Inleiding
1. In mei 1997 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat richtsnoeren vastgesteld voor de tarieven van interconnectie en bijzondere toegang
1. Deze richtsnoeren geven aan volgens welke beginselen de minister een eventueel aan haar voorgelegd
interconnectiegeschil zou beslechten.
2. In juni 1997 nam de minister van Verkeer en Waterstaat een besluit over het
interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN over de hoogte van de tarieven die KPN vraagt voor haar zogenoemde diensten terminating access en carrier selectie. Onderdeel van dit besluit vormde de opdracht aan KPN om een kostentoerekeningssysteem te ontwikkelen op basis van Embedded Direct Costs conform de specificaties van de richtsnoeren
Interconnectie. KPN dient uiterlijk 1 mei 1998 een uitgewerkt kostentoerekeningssysteem (hierna te noemen: EDC-model) aan OPTA aan te bieden. Daarnaast heeft de minister aangegeven dat een bottom-up kostenmodel dient te worden ontwikkeld om het EDC-model te kunnen toetsen. Bij de ontwikkeling van beide modellen worden marktpartijen betrokken.
3. Uiterlijk 1 mei 1998 dient KPN aan OPTA aan te bieden:
a. een geïmplementeerde versie van het EDC- model;
b. een verslag van de procedure die heeft geleid tot het model, waaruit de inspraak van marktpartijen bij de totstandkoming van het model blijkt;
c. een accountantsverklaring van een aangewezen accountant die de
kostengegevens die het resultaat zijn van het model waarborgt;
d. de tariefvoorstellen die KPN daaraan verbindt.
4. KPN is verantwoordelijk voor het ontwerp en de implementatie van het EDC-
kostentoerekeningssysteem. OPTA laat zich bij de beoordeling daarvan adviseren door onafhankelijke consultants (NERA). OPTA is verantwoordelijk voor de constructie van het bottom-up model (hierna te noemen: BU- model). Zij ontwikkelt dit model in
samenwerking met haar consultants parallel
1
Staatscourant 1997, nr. 104, 5 juni 1997.
Voorafgaand aan de richtsnoeren heeft de minister marktpartijen geconsulteerd.
aan het EDC-systeem en doet dat in nauwe samenwerking met marktpartijen. De marktpartijen zijn ook betrokken bij de totstandkoming en beoordeling van KPN’s EDC-model. Hiertoe heeft OPTA twee klankbordgroepen geformeerd die het proces van totstandkoming van zowel het EDC-model als het bottom-up model op de voet volgen en inhoudelijke bijdragen leveren.
5. Na consultatie van de markt
2in september 1997 en na kennis te hebben genomen van een (ontwerp-) EDC-model van KPN, heeft het college van de OPTA op 28 november 1997 een beslissing
3(hierna te noemen: 28- november beslissing) genomen, waarin wordt aangegeven aan welke principes en vereisten het EDC-model van KPN moet voldoen.
6. Op 30 december 1997 heeft KPN het college een aangepaste versie van haar EDC-model aangeboden, ten aanzien waarvan het college op 26 februari 1998
4heeft bekendgemaakt in hoeverre dit EDC-model voldoet aan de in de beslissing van 28 november 1997 genoemde voorwaarden.
7. Zoals aangekondigd in het consultatiedocument over kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van 22 augustus 1997
5, waarmee de eerdergenoemde
consultatie in september 1997 van start ging, is het nu tijd voor een tweede consultatieronde.
Het doel van deze consultatie is tweeledig. Ten eerste worden alle marktpartijen geïnformeerd over de vorderingen die inmiddels zijn gemaakt in de ontwikkeling van de
kostentoerekeningssystemen. Ten tweede wordt in dit document vooruitgelopen op de vertaling van het kostentoerekeningssysteem naar concrete tarieven. In dit
consultatiedocument wordt een aantal uitgangspunten belicht, waarover, alvorens tot een definitieve besluitvorming te komen, OPTA
2
Consultatiedocument over kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, 22 augustus 1997.
3
Staatscourant 1997, nr. 247, 28 november 1997.
4
Staatscourant 1998, nr. 53, 18 maart 1998.
5
De inhoud van het eerste consultatiedocument wordt genoegzaam bekend verondersteld. Waar relevant, komen passages uit het desbetreffende document ook in dit consultatiedocument aan de orde. Voor
diegenen, die alsnog kennis willen nemen van het
eerste consultatiedocument, wordt verwezen naar de
OPTA-website (www.opta.nl).
de inzichten en meningen van marktpartijen wil vernemen.
8. OPTA houdt momenteel diverse consultatierondes. Op 4 februari 1998 verscheen het consultatiedocument
kostenvergoeding aansluitnet bij interconnectie en bijzondere toegang. Op 25 februari 1998 werd het consultatiedocument kostenoriëntatie spraak gepubliceerd. Tevens is voor april een consultatiedocument bijzondere toegang in voorbereiding. De uitgangspunten die in het onderhavige consultatiedocument aan de orde komen zijn ook relevant voor de
laatstgenoemde consultatieronde, waar dat bijvoorbeeld gaat over de prijsbepaling van de ontbundelde abonneelijn.
9. Waar onderwerpen aan de orde komen die
raakvlakken hebben met de activiteiten van de
Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa),
bijvoorbeeld bij de nadere uitleg van het begrip
redelijk rendement, zal met de NMa worden
samengewerkt.
10. Het consultatiedocument is als volgt opgebouwd:
Hoofdstuk 1. Stand van zaken 4
1.1. Korte beschrijving van het EDC-model 4
1.2. Korte beschrijving van het BU-model 4
1.3. Beschrijving van het onderzoekstraject 5
1.4. Waarderingsgrondslagen 6
1.5. Scorched node en forward-looking elementen 7
1.6. Afschrijvingsmethode 8
1.7. Behandeling van de gemeenschappelijke kosten 9
1.8. Redelijk rendement 10
1.9. COMPONIST als basis voor de bepaling van de kosten van KPN 10
1.10. Overige onderwerpen 10
1.11. Uitgangspunten die nog onderzoek behoeven 11
Hoofdstuk 2. Consultatie 12
2.1. Bepaling van een redelijk rendement 12
2.2. Aanvullende tariefbeheersing 13
2.3. Tariefstructuur 14
2.4. Geldigheidsperiode van de tarieven (control period) 16
Hoofdstuk 3. Vervolgtraject 18
3.1. Reconciliatie proces 18
3.2. Werkingsperiode van dit regime voor vaststelling van de tarieven voor
interconnectie en bijzondere toegang 19
Hoofdstuk 4. Vragen en consultatieprocedure 20
4.1. Samenvatting van de gestelde vragen aan marktpartijen 20
4.2. Consultatieprocedure 20
Bijlage 1. Lijst van afkortingen en begrippen 22
Bijlage 2. WACC-methode 23
Hoofdstuk 1. Stand van zaken
11. Bij beslissing van 28 november 1997 heeft het college aangegeven aan welke principes het EDC-model en het BU-model dienen te voldoen. Op 30 december 1997 heeft KPN bij OPTA een modelbeschrijving ingediend van het daarop aangepaste EDC-model. Op 26 februari 1998 heeft het college in een nieuw besluit aangegeven in hoeverre het aangepaste EDC-model aan de gestelde eisen voldoet; op welke punten het model aangepast dient te worden; en over welke aspecten KPN meer informatie dient aan te leveren. In de tussentijd hebben de klankbordgroepen
6en het onderzoek van OPTA, bijgestaan door NERA, voortgang gevonden. In dit hoofdstuk worden het EDC- model en het BU-model kort beschreven, evenals het onderzoekstraject dat inmiddels is afgelegd. Daarna wordt per onderwerp samengevat welke beslissingen zijn genomen en hoe de implementatie verloopt. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van uitgangspunten die nog onderzoek behoeven.
1.1. Korte beschrijving van het EDC- model
12. Het EDC-model is een top-down model, dat door KPN wordt ontwikkeld om interconnectie- en bijzondere toegangstarieven te berekenen.
De twee belangrijkste bronnen voor het EDC- model zijn het Componist (COst Management Program ON Infrastructure Services Telecom) systeem en het businessplan van het
bedrijfsonderdeel Netwerk Diensten (NWD).
Componist is het algemene
kostenallocatiesysteem van KPN, waarmee kosten uit het grootboek van KPN verdeeld worden. Met behulp van Componist worden de totale kosten van zogenaamde netelementen bepaald. Netelementen zijn ontbundelde onderdelen van het net
7.
6
De deelnemers zijn voor beide klankbordgroepen (EDC en BU) dezelfde en zijn: A2000, Casema, Enertel, KPN, Libertel, M-Tel (tot eind december 1997) en Telfort.
7
Om precies te zijn onderscheidt KPN bouwstenen en netelementen. Bouwstenen zijn min of meer
zelfstandige onderdelen van het net, bijvoorbeeld een transmissieroute. Netelementen zijn combinaties van (delen van) bouwstenen die een bepaalde functie vervullen in het produceren van de diensten, bijvoorbeeld de verbinding tussen twee eerste orde verkeerscentrales (EVKC) die bestaat uit de verbinding (transmissie) tussen beide EVKC’s en een deel (switching) van elk van beide EVKC’s.
Telecommunicatiediensten van NWD zijn opgebouwd uit diverse netelementen. De kosten van deze netelementen worden vanuit Componist ingevoerd in het EDC-model . In het EDC-model worden deze verwerkt tot kosten van zogenaamde product-elementen
8per minuut per dienst. Later wordt hier middels opslagen het relevante deel van de
gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten aan toegevoegd (deze komen ook uit het Componist model). Zo ontstaat de EDC- kostprijs per minuut per dienst. Uiteindelijk worden deze kostprijzen per minuut per dienst omgerekend tot tarieven, waarbij een
onderscheid wordt gemaakt in oproep- en verkeerstarieven en piek- en daltarieven. Het businessplan van het bedrijfsonderdeel NWD speelt een rol in het EDC-model, ten eerste omdat het model voor een deel “forward- looking” kosten en verkeershoeveelheden hanteert en ten tweede omdat het model ook in staat moet zijn voor de komende
controleperiode voorlopige tarieven vast te stellen. Toekomstige verkeersvolumes en kosten en mogelijke netaanpassingen worden zo meegenomen.
1.2. Korte beschrijving van het BU-model 13. Het BU-model maakt een schatting van de
kostenbasis van een hypothetische toetreder in de telecommunicatiemarkt in Nederland.
Daarbij wordt een aantal veronderstellingen gehanteerd. Ten eerste moet het net van deze nieuwe operator kunnen voldoen aan de vraag naar telecommunicatiediensten zoals die voor KPN geldt in een bepaald jaar, en berekend zijn op groei in die vraag zoals een efficiënte operator zou doen. Verder is de nieuwe operator efficiënt in de zin dat hij zijn netwerk zodanig plant en implementeert dat kosten geminimaliseerd worden. De laatste
veronderstelling is dat de nieuwe operator een net bouwt dat dezelfde locaties voor centrales en dezelfde transmissieroutes gebruikt als het bestaande KPN net (de scorched node veronderstelling).
14. In algemene termen wordt het model als volgt opgebouwd. Eerst wordt bekeken wat de diensten zijn die de nieuwe operator aan zou
8
Productelementen zijn de elementen waaruit de
dienst wordt opgebouwd. Deze bestaan grotendeels
uit de eerder genoemde netelementen en een aantal
elementen van algemene kosten.
bieden, in dit geval alle geschakelde diensten (inclusief interconnectie) en huurlijnen. Dan wordt bepaald wat de technische net- capaciteitseisen zijn om die diensten aan te bieden. Vervolgens wordt het transportnet volgens deze eisen bepaald (inclusief de keuze tussen PDH en SDH multiplex-technologie
9).
Dan wordt bekeken welke apparatuur (centrales) op bestaande locaties moeten worden gebruikt. Dit alles levert een technisch model op van het net. Op basis van
kostengegevens die aangeleverd zijn door de deelnemers van de klankbordgroepen worden vervolgens de kosten van dit technische model vastgesteld. Later worden niet-net gerelateerde kosten toegevoegd. Met het model kunnen interconnectie- en bijzondere toegangstarieven berekend worden.
1.3. Beschrijving van het onderzoekstraject
1.3.1. EDC-model
15. Naar aanleiding van vragen die door OPTA, NERA en de leden van de klankbordgroep waren geformuleerd ten aanzien van het EDC- en Componist model, heeft PTT Telecom twee presentaties gegeven (EDC klankbordgroep op 30 oktober 1997 en 26 november 1997). PTT Telecom’s antwoorden vormden onderdeel van de EDC modelbeschrijving van december 1997, die verspreid is onder de
klankbordgroepleden.
16. Om een meer gedetailleerd beeld te krijgen van het EDC en Componist model, en om het mogelijk te maken (kosten)informatie te verkrijgen die vertrouwelijk was voor de klankbordgroep, heeft OPTA een aantal dieptesessies gehouden, waarbij alleen OPTA, NERA en KPN waren betrokken. In de eerste twee dieptesessies, op 18 november 1997 en 11 december 1997, heeft OPTA een beter algemeen beeld gekregen (dan in de klankbordgroep het geval kon zijn) van de gebruikte methodologie in het EDC en Componist model.
17. Na de eerste twee dieptesessies heeft OPTA, in samenspraak met de klankbordgroep, een zevental gebieden gekozen die nader bekeken zouden worden in vier nieuwe dieptesessies.
Deze gebieden waren: kosten van centrales, transmissie, netwerkmanagement, huisvesting, human resources, billing en financiering en de specifieke kosten voor carrier services. De genoemde kostengebieden vertegenwoordigen het grootste deel van de totale kosten van PTT
9
PDH: Pleisynchronous Digital Hierarchy; SDH:
Synchronous Digital Hierarchy.
Telecom.
18. De volgende dieptesessies vonden plaats in januari 1998
10. De nadruk lag wederom op de methodologie in de modellen omdat er geen exacte kostengegevens beschikbaar waren.
KPN had namelijk bij nader inzien besloten geen voorlopige cijfers te gebruiken. Wel was zij bereid om in sommige gevallen percentages te geven achter bepaalde kostenallocaties. De gekozen kostengebieden werden gespreid over vier dieptesessies besproken: in de eerste van deze dieptesessies werden de kosten van centrales nader bekeken; in de tweede sessie, de kosten van het transmissie-net; in de derde sessie, de kosten van netwerkmanagement, huisvesting, human resources, billing en financiering en in de vierde sessie, tenslotte, de specifieke kosten voor carrier services. Ook werd in de vierde sessie het EDC-model nader bekeken.
19. De procedure voor de dieptesessies was als volgt: OPTA stelde een uitgebreide lijst op met gedetailleerde vragen over het betreffende kostengebied. Naar aanleiding van deze lijst bereidde PTT Telecom een presentatie voor waarin de antwoorden verwerkt waren. Tijdens de sessies werden de presentatie-overzichten en de antwoorden uitgebreid besproken. Ook gaf PTT Telecom korte demonstraties van de Componist- en EDC-modellen. Er zijn verslagen gemaakt van deze sessies. Deze verslagen zijn, geschoond van vertrouwelijke informatie, aan de leden van de
klankbordgroep gestuurd.
20. Naast het beter begrijpen van de EDC- en Componistmodellen hadden de dieptesessies vooral ten doel om kritisch naar gehanteerde allocatiemechanismen te kijken en te bepalen of de juiste kosten in de interconnectietarieven terecht komen. Hoewel deze taak bemoeilijkt werd door het gebrek aan kostengegevens, heeft OPTA een voorlopige lijst gemaakt van zaken in het EDC- en het Componistmodel die nadere analyse behoeven, in het bijzonder tijdens de kwantitatieve confrontatie van de modellen
11in mei 1998. Deze lijst is gepresenteerd in de
klankbordgroepvergadering van 10 februari 1998 en komt verderop in dit
consultatiedocument aan de orde.
1.3.2. BU-model
21. In de BU klankbordgroep is om te beginnen gediscussieerd over de startpunten en veronderstellingen in het te ontwikkelen BU-
10
Op 16, 23, 29 en 30 januari 1998.
11
Ook wel genoemd: “reconciliatie”. Zie paragraaf 3.1.
model. Toen eenmaal duidelijk werd wat deze veronderstellingen zouden moeten zijn is OPTA met het bouwen van het model begonnen. Een lijst (spreadsheet) met de benodigde
invoergegevens werd aan de leden van de klankbordgroep gestuurd. Hierbij werd aan de leden verzocht om zoveel mogelijk gegevens op het spreadsheet in te vullen. Daarbij werd duidelijk dat sommige gegevens alleen door PTT Telecom aangeleverd zouden kunnen worden. NERA heeft diverse
klankbordgroepleden in Nederland bezocht om te assisteren bij het invullen van het
spreadsheet en waar nodig om toe te lichten wat precies gevraagd werd.
22. Alle leden van de klankbordgroep zijn
behulpzaam geweest in dit proces. Vrijwel alle gewenste data zijn verkregen. Op het ogenblik ontbreken alleen nog gedetailleerde gegevens voor het aansluitnet, maar die zijn naar alle waarschijnlijkheid binnen korte tijd beschikbaar.
Een voorlopige versie van het BU-model is momenteel gereed en operationeel. Er zullen waarschijnlijk nog wat kleine aanpassingen noodzakelijk zijn, onder andere met betrekking tot het aansluitnet, ten aanzien waarvan nu vereenvoudigde veronderstellingen gehanteerd worden.
23. De voorlopige resultaten en de belangrijkste kenmerken van het BU-model zijn
gepresenteerd aan de klankbordgroep op 10 februari 1998. NERA bereidt uitgebreid documentatie-materiaal van het BU- model voor. Op 16 maart is deze documentatie naar de deelnemers gestuurd. De
klankbordgroepleden worden tevens in de gelegenheid gesteld om zelf het model uit te testen en vragen te stellen over details van het model.
1.4. Waarderingsgrondslagen
24. Het college heeft in de 28-november beslissing bepaald dat in het EDC-model een technologie- afhankelijke indexering naar CCA (Current Cost Accounting) dient plaats te vinden voor het hoofdnet (exclusief het aansluitnet). Vooralsnog zal het aansluitnet op historische kosten gewaardeerd dienen te blijven. Over de toerekening van de kosten van het aansluitnet wordt door OPTA apart geconsulteerd.
1.4.1. Verwerking in het EDC-model
25. De door KPN aangepaste versie van het EDC- model van 30 december 1997 lijkt te voldoen aan de eis van technologie-afhankelijke indexering op basis van CCA voor het hoofdnet. De afschrijvingen zijn door KPN bepaald door middel van de FCM (Financial
Capital Maintenance-
12) theorie. De modelbeschrijving geeft niet aan hoe de geïndexeerde waarden op basis van CCA exact zijn bepaald. Ook uit de
klankbordgroepen en de dieptesessies is dit tot op heden onvoldoende naar voren gekomen.
KPN zal deze informatie nog leveren.
1.4.2. Verwerking in het BU-model
26. De waardering van de duurzame activa in alle delen van het net (hoofdnet en aansluitnet) in het BU-model is gebaseerd op actuele waarden. Verschillende marktpartijen hebben schattingen gegeven van de actuele waarde van verschillende duurzame activa. Op basis hiervan worden de schattingen voor
netapparatuur in het BU-model gehanteerd.
1.5. Scorched node en forward-looking elementen
27. Zowel voor wat betreft de net-topologie als de verkeershoeveelheden dienen vanaf het begin in beide modellen zogenaamde forward-looking elementen geïncorporeerd te worden
13. Voor wat betreft de exploitatiekosten zal de
efficiëntie worden onderzocht bij de vulling van het bottom-up model en bij de confrontatie van de resultaten van beide modellen.
28. KPN past de principes over de incorporatie van forward-looking elementen in het model toe. Er is echter nog geen uitputtend overzicht van alle forward-looking elementen en de daarbij gehanteerde methoden beschikbaar. KPN zal deze informatie nog leveren.
1.5.1. Verwerking in het EDC-model
29. Uit de klankbordgroepen en de dieptesessies is het volgende naar voren gekomen. In het EDC- model wordt grotendeels uitgegaan van het huidige net en de huidige apparatuur op bestaande knooppunten (nodes) van dat net.
De kosten van analoge centrales komen terug
12
De FCM-theorie hanteert het principe dat de oorspronkelijke investering volledig moet worden terugverdiend. De cumulatieve afschrijvingen over de levensduur van het actief dienen dus gelijk te zijn aan het bedrag van de oorspronkelijke investering. Als het actief in waarde daalt, dan wordt deze daling
meegenomen in de afschrijvingen en wordt de boekwaarde overeenkomstig verlaagd. In latere jaren zijn dan de afschrijvingen lager (door de lagere boekwaarde).
13
De forward-looking elementen zijn met name van
belang waar het gaat om tijdelijke voorzieningen en
bestaande situaties waarvan bekend is, dat ze op
korte termijn zullen worden gewijzigd en waar het gaat
om meer duurzame situaties die het gevolg zijn van
vermijdbare inefficiënties in de net-topologie.
in het EDC-model . Dit lijkt in strijd te zijn met de incorporatie van forward-looking elementen.
Tijdens de dieptesessies is door KPN aangegeven dat de kosten van een bepaald type analoge centrale daarentegen niet
terugkomen in het EDC-model . Wat er precies met de kosten van deze centrales gebeurt en door welke centrales ze worden “vervangen” is momenteel nog niet duidelijk. Alhoewel KPN mondeling heeft aangegeven dat
omwegcentrales niet in het EDC-model meegenomen worden, wordt hierover in de EDC-modelbeschrijving niets vermeld. Kosten van PDH multiplex-technologie, zoals
momenteel in het hoofdnet aanwezig, komen terug in het EDC-model.
30. Naast Componist levert ook het businessplan TGM (Toekomst Gericht Model) gegevens voor het EDC-model . Met behulp van het TGM worden toekomstige kostenontwikkelingen meegenomen in de tariefvoorstellen. Wat betreft de verkeersvolumes voor interconnectie vormen voorspellingen van klanten en expert opinions binnen KPN de basis voor projecties.
OPTA zal deze projecties kritisch beschouwen.
31. Een ander forward looking element in het huidige EDC-model betreft de behandeling van grotendeels eenmalige kosten van de business unit Carrier Services. Het betreft de kosten van het aanpassen van diverse typen centrales zodat ze nummers tot en met 28 cijfers kunnen verwerken (carrier-selectie kosten) en voor het opzetten van een speciaal billing systeem voor interconnecterende partijen. Voor het
terugverdienen van de specifieke kosten van carrier-selectie worden de opgetelde
geprojecteerde totale originating interconnectie verkeersvolumes van 1996 tot en met 1999 gebruikt (deze verkeersvolumes nemen toe in deze periode). Omdat de verkeersvolumes niet per jaar afzonderlijk worden gebruikt, zou men dit als forward-looking element kunnen zien.
Het is overigens nog onderwerp van discussie of deze kosten slechts aan het
interconnectieverkeer zouden moeten worden toegerekend of aan het totale verkeer. Het college is voornemens om daar op korte termijn een besluit over te nemen. Verder moet KPN nog aangeven waarom de jaren 1996 tot en met 1999 worden gekozen en niet vier latere jaren.
32. De kosten van het opzetten van een speciaal wholesale billing systeem worden deels gekapitaliseerd (en afgeschreven over drie jaar) en komen deels terug als
exploitatiekosten. Het grootste deel van de kosten van het systeem is eenmalig. De kosten worden echter per jaar verrekend over het interconnectieverkeer van het jaar waarvoor de tarieven bepaald worden. Tot de
interconnectieminuten behoren in dit geval ook internationale en mobiele verkeersminuten. Om te beoordelen hoe precies de kosten van het wholesale billing systeem terugverdiend worden is nadere informatie van KPN nodig. Deze informatie is nodig om te kunnen beoordelen of ook in dit geval niet meer forward-looking elementen moeten worden gebruikt.
1.5.2. Verwerking in het BU-model
33. In de klankbordgroepen is afgesproken dat in het BU-model geen analoge centrales voorkomen. Dat is een weerspiegeling van de scorched node veronderstelling die in het model wordt gehanteerd. Op basis van economische overwegingen worden de analoge centrales verondersteld te zijn vervangen door digitale centrales of door remote concentrators. Eveneens op economische gronden worden sommige digitale centrales vervangen door remote concentrators. In het BU-model wordt hiervoor gebruik gemaakt van een "centrale-
optimalisatie-model", waarbij het aantal lijnen en de hoeveelheid verkeer per node worden meegenomen, alsmede de kosten van het gebruik van verschillende typen apparatuur.
34. Het gebruik van forward-looking elementen blijkt in het BU-model uit het gebruik van PDH of SDH technologie. Op basis van
economische overwegingen (de relatieve kosten inclusief onderhoudskosten) hanteert het BU-model SDH of PDH in de verschillende niveaus van het hoofdnet. Voorlopig wordt op basis van deze overwegingen hoofdzakelijk SDH technologie gebruikt.
35. In het hoofdnet worden alleen glasvezel verbindingen verondersteld. Wat betreft het aansluitnet wordt momenteel in het BU-model een simpele veronderstelling gehanteerd in afwachting van meer gegevens van KPN. Voor relatief grote klanten wordt glasvezel
verondersteld, voor kleinere klanten koper. Het BU-model onderscheidt zo de kosten van een typische glasvezelverbinding en die van een typische koperverbinding.
1.6. Afschrijvingsmethode
36. In de 28 november-beslissing nam het college nog geen besluit over de afschrijvingsmethode op grond van de volgende overweging:
“Alhoewel ten opzichte van de lineaire afschrijvingsmethode, een
afschrijvingsmethode met hogere
afschrijvingen gedurende de eerste jaren vanuit
principieel oogpunt de voorkeur heeft, is het nu
nog niet duidelijk hoe groot de effecten daarvan
zullen zijn. De definitieve keuze ten aanzien
van de afschrijvingsmethode zal worden gemaakt op grond van een
gevoeligheidsanalyse, die inzicht moet geven in de effecten van een correctie. Deze analyse zal plaatsvinden in de fase waarin de afschrijvingsbedragen berekend worden”.
1.6.1. Verwerking in het EDC-model 37. In de door KPN aangepaste versie van het
EDC-model van 30 december 1997 hanteert KPN de indexering naar CCA in combinatie met de FCM-methode en de lineaire afschrijvingsmethode. Het college is van mening dat deze methodiek in voldoende mate recht doet aan de waarde-ontwikkeling van de activa. Op deze manier wordt een prijsdaling van een bepaald actief onmiddellijk vertaald in een daling van de boekwaarde en verhoogde afschrijvingen over het jaar waarin de prijsdaling plaatsvindt. Bij dalende
vervangingswaarden betekent dat, dat in de afschrijvingen van een bepaald jaar relatief oude activa ook relatief minder zwaar meetellen. Het college heeft op 26 februari 1998 besloten dat KPN voor het EDC-model de hierboven geschetste combinatie van methoden mag toepassen.
1.6.2. Verwerking in het BU-model
38. De redenering voor het EDC-model geldt niet voor het BU-model, omdat dit model volledig forward-looking is. In het BU-model worden voorlopig twee afschrijvingsmethoden gebruikt:
de lineaire en de tilted-annuity methode.
Hiervoor is gekozen om gevoeligheidsanalyses mogelijk te maken.
1.7. Behandeling van de gemeenschappelijke kosten
39. In de 28 november-beslissing is gekozen voor het hanteren van het zogenoemde stand-alone- criterium voor het toerekenen van
gemeenschappelijke kosten. De overwegingen die hieraan ten grondslag liggen hebben te maken met het hybride karakter van
gemeenschappelijke kosten. Enerzijds zijn er elementen in de gemeenschappelijke kosten waarvan het onredelijk zou zijn ze aan de interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten toe te rekenen, zoals bijvoorbeeld de kosten van de PTT Telecompetitie. Anderzijds zijn er elementen, waarvan het onredelijk zou zijn indien KPN ze niet zou kunnen toerekenen, zoals kosten van ondersteunende diensten als Juridische Zaken en Financiën.
40. Uitgangspunt is dat het zogenoemde stand- alone-criterium dient te worden gehanteerd, waarbij bovendien KPN de relevantie van de
meegerekende kosten concreet moet aantonen. Onder het stand-alone-criterium verstaat het college het volgende: alleen die kosten, die het bedrijfsonderdeel Carrier Services ook zou moeten maken indien het een volledig zelfstandig bedrijf zou zijn, mogen worden toegerekend (met instandhouding van
“economies of scale and scope”). Het principe is: “men betaalt voor wat men gebruikt”. Deze enge interpretatie houdt in dat enkel de kosten die rechtstreeks en ondubbelzinnig met de productie van een bepaald product in verband kunnen worden gebracht aan het product worden toegerekend.
1.7.1. Verwerking in het EDC-model
41. De door KPN aangepaste versie van het model van 30 december 1997 lijkt te voldoen aan het stand-alone-criterium voor de behandeling van de gemeenschappelijke kosten, maar bij de invulling van bepaalde details bestaat bij het college de indruk dat de enge interpretatie die het college hanteert niet geheel wordt gevolgd.
KPN zal dan ook het stand-alone-criterium conform de enge interpretatie toe moeten passen en daarover gedetailleerde informatie aan moeten leveren, waaruit blijkt hoe voor elke individuele kostenpost het criterium is toegepast.
42. Gemeenschappelijke kosten in Componist zitten vooral in de hoofdkostenpool 'overige kosten' (hiertoe behoren, onder andere, salarisadministratie, financiën, logistiek, personeelszaken en management). KPN bepaalt voor elke kostencategorie in deze pool of die relevant is voor retail, wholesale of beide.
Hiervoor dient het stand-alone criterium te worden toegepast. Over de manier waarop dat gebeurt, dient KPN nog nadere informatie te geven. Retailspecifieke kosten komen niet in het EDC-model terecht. Wholesale-specifieke kosten komen in de hoofd kosten pool 'gezamenlijke kosten' van het EDC-model . Kosten die zowel relevant zijn voor retail als wholesale komen in de hoofdkostenpool 'gemeenschappelijke kosten'. Met behulp van opslagen op basis van omzet of kosten worden deze gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten dan verdeeld over de verschillende diensten. KPN is bezig om in plaats van deze verdeelsleutels gebaseerd op omzet en kosten, verdeelsleutels te hanteren die meer
gebaseerd zijn op activiteiten-analyse. Bij de definitieve cijfers over 1997 die op 1 mei beschikbaar zullen zijn, zullen deze nieuwe sleutels gehanteerd worden.
43. Er is nog een andere categorie
gemeenschappelijke kosten die niet in de
kostenpool 'overige kosten' terecht komt. Het
betreft kosten van ondersteunende diensten die
via een interne verrekenprijs verrekend worden.
De volgende bedrijfsonderdelen hanteren interne verrekenprijzen: juridische zaken, automatisering, KPN Research, training, logistiek en cash en credit management. Deze kosten drukken rechtstreeks op de kosten van de bedrijfsonderdelen die deze diensten afnemen.
1.7.2. Verwerking in het BU-model
44. In het BU-model liggen deze zaken van nature anders. In principe begint het BU-model met verschillende diensten (alle geschakelde verkeer, inclusief interconnectie en huurlijnen).
Dan worden de kapitaal- en exploitatiekosten bepaald van een net dat deze diensten moet kunnen leveren. Voor de niet-net-gerelateerde kosten is een meer top-down-achtige
benadering vereist. Naast kostengegevens uit de boekhouding van KPN, worden in het BU- model ook kostengegevens gebruikt die andere operators hebben aangeleverd, evenals beschikbare benchmark-data uit het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.
1.8. Redelijk rendement 45. Voor het bepalen van een redelijke
rendementsopslag dient de WACC (Weighted Average Cost of Capital) methode (zie bijlage 2) te worden gehanteerd. De aldus bepaalde norm voor de ROA (Return on Assets) dient door KPN in het EDC-model te worden toegepast. Bij de periodieke vaststelling van de nieuwe interconnectietarieven, wordt deze berekening ook opnieuw geëvalueerd.
1.8.1. Verwerking in het EDC-model
46. Het EDC-model is geschikt voor het toepassen van een ROA als rendementsopslag. De minister heeft in het kader van de beslissing op het eerste interconnectiegeschil de redelijke ROA voorlopig vastgesteld op 12,5%. KPN heeft zelf in het kader van het EDC-project een nieuwe berekening gemaakt van de ROA, met behulp van de WACC-methode. Ook andere deelnemers van de klankbordgroepen hebben soortgelijke berekeningen gemaakt, overigens met andere invoergegevens. De discussie die dit opleverde heeft geleid tot een principiële vraag waarover OPTA eerst de markt wil consulteren alvorens een definitief besluit te nemen (zie hoofdstuk 2).
1.8.2. Verwerking in het BU-model 47. In het BU-model wordt voorlopig een door
OPTA berekende Return on Assets (ROA) gebruikt. In dit model wordt in tegenstelling tot het EDC-model uitgegaan van jaar 1
investeringen. De WACC wordt dus feitelijk toegepast op bruto boekwaarden.
1.9. COMPONIST als basis voor de bepaling van de kosten van KPN 48. In de beslissing van 28 november 1997 heeft
het college bepaald dat het door KPN gehanteerde kostentoerekeningssysteem COMPONIST, zij het in aangepaste vorm, mag dienen als basis voor de bepaling van de kosten van interconnectie en bijzondere toegang op basis van EDC. Daarbij onthield het college zich vooralsnog van een inhoudelijk oordeel over COMPONIST.
49. Naast de reeds eerder aangegeven punten die nadere analyse behoeven zijn er nog enkele onderdelen van Componist en het EDC-model die nader onderzoek vergen. Het betreft onder andere de splitsing in verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten van
verschillende typen centrales en de hoogte en de verdeling van 'gerelateerde kosten' in Componist. Verder moeten nog enkele kostencategorieën die vanuit Componist naar het EDC-model gaan, nader worden bekeken.
Het betreft onder andere de kosten van het wholesale billingsysteem, de classificatie van 'overige kosten' in 'gezamenlijke' en
'gemeenschappelijke' kosten, en de kosten verbonden met het uitbreiden van het aantal cijfers dat centrales aankunnen. Naar alle waarschijnlijkheid zullen deze zaken alleen duidelijker kunnen worden tijdens het kwantitatieve reconciliatieproces dat in mei plaats zal vinden.
1.10. Overige onderwerpen
50. Ten aanzien van de confrontatie tussen BU- model en EDC-model stelt het college in zijn 26 februari-beslissing nadrukkelijk dat op grond van die confrontatie (ook wel “reconciliatie”
genoemd) in mei 1998, het college kan besluiten dat het EDC-model alsnog dient te worden aangepast. KPN heeft toegezegd om mee te werken aan de implementatie van deze aanpassingen, zodanig dat het college op 1 juli 1998 een besluit kan nemen over de
interconnectietarieven.
51. Naar aanleiding van het besluit op het interconnectiegeschil tussen Enertel en KPN, waarin het college heeft vastgesteld dat KPN ook carrier-selectie en call termination op het niveau van de nummercentrale dient aan te bieden, heeft het college op 28 november 1997 bepaald dat het EDC-model zodanig
aangepast dient te worden dat het ook
kostprijzen voor deze diensten kan bepalen.
1.10.1. Verwerking in de modellen 52. KPN heeft in de modelbeschrijving van de
aangepaste versie van het EDC-model aangegeven dat het in het definitieve EDC- model ook mogelijk zal zijn om
interconnectietarieven te berekenen op nummer centrale niveau. KPN zal hierover meer informatie aanleveren. In het BU-model kunnen interconnectietarieven op
nummercentrale-niveau (locale centrales) berekend worden.
1.11. Uitgangspunten die nog onderzoek behoeven
53. Zoals blijkt uit het voorgaande zal, ten aanzien van de uitwerking van een aantal reeds besloten uitgangspunten, KPN nog extra informatie moeten geven en het model hiervoor moeten aanpassen of aanvullen. Resumerend gaat het vooral om de volgende onderwerpen:
• de exacte wijze waarop KPN de geïndexeerde waarden op basis van CCA voor het hoofdnet bepaalt;
• de exacte toepassing van forward-looking elementen op basis van een uitputtend overzicht van die elementen en de daarbij gehanteerde methoden; OPTA zal de invoer vanuit het TGM aan een kritische beschouwing onderwerpen;
• de toepassing van de enge interpretatie van het stand-alone-criterium op de
gemeenschappelijke kosten en de toepassing van verdeelsleutels op basis van activiteiten- analyse;
• de exacte wijze waarop het EDC-model wordt aangepast om ook interconnectietarieven op het niveau van de nummercentrale te berekenen.
54. Daarnaast behoeven de volgende uitgangspunten nog besluitvorming:
• de vaststelling van redelijk rendement;
• het al dan niet toepassen van aanvullende tariefbeheersingsmethoden;
• de opbouw van de tariefstructuur (piek-/dal, start-/verkeerstarief);
• de geldigheidsperiode van de tarieven, die met gebruik van het EDC-model worden
vastgesteld.
Hoofdstuk 2. Consultatie
55. In dit hoofdstuk komen de onderwerpen aan de orde, waarover het college, alvorens definitief te beslissen, graag de mening en visie van marktpartijen wil horen. De volgende
onderwerpen passeren de revue: de bepaling van het redelijk rendement, het al dan niet toepassen van aanvullende
tariefbeheersingsmethoden, de opbouw van de tariefstructuur en de geldigheidsperiode van de vastgestelde tarieven. In hoofdstuk 4 is een samenvatting van vragen opgenomen.
2.1. Bepaling van een redelijk rendement 56. Bij de eerste consultatie over EDC en BU heeft het college de marktpartijen gevraagd om hun mening omtrent het bepalen van het redelijk rendement. Inmiddels heeft het college in zijn beslissing van 28 november 1997 vastgesteld dat de WACC-methode
14toegepast dient te worden:
“Het college besluit dat de WACC-methode gehanteerd dient te worden. De aldus bepaalde ROA dient door KPN in het EDC- model te worden toegepast. Bij de periodieke vaststelling van de nieuwe
interconnectietarieven, dient deze berekening ook opnieuw te worden geëvalueerd.”
57. Deze berekeningswijze van het redelijk rendement staat niet meer ter discussie. In de klankbordgroepen is over de uitwerking van de berekeningswijze uitgebreid gediscussieerd en enkele deelnemers hebben de resultaten gepresenteerd van eigen studies naar te hanteren parameters in de berekeningen.
Daarbij bleek er een fundamenteel punt naar voren te komen waarover het college in deze consultatie de mening van de marktpartijen vraagt.
58. KPN heeft het voornemen aangekondigd dat binnen afzienbare tijd (vrijwel zeker nog dit jaar) het concern gesplitst zal gaan worden. Bij de bepaling van het redelijk rendement (ROA) ontstaat dan het volgende dilemma:
Principieel gezien is het (in theorie ook zonder splitsing) beter bij de berekening van de ROA zo veel mogelijk cijfers te hanteren over PTT
14
Voor een beschrijving van de WACC-methode, zie bijlage 2.
Telecom
15(of misschien zelfs wel van het bedrijfsonderdeel Carrier Services). Omdat er, voor de berekening van de WACC, gegevens over beurskoersen nodig zijn om het individuele risico en het marktrisico te bepalen en PTT Telecom niet zelfstandig beursgenoteerd is, is dit niet mogelijk. Ook nadat de splitsing een feit is zal het overigens enkele jaren duren voordat de gegevens van het telecom-bedrijf op een enigszins betrouwbare wijze kan worden vastgesteld. Dit geldt met name voor de β (het individuele risico). Daar staat tegenover dat de KPN-cijfers na de splitsing meteen niet meer relevant en beschikbaar zijn.
59. Drie invoergegevens voor de ROA-berekening zijn specifiek voor het betreffende bedrijf:
• de vermogensstructuur (verhouding vreemd/eigen vermogen of vreemd/totaal vermogen). Deze geeft de samenstelling van het totale vermogen van de onderneming uit vreemd en eigen vermogen weer.
• de β (bèta). Dit is een maatstaf voor het (beleggings-) risicoprofiel van de onderneming.
De β wordt berekend uit een reeks van gerealiseerde beurskoersen. Hoe groter die reeks is, hoe betrouwbaarder het resultaat van de berekening is.
• de belastingvoet T geeft het betaalde (marginale) percentage (of perunage) van de vennootschapsbelasting.
60. Alle drie deze grootheden zullen voor het nieuwe telecom-bedrijf anders zijn dan voor KPN nu. Het is moeilijk te voorspellen wat het gezamenlijke effect op de ROA van het nieuwe telecom-bedrijf zal zijn. Wel is duidelijk dat het effect van wijzigingen in deze cijfers groot kan zijn. Het is dus niet uitgesloten dat de ROA van het nieuwe telecom-bedrijf hoger is dan die van KPN nu. Er kan namelijk vrij zeker worden aangenomen dat de β hoger zal zijn dan die van de huidige holding KPN, die ook nog PTT Post omvat. In het algemeen is namelijk het risico in de telecommunicatiesector hoger dan in de postsector. Als de vermogensstructuur en de T gelijk blijven, zal de ROA stijgen.
15
Respectievelijk dat deel van KPN dat straks het
telecom-bedrijf bevat, verder te noemen: “het telecom-
bedrijf”.
61. Er bestaan globaal 3 mogelijkheden om hier mee om te gaan:
1. De ROA voorlopig handhaven op 12,5%
16totdat voldoende nieuwe koersdata van het telecom-bedrijf bekend zijn om een nieuwe ROA voor dat telecom-bedrijf vast te stellen;
2. De ROA van KPN opnieuw bepalen op grond van recente gegevens, zoals deze uit de klankbordgroepen naar voren komen en hanteren totdat voldoende koersdata van het zelfstandige telecom-bedrijf bekend zijn;
3. “De ROA voor PTT Telecom” schatten en deze na de splitsing steeds actualiseren.
62. Mogelijkheid 2 is waarschijnlijk principieel de meest juiste, omdat er momenteel slechts data beschikbaar zijn over KPN. De ROA van KPN is dus de enige ROA die momenteel
redelijkerwijs betrouwbaar te bepalen is. Deze mogelijkheid maakt van de drie genoemde het meest volledig gebruik van alle beschikbare informatie.
63. Mogelijkheid 1 is de meest pragmatische oplossing, maar principieel minder juist.
Mogelijkheid 3 acht het college niet haalbaar.
De berekeningen zullen heel gemakkelijk te weerleggen zijn, omdat de gegevens niet beschikbaar zijn en dus geschat moeten worden.
64. Naar de mening van het college verdient mogelijkheid 2 in de huidige omstandigheden de voorkeur. Marktpartijen worden uitgenodigd hierop te reageren.
2.2. Aanvullende tariefbeheersing 65. In de Richtsnoeren Interconnectie stelt de
minister van Verkeer en Waterstaat het volgende:
“Uitgangspunt bij mijn oordeel over interconnectietarieven is de eis van kostenoriëntatie. Dit betekent dat tarieven dienen te worden gebaseerd op onderliggende kosten. Het is toegestaan op deze kosten een redelijke winstopslag te plaatsen, zodat een redelijk rendement kan worden behaald. Ik behoud mij wel het recht voor na de beoordeling van kostenoriëntatie de
interconnectietarieven ook nog te bezien in het licht van de mogelijkheden van de
totstandkoming (van) concurrentie.”
66. Het college stelt zich -onder andere- het stimuleren van bestendige concurrentie ten
16
Zoals door de minister vastgesteld in het kader van de beslissing op het interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN.
doel. Voor het bereiken van deze bestendige concurrentie acht het college het noodzakelijk dat de tarieven voor interconnectie en
bijzondere toegang redelijk, voorspelbaar en in zekere mate stabiel zijn. De redelijkheid van de tarieven wordt naar het oordeel van het college bereikt met behulp van de boven geschetste systematiek. Voor de voorspelbaarheid en stabiliteit van de tarieven dienen er wellicht nog aanvullende voorwaarden gesteld te worden.
De kostprijzen per minuut zullen namelijk in het algemeen enigszins fluctueren over de
verschillende jaren. Dit is een volkomen natuurlijk proces.
67. Daarnaast bevat een tariefsysteem gebaseerd op kosten vermeerderd met een redelijke winstopslag, geen inherente prikkel voor KPN tot efficiency-verhoging. Door KPN
gerealiseerde kostenverlagingen worden namelijk meteen vertaald in lagere tarieven.
68. Hoewel het college in het consultatiedocument kostenoriëntatie spraak een lans heeft
gebroken voor toepassing van price-caps voor die retail-tarieven, acht het college (zoals reeds gesteld in de beslissing inzake EDC- en BU- kostenmodellen van 28 november 1997) price- caps minder geschikt als middel voor de regulering van interconnectietarieven. Het
“bottle-neck facilility”- karakter van interconnectie en de hieruit volgende verminderde noodzaak tot het bieden van ruimte voor een eigen commercieel beleid van KPN terzake, maken toepassing van price- caps hier minder gewenst.
69. Desondanks verneemt het college in het licht van de bovenstaande overwegingen graag de mening van de marktpartijen over een systeem waarmee de jaarlijkse fluctuaties in de
kostengeoriënteerde tarieven beperkt kunnen worden.
70. Een voorbeeld is een systeem waarbij de verschillen tussen de definitieve en de voorlopige tarieven over een bepaald jaar, en tussen de definitieve tarieven in een bepaald jaar en de definitieve tarieven van het jaar daarvoor, beperkt worden tot een bepaald maximum percentage van de voorlopige tarieven resp. de tarieven van het vorige jaar.
Dit zowel in opwaartse als in neerwaartse zin.
De basis voor de tariefstelling is en blijft in deze
opzet kostenoriëntatie. Een structurele trend in
de kostprijsontwikkeling zal dan ook in de
tarieven tot uitdrukking komen, zij het enigszins
vertraagd. Nadrukkelijk zij vermeld dat het niet
gaat om een systeem van price-caps: daarbij
wordt namelijk ingegrepen op de hoogte van
de tarieven, terwijl het hierboven beschreven
systeem ingrijpt op de ontwikkeling van de
tarieven.
71. Door een dergelijk systeem van opwaartse en neerwaartse begrenzing worden de fluctuaties in de tarieven dus enigszins gedempt, terwijl een eventueel stijgende of dalende tendens in de tarieven wel zichtbaar wordt en op de wat langere termijn ook doorwerkt. Dit geeft de marktpartijen meer houvast bij het plannen van hun investeringen. Bovendien geeft zo’n systeem op twee manieren een impuls aan KPN om tot efficiencyverhoging te komen:
Mochten de kostprijzen meer stijgen dan de tarieven maximaal mogen stijgen, dan komt het rendement van KPN onder druk te staan en zal KPN gestimuleerd worden om tot
kostenverlaging te komen. Mocht KPN in staat zijn de efficiency zodanig te verhogen dat de daling van de kostprijzen groter is dan de maximale tariefdaling, dan geniet KPN in ieder geval tijdelijk van dit voordeel mee.
72. Het college vraagt de marktpartijen hun visie te geven op het bovenstaande en staat open voor suggesties voor het bepalen van het bedoelde percentage.
2.3. Tariefstructuur
73. Een interconnectietarief bestaat uit een eenmalig tarief en verkeerstarieven.
Verkeerstarieven kunnen verder worden onderscheiden in oproeptarieven (call set-up charge) en gesprekstarieven (conveyance charge). Dit onderscheid wordt door KPN in Nederland gehanteerd. Daarbij wordt het oproeptarief eerst in rekening gebracht als het gesprek daadwerkelijk tot stand komt. Het oproeptarief is opgebouwd uit de kosten voor het opbouwen van de verbinding met de opgeroepene en de zogenaamde ‘ringing time’
(beltijd) van zowel geslaagde als niet- geslaagde oproepen. KPN rekent dit nu toe over het totale aantal geslaagde oproepen.
74. De praktijk van het onderverdelen van een interconnectietarief in een apart oproeptarief en een apart gesprekstarief is niet in alle landen van de Europese Unie gebruikelijk. De Europese Commissie heeft daar onderzoek naar verricht in het kader van haar aanbeveling voor interconnectie tarifering
17. Hieruit blijkt dat aparte oproeptarieven gebruikelijk zijn in Finland, Denemarken, Zweden, België en Nederland. Zij komen niet voor in het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Frankrijk, Duitsland, Italië en Oostenrijk.
17
Aanbeveling van de Europese Commissie (ONPCOM 97-39, dd. 3 november 1997)
75. De Commissie gaat er van uit dat in een vast netwerk de schakelkosten vooral bepaald worden door twee factoren: de duur van een gesprek en zogenaamde call events
(signaleringskosten en opbouw van de verbinding (oproepkosten)). Om de juiste balans te bepalen (in termen van causaliteit van de kosten) tussen deze twee factoren is een grote hoeveelheid informatie nodig. Mede hierdoor is het gebruikelijk, dat regelgevende autoriteiten toestaan dat schakelkosten alleen op basis van de duur van een geslaagd gesprek worden vergoed. De Commissie gaat er tevens van uit dat er slechts een vergoeding voor niet geslaagde oproepen in het
interconnectietarief in rekening kan worden gebracht, als de operator kan aantonen dat het falen van de oproep niet wordt veroorzaakt door tekortkomingen in zijn eigen netwerk.
76. In haar Aanbeveling neemt de Commissie een kritisch standpunt in ten opzichte van
oproeptarieven. Een oproeptarief is in de ogen van de Commissie alleen gerechtvaardigd als component van een interconnectietarief als de operator kan aantonen in welke mate oproepen vanuit geïnterconnecteerde netwerken
incrementele kosten veroorzaken in het bestemmingsnetwerk (terminating network).
Die kosten zouden dan worden veroorzaakt door aanvullende processor-capaciteit die nodig is om de extra oproepen gedurende de piekperiode te verwerken. In het geval dat een oproeptarief wordt gebruikt, dienen de
corresponderende verkeerstarieven lager te zijn, dan in het geval waarin geen oproeptarief bestaat.
77. Naar het voorlopige oordeel van het college van de OPTA is het hanteren van een oproeptarief (set-up charge) of zelfs een zogenaamde flagfall charge
18(starttarief) goed te verdedigen.
Hiervoor zijn twee elkaar aanvullende argumenten:
a. Door de wijze waarop de meeste operators (waaronder ook PTT Telecom) momenteel de signalering hebben ingericht, wordt het volledige
transmissiepad van de beller naar de gebelde reeds vrijgemaakt bij het begin van de belpoging. Gedurende de
zogenaamde oproep- en beltijd (set-up &
ringing time)
19is dus het netwerkbeslag
18
Een oproeptarief (setup charge) is een tarief dat in rekening gebracht wordt op het moment dat de belpoging slaagt; een starttarief (flagfall charge) is een tarief dat in rekening gebracht wordt bij de start van een belpoging, onafhankelijk van de vraag of de belpoging slaagt of niet.
19
De tijd die verstrijkt tussen het begin van de
belpoging en het opnemen door de opgeroepene.
hetzelfde als tijdens de spreektijd.
Het is niet ongebruikelijk om de daaraan verbonden transmissiekosten over de spreektijd van geslaagde gesprekken te verdelen. Uit het oogpunt van
kostenoriëntatie acht het college het echter beter de oproepgerelateerde (“call- attempt-related”) transmissiekosten aan de hand van de gemiddelde duur van de oproep- en beltijd toe te rekenen aan de belpoging (starttarief). Slechts als men van mening is dat er niet betaald dient te worden voor een niet-geslaagde
belpoging, omdat de klant dan niet de dienst geleverd krijgt die hij wilde hebben, dan is een apart oproeptarief een goede benadering.
Verder doorgeredeneerd acht het college het de zuiverste methode uit het oogpunt van kostenoriëntatie om hetzelfde tijdsafhankelijke tarief te hanteren gedurende de oproep- en beltijd als gedurende de spreektijd. Dit betekent dus dat het tijdtarief ingaat op het moment dat de belpoging begint.
b. Het verkeersafhankelijke deel van de kosten van centrales kan verdeeld worden in een deel dat afhankelijk is van het aantal poorten en een deel dat afhankelijk is van het aantal belpogingen gedurende de piekuren. Dit geldt met name voor de benodigde processorcapaciteit. Deze is enerzijds afhankelijk van het aantal poorten dat de processor moet besturen en anderzijds van het aantal schakelingen dat hij per tijdseenheid moet kunnen maken. Het aantal belpogingen per tijdseenheid dat de processor maximaal aan moet kunnen bepaalt dus voor een groot deel de kosten van de processor.
Belpogingen kunnen dus gezien worden als kostenveroorzakers voor
processorkosten. Ook hier geldt weer dat het hanteren van een oproeptarief of een starttarief goed te verdedigen is.
78. Het college is van mening dat de optimale tariefstructuur uit het oogpunt van
kostenoriëntatie een combinatie is van een starttarief, dat de oproepgerelateerde processorkosten vertegenwoordigt en een doorlopend verkeerstarief dat start op het moment dat de belpoging start. Het college realiseert zich echter dat het hanteren van een oproeptarief een redelijk alternatief is, dat ook beter aan de wensen van de afnemers tegemoet komt. Voorwaarde is wel dat dit oproeptarief zo veel mogelijk
kostengeoriënteerd is.
79. Het college is vooralsnog van mening dat het aan de interconnecterende operators is om te bepalen of zij diezelfde tariefstructuur hanteren
ten opzichte van hun eindgebruikers.
80. KPN hanteert een oproeptarief, maar maakt bij de bepaling hiervan geen onderscheid tussen de schakelkosten en de transmissiekosten. Met andere woorden, KPN rekent de
oproepgerelateerde processorkosten niet direct toe aan de belpoging, maar rekent de
processorkosten samen met de
transmissiekosten toe. KPN volgt dus enkel de redenering van het argument a) dat wordt beschreven onder punt 77 (en rekent daarin de processorkosten mee) en niet de redenering van het argument b).
81. Alhoewel het college de methode van KPN niet optimaal acht, is het onderscheid dat KPN maakt tussen oproepgerelateerde en
spreektijd-gerelateerde kosten voor het college vooralsnog aanvaardbaar.
82. Net zoals bij de tarieven voor eindgebruikers (retailtarieven), kan bij interconnectietarieven onderscheid worden gemaakt naar het tijdstip van de dag (piek- en daltarieven). De Europese Commissie schrijft voor dat de manier waarop dit onderscheid wordt gemaakt non-
discriminatoir dient te zijn voor zowel andere operators als voor het eigen verkeer van de incumbent. Het college stelt voor om bij interconnectietarieven dezelfde verdeling naar piek- en daltarieven te hanteren als bij de retailtarieven. Hierbij dient in acht te worden genomen hetgeen in de Richtsnoeren
Interconnectie van de minister van Verkeer en Waterstaat is weergegeven. De minister geeft KPN binnen redelijke grenzen de vrijheid om in het kader van een efficiënte planning van zijn net dit onderscheid naar tijdstip van de dag te hanteren. De grenzen worden vooral bepaald door de waarborging van de integriteit van het net, hoewel het onredelijk wordt geacht als KPN hierdoor de concurrentie van andere marktpartijen zou beïnvloeden.
83. Het college vraagt marktpartijen om op het bovenstaande te reageren.
2.4. Geldigheidsperiode van de tarieven (control period)
84. Op 1 juli 1998 zal het college, conform de uitspraak van de minister in het
interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN, definitieve tarieven voor interconnectie en bijzondere toegang over 1997 vaststellen.
Aangenomen dat de nieuwe
Telecommunicatiewet alsdan in werking is, zal
dan ook een jaarlijkse cyclus starten van
steeds tegelijkertijd vaststellen van definitieve
tarieven over het voorgaande jaar en
voorlopige tarieven over het lopende jaar.
85. Aangezien er vanuit gegaan dient te worden dat de definitieve cijfers over het voorgaande jaar steeds pas in april beschikbaar komen en het college zich voorstelt ook ieder jaar een update van het BU-model te maken en een nieuwe reconciliatie uit te voeren, zullen de voorlopige en definitieve tarieven telkens pas in juli kunnen worden vastgesteld. Daarom overweegt het college om de cyclus met een half jaar te verschuiven. Dit zou dan het volgende in kunnen houden:
op 1 juli 1998:
definitieve tarieven voor periode 1/7/1997 t/m 30/6/1998 (data 1997) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998) op 1 juli 1999:
definitieve tarieven voor periode 1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999) op 1 juli 2000:
definitieve tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/2000 t/m 30/6/2001 (data 2000) enz.
86. Het effect hiervan is dat er steeds een verschuiving van een half jaar optreedt tussen het tijdvak waarvoor tarieven gelden (de control period) en het tijdvak waarop de cijfers
gebaseerd zijn (het boekjaar). De definitieve tarieven zullen steeds gebaseerd worden op definitieve gegevens van het voorafgaande volledige boekjaar. Over een volledig boekjaar (behalve 1997) gelden dan dus twee
verschillende definitieve tarieven: gedurende het eerste halfjaar op basis van de cijfers van het jaar ervoor en het tweede halfjaar op basis van het boekjaar zelf.
87. De voorlopige tarieven zijn telkens gebaseerd op prognoses over het lopende boekjaar. Over een volledig boekjaar gelden dan dus ook twee voorlopige tarieven: gedurende het eerste halfjaar op basis van prognoses over het voorafgaande boekjaar en gedurende het tweede halfjaar op basis van prognoses voor het lopende boekjaar.
88. Het nadeel van deze constructie is dat er nooit een exacte matching bestaat tussen de tarieven en de kosten waarop ze gebaseerd zijn. Het voordeel is echter dat steeds de cijfers beschikbaar zijn die nodig zijn om definitieve tarieven vast te stellen en dat de prognoses die gebruikt worden voor het bepalen van
voorlopige tarieven betrekking hebben op een jaar dat al halverwege is, waardoor
aangenomen mag worden dat de prognoses accurater zijn en tot kleinere verschillen tussen voorlopige en definitieve tarieven leiden.
89. Het college is voornemens vanaf 1 juli 1998 een symmetrische verrekening van definitieve en voorlopige tarieven voor te schrijven. Indien de definitieve tarieven over een jaar lager zijn dan de voorlopige, dan dient KPN aan de interconnecterende operators het verschil terug te betalen; indien het definitieve tarief hoger is dan het voorlopige, dan dienen de
interconnecterende operators bij te betalen.
90. Het college wil graag de meningen van de
marktpartijen horen op het bovenstaande.
Hoofdstuk 3. Vervolgtraject
91. In dit hoofdstuk wordt informatie gegeven over het komende reconciliatieproces en de werkingsperiode van het huidige
kostenberekeningsregime. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting van de in dit document gestelde vragen aan marktpartijen en met een beschrijving van de verdere consultatieprocedure.
3.1. Reconciliatieproces
92. Hieronder volgt een beschrijving van het proces van confronteren van de beide modellen en het verwerken van de resultaten van deze confrontatie.
Fase 1: Informeren van de klankbordgroepen 93. De documentatie van het BU-model was op 16
maart gereed. Er bestaat de mogelijkheid voor klankbordgroepleden om bij OPTA het BU- model met dummy variabelen te testen. Verder zullen er achtergrondrapporten van het
Componist en EDC model in maart beschikbaar zijn.
Fase 2: Vergelijken en interpreteren van verschillen tussen het BU-model en het EDC- model
94. OPTA, bijgestaan door NERA, en KPN analyseren verschillen tussen EDC-model en BU-model, onder meer door verschillende runs te maken van beide modellen. Dit vindt plaats in mei 1998, wanneer de goedgekeurde cijfers over 1997 van KPN beschikbaar zijn. Dit moet aanvankelijk om twee redenen buiten de klankbordgroep en in beslotenheid plaatsvinden. Ten eerste zijn de invoergegevens in het EDC-model vertrouwelijk. Ten tweede zijn sommige invoergegevens in het BU-model vertrouwelijk omdat alleen KPN die gegevens aan kon leveren. Waarschijnlijk zal deze reconciliatie minstens enkele dagen in beslag nemen voordat de verschillen in de uitvoer van beide modellen grotendeels duidelijk zijn. OPTA heeft in de presentatie aan de klankbordgroep van 10 februari al aangegeven waarop in het bijzonder gelet zal worden tijdens het reconciliatieproces, en waardoor mogelijk verschillen zouden kunnen ontstaan. Onder andere de volgende zaken vereisen verdere aandacht:
• Implementatie van CCA-waardering voor het hoofdnet in het EDC-model;
• Effecten van verschillen in kapitaalkosten in het BU- en EDC-model, veroorzaakt door het gebruik van bruto boekwaarden in het BU model en netto boekwaarden in het EDC- model;
• Identificatie van verkeersafhankelijke en verkeersonafhankelijke kosten in centrales;
• Effecten van het uitsluiten van analoge centrales in het BU-model;
• Effecten van het vrijwel uitsluiten van PDH in het BU-model;
• Berekening van de specifieke kosten voor carrier selectie in het EDC-model;
• Berekening van de kosten van het wholesale billing systeem in het EDC-model;
• Activiteiten-analyse van de Carrier-Services organisatie in het EDC-model;
• Identificatie van relevante gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten in het EDC-model;
• Projecties van interconnectiekosten (waaronder monitoring van TGM).
Fase 3: Rapportage en discussie in de klankbordgroep
95. In kwalitatieve termen wordt aan de klankbordgroep uitgelegd wat de verschillen zijn en waardoor die ontstaan. De
klankbordgroep kan daarop haar visie geven.
Fase 4: Mogelijke veranderingen in het EDC model
96. Eind mei kan OPTA vaststellen welke veranderingen nog doorgevoerd moeten worden in het EDC model. KPN zal deze veranderingen doorvoeren vóór 17 juni 1998 en OPTA over de uitkomsten informeren.
97. Mede naar aanleiding van de resultaten van dit proces stelt het college dan op 1 juli 1998 de interconnectietarieven vast. Zoals besproken in paragraaf 2.2 (geldigheids-periode) stelt het college zich voor dat de tarieven steeds voor een jaar zullen gelden.
3.2. Werkingsperiode van dit regime voor vaststelling van de tarieven voor
interconnectie en bijzondere toegang
98. In principe geldt het regime zoals het nu tot stand komt ‘tot op nader order’. De
werkingsperiode is dus niet bij voorbaat beperkt. Toch kan niet zonder meer worden aangenomen dat dit regime voor een zeer lange periode zal gelden.
99. In de “Commission Recommendation on Interconnection in a liberalised
telecommunications market, part 1 - Interconnection Pricing
20stelt de Europese Commissie dat regulators zouden moeten streven naar een regime waarin de
interconnectietarieven gebaseerd worden op een bottom-up forward-looking-long-run- average-incremental costs -model (BU FL LRAIC), waarbij de resultaten van dit model
‘gereconciled’ worden met de resultaten van een top-down kostenallocatiesysteem op basis van CCA en activity based costing (ABC). Het hier beschreven Nederlandse regime houdt in feite het omgekeerde in: de tarieven worden gebaseerd op het top-down-model (EDC, dat onder andere ook gebaseerd is op CCA en ABC). De resultaten van het EDC-model worden eerst ‘gereconciled’ met de resultaten van het BU-model, dat een bottom-up forward looking long run incremental costs model is.
100. De Commissie stelt ook dat er enige tijd nodig is om deze modellen te bouwen en verder te ontwikkelen. Zo stelt ze een termijn van twee jaar voor het ontwikkelen van een goed top-down-model. Over de ontwikkeltijd van een BU FL LRAIC model laat de commissie zich niet uit
21.
101. Het college van de OPTA is van mening met het hier beschreven regime in ieder geval op de goede weg te zijn. Het college wil enkele jaren de tijd nemen om deze modellen verder door te ontwikkelen. Het reconciliatieproces dat in mei zal plaatsvinden en de verwerking van de resultaten daarvan in de tarieven zullen in ieder geval een belangrijke eerste testcase zijn. Het EDC-model, na toetsing met, en eventuele
20
Aanbeveling van de Europese Commissie (ONPCOM 97-39, dd. 3 november 1997)
21
Voor alle duidelijkheid: de Interconnectierichtlijn schrijft voor dat organisaties met de plicht om kostengeoriënteerde interconnectietarieven in rekening te brengen kostentoerekeningssystemen moeten implementeren die de kostengeoriënteerdheid en transparantie van die tarieven kunnen aantonen.
De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat dit gebeurt. Om de uitkomsten van dergelijke systemen goed te kunnen beoordelen ontwikkelt deze instantie een eigen bottom-up model. Een andere methode, zoals bijvoorbeeld benchmarking (‘best current practice’) is in de ogen van de Commissie hooguit als tussentijdse methode aanvaardbaar als controlemiddel op de kostengeoriënteerdheid van de
interconnectietarieven (Aanbeveling).
aanpassing op grond van het BU-model, is in
deze visie leidend voor de vaststelling van de
interconnectietarieven. Als zou blijken dat dit
regime in een Europese context niet langer te
handhaven zou zijn, dan kan het college
besluiten over te gaan op het model van de
Europese Commissie, waarbij niet het EDC-
model, maar het BU-model leidend wordt voor
de tariefvaststelling.
Hoofdstuk 4. Vragen en consultatieprocedure
4.102 Samenvatting van de gestelde vragen aan marktpartijen
103. Het college vraagt in het bijzonder aandacht voor de onderstaande onderwerpen en zou graag het commentaar van marktpartijen hierop vernemen.
104. Vraagpunten over de bepaling van een redelijk rendement:
Het college gaat er van uit dat er mogelijk een overgangsregeling dient te worden gehanteerd, omdat het redelijk rendement van het deel van KPN dat na de splitsing de telecommunicatie- activiteiten zal uitvoeren nu nog niet te bepalen is. Daarbij heeft het college de volgende vragen:
• Is deze voorlopige conclusie naar het oordeel van de marktpartijen juist?
• Zijn er naast de drie voorgestelde
overgangsregelingen nog andere denkbaar?
• Het college geeft vooralsnog de voorkeur aan mogelijkheid 2, omdat deze principieel de meest juiste lijkt. Zijn marktpartijen het hier mee eens?
105. Vraagpunten over aanvullende tariefbeheersing:
• Kunnen de marktpartijen zich verenigen met de voorlopige visie van het college dat aanvullende tariefbeheersing zinvol is?
• Kunnen de marktpartijen zich vinden in een systeem waarbij de fluctuaties in de tarieven beperkt worden tot een bepaald maximum percentage van de (voorlopige) tarieven (van het jaar daarvoor)?
• Zijn er suggesties voor het nader bepalen van dit percentage?
106. Vraagpunten ten aanzien van het hanteren van een oproeptarief:
• Zijn de marktpartijen het eens met de voorlopige analyses van het college omtrent:
de relatie tussen het aantal belpogingen en de kosten van switching;
en de relatie tussen tijdsduur van de belpoging en de kosten van transmissie ?
• Zijn er naar de mening van de marktpartijen nog andere significante kosten die veroorzaakt worden door belpogingen?
• Zijn de marktpartijen het eens met het voorlopige oordeel van het college dat de methode die KPN toepast om de verhouding
tussen oproep- en verkeerstarieven vast te stellen, aanvaardbaar is?
107. Vraagpunten ten aanzien van piek- en daltarieven:
• Zijn de marktpartijen het eens met de voorlopige visie van het college dat het hanteren van piek- en daltarieven aanvaardbaar is?
• Zijn de marktpartijen het eens met de
voorlopige visie van het college dat de methode die KPN toepast om de verhouding tussen piek- en daltarieven vast te stellen
aanvaardbaar is?
108. Vraagpunten ten aanzien van de geldigheidsduur van de tarieven:
• Kunnen de marktpartijen zich vinden in de geschetste structuur, met name waar er sprake is van een verschuiving van een half jaar tussen het boekjaar waarin de kosten gemaakt worden en het “tariefjaar”, waarvoor de tarieven gelden die gebaseerd zijn op die kosten?
• Zijn de marktpartijen het eens met het voorlopige voornemen van het college om te komen tot een symmetrisch
verrekeningssysteem?
4.2 Consultatieprocedure
109. Belanghebbenden kunnen tot 4 weken na
publikatie van dit consultatiedocument
schriftelijk hun visie aan het college kenbaar
maken. Reacties kunnen per brief en in
elektronische vorm worden gericht aan:
110. OPTA, bureau Interconnectie, t.a.v. drs. W.G.B.M. de Natris, Postbus 90420, 2509 LK DEN HAAG, onder vermelding van
“Tweede consultatie kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten”.
Reacties kunnen, onder dezelfde vermelding, ook per e-mail worden verzonden aan W.deNatris@opta.nl.
111. Na afloop van deze termijn zullen alle reacties in beginsel openbaar worden gemaakt en, voor zover digitaal aangeleverd, op de OPTA website worden opgenomen. Partijen die van oordeel zijn dat delen van hun commentaar als bedrijfsvertrouwelijk moeten worden behandeld, wordt verzocht dit uitdrukkelijk aan te geven, met een nadere motivering waarom vertrouwelijkheid geboden is. Diegenen die hebben gereageerd, krijgen een afschrift van de reacties.
112. Als onderdeel van de consultatie zal een openbare hoorzitting worden gehouden. Deze vindt plaats op vrijdag 17 april 1998 te:
Hotel Sofitel,
Koningin Julianaplein 35, Den Haag.
Aanvang: 10.00 uur.
Partijen die bij de hoorzitting aanwezig willen zijn, wordt verzocht daarvan schriftelijk (of per e-mail) opgave te doen, en daarbij aan te geven of ook het woord zal worden gevoerd.
De opgaven kunnen worden gedaan bij het in paragraaf 109 aangegeven adres.
113. Het college is voornemens de naar zijn oordeel relevante inzichten uit de consultatieronde te gebruiken tijdens het reconciliatieproces en op te nemen in zijn definitieve besluit op 1 juli 1998.
Dit document is ook beschikbaar op Internet, http://www.opta.nl (keuze:
consultatiedocumenten).
Voor nadere informatie kan men zich wenden
tot de heer drs. W.G.B.M. de Natris, bureau
Interconnectie van OPTA, tel. (070) 315 35 34,
e-mail W.deNatris@opta.nl
Bijlage 1. Lijst van afkortingen en begrippen
Embedded Direct Cost incrementele kostenbenadering op basis van werkelijk gemaakte kosten kosten
22PDH Pleisynchronous Digital Hierarchy
Remote concentrator een plaats tussen een aantal aansluitpunten en de abonneecentrale waar het verkeer tussen deze aansluitpunten en de centrale wordt gebundeld op een kleiner aantal lijnen dan er aansluitingen zijn. In sommige gevallen beschikt de remote concentrator over een schakelfunctionaliteit van en naar de erop aangesloten abonneelijnen.
SDH Synchronous Digital Hierarchy
Terminating access op een telecommunicatienet inkomend verkeer
22WACC Weighted average Cost of Capital (zie bijlage 2)
Wholesale billing systeem systeem dat rekeningen verzorgt naar specificaties van marktpartijen
22
