2. Al is in artikel 4, sub a, EGKS-Ver- drag een beginsel inzake vrij verkeer van goederen neergelegd, toch bepaalt dit artikel — anders dan artikel 9 EEG-Verdrag, dat geen beperking be- vat — dat invoerrechten en andere beperkingen, als zijnde overenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal, worden afge- schaft en zijn verboden binnen de Ge- meenschap „overeenkomstig de bepa- lingen van dit Verdrag". Uit dit voorbehoud vloeit voort, dat het be- ginsel van het vrije verkeer in de door het EGKS-Verdrag genoemde geval- len kan worden beperkt.
3. Wanneer aan de voorwaarden van ar- tikel 74, eerste alinea, sub 3, EGKS- Verdrag is voldaan, is de Hoge Auto- riteit bevoegd om bij een aanbeveling een Lid-Staat te machtigen met be- trekking tot uit derde landen inge- voerde en in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer gebrachte kolen af te
wijken van het in artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag neergelegde beginsel.
4. De tot de Bondsrepubliek Duitsland gerichte aanbeveling van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959 inzake de tijdelijke heffing onder bepaalde voorwaarden van invoerrechten op steenkool van oorsprong uit derde landen dient als geldig te worden aan- gemerkt vanaf de datum van haar vaststelling tot en met 1978, daar er in die periode geen kentering is geweest die de omstandigheden welke de vast- stelling van de betrokken aanbeveling hadden gerechtvaardigd, deed wegval- len. Deze aanbeveling kan dus tijdens voormelde periode de wettelijke grondslag vormen voor een nationale regeling krachtens welke een differen- tieel invoerrecht wordt geheven op steenkool van oorsprong uit derde landen, die wordt ingevoerd nadat hij in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer is gebracht.
In zaak 36/83,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 41 EGKS-Verdrag van het Finanzgericht Düsseldorf, in het aldaar aanhangig geding tussen
MABANAFT G M B H , te Hamburg,
en
HAUPTZOLLAMT EMMERICH,
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de aanbevelingen van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959 en 30 oktober 1962,
wijst
H E T H O F VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: Mackenzie Stuart, president, T. Koopmans, K. Bahl- mann en Y. Galmot, kamerpresidenten, P. Pescatore, A. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due en U. Everling, rechters,
advocaat-generaal: Sir Gordon Slynn griffier: P. Heim
het navolgende
ARREST
De feiten
De feiten, het procesverloop en de krachtens artikel 103, paragraaf 3, van het Reglement voor de procesvoering bij het Hof ingediende schriftelijke opmer- kingen kunnen worden samengevat als volgt:
I — De feiten en het procesver- loop
1. Het normatief kader — de ontwikke- ling van de externe regeling in de ko- lensector
In 1958 traden op de gemeenschappelijke kolenmarkt ernstige storingen op, die enerzijds te wijten waren aan een aan- zienlijke afneming van de vraag door het inzakken van de conjunctuur en ander- zijds aan het toenemend gebruik van stookolie. Deze crisis bracht enkele pro- ducerende landen waaronder België en de Bondesrepubliek Duitsland ertoe, de invoer van kolen uit derde landen te be- perken.
De Hoge Autoriteit deed een reeks aan- bevelingen, waarbij zij de door enkele Lid-Staten gevraagde beschermingsmaat- regelen goedkeurde, op voorwaarde dat deze bepaalde grenzen niet overschre- den.
Wat de Bondsrepubliek Duitsland be- treft, deed de Hoge Autoriteit op 28 ja- nuari 1959, na overleg met de Duitse re- gering en op grond van artikel 74, sub 3, EGKS-Verdrag, de navolgende aanbeve- ling, gepubliceerd in Publikatieblad 1959, blz. 197:
— aan de regering van de Bondsrepu-
bliek Duitsland: op kolen afkomstig
uit derde landen welke ingevoerd
worden in het gebied van de Bonds-
republiek, tijdelijk een invoerrecht te
heffen op die invoeren welke een
contingent, vrij van invoerrechten, te
boven gaan, waarbij dit invoerrecht
niet hoger dient te zijn dan DM 20
per ton; voor 1959 te voorzien in een
contingent, dat vrij van invoerrechten is, van niet kleiner dan 5 miljoen ton;
— aan de regeringen van de andere Lid- Staten: de Bondsrepubliek met het oog op de heffing van de invoerrech- ten de noodzakelijke wederzijdse bij- stand te verlenen.
Bij aanbeveling van 3 november 1959 (PB 1959, blz. 1150) werd het contin- gent, vrij van invoerrechten, voor 1960 wederom vastgesteld op minimaal 5 mil- joen ton.
Bij de Duitse wet van 3 december 1959 betreffende het invoercontingent voor vaste brandstoffen 1959 en 1960, werd een contingent van iets meer dan 5 mil- joen ton vastgesteld.
Bij aanbevelingen van 3 november 1960 (PB 1960, blz. 1425), 13 december 1961 (PB 1961, blz. 1600) en 30 oktober 1962 (PB 1962, blz. 2683) bepaalde de Hoge Autoriteit het door de Bondsrepubliek toe te laten minimumcontingent voor de jaren 1961, 1962 en 1963 telkens op mi- nimaal 6 miljoen ton. Bij wetten van 23 december 1960 betreffende het invoer- contingent voor vaste brandstoffen voor 1961 en 1962, en van 27 december 1962 betreffende het invoercontingent voor vaste brandstoffen voor 1963 en 1964, werden de contingenten overeenkomstig bedoelde aanbevelingen vastgesteld. Vol- gens de opmerkingen van de Commissie kwam de Hoge Autoriteit bij een nieuw onderzoek eind 1963 tot de conclusie, dat voor 1964 geen aanbeveling over het contingent, vrij van invoerrechten, nodig was, daar genoemde Duitse wet van 27 december 1962 een voldoende rechts- grondslag vormde voor de invoer met vrijstelling van tenminste 6,2 miljoen ton.
De volgende jaren heeft de Hoge Autori- teit geen aanbevelingen meer gedaan aan de regering van de Bondsrepubliek, die zich harerzijds aan de bij de eerdere
aanbevelingen van de Hoge Autoriteit vastgestelde minima hield, tot zij bij wet van 14 december 1970 het contingent verhoogde tot 7 miljoen ton.
Teneinde rekening te houden met de ge- volgen van de toetreding van Groot-Brit- tannië, waarvan de kolenuitvoer naar de andere Lid-Staten voortaan aan geen en- kele beperking meer was onderworpen, werd bij wijzigingswet het contingent voor 1976 vastgesteld op 5 miljoen ton en de geldigheidsduur van de wet tot 1981 verlengd.
De huidige Duitse regeling voor de in- voer van uit derde landen afkomstige ko- len ligt vervat in artikel 3 van de tweede wet tot wijziging van de voorschriften inzake energie. Bij deze wet van 25 augustus 1980 werd onder meer:
— de geldigheidsduur van de huidige regeling verlengd tot 1995,
— het contingent aanzienlijk verhoogd (7 miljoen ton per jaar),
— een nieuw stelsel van invoervergun- ningen vastgesteld.
De heffing van invoerrechten op impor- ten die een contingent, vrij van invoer- rechten, te boven gaan, bleef ook in de nieuwste regeling behouden.
Tenslotte dient te worden gewezen op aanbeveling nr. 77/328/EGKS van de Commissie van 15 april 1977 (PB L 114 van 1977, blz. 4). Ingevolge deze aanbe- veling, waarbij voor alle uit derde landen afkomstige EGKS-produkten een weder- zijdse procedure van informatie en over- leg is ingevoerd, mogen de Lid-Staten eerst na afloop van deze procedure hun toevlucht nemen tot nationale maat- regelen.
2. De aan bet geding ten grondslag lig- gende feiten
In 1977 en 1978 heeft de commanditaire vennootschap Fisser und van Doornum Köln GmbH & Co. (FiDo Köln), waar- van de vennootschap Mabanaft de rechts- opvolgster is, bij de Nederlandse onder- neming L.V.O.B. kolen gekocht, en wel
„EEG-produkten, van oorsprong uit Nederland, uit mijnvoorraden of opslag- plaatsen". Daar de leverancier certifica- ten van oorsprong van de Nederlandse Staatsmijnen overlegde, werden de kolen vrij van invoerrechten in de Bondsrepu- bliek Duitsland ingevoerd.
Een onderzoek van de Duitse douanere- cherche wees later uit, dat de kolen, an- ders dan door FiDo Köln aangegeven, van oorsprong waren uit verschillende derde landen en dat de in 1977/1978 overgelegde oorsprongscertificaten wa- ren vervalst. Daarop sloeg het Haupt- zollamt Emmerich de vennootschap Ma- banaft, als rechtsopvolgster van de op 1 januari 1979 ontbonden vennootschap FiDo Köln, aan voor differentiële in- voerrechten tot een totaal van DM
1 382 829,77.
Mabanaft vorderde voor het Finanzge- richt Düsseldorf vernietiging van de haar toegezonden wijzigingsnota's, stellende dat de heffing van invoerrechten op ko- len die zich in de Gemeenschap in het vrije verkeer bevonden, een schending van artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag vormde. Het Hauptzollamt Emmerich bracht hiertegen in, dat de heffing van een differentieel invoerrecht een recht- matige handelspolitieke maatregel is, waartoe de Lid-Staten krachtens artikel 71, eerste alinea, EGKS-Verdrag be- voegd zijn.
Het Finanzgericht Düsseldorf betwijfelt of de aanbevelingen die de Hoge Autori- teit tussen 1959 en 1962 heeft gedaan, en
die het overigens onverenigbaar acht met het beginsel van het vrije verkeer tussen de Lid-Staten, nog steeds van kracht zijn en derhalve als rechtsgrondslag kunnen dienen voor de Duitse regeling ten tijde van de betrokken importen. Bij beschik- king van 7 februari 1983 heeft het der- halve de behandeling van de zaak ge- schorst en het Hof overeenkomstig arti- kel 41 EGKS-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Zijn de aanbevelingen van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959 (PB L 8 van 1959, blz. 197) en van 30 oktober 1962 (PB L 116 van 1962, blz. 2683) ver- enigbaar met artikel 4, sub a, EGKS- Verdrag, en kunnen zij — zo ja, tot wanneer — als grondslag dienen voor een nationale regeling waarbij over steenkool van oorsprong uit een derde land, ingevoerd uit een Lid-Staat waar zij zich in het vrije verkeer bevond, een differentieel invoerrecht wordt gehe- ven?"
3. Het procesverloop
De verwijzingsbeschikking is op 8 maart 1983 ten Hove ingekomen.
Krachtens artikel 103, paragraaf 3, van het Reglement voor de procesvoering zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de vennootschap Mabanaft, verte- genwoordigd door W. D. Krause-Ablass, advocaat te Düsseldorf; de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegen- woordigd door M. Seidel en A. Bleck- mann als gemachtigden; en de Commis- sie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs P. Gilsdorf en P. Karpenstein als gemachtigden.
Het Hof heeft, op rapport van de rech- ter-rapporteur en gehooid de advocaat-
generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen
Ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag
De Commissie, die als enige dit punt be- handelt, voert aan, dat de prejudiciële vraag ontegenzeglijk een vraag is over de
„geldigheid" van een besluit van de Hoge Autoriteit als bedoeld in artikel 41 EGKS-Verdrag, voor zover zij ertoe strekt te vernemen, of de aanbevelingen van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959 en van 30 oktober 1962 verenigbaar zijn met artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag en of deze aanbevelingen als grondslag kunnen dienen voor een nationale rege- ling waarbij over steenkool van oor- sprong uit een derde land, ingevoerd uit een Lid-Staat waar zij zich in het vrije verkeer bevond, een differentieel invoer- recht wordt geheven. Daarmee wordt op algemene wijze de inhoud van de bij deze aanbevelingen verleende machtigin- gen aan de orde gesteld.
De prejudiciële vraag is daarentegen een vraag van uitlegging voor zover zij ertoe strekt te vernemen, hoe lang bedoelde aanbevelingen als grondslag voor de na- tionale regeling konden dienen. Het gaat hierbij om de uitlegging van het woord
„tijdelijk" in de aanbeveling van 28 ja- nuari 1959.
Dit deel van de vraag kan echter ook al- dus worden begrepen, dat het Finanzge- richt wenst te vernemen, of bedoelde aanbevelingen op het ogenblik van de be- trokken importen (dat wil zeggen in 1977/78) nog verenigbaar waren met ar- tikel 4, sub a, EGKS-Verdrag, zodat de vraag als een vraag over de geldigheid
van een gemeenschapsrechtelijke bepa- ling kan worden aangemerkt.
Op grond van het voorgaande voert de Commissie geen formeel bezwaar tegen de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek aan.
Beantwoording van de vraag
Volgens Mabanafi is de Duitse wet be- treffende het invoercontingent voor steenkool, in strijd met artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag, krachtens hetwelk in- of uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking en kwantitatieve beperkingen van het goederenverkeer als onverenig- baar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag binnen de Gemeenschap worden afgeschaft en ver- boden zijn. Dit beginsel, dat door het Hof is bevestigd in zijn arrest van 14 juli 1961 (gevoegde zaken 9 en 12/60, Vloe- berghs, Jurispr. 1961, blz. 415), geldt voor alle goederen die zich in een Lid- Staat in het vrije verkeer bevinden, on- geacht hun oorsprong.
Op het argument van het Hauptzollamt, dat de heffing van een differentieel in- voerrecht zijn rechtvaardiging vindt in de Derde titel, hoofdstuk X, van het EGKS-Verdrag betreffende de handels- politiek, antwoordt Mabanaft dat de Lid-Staten haars inziens deze rechten niet autonoom kunnen heffen.
Zij merkt dienaangaande op, dat tegen-
spraak tussen artikel 72 EGKS-Verdrag,
volgens hetwelk de Raad op verzoek van
een Lid-Staat minimum- en maximumta-
rieven voor de invoerrechten kan vast-
stellen, en artikel 71, eerste alinea,
waarin wordt gezegd dat het Verdrag
geen inbreuk maakt op de bevoegdheid
van de regeringen van de Lid-Staten met
betrekking tot de handelspolitiek, enkel kan worden vermeden door laatstge- noemde bepaling aldus uit te leggen, dat de vrijheid die in beginsel op het gebied van de handelspolitiek aan de Lid-Staten wordt gelaten, juist niet geldt voor de heffing van invoerrechten.
Tot staving van deze uitlegging voert Mabanaft aan:
— Het feit dat de heffing van deze in- voerrechten een ernstige ingreep in het handelsverkeer met derde landen vormt, is voldoende grond om de machtiging daartoe aan de Raad voor te behouden.
— Dit volgt ook uit een coherente uit- legging van de gemeenschapsverdra- gen en een subsidiaire toepassing van de bepalingen van het EEG-Verdrag over de douane-unie en de gemeen- schappelijke handelspolitiek, althans voor zover de bepalingen van het EGKS-Verdrag daaraan niet in de weg staan.
— De communautaire praktijk beant- woordt aan die opvatting, zoals blijkt uit de vermelding van een „geünifi- ceerd EGKS-tarief" in de GATT, de deelneming van de Hoge Autoriteit aan de douaneonderhandelingen in het kader van de Dillon-ronde (1960-
1961) en de Kennedy-ronde (1964- 1967) en het advies nr. 1/75 van het Hof van Justitie van 11 november 1975, waarin de uitsluitende be- voegdheid van de Gemeenschap om voor de EGKS-sector akkoorden op het gebied van de handelspolitiek te sluiten, werd erkend.
Zelfs indien artikel 71 aldus moest wor- den uitgelegd, dat de Lid-Staten het
recht hebben om autonoom invoerrech- ten te heffen, dan nog kan daaraan geen voorrang worden verleend boven artikel 4 EGKS-Verdrag, wanneer men voor ogen houdt dat artikel 4 behoort tot de bepalingen waarin de taken en de grond- slagen van de Gemeenschap worden om- schreven, dat de mogelijkheid van wijzi- ging van verdragsbepalingen overeen- komstig artikel 95 er niet voor geldt, en dat het, anders dan artikel 71, geen voorbehoud maakt ten gunste van an- dersluidende bepalingen.
Mabanaft betwist ook de toepasselijkheid in het onderhavige geval van artikel 73, eerste alinea, volgens hetwelk „het be- heer over de in- en uitvoervergunningen in de betrekkingen met derde landen be- rust bij de regering, op wier grondgebied de plaats van bestemming van de in- voer . . . is gelegen". Dit artikel heeft en- kel betrekking op rechtstreekse importen uit derde landen en beoogt te voorko- men dat elke staat door het eisen van een vergunning de doorvoer over zijn grond- gebied zou kunnen belemmeren. Aan dit artikel kan derhalve voor de Lid-Staten geen recht worden ontleend om de in- voer van goederen die zich in de Ge- meenschap reeds in het vrije verkeer be- vinden, toe te laten of te verbieden.
Het recht om zich zonder uitdrukkelijke toestemming van de Commissie door na- tionale maatregelen tegen „zijdelingse invoer" te beschermen, waarop het Hauptzollamt voor de Bondsrepubliek aanspraak maakt, bestaat volgens Maba- naft niet. Indien de Lid-Staten immers het recht zouden hebben om zich eenzij- dig tegen indirecte invoer te beschermen, zou de regeling van artikel 71, derde ali- nea, volgens welke „de deelnemende sta- ten zich verplichten elkaar wederkerig die bijstand te verlenen, welke nodig is voor de maatregelen, die door de Hoge Autoriteit in overeenstemming worden
geacht met dit Verdrag en met de gel- dende internationale overeenkomsten", althans op het gebied van de kwantita- tieve invoerbeperkingen elke zin verlie- zen. Van het ontbreken van een dergelijk recht wordt overigens uitgegaan in para- graaf 15 van de Overeenkomst met be- trekking tot de overgangsbepalingen, be- palende dat de Lid-Staten, die waren ge- machtigd ten opzichte van derde landen hogere invoerrechten toe te passen, na afloop van de overgangsperiode aan de Hoge Autoriteit toestemming moesten vragen om zelf passende maatregelen te nemen om ten opzichte van de indirecte invoer via Lid-Staten met een minder hoog tarief, een gelijke bescherming te verzekeren als die, welke voortvloeit uit de toepassing van het eigen tarief op de directe invoer.
Rest derhalve enkel nog de vraag of de bevoegdheid om invoerrechten te heffen op steenkool uit een derde land, die in een andere Lid-Staat reeds in het vrije verkeer is gebracht, voortvloeit uit de aanbeveling van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959.
Mabanaft is dienaangaande van mening, dat genoemde aanbeveling in strijd is met arikel 72 van het Verdrag, volgens het- welk enkel de Raad bevoegd is om, op voorstel van de Hoge Autoriteit, mini- mum- en maximumtarieven vast te stel- len, binnen de grenzen waarvan de Lid- Staten invoerrechten kunnen heffen.
Zij voegt eraan toe dat, ook al deelt men deze zienswijze niet, de aanbeveling van 28 januari 1959 in elk geval geen pas- sende rechtsgrondslag meer vormde voor de heffing van invoerrechten in de jaren 1977-1979.
De krachtens artikel 74 EGKS-Verdrag aan de Bondsrepubliek Duitsland gedane aanbevelingen konden slechts geoorloofd zijn indien steenkool van oorsprong uit
derde landen werd „ingevoerd in ver- houdingsgewijs toegenomen heoveelhe- den en onder zodanige voorwaarden, dat daardoor nadeel wordt of dreigt te wor- den berokkend aan de produktie van overeenkomstige of rechtstreeks con- currerende artikelen in het gemeenschap- pelijke marktgebied" (artikel 74, eerste alinea, sub 3). Voor 1959 heeft de Hoge Autoriteit een dergelijke situatie vastge- steld. In haar laatste aanbeveling van 30 oktober 1962 is zij ervan uitgegaan dat de situatie in 1963 waarschijnlijk niet aanzienlijk zou verbeteren. Er dient ech- ter op gewezen, dat de Hoge Autoriteit voor de daaropvolgende jaren geen soortgelijke vaststellingen meer heeft ge- daan en dat deomstandigheden funda- menteel zijn gewijzigd.
Nadat de steenkoolcrisis in de Bondsre- publiek zich aan het einde van de jaren vijftig op dramatische wijze had toege- spitst, trad een conjunctuurherstel in, dat aan het einde van de jaren zestig tot volle ontplooiing kwam en heeft geleid tot een verhoging van het steenkoolver- bruik en, als gevolg van de afscherming van de Duitse steenkoolmarkt tegen im- porten uit derde landen, tot een vermin- dering van het aanbod op de Duitse markt.
Deze ontwikkeling toont aan, hoe snel de voorwaarden waaronder de Hoge Autoriteit krachtens artikel 74 EGKS- Verdrag aanbevelingen kan doen, kun- nen veranderen, en noopt tot de conclu- sie dat de Hoge Autoriteit dergelijke aanbevelingen slechts kan formuleren voor een beperkte periode, zoals zij het in casu ook heeft gedaan.
Het begrip „tijdelijk", dat in de aanbeve-
ling van 28 januari 1959 is gebruikt om
de periode te begrenzen waarvoor de
Bondsrepubliek bevoegd was over steen-
kool van oorsprong uit derde landen in-
voerrechten te heffen, kon dus wegens de nauwe economische band tussen de contingentering en de heffing van in- voerrechten telkens slechts verwijzen naar het jaar waarvoor de Hoge autori- teit een minimumcontingent, vrij van in- voerrechten, had vastgesteld. Dit ge- beurde laatstelijk voor 1963. Aan het einde van dat jaar was dus ook bedoelde
„tijdelijke" periode afgelopen.
Afgezien daarvan, kan als „tijdelijk"
hoogstens de periode worden aange- merkt waarin de omstandigheden die volgens de Hoge Autoriteit de aanbeve- ling van 28 januari 1959 rechtvaardig- den, nog ongewijzigd voortbestonden.
Uiterlijk aan het eind van de jaren zestig zijn deze omstandigheden echter funda- menteel gewijzigd.
Het is irrelevant of de Hoge Autoriteit en vervolgens de Commissie, gelijk het Hauptzollamt beweert, de heffing van invoerrechten door de Bondsrepubliek Duitsland „stilzwijgend hebben goedge- keurd." Mabanaft merkt in dit verband op, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (arrest van 16. 12. 1981, zaak 269/80, Tymen, Jurispr. 1981, blz. 3079) een Lid-Staat, ook wanneer de gemeen- schapsinstellingen stilzitten, beslist niet bevoegd is eenzijdig nationale maatrege- len te treffen op een gebied dat tot de uitsluitende bevoegdheid van de Ge- meenschap behoort.
Gelet op het voorgaande stelt Mabanaft voor, de vraag aldus te beantwoorden:
1. De heffing van een differentieel in- voerrecht over steenkool die zich in
een Lid-Staat reeds in het vrije ver- keer bevond, is in strijd met de bepa- lingen van artikel 4, sub a, EGKS- Verdrag.
2. De aanbevelingen van de Hoge Auto- riteit van 28 januari 1959 en 30 ok- tober 1962 zijn niet verenigbaar met artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag en hebben de Bondsrepubliek Duitsland niet gemachtigd in de jaren 1977 tot 1979 een differentieel invoerrecht te heffen over steenkool van oorsprong uit derde landen, ingevoerd uit een Lid-Staat waar zij zich in het vrije verkeer bevond.
De regering van de Bondsrepubliek Duits- land is van mening, dat de douanebe- voegdheid van de Bondsrepubliek ter zake van differentiële invoerrechten voortvloeit uit het feit dat de EGKS in zoverre niet een douane-unie, maar slechts een vrijhandelszone is. Ook in- dien artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag de heffing van invoerrechten op goederen uit derde landen in het kader van het in- tracommunautaire handelsverkeer zou uitluiten, dan is de Bondsrepubliek Duits- land toch bevoegd invoerrechten te hef- fen op grond van een overeenkomstige toepassing van artikel 73 EGKS-Verdrag of op grond van de aanbeveling van de Hoge Autoriteit van 28 januari 1959.
In zijn arrest van 14 juli 1961 (gevoegde zaken 9 en 12/60, Vloegberghs, Jurispr.
1961, blz. 415) heeft het Hof weliswaar na eensluidende conclusie van de advo- caat-generaal geoordeeld, dat het in arti- kel 4, sub a, verankerde beginsel van het vrije verkeer van goederen ook geldt voor produkten uit derde landen, maar heeft het de advocaat-generaal niet ge- volgd waar deze stelde dat genoemd be- ginsel ook voor de tariefmuren gold.
Onder deze omstandigheden rijst de vraag of een algemene regel die het Hof voor de oplossing van een bepaalde pro-
blematiek formuleert, werkelijk alge- meen, dan wel enkel voor het beslechte geval geldt.
Dat het Hof ook bij de beslechting van nieuwe casusposities aan een dergelijke algemene regel zou zijn gebonden, moet evenwel worden uitsgesloten. Het Hof beschikt immers niet over de nodige tijd en instructiemiddelen om na te gaan of een algemene regel voor alle bijzondere casusposities past. Bovendien bestaat an- ders het gevaar dat de hoogste rechter- lijke instanties van de Lid-Staten de alge- mene regel zonder meer op nieuwe casus- posities gaan toepassen, zonder het Hof de gelegenheid te geven daarover uit- spraak te doen, wat althans in de geval- len waarin de toepassing van zo'n regel ernstige twijfels oproept, noodzakelijk lijkt.
Bovendien heeft het Hof in genoemd ar- rest zelf te kennen gegeven, dat het door hem geformuleerde beginsel in het geval van goederen van oorsprong uit derde landen mogelijk anders moet worden uit- gelegd dan in het geval van goederen van oorsprong uit de Gemeenschap. Immers, door het beginsel in de eerste plaats op de overeenstemmende opvatting van par- tijen te baseren en door zijn beslissing te gronden op een bepaling als artikel 73 EGKS-Verdrag, zodat een concrete be- slissing over het beginsel zelf niet nodig was, heeft het Hof laten blijken dat het die overwegingen slechts als een obiter dictum beschouwde.
De Bondsregering erkent, dat de beslis- sing van het Hof om de bevoegdheid van een Lid-Staat ter zake van invoerverbo- den of kwantitatieve beperkingen ten- slotte op artikel 73 EGKS-Verdrag te baseren, op het eerste gezicht de opvat- ting lijkt te wettigen, dat binnen de Ge- meenschap het vrije verkeer van goede- ren, ook die van oorsprong uit derde
landen, de algemene, ook voor invoer- rechten geldende regel is, waarop artikel 73 een uitzondering vormt.
Het Hof heeft echter, anders dan de ad- vocaat-generaal, artikel 73 zeer ruim uit- gelegd, door het begrip plaats van be- stemming in dit artikel te begrijpen als de definitieve, door de importeur voorziene plaats van bestemming, wat de toepassing van artikel 4, sub a, uitsluit voor alle goederen die via een Lid-Staat naar een andere Lid-Staat worden vervoerd.
Het Hof moet derhalve doorslaggevende tegenargumenten hebben gehad om in zijn arrest van de opvatting van de advo- caat-generaal af te wijken en artikel 73 extensief uit te leggen. De diepere grond voor deze houding ligt eigenlijk hierin, dat de door het EGKS-Verdrag be- schermde belangen geen voldoende re- den zijn om de bevoegdheden van de Lid-Staten te beperken.
Dit betekent, dat in het kader van artikel 4, sub a, ook voor de invoerrechten de door het Verdrag beschermde belangen, vooral van de eigen ondernemingen van de Gemeenschap, moeten worden afge- wogen tegen het in hoofdstuk X gevrij- waarde belang van de staten bij de be- scherming tegen concurrentie van goede- ren uit derde landen. Ook vanuit dit oogpunt gaat het dus slechts om een obi- ter dictum.
's Hofs arrest kan weliswaar ook dan
nog aldus worden begrepen, dat daarin
het intracommunautaire goederenverkeer
zuiver feitelijk als verkeer tussen de Lid-
Staten wordt gezien en derhalve alge-
meen wordt opengesteld voor goederen
uit derde landen. Artikel 73 zou ook in
zijn ruime uitlegging slechts een uitzon-
dering op deze regel vormen.
Dienaangaande merkt de Bondsregering in de eerste plaats op, dat het ook bij een dergelijke uitlegging nog steeds de vraag blijft, of hoofdstuk X voor invoerrechten geen soortgelijke uitzonderingen inhoudt als artikel 73 voor kwantitatieve beper- kingen.
Bij grondige analyse van het betrokken arrest blijkt ook dat het Hof het begrip intracommunautair verkeer niet zuiver feitelijk, maar in juridische zin opvat.
Reeds doordat de plaats van bestemming van goederen uit derde landen in aan- merking wordt genomen, wordt afge- stapt van de zuiver feitelijke betekenis van het begrip intracommunautair ver- keer. Dit klemt te meer, nu krachtens de bepalingen van het EEG-Verdrag goede- ren van oorsprong uit derde landen pas na regelmatige inklaring in de eerste staat van invoer in het intracommunau- taire verkeer komen.
Inzonderheid bij de ruime uitlegging die het Hof eraan geeft, onderstelt artikel 73 dat, wanneer de plaats van bestemming van de goederen op het grondgebied van een andere staat dan de eerste staat van invoer is gelegen, er verkeer is met derde landen, als bedoeld in hoofdstuk X EGKS-Verdrag, waarvan artikel 73 lo- gisch deel uitmaakt, en geen zuiver com- munautair verkeer in de zin van artikel 4, sub a. De uitlegging van artikel 4, sub a, is derhalve bepalend voor die van arti- kel 73, zoals ook omgekeerd de uitleg- ging van hoofdstuk X, en inzonderheid artikel 73, die van artikel 4 beïnvloedt.
Slechts bij een strikte uitlegging van arti- kel 4, sub a, aan de hand van een analyse van de door deze bepaling beschermde belangen, is een ruime uitlegging van ar- tikel 73 mogelijk, juist zoals de door ar- tikel 73 beschermde belangen inzake de bevoegdheid van de staten, tenslotte mede hebben geleid tot de strikte uitleg- ging van artikel 4, sub a.
Indien artikel 4, sub a, uit zichzelf zo ruim wordt uitgelegd, dat het elk feitelijk intracommunautair verkeer omvat, treedt artikel 73 naar voren als een door de doelstellingen van het EEG-Verdrag niet meer te verklaren afwijking van het alge- mene stelsel van het EGKS-Verdrag.
Mitsdien concludeert de Bondsregering, dat artikel 4, sub a, weliswaar in beginsel eraan in de weg staat, dat hoofdstuk X wordt toegepast op goederen van oor- sprong uit derde landen, die zich in de Gemeenschap in het vrije verkeer bevin- den, maar dat anderzijds de vraag of dergelijke goederen zich in het vrije ver- keer bevinden, wordt beheerst door hoofdstuk X en dus door de in het EGKS-Verdrag voorziene bevoegdheids- verdeling inzake douanerechten en de daarop gebaseerde maatregelen.
Daar het Hof artikel 73 zeer ruim heeft uitgelegd, ligt het voor de hand, bij de noodzakelijke analyse van de inhoud van hoofdstuk X van het EGKS-Verdrag, eerst de mogelijkheid van een overeen- komstige toepassing van deze bepaling op de invoerrechten te onderzoeken. In- dien dit artikel kwantitatieve beperkin- gen, die het internationale handelsver- keer ernstig schaden, kan rechtvaardi- gen, ligt het immers voor de hand, het bij een kleinere inbreuk op de krachtens artikel 4, sub a, beschermde belangen, overeenkomstig de regel „a maiore ad minus" op overeenkomstig wijze toe te passen op invoerrechten, daar zowel de Europese Verdragen als het internatio- naal economisch recht in het algemeen ervan uitgaan dat kwantitatieve beper- kingen de tussenstaatse handel meer be- lemmeren dan invoerrechten.
Voor de analyse van de verhouding tus- sen artikel 4, sub a, en hoofdstuk X van het EGKS-Verdrag moet nogmaals wor- den uitgegaan van de uitlegging van arti- kel 4, sub a, op zichzelf. Vooreerst dient te worden opgemerkt dat het Hof in voornoemd arrest principieel heeft geoordeeld dat de bewoordingen van ar- tikel 4, sub a, alsmede de uitlegging daarvan tegen de achtergrond van het EEG-Verdrag, zulks overeenkomstig de in het Europees recht geldende uitleg- gingsmethoden, volgens welke de teleo- logische en systematische interpretatie zwaarder weegt dan de letter van de ver- dragsbepalingen.
De Bondsregering merkt vervolgens op, dat de praktijk en de rechtsleer op grond van een diepgaande analyse van de eco- nomische verdragen onderscheid zijn gaan maken tussen douane-unies en vrijhandelszones. Men spreekt van een douane-unie wanneer het intracommu- nautaire handelsverkeer volledig vrij is en voor de handelsbetrekkingen met derde landen een voor alle Lid-Staten bindend gemeenschappelijk douanetarief is inge- voerd. In een vrijhandelszone daarente- gen is enkel het handelsverkeer binnen die zone vrijgemaakt. Dit onderscheid heeft typische gevolgen voor het intra- communautaire handelsverkeer van goe- deren van oorsprong uit derde landen: in een douane-unie zouden deze goederen geheel van invoerrechten kunnen worden vrijgesteld, terwijl zij in een vrijhandels- zone volledig van het vrije intracommu- nautaire verkeer zijn uitgesloten.
Daar de Lid-Staten van een vrijhandels- zone bevoegd blijven om hun invoerrech- ten en andere handelsbeperkingen ten aanzien van derde staten nationaal vast te stellen, zijn zij gedwongen enkel in een Lid-Staat gekochte of vervaardigde produkten tot het vrije intracommunau-
taire verkeer toe te laten, om te voorko- men dat de nationale bescherming zou worden omzeild door de produkten van oorsprong uit derde landen in de Lid- Staat met de laagste invoerrechten in te voeren en ze vervolgens naar het eigen- lijke land van bestemming binnen de vrij- handelszone te brengen.
In een douane-unie daarentegen zijn de invoervoorwaarden voor produkten van oorsprong uit derde landen in alle Lid- Staten gelijk, zodat hier doorgaans geen prikkel tot indirecte import bestaat.
Uit de hiervoren beschreven samenhang blijkt tevens, waarom een werkelijk vrij verkeer enkel daar kan voorkomen, waar wegens het bestaan van eenvormige rege- lingen voor de buitenlandse handel van controles en vrijwaringsmaatregelen kan worden afgezien.
Vervolgens onderzoekt de Bondsregering de drie basisverdragen (EGKS, EEG, EGA) om zich ervan te vergewissen of en in hoeverre de daardoor opgerichte Gemeenschappen beantwoorden aan de begrippen douane-unie of vrijhandels- zone, zoals hiervoren geschetst.
Op basis van een diepgaand onderzoek van de bepalingen van het EEG- en het EGA-Verdrag is zij van mening, dat deze verdragen een douane-unie tot stand hebben gebracht.
Het EGKS-Verdrag daarentegen voor-
ziet niet in een gemeenschappelijk doua-
negebied, maar liberaliseert het intra-
communautaire handelsverkeer, zodat de
opzet van dit Verdrag niet die is van een
douane-unie, maar die van een vrijhan- delszone.
Er bestaat evenwel tegenstrijdigheid tus- sen de bewoordingen van artikel 4, sub a, dat de afschaffing van de invoerrech- ten en andere handelsbeperkingen niet tot produkten van oorsprong uit de Lid- Staten beperkt, en artikel 71 dat de be- voegdheid inzake handelspolitiek ten aanzien van derde landen in beginsel aan de Lid-Staten voorbehoudt. Deze tegen- strijdigheid kan slechts door een restric- tieve uitlegging van artikel 4, sub a, wor- den opgeheven. Slechts een dergelijke uitlegging kan het bestaan rechtvaardi- gen van artikel 71, dat immers geen zin zou hebben indien de nationale douane- bescherming kon worden omzeild, door- dat goederen van oorsprong uit derde landen in het intracommunautaire ver- keer zouden geraken via Lid-Staten die aan hun buitengrenzen lagere invoer- rechten toepassen.
Voor zover de invoerrechten aan de bui- tengrenzen zijn geharmoniseerd — zoals in de EGKS voor staalprodukten is ge- beurd — is het om tarifaire redenen niet nodig bijzondere bewijzen betreffende de oorsprong van de goederen te verlan- gen en eventueel beschermingsmaatrege- len tegen indirecte invoer te nemen.
Waar echter, zoals voor steenkool, de regelingen inzake buitenlandse handel van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillen, is het de Lid-Staten, wier regeling inzake buitenlandse handel dreigt te worden uit- gehold, toegestaan om ter voorkoming van indirecte invoer enkel produkten van oorsprong uit een EGKS-Lid-Staat tot het intracommunautaire vrije goederen- verkeer toe te laten.
Het onderscheid tussen een vrijhandels- zone en een douane-unie vindt zijn die- pere grond in de uiteenlopende belangen van de Lid-Staten. Zo is het voor een Lid-Staat met een belangrijke eigen steenkoolproduktie, zoals de Bondsrepu- bliek Duitsland, van vitaal belang ze bij- voorbeeld door middel van invoerrechten te beschermen, hetgeen met andere lan- den, bijvoorbeeld Nederland, niet het ge- val is. De belangen van een land met ho- gere invoerrechten kunnen niet in aan- merking worden genomen indien het in- tracommunautaire handelsverkeer volle- dig vrij is, ongeacht de oorsprong van de goederen, en deze het land kunnen bin- nenkomen via een Lid-Staat met lagere invoerrechten. Indien de EGKS evenwel zelf een gemeenschappelijk douanetarief zou opstellen, zouden de Lid-Staten bij de vaststelling van het tarief hun belan- gen kunnen doen gelden.
Op welke grondslag de uit de vergelij- king van de economische verdragen ont- wikkelde algemene beginselen op het EGKS-Verdrag kunnen worden toege- past, kan in het midden blijven. Beslis- send is veeleer, dat de toepassing van de voor vrijhandelszones ontwikkelde regels op een douane-unie tot absurde resulta- ten leidt, zodat de belangen van de Lid- Staten in een vrijhandelszone zich tegen een dergelijke transpositie verzetten.
Nog beslissender is, dat de artikelen 2 en 3 en inzonderheid ook artikel 74 EGKS- Verdrag kennelijk dienen ter bescher- ming van de met een onbeperkte uitbrei- ding van de indirecte importen onver- enigbare belangen van de Lid-Staten en ondernemingen van de Gemeenschap.
Mitsdien moet het onderscheid tussen vrijhandelszone en douane-unie ook bij een autonome uitlegging van het EGKS- Verdrag in aanmerking worden geno- men.
De kernvraag is derhalve, of de EGKS zelf een douane-unie of een vrijhandels- zone vormt. In dit verband zij eraan her- innerd, dat de Gemeenschap ingevolge artikel 72 slechts het minimum- en maxi- mumtarief van de invoerrechten kan vaststellen, maar niet een gemeenschap- pelijk douanetarief, kenmerkend voor een douane-unie.
Het EGKS-Verdrag wil, blijkens de arti- kelen 71, tweede alinea, en 74, eerste ali- nea, de inachtneming van de GATT door de Gemeenschap zelf en door de Lid-Staten garanderen. Het moet dus in dier voege worden uitgelegd, dat het geen inbreuk maakt op de GATT.
De GATT nu gaat ervan uit, dat wan- neer goederen in een staat worden inge- voerd en vervolgens naar een andere staat worden vervoerd, zowel de eerste als de tweede staat invoerrechten mag heffen, behalve indien uit de geleibrief blijkt dat die goederen voor de tweede staat zijn bestemd en slechts passeren over het grondgebied van de eerste. Arti- kel XXIV van de GATT voorziet in ruime afwijkingen van de GATT-regels, maar in beginsel enkel bij een douane- unie en niet bij een vrijhandelszone. Men zou nu kunnen stellen, dat de Lid-Staten door het EGKS-Verdrag niet konden af- zien van de douanebevoegdheden die hun door de GATT zijn toegekend, ook niet in het kader van het intracommu- nautaire verkeer van goederen uit derde landen; het EGKS-Verdrag zou dan in die zin moeten worden uitgelegd.
In casu kan deze vraag evenwel open blijven, daar het EGKS-Verdrag in elk geval niet kan ingaan tegen artikel V van de GATT, dat niet de directe belangen van de Lid-Staten, maar die van derde landen beschermt. Indien artikel 4, sub a, aldus zou worden uitgelegd, dat het ook op import uit derde landen van toepas- sing is, zou dit tot gevolg hebben dat de
heffing van invoerrechten door het door- voerland verboden is bij artikel V van de GATT en die door de Lid-Staat van be- stemming bij artikel 4, sub a, EGKS- Verdrag. Het absurde gevolg van een dergelijke regeling zou dus zijn, dat de gehele douaneregeling van het EGKS- Verdrag wordt omzeild en dat de belan- gen van de Lid-Staten en ondernemingen va de Gemeenschap, die nochtans door de artikelen 2, 3 en 74 worden be- schermd, deze bescherming volledig zou- den verliezen.
Zelfs indien dit zou kunnen worden ver- meden, bijvoorbeeld door artikel 73 op overeenkomstige wijze toe te passen op invoerrechten, dan nog zou de belang- hebbende Lid-Staat bij gebreke van be- voegdheid tot het heffen van invoerrech- ten de door de GATT geëiste weder- kerigheid toch niet van de derde landen kunnen afdwingen, en zelfs, krachtens artikel I van de GATT gedwongen zijn ook bij rechtstreekse importen uit derde landen van zijn invoerrechten af te zien.
Vervolgens onderzoekt de Bondsregering de autonome uitlegging van hoofdstuk X van het EGKS-Verdrag betreffende de handelspolitiek.
Daar hoofdstuk X slechts het handels- verkeer met derde landen betreft, zou men kunnen aannemen dat het ten op- zichte van artikel 4, sub a, aldus kan worden afgebakend, dat artikel 4, sub a, op het feitelijk verkeer binnen de Ge- meenschap en hoofdstuk X enkel op het rechtstreeks feitelijk verkeer met derde landen ziet. Tegen een dergelijke zuiver feitelijke opvatting pleit echter het feit dat reeds het EEG-Verdrag, en juist ook het EGKS-Verdrag zelf, vereisen, dat de goederen uit derde landen regelmatig worden ingeklaard in de eerste staat van invoer in de Gemeenschap. Zonder in- klaring is er geen intracommunautair verkeer in de zin van het Verdrag, als is
er wel feitelijk intracommunautair ver- keer. Bovendien kan er volgens artikel V van de GATT althans voor het EGKS- Verdrag geen sprake zijn van intracom- munautair verkeer, wanneer de uiteinde- lijke plaats van bestemming van de goe- deren in een andere Lid-Staat is gelegen.
Hieruit blijkt reeds dat het EEG-Verdrag en a fortiori het EGKS-Verdrag niet van een feitelijk begrip intracommunautair verkeer uitgaan.
Voor de uitlegging van artikel 4, sub a, en hoofdstuk X EGKS-Verdrag is enkel de in de GATT neergelegde bevoegd- heidsverdeling inzake invoerrechten bes- lissend. Zelfs indien de Lid-Staten in het kader van het intracommunautaire ver- keer afstand zouden kunnen doen van de aan de GATT ontleende subjectieve rechten of krachtens artikel XXIV van de GATT afwijkende regels zouden kun- nen vaststellen, zou er immers een nage- noeg onweerlegbaar vermoeden bestaan, dat de Lid-Staten bij het EGKS-Verdrag niet werkelijk afstand hebben gedaan van deze rechten uit de GATT.
Voorts merkt de Bondsregering op dat, zoals uit het EEG-Verdrag met zijn ge- detailleerde regeling van de douanebe- voegdheid duidelijk blijkt, de Lid-Staten in beginsel ook in het EGKS-Verdrag deze problematiek uitdrukkelijk en defi- nitief hebben willen regelen. Nu echter artikel 4, sub a, het intracommunautaire verkeer van goederen van oorsprong uit derde landen niet volledig liberaliseert, zou het EGKS-Verdrag een belangrijke leemte vertonen, indien hoofdstuk X niet tevens op dit deel van het goederenver- keer met derde landen van toepassing zou zijn. Anders zou er op dit gebied geen enkele grens zijn aan de bevoegd- heid van de Lid-Staten, daar het ondenk- baar is dat enkel de beperkingen van ar- tikel 71 op overeenkomsitge wijze zou- den worden toegepast.
Gelet op een en ander kan enkel de in- voering van een gemeenschappelijk douanetarief de belangen van de Lid-Sta- ten bij de bescherming van hun industrie en bij hun inkomsten uit invoerrechten vrijwaren. Uit het in artikel 5 EEG-Ver- drag neergelegde beginsel van trouw aan de Gemeenschap kan immers, gesteld al dat het zonder meer op de EGKS kan worden getransponeerd, voor de Lid- Staat van doorvoer geen enkele verplich- ting worden afgeleid om bij de bepaling en uitvoering van zijn economisch beleid de belangen van een andere Lid-Staat in aanmerking te nemen. De ruime uitleg- ging van artikel 4, sub a, zou derhalve tot gevolg hebben, dat de Lid-Staten de bevoegdheid wordt ontnomen om per slot van rekening hun eigen belangen te behartigen, ofschoon het gehele inter- nationale recht aldus is opgevat, dat der- gelijke bevoegdheden steeds bij de be- trokken staten berusten of althans bij een supranationale organisatie, aan de be- sluitvorming waarvan elke staat op voet van gelijkheid meewerkt. Een dergelijke uitlegging leidt bovendien tot een distor- sie van de mededinging ten gunste van importeurs die goederen van oorsprong uit derde landen over het grondgebied van een Lid-Staat invoeren. Zij schaadt dus ook de belangen van particulieren, met name van de communautaire indu- strie en de rechtstreekse importeurs, welke door de artikelen 2 en 3 EGKS- Verdrag worden beschermd.
De Bondsregering geeft toe, dat aan deze uitlegging van de verhouding van artikel 4, sub a, tot hoofdstuk X EGKS- Verdrag, de artikelen 73 en 74 van dit Verdrag kunnen worden tegengeworpen.
In dit verband moet evenwel worden op- gemerkt, dat juist artikel 74, eerste ali- nea, sub 3, ervoor pleit het gehele hoofd- stuk X ook op het intracommunautaire verkeer van goederen uit derde landen toe te passen. De bewoordingen van arti-
kel 73 sterken daarentegen de opvatting, dat voor het begrip buitenlandse handel in hoofdstuk X niet het feitelijke intra- communautaire verkeer of het recht- streekse verkeer met derde landen bepa- lend is, maar een door de GATT geïn- spireerd juridisch begrip van het goede- renverkeer. Een andere oplossing is slechts mogelijk, indien artikel 73 zou kunnen worden beschouwd als een echte uitzondering, die volkomen afwijkt van de regels van het EGKS-Verdrag. De in- houd van dit artikel biedt echter niet de minste steun aan een dergelijke uitleg- ging. Voorts mag niet uit het oog wor- den verloren, dat artikel 74 EGKS-Ver- drag, anders dan artikel 115 EEG-Ver- drag, niet bij elke verlegging van het handelsverkeer, maar enkel in zeer ern- stige noodsituaties van artikel 4, sub a, afwijkt. Een ruime uitlegging van artikel 4, sub a, zou onder deze omstandig- heden lijnrecht ingaan tegen het funda- mentele verdragsbeginsel, dat het EEG- Verdrag, waar het voorziet in een ver- dere eenmaking van de handelspolitiek, de rechten van de Lid-Staten op dit ge- bied meer beperkt dan het EGKS-Ver- drag.
Tenslotte dient men voor ogen te hou- den, dat de Gemeenschap reeds naar de letter van artikel 74, eerste alinea, sub 3, zelfs in afwijking van de algemene regels van het EGKS-Verdrag, ook voor het in- tracommunautaire verkeer maatregelen als de heffing van invoerrechten aan de binnengrenzen kan nemen. Deze letter- lijke uitlegging vindt steun in de doelstel- lingen van het EGKS-Verdrag, dat de industrie van de Gemeenschap moet be- schermen.
Artikel 74 kan niet aldus worden uitge- legd, dat het het daarin omschreven ge- bied van de handelspolitiek uitsluit van de douanebevoegdheid van de Lid-Staten ex artikel 71. Tegen een dergelijke uit-
legging van deze bepaling pleit, dat arti- kel 71 uitgaat van een in beginsel onbe- perkte bevoegdheid van de Lid-Staten, die luidens de tweede alinea door de daaropvolgende bepalingen slechts op bepaalde punten wordt beperkt, maar niet ingetrokken. Zelfs artikel 74 dat, waar het spreekt van maatregelen, vooral ook aanbevelingen bedoelt, gaat uit van een formele bevoegdheid van de Lid-Sta- ten op het gebied dat het bestrijkt, daar die aanbevelingen door handelingen van de Lid-Staten moeten worden uitge- voerd. Tenslotte mag niet uit het oog worden verloren, dat de bescherming van de in artikel 74 verankerde belangen van de Lid-Staten en ondernemingen wegens de gedeeltelijke functionele onbekwaam- heid van de EGKS slechts door de Lid- Staten ten volle kan worden verzekerd;
de stelling, dat de bevoegdheden van de EGKS parallelle bevoegdheden van de Lid-Staten uitsluiten, lijkt dan echter zeer gewaagd.
De Lid-Staten behoeven dus voor de hef- fing van hun eigen invoerrechten hoog- stens dan een bevoegdheidsgrondslag, wanneer artikel 4, sub a, anders dan hiervoren is betoogd, in beginsel aldus moet worden begrepen, dat het het intra- communautaire verkeer, ook van goede- ren uit derde landen, volledig van in- voerrechten vrijstelt.
Ook indien het Hof dit betoog niet zou onderschrijven, is de heffing van diffe- rentiële invoerrechten door de Bondsre- publiek Duitsland gedekt door de op ar- tikel 74 EGKS-Verdrag gebaseerde aan- bevelingen van de Commissie.
Tegen de opwerping, dat het intracom- munautaire verkeer van goederen uit derde landen niet onder de handelspoli- tiek van hoofdstuk X valt, voert de Bondsregering voorts nog aan, dat ook
bij een dergelijke uitlegging van hoofd- stuk X, in het kader van de handelspoli- tiek invoerrechten kunnen worden vast- gesteld, zelfs voor het intracommunau- taire verkeer van goederen uit derde lan- den. Dat de Hoge Autoriteit met haar aanbevelingen juist ook dit intracommu- nautaire verkeer heeft willen raken, blijkt duidelijk hieruit, dat de considerans van de betrokken aanbevelingen ook deze sector betreft, en dat in punt A van de aanbeveling dus zeer algemeen sprake is van „kolen afkomstig uit derde landen".
De opvatting van het Finanzgericht, dat de Bondsrepubliek vooral deswege geen voldoende machtiging bezit, omdat de aanbevelingen beperkt zijn in de tijd, maakt volgens de Bondsregering onvol- doende onderscheid tussen de geldig- heidsduur van de aanbeveling zelf en het feit dat de invoercontingenten slechts voor bepaalde jaren zijn vastgesteld. On- danks het gebruik van het woord „tijde- lijk" blijkt duidelijk uit de formulering van de aanbeveling van 28 januari 1959, dat deze niet tot jaar het 1959 is beperkt.
De daaropvolgende jaren is de aanbeve- ling tot het heffen van invoerrechten zelf niet hernieuwd, maar is enkel het jaar- lijks tariefcontingent vastgesteld. In een dergelijke rechtssituatie kan niet worden aangenomen dat de aanbeveling haar geldigheid verliest, wanneer voor een be- paald jaar geen douanecontingent wordt vastgesteld. In tussentijd waren de eco- nomische moeilijkheden van de kolensec- tor in de Bondesrepubliek Duitsland eer- der nog toegenomen. Daar de consider- ans van de aanbeveling hiernaar verwijst, kan niet worden aangenomen, dat de Hoge Autoriteit heeft gewild dat deze invoerrechten de andere jaren niet zou- den worden geheven. Wellicht was de Hoge Autoriteit op grond van artikel 74 zelfs gehouden deze bijzondere verplich- ting toe handhaven omdat haar beoorde- lingsbevoegdheid was uitgeput. In een
dergelijke situatie moet men ervan uit- gaan, dat het in de aanbeveling vastge- stelde douanecontingent automatisch van kracht blijft tot er een nieuw wordt vast- gesteld.
Het is mogelijk dat de Hoge Autoriteit ingevolge artikel 74, eerste alinea, sub 3, EGKS-Verdrag uitsluitend bevoegd is om de Lid-Staten van artikel 4, sub a, te laten afwijken, maar in casu heerst, gelet op het stilzitten van de Hoge Autoriteit, een zelfde noodtoestand als die welke het Hof in de visserijsector ertoe heeft gebracht, de Lid-Staten als mandataris- sen van de Gemeenschap subsidiair be- voegd te verklaren om een voorlopige re- geling vast te stellen. Men kan de Bonds- regering niet verwijten, dat zij de Com- missie niet voldoende heeft aangespoord om de nodige beslissingen te nemen: zij mocht immers ervan uitgaan, geen mach- tiging van de Hoge Autoriteit te behoe- ven of deze machtiging reeds door de tot dan toe gegeven aanbevelingen te hebben gekregen.
De Bondsregering komt tot de conclusie, dat artikel 4, sub a, ofschoon ook van toepassing op goederen van oorsprong uit derde landen, hoofdstuk X EGKS- Verdrag betreffende de douanebevoegd- heid van de Lid-Staten voor goederen van oorsprong uit derde landen in het in- tracommunautaire verkeer onaangetast laat.
Alvorens de vraag van het Finanzgericht te onderzoeken, acht de Commissie van de Europese Gemeenschappen het wense- lijk, een aantal algemene gedachten over de handelspolitieke bevoegdheden op het
gebied van de EGKS-produkten naar voren te brengen.
Zij begint met de vaststelling dat, anders dan het EEG-Verdrag, het EGKS-Ver- drag, vooral blijkens artikel 71, eerste alinea, de handelspolitieke bevoegdheden van de Lid-Staten grotendeels intact heeft gelaten en slechts beperkte be- voegdheden aan de Gemeenschap heeft opgedragen. De bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de bui- tenlandse handel zijn evenwel niet onbe- langrijk. Het gaat daarbij zowel om een- zijdige maatregelen als bedoeld in de ar- tikelen 72, 73 en 74 EGKS-Verdrag, als om conventionele maatregelen, zoals het onderhandelen over en sluiten van han- delsakkoorden, waarin het Verdrag wel niet uitdrukkelijk heeft voorzien, maar waartoe de Gemeenschap als gevolg van een reeks verdragsbepalingen bevoegd is.
De EGKS was dus reeds in haar oor- spronkelijke opvatting meer den een vrij- handelszone in de zin van artikel XXIV, 5 b), van de GATT. Al is zij geen volle- dig uitgegroeide douane-unie, toch vormt zij wegens haar actuele of poten- tiële mogelijkheden tot coördinatie en ingrijpen een tussenvorm tussen douane- unie en vrijhandelszone, waarbij het aspect vrij verkeer de kenmerken van een douane-unie nog versterkt. Toch kan niet worden ontkend dat de EGKS op het gebied van de handelspolitiek, met inbegrip van de invoerrechten aan de buitengrenzen, ver achterblijft bij de EEG.
Volgens de Commissie dient vooreerst aan de hand van de feitelijke ontwikke- ling en vervolgens op grond van juridi- sche overwegingen worden onderzocht of de hiervoren geschetste situatie van de
EGKS inzonderheid na de inwerkingtre- ding van het EEG-Verdrag wijzigingen heeft ondergaan.
Met betrekking tot de feitelijke ontwik- keling merkt de Commissie op, dat er na de inwerkingtreding van het EEG-Ver- drag een toenemende tendens is geweest om de eenvormige handelspolitiek in wording ook tot EGKS-produkten uit te breiden. Zo kwam het in de staalsector zeer snel tot een ruime defacto-harmoni- satie van de invoerrechten en tot de ont- wikkeling van een communautair beleid, gekenmerkt door akkoorden gesloten door de Commissie, daartoe gemanda- teerd door de vertegenwoordigers van de Lid-Staten, bijeen in het kader van de Raad. Voor steenkool is het niet tot een dergelijke uniformering gekomen. Toch hebben de Hoge Autoriteit en vervolgens de Commissie ook hier van de Lid-Staten een onderhandelingsmandaat gekregen in het kader van de GATT-onderhande- lingen, die tot een consolidering van de nationale invoerrechten hebben geleid.
Met betrekking tot het sluiten van han- delsakkoorden voor EGKS-produkten bestaat er geen eenvormige praktijk. Zo zijn bepaalde akkoorden door de Lid- Staten alleen of samen met de Gemeen- schap gesloten. Andere zijn door de Commissie in het kader van het EEG- Verdrag zonder verzet van de Lid-Staten ook voor EGKS-produkten gesloten, en nog andere door de Gemeenschap op ba- sis van artikel 95 EGKS-Verdrag.
Ondanks de geschetste ontwikkeling kan niet op algemene wijze worden gecon- cludeerd, dat in het kader van de EGKS de bevoegdheid inzake het buitenlandse beleid volledig naar. de Gemeenschap is
verschoven. Uit het voorgaande kan in elk geval worden afgeleid, dat de feite- lijke evolutie de bevoegdheidsverdeling niet fundamenteel heeft gewijzigd en dat de principiële bevoegdheid van de Lid- Staten tot heffing van autonome rechten over steenkool niet in twijfel kan worden getrokken.
Uit juridisch oogpunt wijst de Commissie erop, dat volgens een in de rechtsleer steeds meer verbreide stelling de gemeen- schappelijke handelspolitiek van het EEG-Verdrag zich, in elk geval comple- mentair, ook tot EGKS-produkten moet uitstrekken. Zou deze stelling ook op- gaan voor de heffing van invoerrechten over steenkool uit derde landen, dan zou dit ook een ander licht werpen op de beoordeling rechtens van het onderha- vige geval.
Bedoelde stelling gaat ervan uit, dat de bepalingen van het EEG-Verdrag betref- fende de handelspolitiek van algemene aard zijn en geen beperkingen met be- trekking tot bepaalde produkten bevat- ten. Zij neemt vooral de omstandigheid in aanmerking, dat de oorspronkelijke argumenten om de handelspolitiek van het EGKS-Verdrag uit te sluiten, na de ontwikkeling van een gemeenschappe- lijke handelspolitiek voor de gehele eco- nomie irrelevant zijn geworden. Zij zou uiteindelijk ertoe leiden, het in wezen in- tergouvernementeel beheer van de han- delspolitiek op EGKS-gebied te vervan- gen door de krachtens het EEG-Verdrag ontwikkelde of te ontwikkelen gemeen- schappelijke handelspolitiek, weliswaar rekening houdende met de beperkte en specifieke bevoegdheden die de EGKS terzake reeds bezit.
In zijn advies 1 /75 heeft het Hof de deur voor deze uitlegging opengehouden. De voor de gemeenschappelijke handels-
politiek verantwoordelijke gemeenschaps- instellingen hebben ze tot nog toe niet tot de hunne gemaakt, maar ze ook niet uitdrukkelijk verworpen.
Aanvaardt men deze „uitbreidingsstel- ling", dan komt men tot de navolgende resultaten:
1. De Raad van de EEG zou tot vaststel- ling van invoerrechten voor EGKS- produkten bevoegd zijn op grond van artikel 113 EEG-Verdrag, ofwel op grond van artikel 28, dat tot het han- delspolitieke instrumentarium van het EEG-Verdrag behoort.
2. Het baseren van een dergelijke be- voegdheid op het EEG-Verdrag zou evenwel niet automatisch tot gevolg hebben, dat de tot nog toe bestaande nationale invoerrechten voor EGKS- produkten ongeldig zouden worden.
In deze ware het, in het belang van een harmonische overgang van een nationaal naar een communautair stel- sel en derhalve van de rechtszeker- heid, volstrekt noodzakelijk de gel- dende invoerrechten krachtens een overgangsregeling in stand te houden tot de communautaire bevoegdheid daadwerkelijk wordt uitgeoefend.
Vervolgens onderzoekt de Commissie de prejudiciële vraag, zoals zij door het Fi- nanzgericht is gesteld, In casu rijst de vraag naar de grondslag en draagwijdte van het vrije verkeer van goederen uit derde landen op het gebied van het EGKS-Verdrag. Weliswaar maakt artikel 71 EGKS-Verdrag uiteenlopende han- delspolitieke maatregelen van de Lid-Sta- ten mogelijk, en moet men ervoor zor- gen dat die niet worden uitgehold door omleggingen van het handelsverkeer, maar dit betekent niet, dat het beginsel
van het vrije verkeer daarom a priori dient te worden beperkt, maar enkel dat in specifieke uitzonderingen moet wor- den voorzien.
In zijn arrest van 14 juli 1961 heeft het Hof het beginsel van het vrije goederen- verkeer weliswaar erkend, doch de draagwijdte ervan in niet onbelangrijke mate beperkt, en wel door de vaststelling dat het „beginsel van het vrije goederen- verkeer de Lid-Staten verbiedt, uit derde landen afkomstige produkten welke met inachtneming der voorschriften in een andere Lid-Staat zijn ingevoerd, te wei- geren op hun grondgebied toe te laten, doch dat artikel 73 van het Verdrag aan de Regering op wier grondgebied de plaats van bestemming van de invoer is gelegen, het beheer toekent van de daar- toe benodigde invoervergunningen."
Deze beperking onderwerpt het vrije goederenverkeer aan een vrijwel oncon- troleerbaar subjectief criterium (de vast- stelling van de plaats van bestemming bij de eerste invoer in de Gemeenschap), zodat het beginsel van het vrije verkeer van goederen uit derde landen een essen- tieel deel van zijn praktische inhoud ver- liest. De ervaring die de Commissie in tussentijd met artikel 115 EEG-Verdrag heeft opgedaan, bevestigt dat het subjec- tieve bestemmingscriterium niet bruik- baar is en dat het vrije verkeer van goe- deren uit derde landen ook wanneer van meet af aan een andere Lid-Staat als plaats van bestemming was voorzien, aan wettige economische behoeften kan beantwoorden. Op het gebied van het EGKS-Verdrag gelden dezelfde overwe- gingen, zodat de Commissie voornoemde beperking thans niet meer kan aanvaar- den.
De procedure van „wederzijdse bijstand"
in artikel 71, derde alinea, EGKS-Ver-
drag komt overeen met de regeling van artikel 115 EEG-Verdrag; zij is dus in de eerste plaats bedoeld om te verzekeren, dat de door de Lid-Staten overeenkom- stig het Verdrag getroffen maatregelen niet door verkeersverleggingen worden omzeild. Anders dan artikel 115, eerste alinea, EEG-Verdrag, vereist artikel 71, derde alinea, EGKS-Verdrag echter geen machtiging van de Hoge Autoriteit om nationale maatregelen vast te stellen; de Hoge Autoriteit moet deze maatregelen echter onderzoeken en nagaan of zij niet in strijd zijn met het Verdrag en de gel- dende internationale overeenkomsten.
Om administratieve wrijvingen te voor- komen, is het voorts nodig, dat die maat- regelen niet eenzijdig, maar met instem- ming van de betrokken Lid-Staat of -Sta- ten worden getroffen.
Anders dan bij artikel 115 EEG-Verdrag berust de rechtstitel voor het nemen van beschermingsmaatregelen hier dus recht- streeks op het Verdrag, maar zonder het akkoord van de andere betrokken Lid- Staat kan er geen gebruik van worden gemaakt. Daar het gevaar voor verleg- ging van het handelsverkeer vaak een onmiddellijk optreden noodzakelijk maakt en het inleiden van de procedure van wederzijdse bijstand een zekere tijd vergt, heeft de Hoge Autoriteit in de praktijk een spoedprocedure ontwikkeld, waarbij de Lid-Staten voorlopige maatre- gelen kunnen treffen totdat de weder- zijdse bijstand daadwerkelijk op gang komt.
Bij deze uitlegging en in deze vorm is het mechanisme van artikel 71, derde ali- nea, ruim voldoende om het probleem
van schadelijke verkeersverleggingen te vermijden, en is het geenszins nodig de Lid-Staten daarenboven nog een of an- dere autonome bevoegdheid tot vaststel- ling van beschermende maatregelen in het intracommunautaire goederenverkeer te verlenen; een dergelijk recht kan met name niet worden afgeleid uit de be- voegdheid van de Lid-Staten ex artikel 73, eerste alinea, tot regeling van de in- en uitvoervergunningen in het verkeer met derde landen; anders zou het stelsel van wederzijdse bijstand kunnen worden ontwricht.
De Commissie is evenwel van oordeel, dat de Hoge Autoriteit, wanneer zij krachtens artikel 74, sub 3, een commu- nautaire maatregel betreffende de invoer van uit derde landen afkomstige goede- ren vaststelt, ook een daarmee samen- hangende maatregel tot beperking van het vrije verkeer moet kunnen treffen, indien dit wegens de aard van de maatre- gel noodzakelijk lijkt; het ware immers een zinloze omweg wanneer men hier de noodzakelijke „flankdekking" slechts via de wederzijdse bijstand zou kunnen ver- zekeren.
Volgens de Commissie dient tenslotte de rechtstoestand te worden onderzocht, waartoe de aanvaarding van de hiervoren uiteengezette „uitbreidingsstelling" leidt.
Het ligt in de lijn van deze stelling, ook op het gebied van de afwijking op het mechanisme van artikel 115 EEG-Ver- drag terug te grijpen. Toch zou ook hier rekening moeten worden gehouden met de overgangssituatie; maatregelen die krachtens artikel 71, derde alinea, rechts- geldig zijn getroffen of in het kader van de wederzijdse bijstand door de Hoge Autoriteit zijn genomen op grond van ar-
tikel 74, sub 3, EGKS-Verdrag en die het vrije verkeer van produkten uit derde landen beperken, dienen als geldig te worden beschouwd, zolang de aan de Commissie bij artikel 115 EEG-Verdrag toegekende bevoegdheden niet daadwer- kelijk worden uitgeoefend.
Op grond van een en ander concludeert de Commissie in de eerste plaats, dat er geen termen aanwezig zijn om de aanbe- veling van 28 januari 1959 en de verdere aanbevelingen van de Hoge Autoriteit om het contingent, vrij van invoerrech- ten, tot 1962 voort te zetten, als ongeldig te beschouwen.
Artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag staat geenszins eraan in de weg, dat de Ge- meenschap, teneinde haar handelspoli- tieke maatregelen tegen indirecte ver- keersverleggingen te beschermen, ook voor het verkeer aan de binnengrenzen van de Gemeenschap de heffing van in- voerrechten gelast.
Ook ambtshalve kunnen tegen de geldig- heid van de aanbevelingen van de Hoge Autoriteit geen bezwaren worden inge- bracht. Vaststaat dat Duitsland in 1958 om verschillende redenen ernstige afzet- moeilijkheden op de kolenmarkt onder- vond. Deze werden nog versterkt dooi- de voortdurende druk van de kolenim- porten uit derde landen. Aan de mate- riële voorwaarden voor een optreden krachtens artikel 74, sub 3, EGKS-Ver- drag was dus voldaan.
Gelet op de ernstige bedreiging die de tot september 1958 onbeperkte import- mogelijkheid voor de Duitse kolenmarkt vormde, waren de door de Hoge Autori- teit vastgestelde maatregelen ook niet ex-
cessief. Bovendien is door de invoering van een contingent vrij van invoerrechten zoveel mogelijk rekening gehouden met de vereisten van artikel 3, sub f, EGKS- Verdrag.
De jaarlijkse herziening van het contin- gent vrij van invoerrechten toont duide- lijk aan, dat de Hoge Autoriteit de basis aanbeveling van 28 januari 1959 althans tot eind 1963 als bindend is blijven beschouwen.
Daar de Duitse wet van 27 december 1962 betreffende het invoercontingent voor vaste brandstoffen voor 1963 en
1964, een vaste rechtsgrondslag leverde voor de invoer met vrijstelling van ten- minste 6,2 miljoen ton steenkool uit derde landen, heeft de Hoge Autoriteit het voor 1964 niet nodig geacht dit con- tingent bij een bijzondere aanbeveling te herzien. Aangezien de voortdurende her- ziening van de invoercontingenten in de Duitse wettelijke regeling ook voor de daaropvolgende jaren voldoende waar- borgen bood, zag de Hoge Autoriteit ook na 1964 geen reden om bijzondere gemeenschapsmaatregelen te treffen.
Na de vaststelling van de Duitse wet van 14 december 1970 betreffende het in- voercontingent voor vaste brandstoffen voor 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 en
1976, is tijdens een beraadslaging die krachtens het protocol bij een verdrag over energievraagstukken van 21 april 1964 in november 1971 in de Raad heeft plaatsgevonden, van geen enkele zijde noemenswaardig verzet of bezwaar tegen de Duitse invoerregeling gerezen. Zelfs indien men de aanbeveling van 28 ja- nuari 1959 thans niet meer op alle pun- ten als relevant zou beschouwen, moet deze regeling dus worden geacht door de Gemeenschap te zijn gedekt.
Op grond van een en ander komt de Commissie tot de volgende conclusie:
1. De aanbeveling van 28 januari 1959 en die welke tot 1962 ter herziening van het contingent vrij van invoer- rechten zijn gedaan, zijn noch in strijd met artikel 4, sub a, noch met enige andere bepaling van het EGKS- Verdrag.
2. De aanbeveling van 28 januari 1959 is formeel nooit ingetrokken. Ook in- dien de daaruit voortvloeiende ver- plichting jaarlijks een contingent vrij van invoerrechten vast te stellen, sinds 1964 door autonome Duitse maatre- gelen is vervangen, blijven de andere bepalingen van de aanbeveling toch van kracht. Ook al zou de aanbeve- ling van 28 januari 1959 niet meer in al haar onderdelen verbindend moe- ten worden geacht, dan kan toch het recht van de Bondsrepubliek Duits- land om over steenkool uit derde lan- den, die boven een bepaald contingent wordt ingevoerd, overeenkomstig de GATT-verplichtingen een differentieel invoerrecht te heffen, niet worden betwist, daar de betrokken Duitse wettelijke regeling van 1971 door het gemeenschapsrecht wordt gedekt.
Mitsdien geeft de Commissie in overwe- ging, de vraag van het Finanzgericht te beantwoorden als volgt:
„Bij onderzoek van de door de Hoge
Autoriteit tussen 1959 en 1962 gedane
aanbevelingen betreffende de invoerrege-
ling van de Bondsrepubliek Duitsland
voor uit derde landen afkomstige kolen,
is niet gebleken van feiten of omstandig-
heden die de nietigheid van deze aanbe- velingen kunnen meebrengen."
I I I — M o n d e l i n g e b e h a n d e l i n g Ter terechtzitting van 7 februari 1984 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de vennootschap Mabanaft, verte- genwoordigd door W.-D. Krause-Ablass,
advocaat te Düsseldorf; de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegen- woordigd door prof. A. Bleckmann als gemachtigde; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegen- woordigd door haar juridisch adviseur P. Gilsdorf als gemachtigde.
De advocaat-generaal heeft ter terecht- zitting van 27 maart 1984 conclusie ge- nomen.
