ENKELE BESCHOUWINGEN
NAAR AANLEIDING VAN DE JONGSTE VERKIEZINGEN door
drs. D. Boonstra en drs. G. P. Noordzij
De verkiezingen voor de provinciale staten op 18 maart en voor de gemeente- raden op 3 juni vormden ongetwijfeld hoogtepunten in het politieke leven van de eerste helft van dit jaar.
Verkiezingen zijn te zien als graadmeter voor de politieke verhoudingen en als de gelegenheid waarop gevoerd en te voeren beleid door de kiezer wordt gewaardeerd. Tevens was het dit jaar voor het eerst toegestaan om niet ter stem- bus te verschijnen. Ziedaar de aanleidingen voor de auteurs tot het schrijven van dit artikel.
Achtereenvolgens zal worden ingegaan op de positie van de ARP na de laatste verkiezingen, op het gebruik van opinie-onderzoek en op de dit jaar voor het eerst op de voorgrond getreden figuur van de "thuisblijver".
1. Regionale spreiding van het AR-electoraat l.I. Provinciale staten
We willen nagaan in welke regio van ons land de AR relatief veel dan wel relatief weinig steun heeft ondervonden bij de verkiezingen voor de provinciale staten. Wij kunnen dit niet geheel zuiver aangeven omdat de AR zich in een drietal provincies had geassocieerd met andere partijen in een CCP (Friesland en Limburg) en een PCG (Noord-Brabant). In deze drie provincies heeft de AR - in samenwerking met de geassocieerde partijen - 6,9 procent der geldig uit- gebrachte stemmen weten te verkrijgen, in de overige acht provincies heeft de AR met eigen lijsten - 7,7 procent van de kiezers op zijn lijsten weten te verenigen.
De ARP en het gereformeerde volksdeel (Tabel I)
a b c d
Groningen 16,5 20,4 17,0 -0,5
Drenthe 15,6 15,5 14,6 + 1,-
Overijssel 10,0 12,2 9,5 + 0,5
Gelderland 8,4 8,0 7,9 + 0,5
Utrecht 10,8 11,1 10,5 + 0,3
N.-Holland 6,9 6,6 7,2 -0,3
Z.-Holland 10,7 11,1 10,3 + 0,4
Zeeland 11,8 20,1 11,7 + 0,1
Bekijken we allereerst de aanhang van de AR in de verschillende provincies.
In kolom a van tabel I staan de percentages geldige stemmen op de partij. Aller- eerst valt dan de relatief grote aanhang van de AR op in de provincies Gro- ningen en Drenthe en de geringe aanhang in de provincie Noord-Holland. De verklaring daarvoor ligt enigszins voor de hand. In het Statistisch Zakboek 1969 wordt een overzicht gegeven van de bevolking naar kerkelijke gezindte en regio- nale spreiding, ontleend aan het bevolkingsonderzoek in 1960. In kolom b van tabel I zijn de percentages overgenomen. Duidelijk is de parallel te constateren tussen de aanhang van de ARP in de diverse provincies en het aantal gerefor- meerden. Op grond van de nauwe relatie tussen gereformeerd zijn en AR- stemmen- een relatie die al vaak in verkiezingsonderzoeken is geconstateerd- zou men in Zeeland een hoger percentage AR-stemmers hebben kunnen ver- wachten. Maar in Zeeland heeft vooral de SGP een zeer sterke positie weten te verwerven. Hij heeft nl. 10% van de stemmen verkregen. De rubriek "gerefor- meerd" in de CBS-publikatie omvat echter de Gereformeerde Kerken, de Gere- formeerde Kerken (vrijgemaakt), de Christelijke Gereformeerden, de Gerefor- meerde Gemeenten en de Oud-Gereformeerde Gemeenten. De gegevens laten ons verder in de steek bij de interpretatie van de bevindingen.
We moeten de relatie tussen gereformeerd-zijn en AR-stemmen echter ook niet overschatten. Uit onderzoeken bleek dat in begin 1967 nog 82 procent van de gereformeerden op de AR stemde, eind november zou nog slechts 66%
op de ARP stemmen en in september 1969 was dit percentage nog weer terug- gelopen tot 57,2. De deconfessionalisering zet zich ook door in het gerefor- meerde volksdeel, met name in het jongere gereformeerde volk.
Verlies- en winstrekening van de ARP
In tabel I hebben we in kolom c het percentage geldige AR-stemmers bij de provinciale Statenverkiezingen in 1966 neergezet en in kolom d de procentuele toe- en afname. Het beeld is niet ongunstig voor de partij_ Alleen in Groningen en Noord-Holland heeft zij iets verloren, in de overige provincies is er sprake van een kleine winst Maar of er echt sprake is van winst hangt natuurlijk af van de definitie van winst en verlies.
De verlies- en winstberekening wordt meestal opgemaakt aan de hand van de
toename of vermindering van het aantal zetels dat men verworven heeft in
beleidsvormende colleges. Immers, deze zetels geven aan een indicatie van de
macht die een partij kan uitoefenen bij het uitstippelen van het beleid en macht
is belangrijk in de politiek. Toen de opkomstplicht nog van kracht was, vormde
de uitslag van de verkiezingen een tamelijk zuiver beeld van de aanhang van
de partij bij de stemgerechtigde burger. Een hoger stemmenpercentage be-
tekende dat men aan aanhang had gewonnen. Nu de opkomstplicht is afgeschaft
wordt het beeld veel ondoorzichtiger en wordt het zaak de aanhang nauwkeurig
te bekijken.
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
Tabel li
a b c
Groningen 15,99 13,- 12,68
Drenthe 13,38 11,78 10,20
Overijssel 8,91 7,49 6,72
Gelderland 7,32 5,95 5,21
Utrecht 9,73 7,34 6,68
N.-Holland 6,55 4,66 4,45
Z.-Holland 10,65 7,09 7,13
Zeeland 10,65 8,43 7,69
Totaal 9,16 6,92 6,78
Tabel II kan ons daarbij helpen. Nagegaan is het aantal kiesgerechtigden voor de verkiezingen van de provinciale staten per provincie in 1966 en 1970. Ver- volgens is nagegaan hoeveel procent van de kiesgerechtigden op de AR heeft gestemd tijdens deze verkiezingen. De aldus door ons verkregen percentages wijken af van de officiële cijfers in de dagbladen, omdat wij gepercenteerd hebben op aantallen kiesgerechtigden en niet op aantallen geldig uitgebrachte stemmen.
In kolom a van tabel II staan de percentages voor 1966, in kolom b de per- centages voor 1970. We moeten dan constateren dat de AR in 1970 in iedere provincie minder kiezers heeft weten te mobiliseren dan in 1966, ondanks dat het kiezerspotentieel groter is geworden. In 1966 had de AR in de acht provin- cies 9,16 procent van de kiesgerechtigden weten te verwerven, in 1970 is dat percentage teruggelopen tot 6,92. De AR heeft dus ten opzichte van 1966 2,24 procent van haar aanhang verloren. Het zal duidelijk zijn, dat niet alleen de ARP aan aanhang heeft moeten inboeten, maar dat alle partijen dat hebben gedaan, uitgezonderd misschien de CPN. In de acht provincies hebben 26 pro- cent van de stemgerechtigde kiezers verstek laten gaan bij de verkiezing in 1970 en de AR is daardoor niet onaangetast gebleven.
Toch steekt de ARP nog gunstig af, dat blijkt uit kolom c. De berekening voor de percentages in kolom c is als volgt. We weten het percentage kiezers, dat in de verkiezingen voor de provinciale staten in 1970 geen stem heeft uit- gebracht. Indien deze niet-stemmers zich in de verkiezing naar verhouding over alle partijen zouden hebben verdeeld, dan moest de aanhang in 1970 gelijk zijn aan de aanhang in 1967, vermenigvuldigd met het percentage opkomers in 1970.
Een rekenvoorbeeld: in 1970 heeft 74,08 procent van de kiezers zijn stem uitgebracht in de door ons gekozen acht provincies. De positie van de AR was in verhouding met de andere partijen gelijk gebleven, indien de AR in deze acht provincies 9,16 maal 74,08 procent van de stemmen had gekregen, dat is 6, 78 procent. De AR heeft echter 6,92 procent van de stemmen gekregen en is dus nog betrekkelijk gunstig uit de (stem)bus gekomen.
Bekijken we de cijfers per provincie, dan zien we dat de AR in zeven van de
acht provincies een klein voordeel heeft behaald, met name in de provincie
Drenthe. Alleen in Zuid-Holland is de AR wat achteruit gegaan.
Dit totale surplus van de AR in de acht provincies zal voor een belangrijk deel verklaard kunnen worden uit de relatief hoge opkomst van de AR- stemmers, maar ook de personen, het verkiezingsprogram en het gevoerde be- leid kunnen hiertoe bijgedragen hebben.
Steun voor ARP naar urbanisatiegraad
Na de verkiezingen zijn ook cijfers geproduceerd over de opkomst en aan- hang in de verschillende gemeentetypen. Zo zijn overzichten gegeven van ver- kiezingen in plattelandsgemeenten, forensengemeenten, verstedelijkte platte- landsgemeenten, steden tot 100.000 inwoners en steden met meer dan 100.000 inwoners. Zoals al werd gesteld heeft de AR in een drietal provincies samen- gewerkt. Vergelijken we de positie van de AR in de verschillende gemeentetypen, dan moeten we voor ogen houden dat we ons ook nu weer beperken tot de acht provincies. De cijfers voor de CCP en de PCG hebben betrekking op de samen- werkingsverbanden in Limburg, Noord-Brabant en Friesland. Tabel lil geeft de sterkte aan van de ARP in de diverse gemeentetypen.
Tabel lil
ARP CCP
1966 1970 Saldo 1966 1970 Saldo
Platteland 9,0 9,4 + 0,4
11,-10,1 -0,9
Verst. platte!. 7,2 7,7 + 0,5 14,9 12,3 -2,6
Forensen 9,2 9,1 -0,1 1,2 1,0 -0,2
tot 100.000 7,0 7,4 + 0,4 12,5 9,4 - 3,1
grote steden 6,2 6,1 -0,1 0,6 0,5 -0,1
Nederland 7,4 7,7 + 0,3 8,0 6,9 - 1,1
Amsterdam 5,6 4,9 -0,7
Rotterdam 8,1 8,3 + 0,2
Den Haag 7,7 7,7
Utrecht 8,1 8,2 + 0,1
Vergelijken we de positie van de AR met de positie van de CCP, dan moet toch wel geconcludeerd worden, dat de CCP teleurstellende resultaten heeft op- geleverd. De cijfers spreken voor zich. Vooral in het verstedelijkte platteland en de steden tot 100.000 inwoners heeft de CCP grote verliezen geleden, terwijl juist de winst van de AR in deze gemeentetypen het grootst is. De AR heeft in de forensengemeenten en de steden boven de 100.000 inwoners een gering verlies geleden, met name in Amsterdam.
Hachelijke voorspellingen
Een ieder, die op de avond van de verkiezingen intensief meeleeft met de
binnenkomst van de uitslagen, weet dat politici regelmatig gevraagd wordt enig
commentaar te leveren op de uitslag. Bepaalde trends moeten uit de cijfers ge-
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
speurd worden en de politici, al of niet geadviseerd door hun deskundigen, spreken dan hun voorzichtig optimistische woorden. De hachelijkheid van dergelijke uitspraken kunnen we duidelijk maken aan de hand van tabel IV.
Tijdens de verkiezingsuitslag werden regelmatig tussenstanden verstrekt en werden prognoses gemaakt van de einduitslag. De uitslagen werden vergeleken met de uitslagen van dezelfde gemeenten voor de verkiezingen van 1967.
Een naar onze mening niet juiste vergelijkingsbasis. We nemen deze cijfers echter over om de hachelijkheid van de voorspellingen aan te tonen en dan is de vergelijkingsbasis niet relevant.
Tabel IV
ARP CCP
Uitslag van: 1967 1970 Saldo 1967 1970 Saldo
14 gemeenten 4,9 4,1 -0,8 17,2 17,1 - 0,1
32 gemeenten 6,3 5,8 -0,5 15,7 15,8 + 0,1
50 gemeenten 2,7 2,8 + 0,1 35,3 31,1 -4,2
72 gemeenten 4,5 4,7 + 0,2 29,8 25,1 -4,7
148 gemeenten 7,0 6,2 -0,8 12,7 12,6 -0,1
235 gemeenten 7,3 6,(i -0,7 10,6 10,4 -0,2
414 gemeenten 7,5 7,1 -0,4 11,8 10,9 -0,9
Prognose, gebaseerd op:
667 gemeenten 8,3 7,(i -0,7 7,4 6,9 - 0,5
826 gemeenten 8,3 7,7 -0,6 7,4 6,8 -0,6
Nederland 8,3 7,7 -0,6 7,5 6,9 -0,6
Tabel IV geeft de tussenstanden van X gemeenten, vergeleken met dezelfde gemeenten in 1967, wat betreft de positie van de AR en de CCP. Met betrek- king tot de procentuele hoogte van de aanhang kan gesteld worden, dat prog- noses gebaseerd op minder dan 667 gemeenten weinig duidelijkheid kunnen verschaffen. De AR komt dan systematisch te laag, de CCP systematisch te hoog uit de bus.
Dat het uitermate onverstandig is uitspraken te doen over de positie van de partij, op basis van deze tussenstanden ligt ook wel voor de hand. De 50, 148 of 414 gemeenten die binnenkomen geven natuurlijk geen goede doorsnede van Nederlandse gemeenten. De vroege binnenkomst is afhankelijk van factoren als gemeentegrootte, bekwaamheid van leden van de stembureaus en het al of niet gebruik maken van stemmachines.
Gelijke opmerkingen kunnen ook gemaakt worden over de voorspelling van de grootte van de winst en het verlies van de partijen.
1.2. Gemeenteraden
Over de positie van de AR ten tijde van de verkiezingen voor de gemeente-
raden valt weinig te zeggen. In Nederlandse Gedachten van 13 juni 1970 heeft
drs. D. Th. Kuiper daarover al het nodige geschreven. De reden van het gebrek
aan zinvolle cijfers werd door het ANP duidelijk uiteengezet in een commu- niqué. "In tegenstelling tot Kamer- en Statenverkiezingen is bij de raadsverkie- zingen totalisering per provincie of samenstelling van een landelijk overzicht niet mogelijk, omdat aan deze verkiezingen in vele gemeenten behalve de alge·
meen bekende politieke partijen ook groeperingen deelnemen, die bepaalde lokale doeleinden nastreven. "Gemeentebelangen" bv. komt in 224 gemeenten met een lijst uit. Verder zijn er 1866 "onbekende lijsten" ingediend, terwijl de KVP in géén van de 104 Limburgse gemeenten aan de verkiezingen deelneemt."
Zo nam de AR in 205 van de 853 gemeenten onder eigen vlag deel aan de verkiezingen. In de overige gemeenten werd op één of andere wijze met andere partijen samengewerkt.
Om toch enig inzicht te krijgen in de positie van de partijen heeft het ANP enige gemeenten geselecteerd, die voor totalisering en vergelijking met vorige verkiezingen in aanmerking kwamen. Het betreft hier in toaal 165 gemeenten.
Terecht stelt het ANP dat de cijfers uit deze gemeenten geen representatief beeld geven voor de positie van de partijen in het gehele land. Ze geven echter ook weinig indicatie voor het verlies of de winst van de partijen. In tabel IV hebben we geconstateerd, dat inzicht in de positie van de partij slechts verkregen kan worden indien meer dan 400 gemeenten in een overzicht worden betrokken.
2. Gebruik en misbruik van opinie-onderzoek
Een betrekkelijk recente ontwikkeling rondom verkiezingen is dat ze steeds veelvuldiger gepaard gaan met voorspellingen van de uitslag, gebaseerd op opinie-onderzoek.
De opiniemeting of meningsvaststelling door het ondervragen van individuen volgens strikt wetenschappelijke richtlijnen, die onder andere zijn gebaseerd op de wiskundige statistiek, is voor het eerst tot ontwikkeling gekomen in de Ver- enigde Staten. Terwijl aanvankelijk getracht werd een zo groot mogelijk aantal mensen bereid te vinden een aantal vragen te beantwoorden, stelde het bureau van Gallup zich in de dertiger jaren voor het eerst tevreden met een betrek- kelijk gering aantal (enkele duizenden) onder vermijding van elke eenzijdigheid uitgekozen ondervraagden. Gallups geheim was gelegen in het principe van de steekproef.
Het is vooral de zuiverheid van de steekproef, de representativiteit, zoals statistici dat noemen, die belangrijk is wil men tot betrouwbare uitspraken kun·
nen komen over de populatie die men onderzoekt.
2.1. Welke waarde hebben gegevens uit opinie-onderzoek?
Met gebruikmaking van de steekproefmethode behaalden Gallup en anderen een aantal opmerkelijke successen die het vertrouwen in dit soort methoden zelfs zodanig deden toenemen dat stemmen opgingen om de opiniemeting maar in de plaats van verkiezingen te stellen. Per slot van rekening kost een perfect uitge·
voerd onderzoek niet meer dan een verkiezing in een middelgrote gemeente.
Aan deze overschatting van de methode kwam een eind toen Gallup in 1948
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
een nederlaag voor Truman voorspelde terwijl deze in werkelijkheid won.
Door gebeurtenissen als deze is men zich ervan bewust geworden dat de mogelijkheden om fouten te maken bij opinie-onderzoek talrijk zijn, fouten die nooit helemaal vermeden kunnen worden omdat we nu eenmaal niet te maken hebben met machines maar met vrij en soms onvoorspelbaar handelende mensen.
Een nauwkeurigheid in tienden van procenten - en dat kan in een stelsel van evenredige vertegenwoordiging van doorslaggevende betekenis zijn - is niet te bereiken. Het maken van verkiezingsvoorspellingen is dan ook eigenlijk een hachelijke onderneming, die weliswaar kan bijdragen tot de spanning, maar waaraan niet meer waarde moet worden gehecht dan gerechtvaardigd is.
a. Kwaliteit van de steekproef. De waarde van een opinie-onderzoek hangt in de eerste plaats af van de kwaliteit van de steekproef. Heeft iedereen in prin- cipe een gelijke kans gehad om in de steekproef te vallen? Waaruit is de steek- proef getrokken? Voor een verkiezingsonderzoek bijvoorbeeld is een steekproef uit het kiesregister mooier dan een steekproef uit het woningregister.
b. Eenduidige vragen. Verder is het natuurlijk van belang dat de vragen die worden gesteld ondubbelzinnig zijn geformuleerd, zodat ze door alle respon- denten op dezelfde wijze worden begrepen.
c. Verantwoorde analyse. En tenslotte hangt vanzelfsprekend veel af van degene die de onderzoekresultaten interpreteert. Een strikt verantwoorde analyse van onderzoeksgegevens blijkt voor velen een uiterst moeilijke opgave te zijn.
Ad a. Wat het eerste punt betreft- de kwaliteit van de steekproef- deze is van grote invloed op de generaliseerbaarheid van steekproefuitkomsten. Iedere onderzoeker die zijn onderzoek verricht op basis van een steekproef is eigenlijk verplicht om zich bij elke conclusie die hij uit zijn materiaal trekt af te vragen:
is deze conclusie nu wel statistisch verantwoord? Maar ook de statistiek kan nooit met zekerheid een antwoord geven op de vraag of wat voor een steekproef geldt ook waar is voor de gehele populatie. De statistiek zegt alleen hoe waarschijnlijk het is dat wat we gevonden hebben wáár is.
De betrouwbaarheid van de resultaten stijgt met de grootte van de steek- proef. De meerdere betrouwbaarheid stijgt alleen minder dan evenredig met de grootte van de steekproef. Met andere woorden: de meerdere betrouwbaarheid is vaak de extra kosten van een grotere steekproef nauwelijks waard. Wat we hier- uit kunnen afleiden - en dat is van groot belang bij de beoordeling van voor- spellingen die op steekproefonderzoek zijn gebaseerd - is, dat de kans op steekproefafwijkingen groter is naarmate de steekproef kleiner is.
Ad b. Wat het tweede punt betreft - de noodzakelijkheid dat de voor- gelegde vragen ondubbelzinnig dienen te zijn geformuleerd - dit is zo duide- lijk dat we daarop niet behoeven in te gaan.
Ad c. Dan tenslotte het derde punt: het gevaar van een incorrecte inter-
pretatie van onderzoeksgegevens. Eén van de meest voorkomende fouten is dat
men zijn bevindingen uit een op steekproeven gebaseerd opinie-onderzoek
zonder meer van toepassing acht op de gehele populatie. Deze fout ligt ook
ten grondslag aan de foute voorspellingen van het opkomstcijfer bij de jongste
verkiezingen. Men heeft er namelijk te weinig rekening mee gehouden dat aan een opiniepeiling alleen maar mensen meedoen die mee willen doen. Ruwweg zo'n 15 à 20% van de mensen weigert om één of andere reden aan opinie- peilingen mee te doen. Door onderzoek van de afdeling politicologie van de V.U. is komen vast te staan dat "weigerachtigheid" blijkt samen te hangen met een aantal andere zaken. Dit is iets om bij voorspellingen terdege in aanmer- king te nemen. Eén van de V.D.-bevindingen was dat "weigeraars" veel minder vaak naar de stembus gaan als dat niet verplicht is dan respondenten. Een voor- speld percentage thuisblijvers zal dus, wanneer men met de categorie weigeraars rekening houdt, een aantal procenten hoger komen te liggen.
2.2. De Britse verkiezingen
Nu kan men tegenwerpen dat met geen van de drie hiervoor behandelde punten afdoende is te verklaren hoe het komt dat de uitslag van de verkiezingen in Groot-Brittannië op 18 juni jl. zo volledig verkeerd werd voorspeld.
Als één punt ter verdediging van de Britse onderzoekers kan dan worden aangevoerd dat het in een districtenstelsel als het Engelse oneindig veel moei- lijker is om tot correcte voorspellingen te komen dan in een stelsel met even- redige vertegenwoordiging als het onze. In een districtenstelsel is het mogelijk dat verschillen in de orde van grootte van 1 of 2% als gevolg van het feit dat elk district slechts één afgevaardigde levert, resulteren in zeer grote verschillen in de aantallen zetels in het Lagerhuis. Een andere verklaring voor de foutieve voorspelling werd gegeven door een Britse commentator: Labour-mensen zijn veel eerder geneigd om thuis te blijven dan Conservatieven. "Wat doet mijn stem ertoe wanneer voor iedereen al duidelijk is dat mijn partij toch wint," zo zouden veel Labour-kiezers geredeneerd hebben, "ik ga liever naar de televisie kijken."
Met één en ander hopen we duidelijk te hebben gemaakt dat er nogal wat punten zijn die men bij de beoordeling van resultaten van opinie-onderzoek in zijn beschouwingen dient te betrekken. Maar zij die om die reden van oordeel zijn dat gegevens uit steekproefonderzoekingen hoogst suspect en daarom onbruikbaar zijn, dienen zich te bedenken dat gebrekkige informatie verre is te prefereren boven helemaal geen informatie omtrent hetgeen men met behulp van steekproefonderzoek wenst te onderzoeken.
3. Het jaar van de thuisblijvers
Het jaar 1970 zal te boek blijven staan als het jaar waarin voor het eerst de figuur van de "thuisblijver" zijn entree deed in de politieke arena. Het klinkt als een paradox dat men door thuis te blijven een entree kan maken, maar het is een onmiskenbaar feit dat de meer dan dertig procent thuisblijvers een ruime plaats kregen ingeruimd in allerlei discussies over en commentaren op de beide verkiezingsuitslagen van dit jaar.
Het aantal thuisblijvers overtrof verre de verwachting van vrijwel alle onder-
zoekers. Hiervoor constateerden we reeds dat de foute voorspellingen mede het
372
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
gevolg waren van een ongeoorloofd geldig verklaren van steekproefresultaten voor de populatie als geheel.
Nu is het mogelijk het hoge percentage thuisblijvers op twee manieren tege- moet te treden. Men kan het zien als een uiting van groot onbehagen over alles wat politiek heet, waarbij men zijn toevlucht neemt tot een houding van apathie.
Anderzijds wordt ook wel beween] dat een laag opkomstcijfer helemaal niet zo erg is, omdat een hoge opkomst meestal gepaard gaat met een crisissituatie. Men denkt dan bijvoorbeeld aan de ongewoon hoge kiezersopkomst in het Duitsland van de dertiger jaren. In die visie wijst een lage opkomst dus op een redelijke tevredenheid van de bevolking. Alleen verkiezingsonderzoek kan aangeven welke van deze visies het meest met de werkelijkheid overeen komt. Daarbij hebben we echter te maken met de moeilijkheid dat nog betrekkelijk weinig onderzoek naar de "thuisblijvers" is gepubliceerd. Met behulp van het weinige dat beschikbaar is zal verderop niettemin worden gepoogd enigszins een beeld te krijgen van de voornaamste karakteristieken van de dit jaar voor het eerst voor het voetlicht getreden "thuisblijver".
Een moeilijkheid bij de beoordeling van de opkomst is uiteraard het gebrek aan vergelijkingsmateriaal. Enerzijds is een vergelijking met het buitenland nauwelijks zinvol omdat allerlei verschillen in politieke structuur en cultuur de vergelijkbaarheid ernstig verstoren, terwijl anderzijds ook een vergelijkingsbasis in Nederland ontbreekt. Niemand kan nog zeggen of een opkomst van twee- defde hoog of laag is zolang we niet tenminste over een groter aantal verkie- zingsuitslagen beschikken.
3.1. Een beetje verkiezingsgeografie ...
Hoewel het percentage geldige stemmen bij de provinciale Statenverkiezingen landelijk 68,1 bedroeg, zien we dat het beeld zich differentieert zodra we de cijfers per provincie bekijken. Het merkwaardige feit doet zich voor dat de volgorde van provincies van hoogste naar laagste opkomstcijfer vrijwel overeen- komt met de volgorde zoals we die op de lagere school leerden. Het percentage loopt van 79,3 in Groningen af tot 67,0 in Zuid-Holland. Zeeland vormt dan een uitzondering met 72,3% en Noord-Brabant en Limburg hebben van plaats gewisseld met resp. 63 en 64%.
Het is helaas niet mogelijk een vergelijking met de opkomstcijfers per pro- vincie voor de gemeenteraadsverkiezingen te maken omdat deze cijfers nog in bewerking zijn bij het Centraal Bureau voor de Statistiek en nog niet voor publi- katie konden worden vrijgegeven. Een dergelijke vergelijking is al wel mogelijk voor wat betreft de opkomstcijfers naar urbanisatiegraad (zie tabel V, p. 374).
We zien uit tabel V dat het percentage geldige stemmen een lichte teruggang
heeft vertoond, maar we zien tevens dat die teruggang vooral het gevolg is van
het kiesgedrag van de bewoners van de meer geurbaniseerde gemeenten, met
name de grote steden. In de plattelandsgemeenten en de verstedelijkte platte-
landsgemeenten daarentegen was het percentage geldige stemmen bij de ge-
meenteraadsverkiezingen duidelijk hoger dan bij de verkiezingen voor de pro-
Tabel V: Percentage geldige stemmen naar urbanisatiegraad
Plattelandsgemeenten
Verstedelijkte platte!. gemeenten Specifieke forensengemeenten Steden (tot 100.000 inwoners) Grote steden
Nederland
Prov. Staten 18 maart
74,5 69,0 69,1 67,4 63,5 68,1
Gemeenteraden 3 juni
76,9 73,3 66,2 64,7 57,6 66,6
vinciale staten. Waarschijnlijk speelt de betrekkelijk geringe psychologische af- stand tussen kiezers en gekozenen in plattelandsgemeenten in dezen een belang- rijke rol: men kent elkaar veelal persoonlijk.
Onderzoek naar de thuisblijvers
Wanneer we vervolgens een poging ondernemen om enig licht te werpen op de figuur van de thuisblijver, baseren we ons voornamelijk op het in opdracht van de Haagsche Courant door G. P. Noordzij en J. van Putten ontworpen onderzoek onder Haagse kiesgerechtigden, dat in april werd uitgevoerd door de N.V. voorheen Nederlandse Stichting voor de Statistiek. Vermeld dient te worden dat ook H. H. H. Molleman aandacht heeft besteed aan de thuisblijvers in het kader van zijn onderzoek naar het stemgedrag van de Leidse stemgerech- tigde bevolking dat in ongeveer dezelfde periode werd gehouden.
Het portret van de thuisblijver dat hierna zal worden geschilderd betreft dus de thuisblijver bij de verkiezingen voor de provinciale staten. Vooralsnog is er weinig reden om aan te nemen dat zo'n portret belangrijk zal afwijken van dat van de thuisblijver bij gemeenteraadsverkiezingen.
Vooropgesteld dient te worden dat het onderzoek van Noordzij en Van Putten is gebaseerd op een steekproef die representatief kan worden geacht voor de
"Haagse kiezers". Helaas is niet met zekerheid te zeggen of de op deze steek- proef gebaseerde bevindingen ook landelijke geldigheid bezitten. Bij gebrek aan landelijke gegevens is echter elk aanbod interessant. Toch zullen de algemene tendenties die erin schuil gaan vermoedelijk niet sterk afwijken van wat met behulp van een nationale steekproef aan het licht zou zijn gekomen.
Verschillende soorten thuisblijvers
In de steekproef ter grootte van 741 respondenten werden in totaal 184
mensen aangetroffen die naar aanleiding van de vraag naar hun partijkeus bij de
provinciale Statenverkiezingen opgaven niet te hebben gestemd. Elk van deze
mens,en had een reden voor het niet ter stembus verschijnen. In de vragenlijst
die aan hen werd voorgelegd stond een groot aantal mogelijke redenen opge-
somd, waarbij de vraag werd gesteld welke van die redenen voor de betreffende
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
respondent van toepassing was geweest. Hieruit resulteerde het volgende over- zicht:
Tabel VI: Reden
~anniet-stemmen
Was ziek; invalide; was de stad uit Wist niet op welke partij ik zou stemmen
Stemmen heeft in deze tijd geen enkele zin; het liet me koud De politiek staat me tegen
Geen mening; weet niet; geen antwoord
31%
15% (weifelaars) 30% ( onversch.) 15% ( afkerigen)
9%
100% ( 184 pers.)
Het zal duidelijk zijn dat de eerste categorie een weinig interessante is. Dit soort thuisblijvers is er altijd geweest: de abstinentie wordt bij hen veroorzaakt door min of meer toevallige factoren, het zal vooral deze categorie zijn geweest die vroeger veel stemde bij volmacht. Waarschijnlijk heeft men vanwege de administratieve rompslomp die daarmee gepaard gaat daarvan afgezien nu de opkomstplicht is afgeschaft, zodat men in de categorie niet-stemmers terecht kwam.
De andere categorieën hebben wc kortheidshalve aangeduid met de termen
"weifelaars", "onverschilligen" en "afkerigen". Met het gebruik van deze termen bedoelen we niet alle eraan verbonden psychologische connotaties op de thuisblijvers van toepassing te verklaren: ze zijn slechts als korte aanduidingen bedoeld.
Enkele samenhangen
Enkele van de voornaamste bevindingen zijn in de tabel op de volgende blad- zijde samengevat. Kortheidshalve is soms het minder interessante weggelaten, zodat de percentages opgeteld vaak niet op 100 uitkomen.
De tabel laat zich als volgt lezen: van de niet-stemmers die zijn te karakte- riseren als "de onverschilligen" (politiek laat me koud), is 89% van mening dat verkiezingen weinig of geen waarde hebben.
Men ziet dat, nadat van de thuisblijvers de zieken en uitstedigen zijn afge- trokken, er slechts betrekkelijk kleine groepjes overblijven. Procentuele ver- schillen dienen dan ook vrij groot te zijn om statistisch significant te mogen heten.
We kunnen constateren dat de thuisblijvers vaker dan de stemmers van het manlijk geslacht zijn. Overigens geldt dit alleen voor de "onverschillige" thuis- blijvers en bijvoorbeeld niet voor de "weifelaars".
Thuisblijvers zijn ook veel jonger dan stemmers: ruim een derde is nog geen 35 jaar terwijl van de stemmers nog niet een kwart tot diezelfde leeftijdscate- gorie behoort. De meeste jongeren vinden we bij de weifelaars, de minste bij de onverschilligen.
Onder stemmers treffen we meer mensen aan die gerekend worden tot "over-
Tabel VII
Stemmers
I Niet-stemmers
totaal onverschillig weifelaar afkerig Geslacht
Mannen 46 49 54 41 46
Vrouwen 54 51 46 59 54
Leeftijd
Jonger dan 35 23 35 32 44 39
35 t/m 49 25 28 34 26 29
50 t/m 64 28 23 20 26 21
65 of ouder 24 14
114
11Beroep
Overheidspersoneel 28 23 niet-overheidspers. 54 60
Godsdienst
Rooms- katholiek 24 25 Nederlands Hervormd 26 16
Gereformeerd 7 4
Geen kerkgenootschap 38 48
Inkomen
Beneden loongrens 58 67
Boven loongrens 33 19
Opleiding
L.O. of uitgebr. L.O. 78 88 M.O. of hoger onderw. 22 12
Interesse
Sterk 13 4 2 0 7
Matig/zwak 53 31 25 30 43
Niet 34 65 73 70 50
Tevredenheid
Tevreden/tam. tevr. 32 16 7 4 4
Ontevr./tam. ontevr. 57 63 77 77 89
Waarde van verkiezingen
Veel waarde 54 19 2 15 7
Wel waarde 21 17 7 18 7
Niet zoveel/geen waarde 24 61 89 67 86
Moeilijk keus te doen?
Moeilijk 25 61 68 81 68
Keus stond wel vast 74 17
118 11
Aantal personen 557 184 56 27 28
ENKELE BESCHOUWINGEN JONGSTE VERKIEZINGEN
heidspersoneel" dan onder de thuisblijvers. De werksituatie van deze mensen zal er wel de oorzaak van zijn dat het politieke leven wat meer binnen hun ge- zichtskring ligt.
Van de thuisblijvers is bijna de helft onkerkelijk. Hervormden en Gerefor- meerden vinden we onder hen veelminder dan onder de stemmers. Het percen- tage rooms-katholieken is onder thuisblijvers en stemmers ongeveer even groot, zodat als conclusie kan gelden dat we onder stemmers veel protestanten en onder thuisblijvers veel onkerkelijken aantreffen.
'Venslotte verdienen thuisblijvers in het algemeen minder dan stemmers en zijn ze ook lager opgeleid.
Totzover enkele relaties tussen het al of niet stemmen en een aantal persoon- lijke en sociale kenmerken. Natuurlijk zijn deze relaties op zichzelf al interes- sant maar het vermoeden lijkt gerechtvaardigd dat het al of niet ter stembus gaan ook zal blijken samen te hangen met een aantal variabelen die meer liggen in de sfeer van houdingen en meningen ten aanzien van politiek in het alge- meen en verkiezingen in het bijzonder. Kennis van deze samenhangen zal, dunkt ons, meer bijdragen tot begrip van de thuisblijver dan kennis van zijn sociale omstandigheden.
A prima vista lijken vooral politieke interesse, mate van tevredenheid over de gang van zaken in de politiek, mening over de waarde van verkiezingen en de mate waarin men het moeilijk vindt om bij verkiezingen een keuze te doen, van invloed te zijn op de beslissing om al of niet te gaan stemmen.
Bezien we de tabel dan kunnen we constateren dat thuisblijvers inderdaad veel vaker ongeïnteresseerd zijn in de politiek dan stemmers, dat ze veel vaker van mening zijn dat verkiezingen weinig of geen waarde hebben en dat ze het ook veel vaker moeilijk vinden om een keuze te doen. Weliswaar zijn thuis- blijvers ook iets vaker ontevreden of tamelijk ontevreden dan stemmers, het percentage ontevreden stemmers is op zichzelf hoog genoeg om te constateren dat ontevredenheid niet het monopolie is van de thuisblijvers.
Niet alle categorieën thuisblijvers mogen echter ten aanzien van de vier laatste variabelen uit de tabel over één kam geschoren worden. Zo zijn de "onver- schilligen" duidelijk vaker ongeïnteresseerd dan de "afkerigen" en zo zijn de
"afkerigen" op hun beurt weer veel vaker ontevreden dan de andere catego- rieën. De "onverschilligen" en "afkerigen" zien minder vaak de waarde van verkiezingen in dan de "weifelaars", die het op hun beurt weer vaker moeilijk vinden om een keus te doen dan de "onverschilligen" en "afkerigen".
Tot nu toe gingen wij steeds uit van het al of niet stemmen en keken dan hoe andere zaken daarmee samenhangen, maar ook wanneer we de gegevens in omgekeerde richting opstellen blijkt het mogelijk tot een aantal harde uitspraken te komen:
a. hoe meer geïnteresseerd men is hoe vaker men stemt. Van de niet- geïnteresseerden heeft 38% niet gestemd, van de sterk geïnteresseerden 10%;
b. hoe tevredener men is over de gang van zaken in de politiek, hoe vaker
men stemt. Van de ontevredenen heeft 31% niet gestemd, van de tevre- denen 16%;
c. hoe meer waarde men hecht aan verkiezingen, hoe vaker men naar de stembus gaat. Van hen die geen waa!'de aan verkiezingen hechten heeft 69% niet gestemd, van hen die veel waarde aan verkiezingen hechten 10%;
d. hoe minder moeilijk men het vindt om een keuze te doen, hoe vaker men stemt. Van hen voor wie de keuze moeilijk was heeft 44% niet gestemd, van hen voor wie de keus wel vast stond 7%.
Met deze vier op onderzoek gebaseerde relaties willen we ons geschreven
portret van "de thuisblijver" besluiten. De schrijvers spreken de hoop uit dat
één en ander heeft bijgedragen tot een beter zicht op deze nieuwe figuur in
de Nederlandse politieke constellatie.
ENKELE KANTTEKENINGEN
BIJ HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE-BIESHEUVEL door
dr. G. J. Lannners
De Londense periode van de regeringsvoorlichtingsdienst
Het is met de ontwikkeling van de overheidsvoorlichting in Nederland een merkwaardige geschiedenis. In 1946 moest de regering het recht om voorlich- ting te bedrijven met hand en tand verdedigen tegen een argwanende Kamer, in 1968 werd in dezelfde Kamer de regering gewezen op de plicht om haar be- leid bekend te stellen en doorzichtig te maken. Kijken we eerst naar het Kamer- debat uit 1946!
De regeringsvoorlichtingsdienst was in 1945 bij de bevrijding als een afde- ling van het militair gezag naar Nederland gekomen. Zij was in de meidagen van 1940 in Londen opgericht onder de bekwame leiding van Adriaan Pelt, hoofd van de afdeling voorlichting van het secretariaat van de Volkenbond. De minister van Buitenlandse Zaken had hem enkele maanden te voren gevraagd of hij, mocht Nederland in oorlog geraken, onmiddellijk zijn ervaring op voor- lichtingsgebied ter beschikking van de Nederlandse regering wilde stellen. Pelt was bij het uitbreken van de oorlog naar Londen gevlogen. Hij kwam inder- daad als geroepen, want op de avond van de capitulatie in Nederland kon hij de besluiteloosheid van de Nederlandse regering als haar woordvoerder knap opvangen.
1De in Nederland bestaande regeringspersdienst van bescheiden om- vang, was de regering niet naar Engeland gevolgd, zodat deze onmiddellijk pogingen aanwendde om een nieuw voorlichtingsapparaat op te bouwen. Men had daar dringend behoefte aan. Want niet alleen ontbrak het de Nederlandse regering in Londen aan een deskundige voorlichting en documentatie, ook de nieuwsvoorziening naar het bezette gebied en naar het buitenland moest ter hand worden genomen.
Het is zonder meer duidelijk dat de taak en werkwijze van een regeringsvoor- lichtingsdienst in oorlogstijd niet te vergelijken zijn met die van een dergelijk apparaat in vredestijd. Reeds de doelstelling is fundamenteel anders. In oorlogs- tijd is zij ondergeschikt aan het allesbeheersend doel de oorlog te winnen. De voorlichting is een van de middelen van de psychologische oorlogsvoering en een geducht wapen bovendien. Vooral de radiocommunicatie over de grenzen
1
dr. L. de Jong, Het Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog. III.
mei 1940. Martinus Nijhoff, Den Haag 1970.
bood in 1940 reeds grote mogelijkheden. Er is in Londen door een klein groepje enthousiaste vaderlanders veel en goed werk verzet.
De eerste periode na de bevrijding
We laten de Londense periode hier verder buiten beschouwing. Voor ons is belangrijk, wat er met de regeringsvoorlichting gebeurde na terugkeer in Neder- land. In Londen ressorteerde de RVD rechtstreeks onder de minister-president;
als sectie van het militair gezag is hij maar een korte tijd operatief geweest.
Reeds in junijjuli 1945 is de RVD krachtens besluit van de minister-president,
minister van Algemene Oorlogvoering van het Koninkrijk, opgericht. Weliswaar
werd personeel van de RVD-Londen en van de sectie voorlichting van het mili-
tair gezag overgenomen, doch de nieuwe dienst berustte op nieuwe overwegingen
en besluiten. Daaraan waren niet vreemd de doorbraakgedachten uit het kamp
St. Michielsgestel. De minister-president prof. Schermerhom bracht uit dit kamp
dr. H. Brugmans mee. Deze werd belast met de taak van regeringscommissaris
voor de voorlichting. Nu is de functie van regeringscommissaris een vrij zeldzame
figuur in het overheidsapparaat. Zonder een politieke signatuur te dragen heeft
hij toch onder verantwoordelijkheid van de regering een grote mate van zelfstan-
digheid in het bepalen van het beleid. Dit bleek aanstonds uit de wijze waarop
dr. Brugmans de departementale voorlichtingsdiensten coördineerde en lijnen
voor het voorlichtingsbeleid uitstippelde. De bekende "Praatjes op de brug" van
prof. Schermerhom riepen al spoedig weerstand op door hun propagandistische
strekking. Het ontbreken van een volksvertegenwoordiging en van een voor haar
taak berekende opiniepers gaven de regering de eerste tijd de vrije hand. Het blad
C ommenlaar en de regeringsdienst "Oog en Oor" - orgaan voor opiniepeiling-
gingen verder dan het verstrekken van informatie. Nadat de politieke partijen
waren herrezen en de Staten-Generaal hun rechtmatige plaats in ons openbare
leven herwonnen hadden, ontstonden er spanningen. Staten-Generaal en pers
zagen in de overheidsvoorlichting een bedreiging. Taak en grenzen van de voor-
lichting werden onderwerp van discussie en na een fel debat in de Tweede Kamer
in februari 1946 retireerde de regering. De regeringscommissaris voor de voor-
lichting trad af en de regering beloofde een commissie te benoemen om taak en
grenzen van de overheidsvoorlichting aan te geven. Deze commissie stond onder
leiding van W.G. J. van Heuven Goedhart, oud-minister van Justitie in het eerste
ministerie-Gerbrandy en oud-hoofdredacteur van De Telegraaf. De commissie
was gemengd samengesteld, dat wil zeggen zij telde zowel ambtelijke als particu-
liere leden. De ambtelijke leden waren gerecruteerd uit de bestuurlijke sector en
niet uit de voorlichtingssector. Juist omdat de overheidsvoorlichting onder de
kritiek lag van parlement en pers, moest ook de schijn worden vermeden dat
sommige leden in de commissie voor eigen parochie zouden preken. Ik heb
grote bewondering voor de wijze, waarop deze commissie heeft gewerkt.
KANTTEKENINGEN RAPPORT COMMISSIE-BIESHEUVEL
Het rapport van de commissie Van Reuven Goedhart
Het rapport van de commissie
2is nog altijd bijzonder lezenswaard en kan als de grondwet voor de overheidsvoorlichting worden beschouwd. Wie zich een beeld wil vormen van de aard en grenzen van de overheidsvoorlichting in een democratisch geregeerd land kan niet beter doen dan zijn studie aanvangen met het lezen van dit rapport. Hij moet daarbij wel bedenken, dat het rapport in 1946 werd opgesteld en dat de invloed van de gevolgen van de tweede wereld- oorlog nog merkbaar is. Zo stelde de commissie, dat naarmate de normale orga- nen van staat en maatschappij hun functie normaal kunnen vervullen naar die mate de behoefte aan voorlichting vanwege de overheid slinkt; zij slinkt, zij verdwijnt stellig niet. "Een overheid, die zelf een taak en een doel ziet, die zelf bezield wordt door de overtuiging van het goed recht van haar politiek en die bij herhaling zich moet begeven in de regeling van ingewikkelde materies, niet onmiddellijk toegankelijk voor hen, die bij die regelingen zijn betrokken, zulk een overheid zal te allen tijde behoefte gevoelen aan een apparaat dat het publiek verduidelijking geven kan van wat zij beoogt."
Hier ligt de oorsprong van de regel, dat de overheidsvoorlichting zich moet beperken tot bekendmaken, verklaren en toelichten. Alles wat zweemt naar propaganda moet worden vermeden, behalve dan wanneer het niet-controver- siële onderwerpen van publiek belang betreft, zoals veilig verkeer, hygiëne, etc.
Maar vooral wees de commissie af - en hier is de reactie tegen de geest van St. Michielsgestel merkbaar- elke rechtstreekse of zijdelingse beïnvloeding van de levens- en wereldbeschouwing van de burger of van diens politieke opvatting.
De organisatie van de rijksvoorlichtingsdienst
De regering en de Staten-Generaal hebben de beginselen van het rapport-Van Heuven Goedhart voor het voorlichtingsbeleid aanvaard. Op één belangrijk punt van praktische uitwerking heeft de regering de commissie-Van Heuven Goedhart niet gevolgd. Deze wilde de coördinatie van de voorlichting in handen leggen van een direct onder de minister-president ressorterende hoge ambte- naar, die de leiding zou hebben van een centraal apparaat met dependances op de departementen. Wel was de individuele ministeriële verantwoordelijkheid in zoverre gesauveerd dat de centraal uit te geven communiqués zijn paraaf zouden moeten hebben, maar het toen aan het bewind zijnde kabinet ging deze centra- lisatie toch te ver; op advies van een ambtelijke commissie legde het de coör- dinatie in handen van een ambtelijk orgaan, waarin alle ministers vertegen- woordigd waren. Dit werd de zgn. voorlichtingsraad, die vooral door zijn budgetrecht heeft bijgedragen tot een zo doelmatig mogelijke besteding van de voor voorlichting beschikbare gelden. De regeringsvoorlichtingsdienst, later om- gedoopt in rijksvoorlichtingsdienst, werd centraal produktie-apparaat voor het kostbare voorlichtingsmateriaal, zoals drukwerken, films en tentoonstellingen.
De coördinatie van de beleidsvoorlichting was niet geregeld. Wel werd na de
2
Overheidsvoorlichting, 's-Gravenhage, Alg. Landsdrukkerij 1946.
Korea-crisis een buitengewone voorlichtingscommissie aangewezen om met name de voorlichting over de economische gevolgen daarvan te coördineren, maar haar belangrijkste taak lag toch op het voorbereiden van de voorlichting onder buitengewone omstandigheden. Allengs ontstond de gewoonte om bij actuele beleidsproblemen, waarbij meerdere departementen betrokken waren, de voor- lichting daarover te doen coördineren door de directeur van de Rijksvoorlich- tingsdienst in diens functie van voorlichtingsadviseur van de minister-president.
Het doel hierbij was niet het nieuws te manipuleren; integendeel: het streven was erop gericht zo snel mogelijk betrouwbare gegevens te verzamelen en te publi- ceren. Wie ervaring op dit terrein heeft weet hoe moeilijk dit in tijden van crisis is. De watersnoodramp van februari 1953 was daarvan een sprekend voorbeeld.
Hernieuwde belangstelling voor de overheidsvoorlichting
Het is interessant na te gaan, hoe dit systeem in de praktijk heeft gewerkt.
In de eerste plaats kan worden geconstateerd, dat de tegenstand tegen de voor-
lichting binnen het ambtelijk apparaat nagenoeg is verdiwenen. Het wantrouwen
bij de volksvertegenwoordiging luwde ook en de overheidsvoorlichting kreeg
de kans zich langzaam maar zeker te ontwikkelen. Een sterke impuls kreeg zij
bij het optreden van nieuwe kabinetten, waarin jonge ministers zitting namen,
die met het begrip voorlichting vertrouwd geraakt waren in een vorige werk-
kring. Daardoor is het te verklaren, dat de voorlichting in bepaalde sectoren van
overheidsbeleid zich snel kon ontplooien en ook invloed kon uitoefenen op een
zo snel mogelijke openbaarmaking van belangrijke beleidsbeslissingen. Maar ik
geloof toch dat het met name externe factoren zijn geweest, die de voorlichting
opnieuw in het centrum van de belangstelling hebben geplaatst. Die externe
factoren zijn van ideële en van praktische aard. De doorwerking van het demo-
cratisch beginsel heeft duidelijk aangetoond, dat een democratie slechts dan
levensvatbaar is indien het overheidsbeleid duidelijk herkenbaar is voor iedere
belangstellende burger en Den Haag ophoudt een grote sfinx te zijn. Daarbij
komt dat de sociologische ontwikkeling nog meer dlan de politieke de kloof
tussen overheid en burger enerzijds heeft verbreed, maar anderzijds heeft ver-
engd. Deze paradox kan alleen worden verklaard met de woorden techno-
cratisering en democratisering. Het overheidsbeleid is zelfs voor de belang-
stellende burger op tal van punten moeilijk te begrijpen. Om de EEG-politiek
op de voet te kunnen volgen moet men gespecialiseerd zijn. Ditzelfde geldt voor
de financieel-economische politiek vooral in haar relatie tot het buitenland. Het
is onmogelijk deze ingewikkelde zaken zo duidelijk uit te leggen dat iedere
burger ze kan begrijpen. In eerste instantie is dit de taak van de publiciteits-
media en hun bijdrage op dit gebied is nog altijd verreweg het belangrijkst. Zij
hebben specialisten in dienst, die van dag tot dag aan de hand van de ontwik-
keling de moeilijkste onderwerpen trachten te verduidelijken. Maar zij bereiken
een betrekkelijk klein deel van de bevolking. Voor de grote massa is wat Den
Haag doet ongrijpbaar en onbegrijpbaar. Dat schept een kloof. Sommigen
worden boos, anderen worden onverschillig. Maar een gevoel van onbehagen is
KANTTEKENINGEN RAPPORT COMMISSIE-BIESHEUVEL
allerwegen_ Er is een vervreemding.
Dit gevoel van onbehagen houdt ten nauwste verband met de tweede factor, die ik noemde. Namelijk het proces van democratisering. De volwassen mens wil meespreken wanneer het om zijn lot en leven gaat. Overal in de maat- schappij is dit democratiseringsproces in ontwikkeling; geen enkele samen- levingsvorm ontkomt eraan. Verouderde structuren verdwijnen, nieuwe komen op. Het is vaak moeilijk de juiste vorm te vinden, doch de drang naar inspraak en medezeggenschap is overal herkenbaar. Dit democratiseringsproces is in vele kringen der maatschappij al ver voortgeschreden, maar in de hoogste kring, nl. in de staat is dit proces nog maar nauwelijks herkenbaar. Men wijzigt nu eenmaal gemakkelijker de statuten van verenigingen of instellingen dan de grondwet van de staat. Politieke malaise is hiervan het gevolg.
Ik heb ook lang gedacht dat het hier voornamelijk gaat om een communicatie- probleem. De conclusie ligt voor de hand. U vindt deze in tal van publikaties van de laatste jaren, u vindt ze ook in de discussies in de Staten-Generaal over de overheidsvoorlichting. Meer en betere voorlichting; meer openheid en open- baarheid bij de beleidsvoering. De burger heeft recht op informatie, de jour- nalist heeft recht op vrije nieuwsgaring, waarbij hij niet mag worden gehinderd door ambtelijke geheimhouding.
De commissie-Biesheuvel
Evenals in 1946 heeft ook nu (1968) de regering geantwoord met het in- stellen van een commissie. In de installatierede heeft de minister-president de gronden blootgelegd welke de regering hiertoe hadden geleid. Zij wil optimale inhoud geven aan de democratie en de burgers betrekken bij het beleidsproces en het maatschappelijk gebeuren. De minister-president formuleerde dit aldus:
"De maatschappelijke ontwikkeling is sedert 1945 zo snel gegaan en de wijzigingen zijn zo fundamenteel en omvangrijk dat de regering behoefte ge- voelt opnieuw bestek op te maken. Het is de taak van iedere generatie, maar dan zeker van de onze, te trachten aan de democratie optimale inhoud te geven. Het accent bij de vraagstelling ligt niet op de problemen van orga- nisatie of werkwijze. Wat van uw commissie wordt gevraagd -en waar de regering behoefte aan heeft - is een maatschappelijke herwaardering van het contact van burger en overheid (de centrale overheid in casu) en het aangeven van de plaats en betekenis daarbij van de voorlichting en al datgene wat openheid van bestuur kan bevorderen. De regering vraagt derhalve niet minder van u dan een bezinning op de huidige ontwikkeling van de democratie en hetgeen aan democratische ontwikkeling, in de komende jaren kan worden verwacht."
Een mogelijkheid voor verdere democratisering zag de regering in verbetering van de communicatie tussen overheid en burger en aan het geven van een nieuwe betekenis aan het begrip van overheidsgezag.
Intussen is er anderhalf jaar verlopen en het beeld heeft zich al weer ge-
wijzigd. Het is de vraag of het informatie-aanbod nog wordt aanvaard en of de
beleving van de democratie niet andere vormen van communicatie vraagt. Een- zijdige, dat wil zeggen van een zijde komende informatie is op zichzelf niet meer voldoende. Wij leven in de tijd van de dialoog, de discussie, de beweging.
Het zijn de kenmerken van een zich snel veranderende samenleving.
De commissie-Biesheuvel-zo geheten naar haar voorzitter mr. B. W. Bies- heuvel - heeft met grote spoed gewerkt. Zij heeft een lijvig rapport
3uitge- bracht. De overheidsvoorlichting neemt er een grote plaats in, maar niet de grootste. Deze is toegevallen aan de begrippen openbaarheid en openheid als voorwaarden voor het democratiseringsproces. Daarbij raakt het rapport aan de diepste grondslagen van ons staatsrechtelijk bestel. Dit blijkt al aanstonds bij de probleemstelling. Politieke democratisering is een proces van veranderende machtsposities. In de toelichting op de probleemstelling, waarin duidelijk de hand van prof. dr. G. Kuypers,
4hoogleraar in de politicologie aan de Vrije Universiteit te herkennen valt, wordt dit proces in enkele grote lijnen geschetst.
Het zijn de bekende klanken: De macht van de overheid is toegenomen, maar ook de macht van de burgers ten opzichte van de overheid is gegroeid. Een vast inkomen en sociale zekerheid maken hen minder manipuleerbaar dan toen zij nog vreesden voor gebrek. Hun opleidingsniveau stijgt. Voorts hebben zij vele rechten waardoor zij hun invloed kunnen doen gelden. Zij bedienen zich van communicatiesystemen en organisaties als machtsmiddelen. Nieuwe denkbeelden, gericht tegen regenten-mentaliteit en op inspraak en medezeggenschap, stimu- leren dit proces van voortgaande democratisering.
Er zou hier nog aan toegevoegd kunnen worden dat een belangrijke factor bij dit alles wordt gevormd door de gewijzigde opvatting over oorsprong en inhoud van het overheidsgezag. Dit moet zich van dag tot dag legitimeren door de wijze waarop het wordt uitgeoefend. In deze nieuwe opvatting is weinig meer te bespeuren van de in onze kringen zo vertrouwde theorieën over oorsprong en wezen van het gezag. De rechtsverhouding tuss,en overheid en onderdaan ge- raakt op de achtergrond. De machtsverhouding met de daarbij behorende machtsmiddelen krijgt steeds scherpere contouren. De verhouding overheid en onderdaan is in de laatste 'decennia fundamenteel gewijzigd. Als gevolg daar- van zijn ook op de rechtsverhouding gebaseerde instituten, verankerd in grond- wet en wet, in betekenis gedaald, omdat hun legitieme machtsmiddelen door de politieke ontwikkelingen niet meer effectief zijn. Ik denk hier aan de ver- houding tussen regering en volksvertegenwoordiging, waarin de laatste haar machtsmiddelen niet kan gebruiken omdat een alternatief voor een aftredend kabinet ontbreekt.
Het is duidelijk dat deze stelling ten grondslag ligt aan de conclusie van de commissie, dat de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid tegenover de in het openbaar optredende volksvertegenwooJjdiging thans functioneert,
3
Openbaarheid, openheid. Rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlich- ting, Staatsuitg., Den Haag 1970.
4
Lid van de commissie en voorzitter van een van de werkgroepen.
KANTTEKENINGEN RAPPORT COMMISSIE-BIESHEUVEL
ontoereikend is om de openbaarheid van het bestuur waarover die verantwoor- delijkheid zich uitstrekt, te waarborgen. Zij wil daarom rechtstreekse open- baarheid van het ambtelijk bestuur zelf, op basis van een wettelijke verplichting daartoe. Daardoor moet worden gewaarborgd dat de informatie waarover de overheid beschikt aan de burgers ter beschikking komt op het tijdstip wanneer de regering nog geen definitief standpunt heeft ingenomen, d.w.z. wanneer er nog voor alternatieve oplossingen gekozen kan worden. De commissie heeft deze gedachte in een ontwerp van wet uitgewerkt. Daarin wordt de thans geldende regel: "geheimhouding regel, openbaarheid uitzondering" omgekeerd. Met het openbaarheidsbeginsel als leidraad wordt de minister een wettelijke publikatie- plicht opgelegd, niet alleen van het voltooide bestuursbesluit, maar ook van het bestuur-in-voorbereiding. Onder dit begrip valt ook het verstrekken van infor- matie op verzoek. De publikatieplicht en de antwoordplicht werkt universeel, uitgezonderd een aantal in de wet genoemde gevallen, waarin hogere belangen door volledige openbaarheid zouden worden gelaideerd.
Een wettelijke regeling op een beleidsadvies?
Ik vraag mij af, of de commissie de consequenties van haar advies ten volle heeft gezien. Zij heeft zich wel gerealiseerd, dat volledige openbaarheid van het bestuur een onmogelijke situatie zou scheppen. De uitzonderingsgronden zijn dan ook zeer ruim gesteld, zo ruim dat met toepassing ervan de wet illusoir kan worden gemaakt. Met het praktische gevolg dat er eigenlijk niets verandert.
Een beroep op de administratieve rechter is een hachelijke zaak, daar deze zal moeten oordelen over een beleidsbeslissing, waarbij de wettelijke omschrijving maar weinig houvast biedt. In wezen is het hier gehanteerde openbaarheids- beginsel een beginsel van behoorlijk bestuur en geen rechtsbeginsel. Volgens de considerans is openbaarheid bij de taakvervulling door organen van de centrale overheid in het belang van een goede en democratische bestuur svoering.
Akkoord, maar is dat geen politieke doelstelling? De commissie geeft toe, dat de mentaliteit van de regeerders bij dit alles een grote rol speelt. Maar dan is het ook duidelijk dat een wettelijke verplichting met een beroep op de rechter weinig effect zal sorteren. In een goed werkenJde parlementaire democratie zou politieke dwang kunnen worden toegepast, in de vorm van een motie of een interpellatie, indien een minister nalatig zou blijven in het tijdig openbaarmaken van zijn beleid.
Eerlijk gezegd weet ik niet goed raad met dit wetsontwerp. De commissie- Biesheuvel heeft haar sterk pleidooi voor openheid mijns inziens niet versterkt door de aanbieding van dit wetsontwerp. Wanneer zij de inhoud ervan in haar advies aan de regering zou hebben verwerkt als speciale aanbeveling, zou dit ge- zien de samenstelling van de commissie, grote kracht hebben gehad. Vooral ook gezien het feit, dat die openbaarheidsdrang in brede lagen van de bevolking leeft.
Wat zou dan de inhoud van een dergelijk advies zijn geweest? Dezelfde als van dit ontwerp van wet.
1. Openbaarmaking, zo nodig en mogelijk met verklaring en toelichting,
van door de minister of onder zijn verantwoordelijkheid genomen besluiten, houdende algemene verbindende regels, zodra deze zijn genomen.
2. Openbaarmaking, zo nodig en mogelijk met verklaring en toelichting van het overige door de minister of onder zijn verantwoordelijkheid gevoerde be- stuur, zomede bestuursvoornemens, hetzij in afgeronde, hetzij in voorlopige vorm, zodra met het oog op een goede en 'democratische bestuursvoering opinie- peiling daaromtrent van belang is.
3. Openbaarmaking van adviezen, ter voorbereiding van het bestuur door niet-ambtelijke commissies uitgebracht, zodra deze zijn ontvangen.
In de gedachtengang van de commissie-Biesheuvel zijn dit wettelijke voor- schriften met een 6-tal uitzonderingsgronden. In de vorm van een advies zou een limitatieve opsomming van uitzonderingsgronden overbodig zijn geweest, daar op dit punt aansluiting zou kunnen worden gevonden bij de bestaande praktijk in het verkeer tussen regering en volksvertegenwoordiging.
Informatie aan de Staten-Generaal
De grondwet verplicht de regering de Kamers de verlangde inlichtingen te geven, waarvan het verlenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang van de staat. Dit is dus de enige grond waarop de regering inlichtingen kan weigeren. Men kan dit begrip nauw en wijd interpreteren, maar ook van deze interpretatie moet de minister verantwoording afleggen. Het ontwerp van wet van de commissie-Biesheuvel kent echter 6 ontheffingsgronden: eenheid der Kroon naar buiten in gevaar brengen; veiligheid van de staat zou kunnen schaden; economische of financiële belangen van de staat in ernstige mate zou kunnen schaden; de opsporing van strafbare feiten in ernstige mate zou kunnen belemmeren; bij de aangelegenheid betrokken personen of derden onevenredig in hun belangen zou kunnen bevoordelen of schaden. Dit alles kan worden ge- bracht onder het belang van de staat, een begrip dat reeds in 1848 in de grond- wet is geïntroduceerd. De geschiedenis van dit grondwetsartikel toont aan, dat de beoordeling of het geven van inlichtingen strijdig is met het staatsbelang vrijelijk door de regering kan worden beoordeeld. De Staatscommissie van 1848 had die bevoegdheid tot weigeren willen beperken tot de belangrijkste zaken van buitenlands beleid. De regering volgde dit advies niet, zodat de grondwet van 1848 de tegenwoordige ruime redactie kreeg. Prof. Kranenburg
5wijst erop dat ook de weigering valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. "Bij de bestaande verhoudingen zal een minister er niet licht toe komen de bevoegdheid van art. 95, al. 2 (thans 104) al te spoedig in te roepen."
De verplichting tot het geven van inlichtingen aan de Staten-Generaal is een grondwettelijk voorschrift. Men vindt het ook terug in de Proeve van een nieuwe grondwet;
6er is één redactiewijziging. Sprak de oude tekst over " ... niet
5
Het Nederlands Staatsrecht, door mr. R. Kranenburg, deel I, blz. 316.
6
