privatisering van de sociale

(1)

7

Toen ik in ^I9 7 7 in de Tweede Kamer kwam, had de PvdA zojuist met tien zetels winst de grootste electorale zege in haar geschiedenis geboekt. Maar in plaats van het kabinet Den Uyl ¹¹kregen we het kabinet Van Agt 1. Toen ik in ^I994 de Kamer verliet, had de PvdA een ongekende nederlaag gel eden met twaalf zetels verlies. Maar de PvdA leverde wei de premier voor het kabinet Kok 1. In ons kiesstelsel is het winnen van de formatie belangrijker dan het winnen van kiezers.

Zoals het er nu uit ziet, zal de geschiedenis zich niet herhalen. Het kabinet Kok II komt er. De PvdA heeft haar les geleerd en - wat nog belangrijker is- de vvo heeft geen alternatief. Wei zal de vvo het dualisme afzweren. Er is immers een linkse meerderheid. Een gede- tailleerd regeeraccoord zal de eerste eis van de liberalen zijn. De rol van fractievoorzitter Bolkestein is bij dit nieuwe monisme snel uitge- speeld. Rechtgeaarde PvdA-ers hebben daarvoor begrip. Die andere liberalen zullen even moeten slikken bij deze inperking van de rol van de Kamer.

Het meest uitgewerkte regeeraccoord is echter geen garantie tegen de weerbarstige werkelijkheid. In die werkelijkheid vertonen zich de mazen, waardoor die linkse meerderheid zich zallaten gelden. Na deze verkiezingsuitslag heeft de PvdA links meer te winnen dan in het midden. En daarom kan de PvdA-fractie zich niet onttrekken aan het spel op de linkervleugel.

Zou zij zich daaraan wei onttrekken, dan wordt de PvdA een echte middenpartij. Vreemd genoeg heeft juist de Paarse coalitie het lot van typische rniddenpartijen bezegeld. CDA en o66 zijn slachtoffer van hun middenpositie gebleken in het duel Kok-Bolkestein. De verkiezingsuitslag legt de basis voor een nieuwe polarisering.

Als de PvdA wint heeft zij meestal weinig behoefte aan het investe- ren in een progressieve volkspartij. Oat maakt haar des te ongeloof- waardiger, wanneer zij smeekt om samenwerking als zij zich op een dieptepunt bevindt. Nu ligt er een kans voor het PvdA-bestuur. Je kunt nu al voorspellen dat de volgende verkiezingen niet over Paars I I I

zullen gaan. De voorraad aan haalbare gemeenschappelijke projecten tussen vvo en PvdA raakt op.

De Hoop Scheffer sprak over nieuwe partijpolitieke formaties tij- dens de campagne, zoals Kok de onvermijdelijke confrontatie van sociaal-democraten en liberalen in zijn Den Uyl-lezing aankondigde.

Kok krijgt meer gelijk dan De Hoop Scheffer, die de christen-democratie als een van de twee polen beschouwde. Beiden zien evenwel partijpolitieke hergroeperingen. Die moet het partijbestuur niet afwachten. De opdracht sinds de oprichting van de PvdA luidt immers: Doorbraak! Gun de Nederlandse kiezer eindelijk eens de een- voudige keuze tussen Links en Rechts.

Gedachten in de nacht van 6 op 7

me1

THIJS WOLTGENS Voorzitter redactieraad s&_o

201

(2)

(3)

Het de bat over publiek en privaat domein in de sociale zekerheid heeft in deze sector sinds I 99 5 een zeer ingrijpende ontwikkeling losgemaakt.

Oat is des te opmerkelij-

Over het nut van ideologie:

privatisering van de sociale

zekerheid

dat deze structuur een negatief effect heeft op het kostenniveau van de uitvoering, maar ook op de volumebeheersing. De theoretische veronder- ker omdat het debat zelf

stelling dat werkgevers en werknemers een geza- nauwelijks hoven het ni-

veau van algemeenheden over marktwerking, concurrentie en commercia- lisering uit wil stijgen.

Terwijl het denken van de beleidsmakers in algeme- ne categorieen gevangen

FRANS LEIJNSE

Hoo9leraar Bedrijfskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, commissaris bij de SFB-Groep en lid van de redactieraad van

menlijk belang hebben bij

!age premies en dus scherp op uitvoeringskosten en aantal uitkeringsge- rechtigden zullen !etten, blijkt in de praktijk niet op te gaan. De enquetecom- Socialisme &._Democratie.

blijft, maakt de uitvoering van de sociale zekerheid een diepgaande verandering naar meer commerciele bedrijfsvoering door. Waar het heen gaat weet niemand. Kan de overheid dit proces nog keren ? Moet de overheid dit proces nog willen keren ? En waartoe dan ? De beschroomde verkenning van een maatschappelijk mijnenveld.

De parlementaire enquete inzake de uitvoering van de sociale verzekeringen (I 99 3) is het startpunt geweest van een stapsgewijze decollectivering van de sector. Hoewel er in de jaren '8o enkele flauwe pogingen tot herziening waren ondernomen, bleef tot halverwege de jaren '90 de uitvoering van de werknemersverzekeringen tegen ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid gevat in een bi-partite publiek model. Werkgevers-en werknemersorganisaties, per sector verenigd in bedrijfsverenigingen, hadden de verantwoordelijkheid voor premie- inning, claimbeoordeling, toekenning en uitbetaling van de uitkering. Binnen de wettelijk vastgelegde polisvoorwaarden beheerden zij de sociale verzekeringen geheel zelfstandig. Ook de administratiekantoren waaraan de bedrijfsverenigingen het eigenlijke werk uitbesteedden, zoals het GAK en het Sociaal Fonds Bouwnijverheid, werden op hun beurt door soortgelijke bi-partite organen bestuurd.

De parlementaire enquete brengt aan het Iicht

missie-Buurmeijer spitst haar kritiek toe op drie punten, die overigens ook bij de eerder ingezette ingrepen in de polisvoorwaarden van Ziektewet, w A o en W erkloosheids- wet a1 aan de orde waren: de verantwoordelijkheidsverdeling, de rol van sociale partners in de aansturing en de monopolievorming in de uitvoering.

Ten aanzien van aile drie thema's worden harde noten gekraakt en radicale veranderingen voorgesteld. Hoewel de Tweede Kamer bij de behandeling van het Enqueterapport nog enigszins relativerend reageert, worden bij het Regeeraccoord van I 994 de uitgezette lijnen voluit doorgetrokken.

De kritiek op het oude stelsel

Belangrijke veranderingen worden in het vooruitzicht gesteld op aile drie door de enquetecommissie genoemde punten:

a. De verantwoordelijkheidsverdeling: in het stelsel zijn de risico's van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid in te hoge mate collectief afgedekt. Er is behoefte een groter dee!

van het risico direct te Iaten dragen door de individuele werkgever en werknemer. Hierdoor ontstaat een rechtstreeks belang bij zuinig gebruik. Deze financiele prikkel kan nog ver- sterkt worden door de hantering van gedifferentieerde premies.

(4)

s &_o 5 1998

b. De rol van sociale partners: aansturing en beheer door de organisaties van werkgevers en werknemers bleken niet tot een doelmatige en kostenefficiente uitvoering te hebben geleid, en nog minder tot een zuinig gebruik van de regelingen. Daarentegen was de sociale zekerheid vooral gaan fungeren als overloopvoorziening om problemen op de arbeidsmarkt en bij de her- structurering van bedrijfssectoren op te vangen.

Er is behoefte aan onafhankelijk toezicht en een drastische terugdringing van de rol van werkgevers en werknemers bij claimbeoordeling en toekenning van uitkeringen. Hierdoor kan het oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringen worden teruggedrongen.

c. De monopolievorming: de gedwongen winkelnering van bedrijfsverenigingen bij, groten- deels door dezelfde partijen bestuurde administratiekantoren verschaft de laatste een feitelijke monopoliepositie. Door deze situatie ontbreekt een prikkel om de prijs van de uitvoering zo laag mogelijk te houden of de kwaliteit voor de klant te verhogen. Er is behoefte aan een doorbreking van de vaste opdrachtstructuur, waardoor de administratiekantoren met elkaar moeten gaan concurreren. Het is daarbij de vraag of de uitvoerings-opdrachten nog per hele sector moeten worden gegeven, of dat individuele werkgevers zelf mogen bepalen bij wie zij hun werknemers voor ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid zullen verzekeren. Bovendien zou door het toelaten van particuliere verzekeringsmaat- schappijen tot de markt het aantal marktpartijen vergroot kunnen worden, waardoor de concurrentie verder toeneemt.

Wetswijziainaen

De regering komt al snel na het begin van de kabinetsperiode met wetswijzigingen die de verandering vorm geven. AI in 199 5 worden de administra- tiekantoren verzelfstandigd. Het eigendom wordt ondergebracht in afzonderlijke stichtingen voor het gedeelte dat sociale zekerheidsregelingen uitvoert, en het gedeelte dat andere administraties voert, zoals CA o-regelingen en pensioenregelingen. In deze stichtingen spelen de sociale partners nog een beperkte rol: niet vee! meer dan die van een kleine aandeelhouder bij een grote onderneming.

De opdrachtverlening wordt geleidelijk wegge- haald bij de bedrijfsverenigingen, die in 1997 hele- maal worden opgeheven. Sindsdien worden de

administratie-opdrachten verleend door het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (Lisv), dat ook het beheer van de fondsen heeft overgenomen. In het bestuur van dit Instituut spelen de lan- delijke werkgevers- en werknemersorganisaties weliswaar een belangrijke rol, maar is de invloed van de sectorale organisaties ver teruggedrongen.

De wetgever laat er echter geen twijfel over bestaan dat deze structuur slechts tijdelijk zal zijn. Op termijn van een paar jaar zal meer definitief worden beslist over de vraag of de bevoegdheid opdracht te verlenen tot uitvoering van de sociale verzekeringen kan worden neergelegd bij individuele werkgevers, of dat dit per bedrijfstak door een sectorraad ofbranche-organisatie moet gebeuren.

W anneer de opdrachtverlening verder wordt gedecentraliseerd betekent dat een aanmerkelijke toename van het aantal vragers op de markt van de uitvoering van sociale verzekeringen. Hierdoor zal voor de aanbieders, de administratiekantoren, de noodzaak ontstaan om te gaan concurreren op prijs en kwaliteit: men moet zelf zijn klan ten zien te Yin- den en binden. Maar ook als de vraagstructuur niet zou veranderen heeft de regering de aanbieders al een begin van concurrentie in het vooruitzicht gesteld. Vanaf ¹januari ^2ooozal in ieder geval de gedwongen winkelnering van hele bedrijfssectoren bij verwante administratiekantoren vervallen. De contracten worden dan open aanbesteed en de gebiedsindeling tussen de administratiekantoren verdwijnt. Daarmee komt er een eind aan de gehate monopolieposities.

Deze organisatorische ingrepen vinden gedeeltelijk hun pendant in een wijziging van de eigen verantwoordelijkheid van individuele werkgevers, die het gevolg is van eerdere materiewetgeving op het terrein van de werknemersverzekeringen. Wat betreft het ziekteverzuim heeft de werkgever eerst de verplichting gekregen het loon over de eerste twee (kleine bedrijven) of zes weken ziekte (grote bedrijven) door te betalen, en hoefde hij zich tegen dit risico niet meer verplicht te verzekeren in het kader van de Ziektewet. Later is deze termijn uitgebreid tot 52 weken, waardoor voor grote delen van het werknemersbestand de Ziektewet feitelijk is afge- schaft. De werkgever kan het risico van doorbe- taling bij ziekteverzuim zelf dragen maar daartegen ook een verzekering afsluiten.

In de w ^Ao is, met name voor jongere werknemers, een deel van de wettelijke dekking tegen

(5)

et ),

::l- :1-

n.

m r-

~n

te n- e- id

dt ce le :a!

le ijs n- et

al ht le

~n

)e

le

~n

te

jk tt- et r- :ft

r- ee ij- lit er id et e- e-

~n

e-

~n

inkomensverlies vervallen. Men kan zich hiervoor individueel of collectief aanvullend verzekeren.

Voor werkgevers is het eigen risico bij arbeidsongeschiktheid aanzienlijk toegenomen door een verrui- ming van de wettelijke mogelijkheden en door de invoering van een gedifferentieerde premie. De kosten van het gebruik van de w ^Ao worden daardoor rechtstreekser bij werkgevers en werknemers gelegd. Wat betreft werkloosheid wordt nu de periode waarover de uitkering wordt geput uit de wachtgeldfondsen uitgebreid naar een half jaar.

Omdat dit, anders dan het Algemeen W erkloos- heidsfonds, sectorale fondsen zijn die een premie kennen gebaseerd op het gebruik in de betreffende sector treedt hierdoor in feite een vorm van pre- miedifferentiatie op. Over andere vormen van rill- mere individuele verantwoordelijkheid voor het ww-risico wordt nog nagedacht.

Tegelijk met deze ingrepen in de verantwoordelijkheidsverdeling, monopolievorming en de rol van sociale partners heeft de overheid ook het toezicht op de uitvoering van de sociale verzekeringen ver- scherpt. Dit was in de oude situatie (merkwaardig genoeg) goeddeels in handen van de sociale partners, die via de Sociale Verzekeringsraad geacht werden zichzelf te controleren. Hiervoor in de plaats is in I 995 het onafhankelijke College van Toezicht Sociale Verzekeringen getreden, dat als zelfstandig bestuursorgaan op enige afstand van de overheid moet opereren. Na een moeizame bestuurlijke start is het CTSV nu doende in een per- manente dialoog met de administratiekantoren nor- mente ontwikkelen voor een rechtmatige en doelmatige uitvoering, alsook toe te zien op een verant- woord gebruik van collectieve middelen.

Veranderingen in de praktijk

Zoals overal is ook in de sociale zekerheid de praktijk echter harder dan de leer. De door het over- heidsingrijpen sinds I 994 in gang gezette ontwikkelingen zijn deels contrair gelopen aan de verwach- tingen van de wetgever, maar hebben deze op andere punten ruimschoots overtroffen. Een bekend voorbeeld van contraire praktijk is de collectieve afdekking van het zogeheten 'w A o-gat'. In tegenstelling tot wat de beleidsmakers verwachtten is de verminderde wettelijke dekking tegen arbeidsongeschiktheid niet genomen als een eigen risico dat sti- muleert tot preventief gedrag en zuinig gebruik.

W erknemers en werkgevers hebben daarentegen op zeer grote schaal gekozen voor (aanvullende)

verzekering van dit risico, liefst in zo groot mogelijke collectiviteiten, bijvoorbeeld via de collectieve arbeidsovereenkomst of de pensioenregeling.

Hierdoor is de publieke collectiviteit vervangen door de private collectiviteit, zonder dat de beoog- de toename van de individuele verantwoordelijkheid is bereikt.

Ook de volledige afschaffing van de Ziektewet lijkt niet tot meer eigen risico, en meer gevoelde verantwoordelijkheid bij individuele werkgevers te hebben geleid. Hoewel de effecten van verschillende ontwikkelingen moeilijk te scheiden zijn heeft de combinatie van een eigen risico voor de werkgever over de eerste twee tot zes weken ziekteverzuim met de invoering van verplichte verzuimbegeleiding en arbeidsomstandighedenzorg onmiskenbaar geleid tot een daling van het verzuim. Oat lijkt echter niet te gelden voor de daarop volgende volledige afschaffing van de Ziektewet. Die heeft vee! ondernemers ertoe gebracht het verzuimrisico weer integraal te verzekeren, bij een particuliere of sociale verzekeraar. Per saldo is er daardoor waarschijnlijk minder sprake van eigen risico dan na de eerste wetswijziging.

Op andere pun ten moet men echter constateren dat de wetgever na I 9 9 5 door het veld meer dan op zijn wenken bediend is. Regering en Kamer wilden meer marktwerking, meer klantgerichtheid, meer kostenbeheersing en meer openheid in de uitvoering van de sociale verzekeringen. :Accoord', hebben de bestuurders van de administratiekantoren gedacht, maar dan ook serieus. Eenmaal losgeko- men uit de omklemming van de sociale partners hebben zij hun organisaties in korte tijd omgevormd tot commercieel opererende bedrijven. In plaats van tegen te stribbelen vragen zij de politiek nu om meer concurrentie, meer marktwerking en meer vrijheid van handelen.De geest is uit de fles op een wijze die de Enquetecommissie-Buurmeijer noch de Kamer heeft voorzien, laat staan gewild.

Van bureaucratie naar commercie1e bedrijfsvoering Wat zich de afgelopen drie jaar op het terrein van de uitvoering van de sociale verzekeringen heeft afge- speeld is niet vee! minder dan een culturele revolu- tie. In de oude opzet waren de administratiekantoren prototypes van monopolo!de organisaties:

bureaucratisch, sterk regelgericht, log, traag en klantonvriendelijk. Zowel bij werkgevers als bij werknemers was er vee! kritiek op de kwaliteit van de dienstverlening, en de overheid beklaagde zich

2o5

(6)

2o6

met recht over het ontbreken van volumebeleid (geen prikkels) en de te hoge uitvoeringskosten. De besturing van de administratiekantoren door sociale partners werd als zeer inadequaat gebrandmerkt en het bestaan van gedwongen winkelnering en monopolieposities gezien als oorzaak van de gebrekkige orientatie op kosten en klanten.

Wie de huidige uitvoeringsorganisaties bekijkt herkent hen niet meer in dit beeld. In de sector heeft zich om te beginnen een concentratiebewe- ging voorgedaan, waardoor er nu nog vijf, en op afzienbare termijn vier grate administratiekantoren over zijn: GA K, Sociaal Fonds Bouwnijverheid, Guo/ Cadans en us z o. Deze organisaties hebben zich volledig ingesteld op de door de wetgever aan- gekondigde invoering van een vrije markt voor administratie-opdrachten in het jaar 2ooo. Zij werden daarbij overigens gehinderd door het feit dat de overheid over de feitelijke marktwerking in 2ooo

nog veel in het onzekere heeft gelaten. Zo is onbe- kend of en onder welke voorwaarden ook particuliere verzekeraars mee mogen concurreren om de opdrachten of dat de genoemde vier de markt onderling mogen verdelen. Ook is niet beslist wie de opdrachten zal verlenen, de individuele werkgever, de branche (bijvoorbeeld CAo-partijen) of de sector, hetgeen voor de schaal van de opdrachten en de marketing zeer veel uitmaakt.

Het lijkt er op dat in het zicht van deze onzeker- heden de meeste uitvoeringsorganisaties hebben gekozen voor een offensieve strategie: zij hebben zich gericht op een situatie van maximale marktwerking en concurrentie in het jaar 2ooo om in ieder geval niet door een volgende liberale opris- ping van de wetgever verrast te worden. In betrek- kelijk korte tijd zijn de kosten van de uitvoering naar beneden gebracht en is belangrijke efficiency- winst geboekt. Onderlinge vergelijking leert dat hierdoor tussen de grate spelers concurrerende kostenniveaus zijn ontstaan. Men is overgegaan op een bedrijfsmatige aanpak, waarbij verschillende activiteiten zijn ondergebracht in zelfstandige bedrijfseenheden die op resultaat worden afgere- kend. De interne financiele controle en verslagge- ving is op het niveau gebracht van wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is. De behandeling van individuele klanten, werkgevers en werknemers, is tot een punt van grate aandacht verheven. De meeste organisaties meten nu voor hun uiteenlopende activiteiten met regelmaat de klanttevredenheid, en bijvoorbeeld ook de telefonische bereikbaarheid

etc. De oude administratiekantoren mikken er kennelijk op ook bij een volledig vrije markt in het jaar

2ooo de concurrentie onderling en met de particuliere verzekeraars aan te kunnen; zij lijken daarbij al een aardig eind op weg.

Een ander aspect van de meer commerciele bedrijfsvoering in de administraties is de uitbreiding van het productenpakket. In het perspectief van komende concurrentie zijn klantenwerving en klan- tenbinding belangrijke thema's geworden binnen de organisaties. Een wezenlijk onderdeel hiervan is de breedte van de dienstverlening die aan werkgevers en werknemers kan worden geboden. Zeker in sectoren waar het midden-en kleinbedrijf sterk verte- genwoordigd is zal er veel vraag ontstaan naar zogeheten 'full service' -pakketten die de werkgever iedere zorg op het terrein van sociale en bijkomende verzekeringen uit handen nemen. De uitvoeringsorganisaties spelen hierop in door hun dienstverlening niet Ianger te beperken tot de sociale werknemersverzekeringen in enge zin. Soms kunnen zij daarbij voortbouwen op activiteiten die zij traditioneel reeds verrichten, zoals de uitvoering van CAo-regelingen (scholingsfonds, vakantieregeling etc.) of pensioenregelingen.

Bovendien heeft de wetgever de vraag naar dit soort aanvullende diensten zeer gestimuleerd door de afschaffing van de Ziektewet, de verminderde dekking in de w A o en de verplichte arbo-dienstverlening. CAO-partijen en werkgevers zijn daardoor op zoek gegaan naar aanvullende verzekeringen, arbo-zorg, verzuimbegeleiding en andere diensten buiten de verplichte collectieve sfeer. Er is geen enkele reden waarom de uitvoeringsinstellingen, die al een ijzersterke relatie met werkgevers hebben voor de premie-inning, claimbeoordeling en overige uitvoering van de sociale zekerheid, deze groeiende markt aan anderen zouden overlaten. Zij hebben dan ook hun particuliere ( aanvullende) verzeke- ringsproducten drastisch uitgebreid, zijn ook verzuimbegeleiding en arbo-zorg gaan aanbieden, ontwikkelen meer pensioenproducten en beginnen hun niet geringe expertise op het terrein van vermo- gensbeheer eveneens te vermarkten.

Lettend op de behoeften van kleine en middel- grote ondernemers zijn enkele uitvoeringsinstellingen op het voor de hand liggende idee gekomen dat het zinvol is diensten aan te bieden op het terrein van loon- en salarisadministratie (hangt immers nauw samen met premie-inning) en tijdelijke perso-

(7)

r

e g

n

t-

e e

·s

:r .e

g

;-

ij

~~

it

>r le r-

>r

1,

:n :n 1, :n i- i-

) -

r- t- m

) -

:1-

).-

at in rs

::>-

s &.o 51998

neelsinzet (heeft immers een verband met rei'nte- gratie). Zo groeit wat oorspronkelijk slechts administratiekantoren voor sociale verzekeringen waren geleidelijk uit tot dienstverleners op het terrein van arbeid, zorg en inkomen die werkgever en werknemer een volledig dienstenpakket bieden en vee!

werk uit handen nemen. De groeiende vraag naar 'employee benefits' pakketten vanuit ondernemingen en de toenemende behoefte aan integrale dienstverlening rond de arbeid begunstigen deze ontwikkeling zeer en zij lijkt dan ook onomkeer- baar. Waar de overheid zich de afgelopen jaren vooral de vraag heeft gesteld of semi-publieke uitvoerders van wettelijke regelingen ook commerciele diensten mochten aanbieden, en zo ja onder welke condities, is het nu realistischer de vraag omgekeerd te formuleren: onder welke voorwaar- den kan deze full jled9ed commerciele dienstverleners worden toegestaan publieke taken uit te voeren?

SamenwerkinB en scheidinB publiek/ privaat

De particuliere verzekeraars zijn tot op heden slechts ten dele actief geweest in deze markten. Zij bieden aanvullende verzekeringen aan tegen ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, maar wachten verder af wat de wetgever ten aanzien van de sociale zekerheid zal besluiten. De verzekeraars lijken niet voluit te willen anticiperen op een volledige opening van de markt voor sociale werknemersverzekeringen in het jaar 2ooo. Dit heeft vooral te maken met de onduidelijkheid over de structuur van de opdrachtverlening: het maakt nogal wat uit of je je moet rich ten op hele sectoren of individuele werkgevers als klant. Maar een stevige drempel is ook gelegen in de hoge kosten van opbouw van een verzekerdenadministratie en een geautomatiseerd uitvoeringsproces, zoals voor de sociale verzekeringen nodig zijn. Er is nog teveel onzeker om het zelfs voor reuzen als Rabo/lnterpolis en IN G verant- woord te maken nu reeds zelfstandig in deze misschien komende markt te stappen.

Om echter in het jaar 2ooo niet ineens op een geweldige achterstand te staan heeft een aantal verzekeraars zich door samenwerkingsrelaties met de administratiekantoren wei een uitgangspositie ver- worven. Zo is de Achmea-groep een nauwe verbin- tenis met het GAK aangegaan en heeft Rabo/

lnterpolis zich verbonden met G u o-Cadans; IN G

heeft kortelings een samenwerkingsovereenkomst getekend met SFB, en zeker zo innig, hoewel wat

anders van aard, is het samengaan van ABP en uszo.

Het voordeel van dergelijke verbanden voor de particuliere verzekeraars is dat zij er expertise bijkrijgen op het terrein van de sociale zekerheid, waardoor zij zich tezijnertijd in deze markt kunnen vestigen, zelfstandig of door overname van de samen- werkingspartner. Het voordeel voor de administratiekantoren is dat zij er expertise bijkrijgen op het terrein van de particuliere (aanvullende) verzekeringen, meer producten kunnen aanbieden en, wanneer de concurrentie echt vrij wordt er een belangrijk verkoopkanaal bij hebben. De synergetische voordelen van deze samenwerkingsverbanden zijn eenvoudig te zien.

De overheid heeft in de afgelopen jaren enigszins amechtig achter deze ontwikkeling aangelopen.

Het toezicht is door de perikelen rond het CTSV-

bestuur pas laat van de grond gekomen en heeft ook nu nog last van de betrekkelijke onduidelijkheid over toetsingsnormen. Omdat onhelder is wat de overheid nu precies wil met de sociale zekerheid valt moeilijk te bepalen waar het toezicht vooral op moet !etten, wat in de geest van de wet is en wat 'contra legem'. Men kan met recht de vraag stellen of de wet op dit terrein wei een 'geest' heeft. Ook de snelle ontwikkeling van commerciele activiteiten en werkwijzen door de uitvoeringsinstellingen is door de overheid niet voorzien. Na de zogeheten ontvlechting, die de sociale partners verwijderde uit de besturen van de administratiekantoren en in de opdrachtverlening op afstand plaatste, zijn de instellingen zelf op zoek gegaan naar de meest gerede bestuursstructuur voor de nieuwe ondernemingen.

Juist om de vruchten van een gecombineerde uitvoering van collectieve en particuliere diensten (synergie in optima forma) te kunnen plukken heeft men de organisaties niet opgesplitst maar in hol- dingconstructies bijeengehouden. De wetgever heeft eerst getracht dit te verbieden, om toen het onvermijdelijk bleek een veelheid van organisatorische regels te stellen die op het oog een scheiding van publieke en. private middelen waarborgen.

Deze zogenoemde scheiding van publieke A-poot en private B-poot is echter vooral boekhoudtech- nisch van belang. In de praktijk zit de winst op het terrein van volume- en kostenbeheersing hem namelijk juist in een goed gebruik van de synergie van publieke en private diensten, dus in een door- eenlopen van deze uitvoeringstaken. Het overheids- optreden krijgt hierdoor enigszins het karakter van

(8)

2o8

^{s &_o}⁵¹⁹⁹⁸

een achterhoedegevecht: men tracht een geest weer in de fles te krijgen zonder te weten of dat wei zo wenselijk is vanuit het gezichtspunt dat men eerst zelf gekozen had.

De volgende kabinetsperiode: vooruit ifterug?

Met het oog op de invoering van marktwerking en concurrentie op ¹januari ^2ooozou de wetgever in de loop van 1997 met een definitieve standpuntbe- paling zijn gekomen over de organisatie van de sociale zekerheid. Dat dit standpunt voor de verkiezingen van 6 mei 199 8 niet verschenen is indiceert de verwarring. Een meer principiele discussie over hoe het verder moet met de sociale zekerheid is voorlopig uitgebleven. De notitie die de bewindslieden Melkert en De Grave in april hebben voorge- legd aan de Ministerraad, ter doorgeleiding naar het formatiedossier, is in dit opzicht een stap verder maar bevat tegelijk zoveel paradoxen dat enige ver- dere discussie geen overbodige luxe lijkt.

In de notitie, die inmiddels via een aantal kran- ten vrijwel volledig is uitgelekt, wordt voorgesteld publiek en privaat domein radicaal te scheiden. De lijn naar volledige privatisering van de uitvoeringsinstellingen wordt doorgetrokken. De Minister geeft het recht van eerste koop op de aandelen van de publieke A-poot op, zodat ook dit dee! van uitvoering in particulier eigendom kan komen. De uitvoeringsinstellingen mogen winst maken, ook op de uitvoering van publieke verzekeringen, zonder zoals nu door het LISV aan strikte beperkingen gebonden te zijn. Het onderscheid tussen A- en B- poot vervalt, via accountantscontrole zal er op worden toegezien dat publieke middelen niet oneigenlijk worden aangewend. De markt zal inderdaad opengaan, waarbij zowel sectorraden, branche- organisaties als individuele werkgevers opdrachtge- ver kunnen zijn, de gedwongen winkelnering verdwijnt.

Op deze volledige privatisering maakt de notitie echter een belangrijke uitzondering: het proces van beoordeling of iemand recht heeft op een uitkering, de zogenoemde 'claimbeoordeling' zal een publieke taak moeten zijn. Bij de claimbeoordeling hoort bijvoorbeeld de vaststelling of iemand die ontslagen is verwijtbaar of onvrijwillig werkloos is, de beoordeling of iemand ziek is en de keuringsprocedure ter vaststelling van arbeidsongeschiktheid. Deze taak komt in handen van publiekrechtelijke organisaties die door de overheid worden aangestuurd. Als argument hiervoor wordt gegeven dat het recht op uit-

kering naar de wettelijke normen beschermd moet worden. Commerciele uitvoerders zouden er belang bij hebben de discretionaire ruimte die in de beoordeling zit te gebruiken om zoveel mogelijk claims af te wijzen. Hierdoor zou het recht op uitkering ten principale in gevaar kunnen komen.

Daarom menen de bewindslieden dat de beoorde- lingstaak geheel onder publieke verantwoordelijkheid moet blijven, terwijl de rest van de uitvoering rustig geprivatiseerd kan worden.

Paradoxen

De door Melkert en De Grave betrokken positie heeft op het eerste gezicht de charme van de een- voud. Zij heft allerhande kunstmatig onderscheid binnen de uitvoering op, scheidt de publieke en private verantwoordelijkheid duidelijk en maakt het toezicht dan ook vee! eenvoudiger. Bovendien hebben de grote regeringspartijen hier de koek even- wichtig verdeeld: de PvdA de bescherming van uit- keringsrechten, de vvo de marktwerking in de uit-

voering. .

Helaas bevat het compromis echter ook een aantal paradoxen die op zijn minst vragen oproepen ten aanzien van de houdbaarheid. In de eerste plaats valt op dat het argument dat de bescherrning van uitke- ringsrechten vergt dat de claimbeoordeling een publieke taak moet zijn, hier voor het eerst wordt gebruikt. Nog nooit is iemand in deze discussie op het idee gekomen dat hier ipso facto een taak voor de overheid zou liggen, maar nu wordt het met vee!

aplomb geponeerd. De primaire argumentatie voor deze stelligheid is dat particuliere uitvoerders zoveel belang hebben bij het afwijzen van claims dat zij de discretionaire ruimte in het beoordelingspro- ces maximaal ten nadele van de verzekerde zullen hanteren. Hierdoor zouden wettelijke rechten in het geding kunnen komen.

Voor deze stelling is echter weinig evidentie.

Men zou even goed kunnen beredeneren dat particuliere aanbieders die dit doen zich vanzelf uit de markt prijzen. Zij krijgen een notoir slechte naam bij werkgevers en werknemers en verliezen dus klanten. De ervaring met claimbeoordeling bij particuliere schadeverzekeringen (brand, diefstal, ziek- tekosten, overlijden) laat bovendien zien dat het reactiepatroon van de verzekeraars eerder de andere kant opgaat. Zij wijzen relatief vee!, ook twijfel- achtige claims toe en verhogen gewoon de prernies om de kosten te dekken. Op grond hiervan zou men beter kunnen argumenteren dat het Iaten van de

(9)

oet er .de lijk ke- en. de- ijk- ing

itie en- eid

>ri- het ::b-

~n

ut-

lit-

m- :en

·alt

<e-

:en rdt op de

~el

•or

~rs

lat

·o- en

In

ie. ti- de

till

us tr- k- tet .e-

~1-

es

~n

1 e

claimbeoordeling bij geprivatiseerde uitvoeringsinstellingen het gevaar van een te ruime toekenning en dus van een te groot volume en een te hoge premie inhoudt. Die argumentatie lijkt echter op gespannen voet te staan met het feit dat de oude situatie van publiekrechtelijke claimbeoordeling indertijd door het Enqueterapport als bijzonder volume-verhogend is aangemerkt. Sociale partners en overheid moesten zich uit dit domein juist terugtrekken omdat zij wat betreft volumebeheersing zo nadrukkelijk gefaald hadden. In welk midden de waarheid ook ligt, een rammelende argumentatie brengt ons in ieder geval weinig verder.

Een tweede onverwachte wending in de argumentatie van de bewindslieden heeft betrekking op samenhang in de gevalsbehandeling. Een belangrijk kritiekpunt op de oude situatie was dat de behandeling van een claim vele stadia bij verschillende instanties moest doorlopen, waardoor er in de dossieroverdracht vee! tijd en relevante informatie verloren ging. Dit leidde tot lange doorlooptijden, vee!

achterafbetwistbare V<:JOrlopige toekenningen, wei- rug verantwoordelijkheid voor remtegratie en her- plaatsing, kortom: een sterke neiging om elkaar en de client binnen het sociale zekerheidscircuit bezig te houden. In verschillende stappen heeft de wetgever een eind gemaakt aan de dossieroverdracht en vorm gegeven aan wat genoemd wordt de 'integrale gevalsbehandeling'. Uitvoeringsinstellingen hebben dit op hun wijze ingevuld door diensten aan te hie- den voor de gehele keten van preventie, eerste ziek- melding tot arbeidsongeschiktheidsuitkering of van reorganisatie en ontslag tot bemiddeling naar ander werk. Terwijl het adagium van de integrale gevalsbehandeling bij aile betrokkenen nog nazoemt zet- ten de bewindslieden nu wederom de schaar in het proces. Onduidelijk is hoe bij de voorgestelde strikte scheiding van claimbeoordeling en overige uitvoering, de voordelen van samenhang bijvoorbeeld voor volumebeheersing en re·integratie behouden kunnen blijven.

Een derde punt dat aanleidiing geeft tot verwarring betreft de rol van werkgevers- en werknemersorganisaties. Zij lijken in het hele stuk nauwelijks meer voor te komen, maar de bewindslieden mer- ken tach op hun betrokkenheid essentieel te vinden.

In de voorgestelde verantwoordelijkheidsverdeling is het uitgesloten dat sociale partners iets te vertel- len krijgen over de geprivatiseerde uitvoering. Als hun betrokkenheid dus werkelijk essentieel zou zijn komt die vooral te liggen in het publieke domein

van de claimbeoordeling. Op dit punt moet echter een klein belletje gaan rinkelen: nog in 199 3 consta- teerde de Enquetecommissie dat als sociale partners ergens gefaald hadden, het was op het stuk van de claimbeoordeling. Door zich via de besturen en de 'kleine commissies' te bemoeien met de beoorde- lingen was een vee! te ruimhartige praktijk onstaan waarbij de sociale zekerheid werd gebruikt om de problemen van het bedrijfsleven afte wentelen. De beoordeling moest juist meer geobjectiveerd worden door striktere wettelijke regels en door de belanghebbenden geheel uit het proces te weren.

Hoe dit bezwaar in de nieuwe voorstellen is onder- vangen blijft onduidelijk.

Tenslotte blijft de notitie opmerkelijk stil over de ontwikkelingen die zich binnen de geprivatiseerde uitvoering zullen voltrekken. Het lijkt erop of met een publiekrechtelijke claimbeoordeling aile risico's zijn afgedekt. Wie echter de ontwikkeling van de afgelopen jaren beziet zal op enkele mogelijke complicaties stuiten. Om er maar een te noe- men: er mag worden aangenomen dat kart na het jaar 2ooo (wordt 2oo1) de grate particuliere verzekeraars zullen beslissen of en hoe de markt van de sociale werknemersverzekeringen, in relatie tot arbo-zorg en employee benifits voor hun interessant kan zijn. Daarbij is het denkbaar dat zij zich zullen terugtrekken op het segment van de aanvullende verzekeringen. Maar even denkbaar is dat zij verder zullen will en penetreren in deze markt. Het ligt dan voor de hand de bestaande samenwerkingsverbanden met uitvoeringsinstellingen nauwer aan te hal en en op den duur tot overname te komen. De markt raakt dan verdeeld tussen Rabo/Interpolis, 1 N G,

Achmea en A B P. Daar behoeft niets tegen te zijn, en ik meen dat men dit binnen de vvo zelfs wenselijk vindt. Onuitgewerkt blijft echter hoe het over- heidstoezicht op de premiestelling, de bantering van publieke middelen, de samenwerking met andere instellingen terzake van preventie en re·integratie en de volumebeheersing, dan effectief vorm moet krijgen. Men kan dit tach moeilijk aan de externe accountants van deze ondernemingen overlaten.

Het belang van een gifundeerde ideologische discussie De vele vragen die de notitie van de bewindslieden van Sociale Zaken oproept duiden er op dat een blauwdruk voor de toekomstige uitvoering van de sociale verzekeringen op dit moment onmogelijk te geven is. De ontwikkeling in het veld is turbulent en er zijn naast de overheid vele spelers die geheel hun

(10)

210

s &..o 5 1998

eigen beleid voeren. In dat Iicht is het begrijpelijk dat de overheid zoekt naar een evenwicht dat op de lange termijn houdbaar is. Beangstigend is het echter te moeten constateren dat de wetgever daarbij achter de feiten aanloopt, nauwelijks pogingen doet de reactiepatronen van andere marktpartijen goed te schatten en zelf niet opereert op basis van heldere en realistische beleidsdoelen. Het snelle vvo/

PvdA-compromis in de notitie van de bewindslieden biedt hier weinig soelaas. Het ontbeert zowel een analyse van wat er nu plaatsvindt, als een for- mulering van de belangrijkste beleidsdoelen. De terreinverdeling die daarvoor in de plaats treedt lijkt teveel op een verdeling van de echte wereld in twee ideologisch tegengestelde domeinen om geloofwaardig en werkbaar te zijn.

Voor de formatie van een nieuw kabinet, van welke samenstelling ook, lijkt het nodig een aantal fundamentele vragen ten aanzien van de sociale zekerheid nog eens te adresseren alvorens tot prak- tische oplossingen te komen. Om het kort te houden kunnen die vragen puntgewijs worden opge- somd:

- Kernvraag is ofhet hoofddoel van de reorganisatie van de sociale zekerheid nog steeds is het streven naar een evenwicht van rechtmatigheid in de toekenning van uitkeringen en doelmatigheid in de uitvoering van het geheel, tot uiting komend in een zo klein mogelijk aantal uitke- ringsgerechtigden en zo laag mogelijke uitvoeringskosten. Anders gezegd: zijn we nog steeds bezig rechtmatigheid, volumebeheersing en kostenbeheersing duurzaam met elkaar in evenwicht te brengen of liggen er inmiddels ook andere beleidsagenda's, zoals privatisering tout court, deregulering of de invoering van een ministelsel op tafel?

- Een tweede vraag is of ten principale marktwerking en concurrentie tussen uitvoeringsinstellingen noodzakelijk zijn om de gewenste doelmatigheid te realiseren. Het is namelijk ook mogelijk de stelling te verdedigen dat publieke organisaties door een bedrijfsmatige aanpak effectief, efficient en klantvriendelijk kunnen opereren (de keuze voor een publiek instituut voor claimbeoordeling gaat kennelijk van deze stelling uit). Evenzeer kan de stelling verdedigd worden dat concurrentie op deze markt binnen enkele jaren zalleiden toteen vorm van (priva-

te) kartelvorrning die zowel kosten-als volumebeheersing illusoir maakt. Het tegendeel van die twee stellingen kan vanzelfsprekend ook verdedigd worden, zoals de laatste jaren al overvloe- dig is gebeurd. Misschien is er langzamerhand voldoende bekend over de werkelijke ontwikkelingen binnen de uitvoering om een debat tussen deze stellingen op argumenten mogelijk te maken: een op feiten gebaseerd ideologisch debat zogezegd.

- Zo enige vorm van marktwerking nodig wordt geoordeeld, rijst de vraag hoe open de markt moet zijn. Aan de vraagzijde ligt nog steeds de keuze voor of sectoren, branches, CA o-partijen of individuele werkgevers de opdracht tot administratie van de sociale verzekeringen van hun werknemers zullen verlenen. Die keuze bepaalt of de markt aan die kant een geconcentreerd of een versnipperd karakter zal dragen, en of de opdrachtgevers een serieuze machtsfactor zullen vormen of niet. Aan de aanbodkant moet de overheid zich afvragen of zij het voor een verantwoorde controle op de besteding van publieke (collectieve) middelen nodig vindt dit aileen te Iaten doen door erkende instellingen die een niet-commercieel karakter hebben. Het is denkbaar deze vraag ontkennend te beantwoorden en ervan uit te gaan dat een verantwoorde uitvoering van publieke regelingen ook binnen een commerciele context mogelijk is. In dat geval rust op de overheid wei de verplichting een zodanig effectief toezicht in te stellen dat de besteding van de publieke middelen kan worden gecontroleerd, zo laag mogelijke kosten en beheersing van het volume worden afgedwon- gen, en de premiestelling in de hand wordt gehouden. Bij de instrumentering van dit toezicht kan men niet meer uitgaan van de nai:eve veronderstelling dat er slechts vier of vijf herkenbare uitvoeringsinstellingen moeten worden gecontroleerd, maar moet er op worden gere- kend dat deze integraal onderdeel zijn geworden van grote banken/verzekeraars. Het toezicht zal zich tot een belangrijk dee! van de bedrijfsvoering van deze conglomeraten moeten uitstrek- ken wil bet effectief zijn.

- Kiest men er daarentegen voor de uitvoering van de sociale verzekeringen binnen bet publieke domein te houden, dan rijst de vraag hoe eng

(11)

ie

td

:n te :h

:It kt le

m

tit of le

!n

le t-

<e te

!n

k-

!n

e-

!n

a!

e- ve r-

!n e-

~n

:a!

e- k-

dit werkterrein moet worden afgebakend.

Wederom zijn hierbij de criteria van doelmatigheid, efficiency, kosten- en volumebeheersing doorslaggevend. Men kan bijvoorbeeld op grond van de praktijkervaring verdedigen dat een breed pakket van commerciele diensten op het terrein van preventie, arbo-zorg, aanvullende verzekeringen en personeelsvoorziening sterke synergetische effecten heeft op de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Juist om redenen van klantvriendelijkheid, kosten- en volumebeheersing (preventie, re"integratie) moeten publieke verzekeraars dus in de gelegenheid worden gesteld hun commerciele activiteiten uit te breiden. Daarentegen kan men verdedigen dat de publieke verzekeraars op deze wijze een nieuw toezichtprobleem creeren wat betreft de scheiding van de geldstromen, en dat zij oneer- lijke concurrentie bedrijven op de markt van particuliere verzekeringen. Zou de wetgever om die (overigens honorabele) redenen de uitvoering puur publiek willen houden en de commerciele activiteiten verbieden, dan zal hij ook moeten accepteren dat vee! van de voordelen van het huidige optreden van de uitvoeringsinstellingen weer verloren gaan: het is de vraag of de sterk verbeterde klantvriendelijkheid, effectiviteit en efficiency dan behouden blijven.

- Wie naar mengvormen van publiek en privaat toewil, bijvoorbeeld om een werkbaar politiek compromis te bereiken, ontloopt daarmee het doelmatigheidsvereiste niet. Ook in dat geval zal de vraag zijn hoe de mengvorm eruit moet zien om een optimaal resultaat te geven. Oplossingen waarbij het uitvoeringsproces wordt opgeknipt om een dee! publiek en een dee! privaat toe te wijzen zijn niet aileen niet fraai, zij tasten ook de doelmatigheid aan. Volume- en kostenbeheersing door preventie, efficiente gevalsbehandeling en snelle re"integratie zijn gebaat bij integraal ketenbeheer. Wordt de keten tussen eerste ziek- melding en uiteindelijke herintreding opgeknipt en de verantwoordelijkheid voor onderscheiden fasen verdeeld over verschillende spelers, dan treden onvermijdelijk coordinatieverliezen op.

Wachttijden en informatieverlies tussen de spelers is daarvan de meest in het oog lopende ver- schijningsvorm. Maar belangrijker zijn de verliezen die optreden door het ontbreken van ketenregie en meer omvattende verantwoordelijkheid

bij de afzonderlijke spelers: aile fasen van het proces zullen minder effectief worden omdat niemand verantwoordelijkheid neemt voor de aansluiting op andere fasen. Dit is precies de reden waarom grote bedrijven altijd streven naar ketenintegratie in eigen huis, of als dit niet kan naar een zodanige machtspositie dat zij integrale ketenregie kunnen voeren.

Na het rapport van de Parlementaire Enquete- commissie-Buurmeijer heeft de uitvoering van de sociale werknemersverzekeringen een revolutionai- re ontwikkeling doorgemaakt. De overheid moet nude randvoorwaarden bepalen waaronder die ontwikkeling kan uitmonden in een nieuw toekomstbe- stendig stelsel. De formatie is het aangewezen moment om ten principale over die randvoorwaarden te spreken. Nodig daarvoor is dat partijen opnieuw hun uitgangspunten en beleidsdoelen in de sociale zekerheid formuleren, en dat een helder beeld bestaat van de feitelijke situatie in het veld op dit moment. Aan beide ontbreekt het.

Andere spelers zitten imiddels niet stil. Alles wijst er op dat de grote banken/verzekeraars zich opmaken om de ketenregie in handen te nemen, en terecht vanuit hun standpunt. De notitie van de bewindslieden van Sociale Zaken laat zich lezen als een angstreactie op deze opstelling: men verklaart tamelijk lukraak een grote brok van het geheel tot publiek domein en breekt daarmee de keten op. Oat daarmee aile voordelen van ketenintegratie (de 'ge"integreerde gevalsbehandeling') voor volumebeleid en kostenbeheersing achter de horizon verdwij- nen, daarvan lijkt men zich onvoldoende bewust te zijn.

Halfslachtige oplossingen he! pen nu niet meer, daarvoor is de privatisering en commerciele bedrijfsvoering in de uitvoering a! te ver voortge- schreden. De overheid moet kiezen:

-Of zij aanvaardt dat de uitvoering van de sociale werknemersverzekeringen door een kleine groep zeer grote private ondernemingen zal worden overgenomen, omdat dit grote voordelen voor effectiviteit en efficiency kan hebben.

Die voordelen kunnen echter aileen worden gerealiseerd als de samenhang in de productieke- ten, de integrale gevalsbehandeling, gehand- haafd blijft. Het aldus volledig uit de publieke sfeer halen van de uitvoering zal dan moeten worden gebalanceerd door een forse uitbreiding van het toezicht.

2

I I

(12)

2

I

2

s &..o 5 1998

- Of zij is van oordeel dat uitbesteding van de uitvoering aan een kleine groep zeer grote private ondernemingen controleproblemen creert bij het toezicht op de publieke geldstromen die onoplosbaar moeten worden geacht. De risico 's voor rechtmatigheid, premiestelling, kostenniveau en volume-ontwikkeling worden daarmee te groat. Om die principiele reden moet de uitvoering zoniet een overheids- dan toch een publieke taak blijven, die om redenen van effectiviteit en efficiency niet opgeknipt kan worden.

De voortschrijdende privatisering van de uitvoeringsinstellingen wordt dan teruggedraaid, hetgeen niet perse in dezelfde mate hoeft te gel den voor hun flankerende commerciele activiteiten.

Dergelijke principiele keuzen zijn in politicis doorgaans niet erg populair. Politiek blijft immers

de kunst van het mogelijke, en dat is vrijwel altijd een compromis. In de uitvoering van de sociale zekerheid heeft echter een ontwikkeling plaatsge- vonden die compromissen onmogelijk maakt. De overheid heeft marktkrachten losgemaakt die zij niet kan beheersen: machtige spelers met uitgebrei- de hulpbronnen bepalen het speelveld. Wanneer zij niet principieel kiest laat de overheid ruimte en zal zij de keuzes die deze spelers maken als gegeven moeten aanvaarden. Wie zelf de touwtjes in handen wil houden zal daarentegen niet kunnen volstaan met ideologische bezweringen, maar allereerst de feitelijke werking van de vrije markt in de sociale zekerheid onder ogen moeten zien. Als de mist van algemeenheden dan vervangen is door nuchtere feiten wordt bet tijd voor een ideologisch stevig onderbouwde keuze.

(13)

d e

e ij

ij tl

n n n e e n

g

s &._o 5 1998

Politiek, staat en samenleving:

Er is een onbehagen, in verschillende Ianden in Europa, over het functio- neren van het politieke systeem, maar niemand weet precies hoe breed en hoe diep dit onbehagen is.

Er wordt regelmatig ge- sproken over een kloof tussen burgers en poli-

IS een vern1euw1ng van hun onderlinge

verhouding mogelijk? *

nu bij de recente verkiezingen een historisch dieptepunt is gehaald voor wat betreft de opkomst.

Bovendien geeft het ver- dwijnen van rechtsradica- le groeperingen uit het parlement in Nederland de burger weer nieuwe tiek, maar niemand weet

moed: men hoeft voorlopig niet te twijfelen aan precies hoe breed en hoe

diep die kloof is. De breedte van het probleem slaat op de mate van sprei- ding van dit onbehagen onder brede lagen van de

KEES SCHUYT het politiek gezonde ver- stand. En als het toch nog slechter gaat met die opkomst, kan men altijd nog de opkomstplicht herstel- Hooaleraar in de socioloaie aan de

Universiteit van Amsterdam

bevolking. De diepte ervan slaat op de aard en de kwaliteit van het onbehagen: waar maakt men zich zorgen over en zijn die zorgen wel terecht. Zijn er alternatieve organisatievormen die deze zorgen zouden kunnen wegnemen, althans verminderen?

Het probleem van de breedte kan worden ge·in- diceerd, gemeten rnisschien, aan de hand van opkomstcijfers en politieke vertegenwoordiging.

Lage opkomstcijfers, bijvoorbeeld bij gemeente- raadsverkiezingen en verkiezingen voor het Euro- pees Parlement, zouden dan een teken aan de wand zijn. Maar wat dan precies die wand betekent, wordt er niet duidelijker door. Blijven kiezers weg uit tevredenheid of juist uit ontevredenheid? Is weg- blijven bij verkiezingen, zoals bijvoorbeeld bij de vorige Europese verkiezingen, een teken van onbe- trokkenheid of juist een teken van gezond politiek inzicht dat de macht van dit parlement en de demo- cratische controle in Europa zo gering zijn, dat een stem van een kiezer er toch niet erg toe doet. Een democratischer inrichting van Europa zou de betrokkenheid kunnen vergroten tot het peil van de nationale democratieen.

Dit peil van betrokkenheid bij de nationale democratie, zoals blijkend uit de deelname aan verkiezingen, vind ik niet verontrustend laag, zelfs niet

len: nu de dienstplicht als eerste burgerplicht is weggevallen, kan naast de blij- vende belastingplicht deze ereplicht van de burger best hersteld worden.

Ik zie het probleem van het onbehagen over de politiek niet in de breedte liggen, maar eerder in de diepte: de kwaliteit van ons politiek bestel stelt velen teleur. Er is een verlies aan vertrouwen, misschien door een gebrek aan richtinggevoel, dat politici ten toon spreiden bij de inrichting en herinrichting van de samenleving. De verantwoording van hun politieke handelen en de inhoud van de politieke beslissingen is formeel nog steeds goed geregeld, maar er ontbreekt iets aan. In Nederland althans is er politieke pragmatiek zonder verschillen, is er politieke retoriek zonder realisering en zonder publieke informeel gedragen verantwoording. Mis- schien hangt deze diepte-problematiek samen met de politieke rekrutering van politici en van de verte- genwoordigers van politieke partijen. Die rekrutering is uiterst smal geworden en gaat langs grote delen van bevolkingsgroepen en van maatschappelijke instituties heen. Hier past een moderne waar- schuwing van de Indiase politiek filosofe Neer Chandhoke, die sprekend over haar eigen land - de qua aantal inwoners breedste democratie ter wereld- opmerkte:

213

(14)

214

s &_o 5 1998

'To identifY democracy with the practices

if

the state is to run the risk

if

reducing it to staged political events or rituals ( elections, plebiscites, parliamentary repre- sentation) that are desianed to reciffirm the leaitimacy

if

the state, not to do anythina about what assails people in civil society'(199S)

Het onbehagen over de politiek is niet hevig en urgent zoals dit wei het geval was in de jaren zestig en zeventig, zich uitend in protestbewegingen en jongeren-en vrouwenopstanden en initiatieven van andere groepen burgers. Het hedendaagse onbehagen is stiller en bestaat uit een enigszins dadenloze duurzame verontrusting, die tot reflectie leidt. Een herbezinning is aan de gang, zoals valt af te lezen aan titels van recente geschriften als 'the moral community', 'the problem of order', 'social cohesion' , 'the modern social conflict', 'the spirit of community', 'the decent society', 'trust'.

Aan al deze uitingen valt af te lezen dat er naar het oordeel van hun zeer gerenommeerde auteurs iets is scheefgegroeid in de verhouding tussen staat en samenleving, tussen politiek en burgers. De logica van de hedendaagse politiek is een andere dan die van de sociale activiteiten van vele burgers en maatschappelijke instellingen. De socio-logica van de samenleving wordt gekenmerkt door communicatie en community, de logica van de moderne staat daarentegen door techno-bureaucratie en autoritaire besluitvorming, zelfs als deze besluitvorming de- mocratisch gelegitimeerd wordt.

De traditionele tegenmachten van de staat, zoals politieke partijen, vakbonden, georganiseerde pressiegroepen, vertonen eenzelfde logica van technobureaucratie en zijn ver verwijderd geraakt van hun eigen constituencies, die zij geacht worden in hun belangen te dienen. De ervaringswereld van de instituties die 'het volk' representeren is zodoende losgeraakt van de ervaringswereld van die bevolking zelfin al haar geledingen. De technobureaucratische wereld is er een van grote getallen, grote beslissingen, grote belangen, grote woorden, maar deze

wereld blinkt daarom juist uit in abstracties. De reele ervaring is er uit verdwenen. We weten nog nauwelijks welke effecten deze verdwenen concrete ervaring heeft op de burgers, maar hier zou wellicht een aanknopingspunt kunnen liggen voor een ver- betering.

De leefwereld van burgers wordt thans inge- klemd tussen deze technobureaucratie en de evenzeer op abstracties gebouwde wereld van de massa- communicatie. Deze twee, de politiek en de massa- media, beheersen ons beeld van de werkelijkheid en dat blijkt, hoe oppermachtig ze ook zijn, niet aan te sluiten bij of aan te slaan bij de ervaringswereld van gewone burgers. Systeem en leefwereld noemde Habermas dit. Dit contrast tussen systeem en leefwereld mag niet te absoluut genomen worden. Ten eerste hebben burgers vaak uitermate vee! belang bij een goed en technocratisch functionerend systeem (de metro, een universiteitsbibliotheek, de tij- dige levering van consumptiegoederen). Ten tweede zijn vee) burgers uitermate handig om de systemen, die ogenschijnlijk hun leefwereld bedreigen, naar eigen baat aan te wenden - men noemt dit in Nederland het verschijnsel van de calculerende burger, die niet lijdt onder de technobureaucratische systemen, maar zich er best wei bij vindt. Maar cal- culatie duidt in elk geval niet op betrokkenheid.

De huidige situatie van onbehagen vraagt niet aileen reflectie en herbezinning, maar ook een her- schikking van verantwoordelijkheden. Herschik- king van verantwoordelijkheden en initiatieven op vele niveaus: tussen staten in Europa, tussen overheid en niet-statelijke verbanden, tussen georganiseerde en niet-georganiseerde pressiegroepen, tussen politieke partijen en one-issue sociale bewegin- gen, kortom tussen politiek en burgers. Misschien kan ik dit het beste samenvatten met de vraag of een nieuwe invulling van het oude begrip 'civil society' (Zivilgesellschcift) mogelijk is? Is er iets nieuws aan dit begrip te herkennen en zou een hemieuwing in een zeer bepaalde richting iets van het onbehagen kunnen wegnemen? lk meen van wei en om mijn con- clusie nu reeds aan te kondigen zie ik die vemieu-

*

Dit artikel is een bewerking van een voordracht die de auteur hield op de Derde Nederlands- Duitse Conferentie 'De kloof tussen burger en politiek', die op 19 en 20 maart 1998 te Delft werd gehouden.

Met dank aan het Duitsland Instituut bij de Universiteit van Amsterdam.

VI

v

v n

l c:

E k s·

g

s·

g

0

s s 1:

s

(

l c i c r r

l

(15)

s &_o 5 1998

wing in het relativeren en zelfs in het Iaten vallen van de oude tegenstelling tussen staat en samenleving, staat en markt en tussen de politieke en de niet-politieke sfeer.

Wat is nieuw in het denken over civil society?

Uit de immense berg aan recente literatuur over de civil society- een begrip dat vooral na de val van de Berlijnse Muur in Oost-Europa aan aantrekkings- kracht heeft gewonnen - kies ik strategisch vier stemmen. Elke stem vertegenwoordigt een ander geluid en op basis van deze geluiden voel ik mij in staat om in de volgende paragraaf enkele zelfstandige conclusies te trekken over een nieuwe opvatting over de verhouding tussen politiek en .burger, tussen staat en samenleving. Een nieuwe balans is wenselijk. Of die ook werkelijk haalbaar en realiseer- baar is, valt nu nog moeilijk te zeggen.

Het eerste geluid, tamelijk parmantig en schreeuwerig, komt van Ernest Gellner in zijn hoek Conditions

if

liberty, civil society and its rivals (I 994).

In dit hogelijk geprezen hoek omschrijft Gellner de civil society als 'a set of diverse non-governmental institutions which is strong enough to counterbalan- ce the state'. Het gaat bij hem vooral om institutio- neel en ideologisch pluralisme, dat monopolievorming verhindert op het gebied van macht en waarheid. Een pluraliteit van instituties die zowel voor een balans met de staatsmacht kunnen zorgen, maar tegelijk door die staat wordt beschermd-o.a. door constitutionele rechten. Het is een oud en bekend geluid, de pluralistische democratie, dat nu door het verval van het Oost-Europese communisme buiten Europa ineens een nieuwe toonhoogte heeft gekregen. Gellner houdt een lange lofrede op dit model van beschaafd samenleven en toont herhaal- delijk aan dat dit model, ontstaan in de Europese geschiedenis, verre superieur is aan het verdomde communisme en de dreigende collectivistische en niet vrijheidslievende Islam. Het is het geluid dat we kennen van Fukuayama's 'End of History'.

Het is naar mijn mening echter erg gemakkelijk om een overwinning te bezingen op een verrot stelsel als het communisme en het is erg gevaarlijk om het gehele wereldcomplex van de Islam met zulke ideologische vooringenomenheid weg te schrijven.

Zijn verheerlijking van de civil society - lees: de Westeuropese samenleving en Noord-Amerika - biedt niets nieuws, gaat vervolgens geheel voorbij aan de feilen en tekorten in die Europese samenlevingen van heden ten dage en is op een naleve

manier ideologisch, niet empirisch gemotiveerd.

Hij kijkt met andere woorden niet goed genoeg naar zijn eigen halfrond en naar de nieuwe niet-westerse wereld, nogal vreemd voor zo'n beroemd en gevierd antropoloog. Twee vragen stelt hij naar mijn mening niet over de hedendaagse civil society, namelijk ten eerste: waar komt of waar kwam in feite de drang naar een pluralistische samenleving vandaan? Ten tweede: werkt het pluralistische model eigenlijk wei? De aanleiding tot een bespre- king van het onbehagen over politiek en samenleving is juist deze laatste vraag.

Het tweede stemgeluid over de civil society is vee!

grondiger en interessanter. Ik doe! op de studie van Adam Seligman The Idea

if

civil society (I992).

Seligman gaat uitvoerig in op de historische oor- sprong van de civil society die hij zowel ziet liggen in het christelijke natuurrecht en bij de Schotse Ver- lichtingsdenkers, Shaftesbury, Ferguson, Adam Smith, David Hum e. De kern van dit idee bestaat uit het overwinnen van de kloof tussen het particuliere belang, se!finterest, en het publieke belang, in het verzoenen van de tegengestelde individuele en sociale verlangens, kortom in het vinden van een balans tussen individu en gemeenschap. Het nieuwe van de civil society was de erkenning van het autono- me individu ten opzichte van de gemeenschap en de erkenning van het samen gaan van het publieke en het private. In citeer: 'For if the sense of a shared public is constitutive of civil society, so is the very existence of the private'. De bijzondere bijdrage van Seligman is dat hij laat zien dat de spanning tussen het private, particuliere belang en het gemeen- schappelijk gedeelde publieke belang in de eerste helft van de achttiende eeuw bij schrijvers als Shaftesbury en bij Hutcheson nog in balans gehouden wordt binnen een sociale eenheid, civil society genaamd. Shaftesbury schreef zijn An Inquiry Concern ina Virtue or Merit (I 7 I 4), in de zin dat die twee begrippen nog hetzelfde uitdrukken. Later wordt de deugd en de winst in tegengestelde zin gebezigd, namelijk het kiezen tussen deugd

if

winst, in de zin van 'of het een of het ander'. Ook Adam Smith, bekend om zijn pleidooi voor het eigen belang als publieke deugd, ging in zijn eerste studie Theory

if

Moral Sentiments (I 7 59) nog uit van socia- bele sentimenten als grondslag van een samenleving, naast het dienen van het eigenbelang. Pas bij zijn latere studie The Wealth

if

^Nations^(I⁷⁷⁶⁾^wordt

het eigenbelang zelfstandiger en exclusiever. Bij andere schrijvers in de tweede helft van de achttien-

215

(16)

216

de eeuw met name bij Hume en Kant, leidt de spanning tussen het publieke en het particuliere belang tot het scheiden van de twee sferen.

Echter als eenmaal de twee soorten belangen aan twee maatschappelijke domeinen en instituties zijn toebedeeld, het private aan de markt en het publieke aan de staat, komen er analoge scheidingen in de samenleving: het recht behoort tot de publieke sfeer, de moraal tot de individuele, de politiek tot de publieke, het gezin en de vrijwillige organisaties tot deprive sfeer. De balans van de twee sferen in de oorspronkelijke civil society, wordt nu een com- petitie tussen gescheiden werelden. Sommige noe- men het zelfs de zerosum game tussen staat en markt. Het is de bekend geworden en succesvol gebleken ideologie van het liberalisme en het neo-liberalisme, die geleid heeft tot het pluralistische politieke stelsel van vandaag met de gescheiden en goed bewaakte domeinen van het publieke en het private belang.

Maar waar kwam dit pluralisme nu eigenlijk vandaan? Volgens Seligman uit de dubbele natuur van de mens, die zowel een individu, een autonoom handelende persoon wil zijn, en tegelijk deel wil blijven uitmaken van een gemeenschap, dus principieel sociaal van aard is. Het geklaag over een tekort aan community, of aan trust in onze hedendaagse samenleving komt in een beter Iicht te staan als men terug wil gaan naar de allereerste formuleringen van het nog niet volledig door het marktdenken meege- voerde betoog van de sociale denkers van de civil society. 'The problems of civil society are in essence the problems of constituting trust in society' (Selig- man 1992:13).

De derde door mij gekozen stem sluit hier direct op aan. De reeds even genoemde Chandhoke Ievert in haar studie State and civil society kritiek op de wer- king, niet op de ideologische grondslag, van de huidige pluralistische civil society. Die instituties die eigenlijk een tegenwicht zouden moeten bieden tegen de machtige staat, zijn zelf zo machtig geworden dat burgers zich er niet meer in kunnen vinden of er in kunnen participeren. Zij zoekt de oplossing van deze, zeer herkenbare kwaal, in het vestigen van nieuwe sociale netwerken, onafbankelijk van de staat en van die andere bureaucratische organisaties.

Niet tussen, maar naast ofliever nog in de staat en in de markteconomie moet toch nog iets anders te vinden zijn dan formele bureaucratieen. 'The leitmo- tifs of civil society ever since its inception have been associational life based on voluntary, revocable

membership, along with acceptance of diversity, dialogue, mutual respect and tolerance'. Ze is geenszins voorstander van het terugbrengen van veel verantwoordelijkheden naar de staat, die toch a! te vee! overwicht heeft. Ze zoekt naar een andere verhouding tussen het private en het publieke, niet ten gunste van de een of de ander (als in een zerosum game), maar naar (andere) waarden die in beide iferen moeten worden geeerbiedigd. Civil krijgt hier de betekenis van civility. De essentie van civility is de erkenning dat de realisering van het eigen belang van een individu afhankelijk is van de erkenning van de zelfrealisering van andere personen. Dit fundamentele inzicht kan aanleiding zijn tot herinrichting van de organisatievormen van zowel de staat, als van de marktorganisaties en van de traditionele vrijwillige organisaties.

Is het Westen wei de beste?

De vierde stem over civil society tenslotte is een zeer onverwachte, maar inzicht verrijkende. Een verza- meling van opstellen van antropologen over de betekenis van het begrip civil society in Europa (o.a.

het voormalige Oost-Duitsland, Engeland, Rusland en Polen), maar vooral in niet-westerse Ianden.

Voor de niet-westerse samenlevingen, Turkije, Syrie, Indonesie, China en Japan, die door demon- dialisering van de economie steeds meer met ons gaan verkeren, zijn de uitgangspunten van de civil society, persoonlijke autonomie, erkenning van vrij- heidsrechten van de mens, een uitdaging. Tegelijk, zo betogen de antropologen, is een begrip dat zo inherent westers is, niet zonder meer transporteer- baar naar de rest van de wereld. Het is eenvoudig te simpel om met Ernest Gellner te zeggen 'The West is the best'. De niet-westerse modellen van samenleving, van de balans tussen prive en publiek zijn evenzeer een uitdaging voor ons.

Het be grip civil society moet niet negatief worden gedefinieerd, namelijk aile organisaties en instituties die in oppositie staan tot de staat, maar vooral in positieve zin: 'In the context of the ideas and practices through which cooperation and trust are esta- blished in social life'. De antropoloog Hann consta- teert nu juist voor de westerse samenleving een enorm verlies - in de gangbare opvatting van civil society-aan kwaliteit van civility, cooperatie en vertrouwen. Ik meen dat die observatie zeer raak is.

Een bredere en ruimere opvatting van civil society gaat dan over het oplossen van de volgende vier vraagstukken waar elke samenleving altijd mee te

n

I c r