Spatial management in Indonesia : from planning to implementation : cases from West Java and Bandung : a socio-legal study

Spatial management in Indonesia : from planning to implementation : cases from West Java and Bandung : a socio-legal study

Moeliono, T.P.

Citation

Moeliono, T. P. (2011, December 13). Spatial management in Indonesia : from planning to

https://hdl.handle.net/1887/18242

Version: Not Applicable (or Unknown)

License:

Downloaded from:

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

SAMENVATTING (SUMMARY IN DUTCH)

Ruimtelijke Beheer in Indonesië: van planning tot implementatie: Case studies uit West-Java en Bandung, Een rechtsociologische studie

Dit proefschrift heeft de doelstelling om patronen bloot te leggen in de ontwikkeling van ruimtelijke ordening in Indonesië vanaf de jaren 1990. Daarbij richt het zich in het bijzonder op wetgeving en beleid in zake ruimtelijk beheer en grondgebruik. In deze case study wordt het ruimtelijke ordening beleid van de stad Bandung en de provincie West-Java geëvalueerd, er wordt bekeken welke factoren aan het beleid ten grondslag liggen, en er worden aanbevelingen gedaan over hoe ruimtelijk beheer in West-Java en Bandung kan worden verbeterd. Het boek verkent het huidige systeem van grondverwerving en grondgebruik in het kader van ontwikkelingsprojecten. Daarbij geldt dat naar mijn mening sociale en milieuaspecten van grondgebruik het beste geanalyseerd kunnen worden vanuit het perspectief van ruimtelijke ordening. Centraal staat de vraag of de wetgeving afdoende mechanismes bevat om de regering te controleren en de burgers te beschermen tegen misbruik en wanbeheer die hun eigendoms- en gebruiksrechten in gevaar kunnen brengen.

Mijn onderzoek beschrijft het proces waarin nationaal ruimtelijke ordeningsbeleid getransformeerd wordt in lagere regelgeving, doordat daar de details uitgewerkt worden die bepalen hoe partijen in de praktijk om dienen te gaan met vergunningaanvragen. Deze en andere middelen van de overheid beperken de vrijheid van de grondbezitter om redenen van algemeen belang. Deze studie zal ook de verbondenheid van de publieke en private sfeer in ruimtelijke ordening en grondverwerving aantonen.

De bovenstaande aspecten worden in de lokale sociaal-politieke context geplaatst en

geëvalueerd in het licht van de Indonesische Negara Hukum (Rechtsstaat) die ik als het

meest veelbelovende raamwerk zie om een ordelijke en beschaafde samenleving op te

bouwen. Het concept Negara Hukum , dat inhoudt dat de bewegingsruimte van de overheid

beperkt is door de wet en dat de overheid de burger moet beschermen en dienen, behoort de

standaard te zijn voor de manier waarop de overheid omgaat met haar wetgevende en

uitvoerende taak. Alleen op deze wijze kan een goede uitoefening van de staatsmacht

gegarandeerd worden.

In het eerste hoofdstuk verdedig ik de stelling dat het enorme aantal onopgeloste grondconflicten in Indonesië moet worden gezien als de consequentie van een breed overheidsfalen op het gebied van ruimtelijk beheer. De alomtegenwoordigheid van horizontale en verticale grondconflicten is een gevolg van een overheid die haar beleid met betrekking tot het gebruik van schaarse grond weigert te herzien. De ernst van het probleem is zelfs nog groter dan het aantal geschillen of conflicten doet vermoeden; de cijfers verhullen namelijk de ware omvang van de sociale en milieuproblemen voor de bevolking.

Het ruimtelijk beheer moet derhalve worden beschouwd als een factor die in belangrijke mate de rechtszekerheid bepaalt voor individuele of gemeenschappelijke grondgebruikers.

Tegelijkertijd worden in dit proefschrift indirect ook de gevolgen van het decentralisatiebeleid besproken, in het bijzonder in hoeverre het overdragen van bevoegdheden betreffende de ruimtelijke ordening van de centrale regering aan de regio’s gevolgen heeft op de toegang tot grond van de lokale bevolking.

In het tweede hoofdstuk bied ik de lezer een overzicht van de formeel-juridische en institutionele structuur van de Indonesische overheid. Mijn analyse legt de complexe relatie tussen de Indonesische overheidstructuur en de juridische instituties bloot. De mate van goed bestuur hangt af van zowel de werking van de overheidsinstituties als van de rechterlijke macht. Verder zijn de grenzen van overheid (ook in ruimtelijk beheer) voor een groot deel afhankelijk van de kwaliteit van de regelgeving betreffende de bevoegdheden van de centrale en regionale overheid.

In het derde hoofdstuk bespreek ik welke factoren de mate van autonomie bepaalden van de

Indonesische regionale overheden in het maken en uitvoeren van ruimtelijk beleid tijdens de

Parlementaire en Geleide Democratie (1945-1965) en de Nieuwe Orde (1965-1998). De van

de Nederlandse koloniale regering overgenomen Stadsvormingsordonnatie 1948 (SVO 1948)

en haar opvolger de wet op Ruimtelijke Ordening (WRO 1992) faciliteerden een systeem van

top-down ontwikkeling dat vanaf de vroege jaren 1960 een hoge vlucht nam. In dit systeem

hadden districts- en gemeentelijke overheden geen vrijheid om ruimtelijke ordening

autonoom te formuleren, of om zelfs maar supervisie op de uitvoering ervan uit te oefenen

zonder inmenging van de centrale overheid. Als gevolg daarvan staan ook nu nog de

regionale bestemmingsplannen ver af van de belangen van de individuele en

gemeenschappelijke grondeigenaren en functioneren ze niet als een overheidsmiddel om een

sociaal en duurzaam grondgebruik te garanderen. Bovendien garandeert de WRO 1992 niet

veel ruimte voor inspraak en transparante besluitvorming. De WRO 1992 is te zeer geworteld in het Nieuwe Orde regime en haar politieke en economische belangen, die floreerden in een gefragmenteerd en sectoraal beheer van natuurlijke hulpbronnen. De reikwijdte van de WRO 1992 als overkoepelende wet was niet duidelijk geformuleerd en als gevolg hiervan kon het gefragmenteerde natuurlijke hulpbronnen regime gemakkelijk worden voortgezet.

In het vierde hoofdstuk bespreek ik hoe de WRO 1992 als overkoepelende wet verder werd vertaald (en getransformeerd) in lokale regelgeving van de provincie West-Java en Bandung.

Mijn belangrijkste bevinding is dat in de praktijk het hiërarchische top-down systeem van ruimtelijke ordening, zoals voorzien door de WRO 1992, anders uitpakte. Verschillende factoren droegen hiertoe bij. Ten eerste blijkt dat de macht van de centrale overheid in bepaalde opzichten niet opwoog tegen de macht van de maatschappij en lagere overheidsinstellingen om de opgelegde categorieën te wijzigen, ondermijnen, saboteren, of zelfs om te keren. Blijkbaar hebben de opstellers van de WRO 1992 zich ernstig verkeken op de mate waarin de bestaande praktijk van een gefragmenteerd beheer van natuurlijke hulpbronnen zou kunnen worden gecorrigeerd. Bovendien verkeek men zich op de moeilijkheid om ruimtelijke ordeningswetgeving te vertalen naar een praktisch uit te voeren ruimtelijk beheer. Vooral problematisch is de onwil van het ministerie van Bosbouw om haar macht in te perken en jurisdictie over het grondgebruik van de uitgebreide gebieden onder beheer van dit departement beheer af te staan. Daarnaast hadden de architecten van de WRO 1992 onvoldoende rekening gehouden met het gebrek aan bereidheid van de beide ministeries die verantwoordelijk zijn voor stedelijke planning (Binnenlandse Zaken en Openbare Werken) om hun ruimtelijke ordeningsbeleid aan te passen. Dat werd ook in de hand gewerkt doordat de tekst van WRO 1992 overlappende en soms tegenstrijdige bevoegdheden toekende aan centrale en provinciale overheden op bepaalde specifieke gebieden en in beschermde gebieden. Zo hield de WRO 1992 zelf een gefragmenteerde aanpak van ruimtelijke ordening in stand. Waarschijnlijk was dit zelfs bewust beleid, zodat de centrale overheid regulering van ontwikkelingsprojecten niet aan het districtsniveau hoefde over te laten en dus controle behield.

In het vijfde hoofdstuk bespreek ik de mate waarin het decentralisatiebeleid, geïnitieerd door

de Decentralisatiewet van 1999 (geamendeerd in 2004), heeft bijgedragen aan veranderingen

in ruimtelijk beheer ten opzichte van de periode van de Nieuwe Orde. Ruimtelijk beheer op

districtsniveau was voor de decentralisatie in de praktijk slechts een onderdeel van top-down

gecentraliseerde planning. Ruimtelijke ordeningsplanning vond centraal plaats, terwijl de controle op het grondgebruik lokaal was. De case study in de provincie West Java en de stad Bandung illustreert hoe in de nieuwe situatie van decentralisatie de planning veranderde met de bedoeling om autonomie op lokaal niveau te vestigen. De reactie van de overheden van West-Java en Bandung op de veranderingen in de overheids- en juridische structuren moet echter niet gezien worden als een weerspiegeling van een nieuwe taakverdeling tussen de centrale en regionale overheden, maar weerspiegelt vooraleer ook een strijd om politieke en economische controle. Het gebruik van regionale regelgeving om territoriale aanspraken en autoriteit te laten gelden binnen de administratieve grenzen is een belangrijk onderdeel van deze strijd. De inzet is de mate waarin de districten de ruimtelijke ordening en ontwikkelingsprojecten kunnen controleren.

Voor een periode van ongeveer vier jaar was de jurisdictie in ruimtelijk beheer kortstondig gedelegeerd aan de regio's middels de Decentralisatiewet (22/1999) en het implementerende Regerings Reglement 25/2000, inclusief de bevoegdheid om ruimtelijke plannen vrij van bemoeienis van de centrale overheid te formuleren. Zoals aangegeven in de case study, genoten Bandung en andere autonome districten (het district Bandung en Cimahi) een reële bevoegdheid voor ruimtelijk beheer. Door de regionale autonomie ontstond het besef dat ruimtelijke beheer kan worden gebruikt om de grenzen van bevoegdheden vast te stellen, wat belangrijk is bij het krijgen van controle over natuurlijke hulpbronnen en het inperken van de bemoeienis van de centrale overheid in wat nu gezien werd als lokale aangelegenheden.

Decentralisatie heeft ook negatieve kanten. Het verlies van een hiërarchische structuur in

ruimtelijk beheer maakte het mogelijk dat districten hun grond en natuurlijke bronnen

benutten zonder rekening te houden met negatieve spill-over effecten in aangrenzende

districten. Als reactie op de vele problemen in ruimtelijk beheer van de districten, die

bijvoorbeeld regelmatig bewust negatieve milieueffecten negeerden, heeft de centrale

overheid zich een deel van de gedelegeerde bevoegdheden opnieuw toegeëigend. In 2004

werd een gecentraliseerde, top-down planning boven de nieuwe gedecentraliseerde

overheidsstructuur gezet. Het resultaat is algehele verwarring over de centrale en lokale

bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening en wie verantwoording draagt voor

negatieve consequenties van dat beleid.

Het zesde hoofdstuk bespreekt verder ingrijpen van de centrale overheid met de uitdrukkelijke bedoeling om te voorkomen dat nationale en provinciale ruimtelijke ordening verworden tot een onsamenhangend mozaïek van ruimtelijke plannen op districtsniveau.

Van groot belang is de afkondiging van een nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening in 2007 (WRO 2007). Door herstel van de hiërarchische structuur van ruimtelijke ordening probeert de centrale overheid de districten te dwingen hun ruimtelijke ordeningsregelgeving aan te passen. De WRO 2007 gaat volledig in tegen het idee van districtsautonomie, maar wordt gerechtvaardigd als zijnde essentieel voor het voortbestaan van Indonesië als een eenheidsstaat. Een hieraan gerelateerde maatregel is het inzetten van een nieuw ontwikkelingsbeleid, eveneens gericht op het herstel van bevoegdheden van de nationale overheid in ruimtelijk beheer ten koste van het districtsniveau.

Het gevolg is dat het oude systeem is herleefd, en de nadruk weer is komen te liggen bij een centraal aangestuurd ruimtelijk beheer ten behoeve van economische ontwikkeling. In dit systeem hebben provinciale overheden grotere bevoegdheden dan districten. Zowel centrale als provinciale overheden moeten bestemmingsplannen goedkeuren. De top-down ruimtelijk beheer-structuur geeft de centrale overheid controle over de lokale overheden, maar dat hoeft nog geen stimulans te zijn voor een sociaal en duurzaam ruimtelijk ordeningsbeleid.

Een van de redenen dat decentralisatie van ruimtelijke ordening faalde is dat de lokale bevolking niet kon participeren in het lokaal ruimtelijke beheer. Publieke participatie bleek vooral retorisch. De decentralisatie had ook als effect dat ambtenaren, vooral op districtsniveau, minder verantwoording hoefden af te leggen en moeilijker ter verantwoording geroepen konden worden.

Het zevende hoofdstuk bespreekt de belangrijkste instrumenten van ruimtelijk beheer, de

vergunningen voor grondgebruik. Vergunningsprocessen vormen een belangrijk, maar

verwaarloosd onderdeel van ruimtelijk beheer in Indonesië. De rol die vergunningverlening

speelt bij verschillende onderdelen en aspecten van grondgebruik wordt veelal

ondergewaardeerd, of het nu gaat om gebruiksrechten, de begrenzing van gebruiksrechten,

of rechtszekerheid. Waar bestemmingsplannen een praktische waarde hebben als leidraad

voor de gedetailleerde planning, zonering en andere beleid voor ruimtelijke ordening, zijn

het de vergunningen die de toegang tot en het gebruik van grond legitimeren. Deze

vergunning (en het vergunningsproces) bepalen ook sterk de relatie tussen de overheid,

vergunninghouder / begunstigde en de maatschappij in het algemeen. De voorwaarden

waaronder de overheid / bureaucratie de vergunningen voor grondgebruik afgeeft bepalen

voor een groot deel de mate van formaliteit van het grondgebruik en de kosten die burgers moeten opbrengen om eigendomsrechten op het land te behouden.

In de praktijk bestaat het hele vergunningsproces met betrekking tot grondverwerving en grondgebruik uit uitonderhandelde overeenkomsten. Zoals de case study van Bandung laat zien, verhult het complexe netwerk van vergunningen de onderliggende publiekprivate samenwerking die wordt gelegitimeerd als "ontwikkeling" voor de gemeenschap. De vergunningen en aanverwante bindende aanbevelingen zijn in werkelijkheid het eindresultaat van onderhandelingen tussen investeerders en de overheid die wettelijk het algemeen belang vertegenwoordigen. Bijgevolg is een vergunning een belangrijke schakel tussen de wet, ambtenaren, individuele vergunningzoekers, derdebelanghebbenden en het grote publiek. Helaas, maakt het grote aantal en de verscheidenheid van vergunningen en aanverwante bindende aanbevelingen het uiterst moeilijk om te achterhalen welke overheidsinstantie ter verantwoording zou moeten worden geroepen in het geval grondgebruik in strijd is met bestemmingsplannen. De gewoonte om in bepaalde vergunningen uitzonderingen op het bestemmingsplan toe te laten, in het bijzonder met betrekking tot het grondgebruik, draagt bij aan de verwarring.

Hoofdstukken 8 en 9 betreffen grondverwerving respectievelijk op basis van private

belangen en op basis van het algemeen belang. In deze hoofdstukken bespreek ik twee

verschillende gevalsstudies van grondverwerving, de een in Bandung en de andere in

Jatigede (district Majalengka). Deze laten zien dat veranderingen in bestemmingsplannen

gerelateerd zijn aan aankooppraktijken van grond. Het voornaamste punt in hoofdstuk 8

heeft betrekking op hoe de werking van het vergunningensysteem de rechtszekerheid

alsmede de toegang tot de rechter negatief beïnvloedt. In de Punclut zaak neemt een

particulier bedrijf (PT. DUSP) het initiatief om land te verwerven voor ontwikkeling van

toerisme in een beschermd natuurgebied. De verstrekking van vergunningen en bindende

aanbevelingen die direct of indirect gerelateerd zijn aan het bestemmingsplan van Bandung

worden opgevat als onderdeel van het overheidsbeleid om publiekprivate samenwerkingen

aan te gaan ten behoeve van economische ontwikkeling. Het verloop van het

vergunningsproces toont hoe in werkelijkheid overheidsinstellingen hun taken uitvoeren,

hoe wettelijke regels worden genegeerd en aangepast ten behoeve van de belangen van de

instelling of privébelangen van degenen die verantwoordelijk zijn voor het verlenen van de

vergunningen. Corruptie en nepotisme spelen dus een rol, maar van nog meer belang is dat

duurzaam grondgebruik zoals vastgesteld in bestemmingsplannen gewoon buiten

beschouwing wordt gelaten. Er gaapt een kloof tussen de ideale of "ought to" functie van vergunningen en de vergunningverlening in de praktijk. Dit gaat ten koste van duurzaamheid en sociale rechtvaardigheid.

In hoofdstuk negen, bespreek ik de verwerving van gronden voor het algemeen belang, in dit geval de Jatigede stuwdam en een hydro-elektrische energiecentrale. In dit geval speelt het vergunningenstelsel slechts een ondergeschikte rol. Duidelijk wordt hoe de rechtszekerheid van de lokale bevolking wordt ondermijnd door een overheid die koste wat het kost een project wil doordrukken. Het bovengenoemde grondverwervingproces werd uitgevoerd onder verschillende elkaar opvolgende regelingen en provinciale / districtsbestemmings- plannen en brengt aan het licht hoe slecht regelgeving inzake grondverwerving wordt uitgevoerd, waarbij het zwakke wetgevingsproces zelf een belangrijke factor is. Het geeft ook inzicht hoe en waarom regionale regelgeving de neiging heeft om sociale en ecologische aspecten te negeren.

De focus op wet- en regelgeving legt ook problemen bloot met betrekking tot de legitimiteit van overheidsacties in grondverwerving die proportioneel moet zijn ten opzichte van de mate van juridische bescherming die wordt geboden aan grondeigenaars. De grondgedachte van alle regelgeving over grondverwerving in het algemeen belang lijkt het garanderen van een snel proces te zijn, om "ontwikkeling" te kunnen brengen. Weinig aandacht wordt besteed aan de vraag hoe eigendom van de burger (landeigenaren) te beschermen tegen misbruik van de overheid. Eigendom wordt gebagatelliseerd, het dwingende belang om ontwikkeling te brengen gaat geheel voorbij aan de belangen van grondbezitters.

In het laatste hoofdstuk, trek ik algemene conclusies uit mijn onderzoek. De hoofdvraag die ik probeer te beantwoorden is in welke mate de Indonesische overheid er in is geslaagd een eerlijk en efficiënt ruimtelijk beheerssysteem op te zetten. Het gaat mij niet alleen om de vraag of overheidsmaatregelen op ruimtelijk beheer in overeenstemming zijn met wettelijke regelgeving, maar ook of de bestaande wetgeving gebruikt is om rechtvaardig te beslissen.

Zowel het ontwikkelingsbeleid als het ruimtelijk ordeningsbeleid zou volgens de letter van

de wet autonome districten in staat moeten stellen om daadwerkelijk toezicht te kunnen

houden op grondgebruik door of grondverwerving van individuele grondeigenaren, en in

geval van overtredingen op te kunnen treden. Eenduidigheid van de wettelijke regels en een

niet-discriminerende behandeling zijn absolute voorwaarden daarvoor. Temeer, omdat de

manier waarop ruimtelijk beheer op papier wordt door overheidsinstanties wordt vertaald

naar de praktijk, grote invloed heeft op de toegang en rechtszekerheid van individuele grondbezitters. Het zal weinig verbazing wekken gezien het vooraf beschrevene dat de eindconclusie is dat Indonesië nog een lange weg heeft te gaan alvorens dit is gerealiseerd.

.