Het Nederlands buitenlands beleid in de jaren voor-
en na de Eerste Wereldoorlog
Breuk of continuïteit?
Masterscriptie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen
Universiteit van Amsterdam
Naam: Suzanne Jongerius Studentnummer: 10420029
Scriptiebegeleider: Samuël Kruizinga Tweede lezer: Rimko van der Maar Datum: 29-6-2015
- 1 -
Inhoudsopgave
Inleiding 2
Hoofdstuk 1. Het Eemsgeschil en de Spitsbergenverdrag; Nederlands territorium 8
1.1 Het Eemsgeschil, 1907-1914 8
1.2 Het Spitsbergenverdrag, 1920 14
1.3 Vergelijking en conclusie 19
Hoofdstuk 2. Noordzeeconventie en de Conferentie van Washington; territoriale
integriteit op zee 23
2.1 De Noordzeeconventie, 1908 23
2.2 De Conferentie van Washington, 1921-1922 30
2.3 Vergelijking en conclusie 35
Hoofdstuk 3. Declaratie van Londen en Artikel 16 van het Volkenbondsverdrag;
Internationaal Recht 38
3.1 Declaratie van Londen, 1908-1909 38
3.2 Artikel 16 van het Volkenbondsverdrag, 1920-1921 42
3.3 Vergelijking en conclusie 47
Conclusie 51
Literatuurlijst 53
- 2 -
Inleiding
Zelfstandigheidspolitiek
Eind 1922 introduceerde Minister van Buitenlandse Zaken Herman Van Karnebeek het begrip ‘zelfstandigheidspolitiek’. Hij lichtte dat begrip toe door aan te geven dat het hier niet ging om een koerswijziging ten opzichte van het oude neutraliteitsbeleid, maar meer om een subtiele aanpassing daarvan. Zijn invulling van zelfstandigheidspolitiek was gebaseerd op het feit dat Nederland geen perifeer gebied was en door haar ligging tussen de grote Europese mogendheden haar
neutraliteitspolitiek niet op dezelfde manier kon vervolgen. Wel benadrukte hij dat Nederlandse neutraliteit een vereiste was, noodzakelijk voor de internationale machtsbalans. Het was vooral het negatieve imago van neutraliteit dat leidde tot een naamswijziging van de gevoerde politiek. Kortom, zelfstandigheidspolitiek hield volgens hem in dat de Nederlandse regering zich meer moest
bezighouden met internationale samenwerking, zonder haar oude principes van neutraliteit en zelfstandigheid uit het oog te verliezen. Bij de behandeling van de begroting van 1923 in de Tweede Kamer zei Van Karnebeek dit over zijn buitenlandbeleid:
“[de minister] zou intusschen de te voeren politiek niet zozeer als een neutraliteitspolitiek dan wel als een politiek van zelfstandigheid willen kenschetsen, omdat de neutraliteit aan eene negatieve en passieve houding doet denken, terwijl het begrip der zelfstandigheid meer ruimte biedt voor het actief element, dat bij het voeren van het buitenlandsch beleid onder de tegenwoordige omstandigheden onmisbaar is om de belangen van ons land bij den wederopbouw van Europa en de zetting der nieuwe verhoudingen, zoowel op politiek als op economisch gebied, naar behooren te behartigen en te verzekeren.”1
Na de Eerste Wereldoorlog vonden er veel hervormingen plaats bij de Nederlandse overheid. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werd uitgebreid en gereorganiseerd. Deze institutionele verandering had vanzelfsprekend invloed op het functioneren van het ministerie. Dit speelt dit bij deze scriptie echter een kleine rol, vooral de diplomatieke kant van de Nederlandse Buitenlandse politiek wordt belicht. Hoe bracht de door Van Karnebeek benoemde ‘zelfstandigheidspolitiek’ veranderingen met zich mee? Is er sprake van continuïteit of discontinuïteit in de manier waarop Van Karnebeek buitenlandse politiek bedreef in vergelijking met zijn voorgangers? Deze vraag is relevant omdat er, ondanks dat Van Karnebeek aangaf dat er weinig zal veranderen in de Nederlandse politiek, wel degelijk op een andere manier is omgegaan met internationale conflicten voor en na de Eerste Wereldoorlog, al dan niet op subtiele wijze. Dit onderwerp is vaker door historici behandeld. In het historiografische debat over zelfstandigheidpolitiek is zowel continuïteit als discontinuïteit al eerder als uitgangspunt genomen. In dit onderzoek wordt deze vraag dus vanuit diplomatiek oogpunt benaderd.
Historiografische discussie
De term zelfstandigheidspolitiek was een creatie van Van Karnebeek, een waarmee hij wilde laten zien dat er een verandering gaande was in het buitenlands beleid. Toch wilde hij benadrukken dat de Nederlandse neutraliteit niet op het spel kwam te staan. De naamsverandering impliceert dat er een andere politiek werd gevoerd, al schrijven sommige historici dit toe aan puur semantiek. Deze
1
Memorie van antwoord staatsbegroting voor 1923, Handelingen Tweede Kamer (HTK) 1923, bijlage A 2.III.7-79.
- 3 - tegenstrijdigheid werpt vragen op over de neutraliteit van Nederland tijdens deze vormende periode in de nationale en internationale politiek.
Er zijn binnen de bestaande literatuur twee kampen te onderscheiden, het ene aangevoerd door Cornelis Wels, het andere door Johan Den Hertog. Wels meent dat Nederland als klein land altijd terug kon vallen op Internationaal recht en afzijdigheid. De neutraliteit behouden was volgens hem een van de kernpunten van het Nederlands beleid. Den Hertog stelt hier tegenover dat niet
neutraliteit en internationaal recht de kernpunten waren, maar dat het uitgangspunt altijd zelfstandigheid is geweest. Er is volgens hem dus sprake van continuïteit.
Wels meent dat een duidelijke omslag heeft plaatsgevonden in het Nederlands buitenlands beleid na de Eerste Wereldoorlog met de aantreding van Van Karnebeek als minister. In zijn artikel ‘Van
Karnebeek’s break with tradition’ schrijft Wels dat Van Karnebeek de eerste stappen heeft gezet naar een nieuw, internationaal actiever beleid. Volgens hem had de Nederlandse regering in de jaren voor en tijdens de Eerste Wereldoorlog de internationale politiek verwaarloosd en zich geheel gericht op haar eigen politiek van afzijdigheid. Een belangrijk onderdeel van de buitenlandse politiek van Nederland vóór de Eerste Wereldoorlog was dan ook internationaal recht. Na de aanstelling van Van Karnebeek veranderde deze instelling van Nederland.2
Den Hertog ziet de Nederlandse buitenlandse politiek daarentegen als een continuïteit. Volgens hem heeft Nederland onder leiding van Van Karnebeek inderdaad een actievere houding aangenomen in de jaren na de Eerste Wereldoorlog. Den Hertog schrijft dat, in tegenstelling tot wat Wels zegt, de Nederlandse buitenlandse politiek niet zozeer te maken kreeg met een omslag in het beleid, maar eerder met een voortzetting van een actiever beleid. Dat Nederland zich in de internationale zaken moest gaan mengen was zeer duidelijk geworden na de Eerste Wereldoorlog, en werd door van Karnebeek uitgevoerd. Vóór en tijdens de Eerste wereldoorlog had Nederland echter al stappen gezet om zich meer te laten horen bij internationale kwesties. De naam zelfstandigheidspolitiek werd door van Karnebeek geïntroduceerd, maar het woord zelfstandigheid kwam al voor die tijd
regelmatig voor in de beschrijvingen van de uitgangspunten van de Nederlandse buitenlandse politiek.3
Ook Remco van Diepen schrijft in Voor Volkenbond en Vrede dat dat de Nederlandse principes hetzelfde bleven bij de zelfstandigheidspolitiek, namelijk neutraliteit en zelfstandigheid, maar dat het politieke instrumentarium wel duidelijk veranderde. Volgens hem bleef de beweegruimte van Van Karnebeek binnen de internationale politiek klein doordat Nederland altijd de voor- en de nadelen moest afwegen die politieke inmenging zou hebben op de neutrale status.4 Duco Hellema sluit zich echter aan bij Wels in zijn overzichtswerk Nederland in de Wereld. Volgens hem vond er onder Van Karnebeek een ingrijpende verandering plaats bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het buitenlands beleid van Nederland veranderde volgens hem van karakter, het passief-neutrale beleid werd opzij gezet voor een actievere instelling. Hiervan was het lidmaatschap van de Volkenbond de
2
Cornelis Boudewijn Wels, Aloofness & Neutrality. Studies on Dutch foreign relations and
policy making institutions (Utrecht 1982) 201-224
3Johan den Hertog, ‘Zelfstandigheidspolitiek, de achtergrond van een cruciale term in het
buitenlands beleid van Nederland’, Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis
der Nederlanden 124 (2009) 163-185
4
Remco van Diepen, Voor Volkenbond en Vrede: Nederland en het streven naar een nieuwe
- 4 - belangrijkste uiting.5 Ook Rolf Schuursma weerlegt dit in zijn stuk ‘De beste van het interbellum’. Hij schrijft dat de optredens van Van Karnebeek bij de Volkenbond en de Conferentie van Washington getuigden van een veel actievere instelling, wat ingaat tegen de mening van Van Diepen. Van
Karnebeek hield zich wel actiever bezig met de buitenlandse politiek dan dat men tot die tijd gewend was van de Minister van Buitenlandse Zaken, maar hij veranderde vrijwel niets aan de traditionele lijn die de Nederlandse regering aanhield in de jaren vóór en tijdens de oorlog.6
Wat er in hun onderzoeken mist, is diepte. Den Hertog, evenals Schuursma, baseert zijn mening op semantisch onderzoek. Wat heeft Van Karnebeek gezegd en op welke manier moet dit
geïnterpreteerd worden? Wat zegt de manier waarop hij zich profileerde over de instelling van de Nederlandse buitenlandse politiek? Wels en de zijnen leggen hun conclusies uit aan de hand van brede, algemene onderwerpen, zoals de Nederlandse toetreding tot de Volkenbond. Dit had echter al tijdens de Eerste Wereldoorlog goedkeuring gekregen van het kabinet en het is daarom lastig om de zelfstandigheidspolitiek hieraan op te hangen. Hellema schreef een overzichtswerk, waar ook diepte ontbreekt. Beide vormen van onderzoek verschillen erg van elkaar.
Om zelfstandigheidspolitiek van een andere kant te bekijken ga ik verschillende internationale kwesties waar Nederland bij betrokken was onderzoeken. Aan de hand onderzoek van primair diplomatiek bronmateriaal, vooral correspondentie, kamernota’s en memoranda van personen binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken die betrokken waren bij de kwesties, ga ik kijken welke invloed deze personen hebben uitgeoefend en wat het verloop van de kwesties was. Aan de hand van deze diplomatieke bronnen wil ik uiteenzetten hoe Nederlandse regering in der verschillende stadia van overleg reageerde op de gebeurtenis en andere staten. Door de casestudies met elkaar te vergelijken en te analyseren hoop ik een duidelijke lijn te vinden in de houding van de Nederlandse regering. Dit onderzoek is nog niet eerder gedaan en is een missend gedeelte in de bestaande literatuur die is opgesteld vanaf de jaren 80.
Vergelijking
Wat de auteurs nalaten bij hun onderzoek van Van Karnebeeks zelfstandigheidspolitiek is concrete vergelijkingen maken met de periode voor het ministerschap van Van Karnebeek. De meeste auteurs gaan niet dieper in op het begrip ‘zelfstandigheidspolitiek’, maar behandelen een groter onderwerp of tijdsperiode. Zo behandeld Hellema de Nederlandse buitenlandse politiek in zijn algemeen, en maakt het ministerschap van Van Karnebeek hier maar een klein deel van uit. Van Diepen richt zich in zijn boek vooral op de toetreding van Nederland tot de Volkenbond. Schuursma richt zich op de gehele regeringsperiode van Van Karnebeek, waarbinnen de zelfstandigheidspolitiek wel een rol speelt, maar niet de hoofdtoon voert. Behalve de artikelen van Wels en Den Hertog is er weinig literatuur over de specifieke kenmerken van het beleid van Van Karnebeek en zijn
zelfstandigheidspolitiek.
Wat veranderde er aan de Nederlandse buitenlandse politiek met de introductie van de zelfstandigheidspolitiek, in welke mate was er sprake van een ‘breuk met traditie’? Om haar
5
Duco Hellema, Nederland in de Wereld. Buitenlandse Politiek van Nederland (Houten 2010) 78-80
6
Rolf Schuursma, ‘De beste van het interbellum : Herman Adriaan van Karnebeek (1918-1927)’ in: Duco Hellema, Bert Zeeman en Bert van der Zwan (ed.), De Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken in de
- 5 - zelfstandigheid en neutraliteit te behouden was de Nederlandse regering genoodzaakt om op het internationale niveau mee te doen. Maar in hoeverre was dit al gaande voor het interbellum? Was er sprake van continuïteit of discontinuïteit in het Nederlandse buitenlandse beleid van Van Karnebeek? Om dit te kunnen onderzoeken zal ik enkele momenten tegen het licht houden. Hierbij zal ik de verschillende kanten van het historiografisch conflict over de buitenlandse politiek van Van
Karnebeek naast de handelingen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken proberen te leggen. Dit zal ik doen door het gebruikt van casestudies, waarbij dieper in zal worden gegaan op de acties van Van Karnebeek en zijn voorgangers en hoe deze wel, of niet, passen bij de verschillende opvattingen over het Nederlands buitenlands beleid.
Casestudies
Om de continuïteit of discontinuïteit van zelfstandigheidspolitiek goed te kunnen onderzoeken zal ik proberen vast te stellen of de Nederlandse regering op een andere manier omging met
internationale politieke kwesties. De manier waarop het ministerie van Buitenlandse Zaken onder leiding van Van Karnebeek omging met- en reageerde op internationale conflicten zal vergeleken worden met de manier waarop de Nederlandse regering dit deed vóór zijn aanstelling in 1918. De Nederlandse betrokkenheid bij de gekozen internationale conflicten is nog niet vaak onderzocht. De vergelijkingen kunnen helderheid verschaffen over de invulling die Van Karnebeek aan de
zelfstandigheidspolitiek gaf en of deze politiek ook daadwerkelijk leidde tot een omslag In het Nederlandse buitenlandse beleid.
De casestudies zijn geselecteerd op basis van een aantal thema’s die regelmatig terugkeren in de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek aan het begin van de twintigste eeuw. Dit zijn het behoud van Nederlands territorium, collectieve veiligheid en wederzijdse garanties en tot slot internationaal recht. Vanaf het einde van de negentiende eeuw heeft Nederland te maken gehad met enkele territoriale kwesties. Een van de bekendste voorbeelden hiervan is het conflict met België over Zeeuws-Vlaanderen en Limburg. Ik heb echter voor twee andere casestudies gekozen die minder vaak besproken zijn, waardoor deze misschien nieuwe inzichten kunnen geven. Collectieve veiligheid is een ander thema wat vaak terugkomt. Het Nederlandse leger had niet de militaire macht om haar bezittingen zelf te beschermen. Het veiligstellen van Nederlands-Indië in de Pacific hing dus af van de andere machthebbers in dit gebied. Ditzelfde gold voor collectieve veiligheid van Nederland zelf, waar de regering ook tekortschoot bij de verdediging. De casestudies die ik heb gekozen sluiten hierbij aan. Internationaal recht was al sinds het begin van de twintigste eeuw van groot belang voor Nederland. Als neutraal land dat zich zoveel mogelijk buiten bondgenootschappen en conflicten wilde houden en een kleine militaire macht was, was de regering er op aangewezen om door middel van internationaal recht problemen op te lossen en ervoor te zorgen dat de Nederlandse
handelsactiviteiten en banden met de omliggende landen niet zouden veranderen. De casestudies die ik heb gekozen zijn hier beide een voorbeeld van.
De eerste vergelijking die ik ga maken is tussen twee conflicten over territorium, de
Eemskwestie en Het Spitsbergenconflict. Beide bilaterale conflicten hadden te maken met gebieden waar Nederland van vond dat zij er aanspraak op maakte. Bij de Eemskwestie was er sprake van een conflict met de Duitse regering over de Nederlands-Duitse grens bij de vaargeul bij de Eemsmonding. Volgens de Duitse overheid lag de grens langs de Nederlandse kustlijn, terwijl de Nederlandse regering vond dat de grens in het midden van het water moest liggen, volgens de internationale
- 6 - conventies. De Nederlandse economie had belang bij deze wateren vanwege de mosselvisserij, de vaarwegen en de haven van Delfzijl. Het ministerie van Buitenlandse Zaken stelde dat Nederland recht had op de helft van de Eems en wilde hierover een regeling treffen met de Duitsers. Het was een slepend conflict en vanaf 1907 werd hier opnieuw aandacht aan besteed.
Vergelijkbaar was het Spitsbergenconflict. Het ging om de Spitsbergenarchipel, boven Scandinavië, die de afgelopen jaren niemandsland was. De archipel werd geëxploiteerd voor walvisvangst en de steenkoolvoorraden die het gebied bezat door onder meer Engeland, Noorwegen, Zweden, Rusland en Nederland. Na de Eerste Wereldoorlog ontstond er een discussie over welk land de soevereiniteit zou krijgen over de eilandengroep. Tijdens overleg in de Volkenbond en tussen de betrokken landen werd uiteindelijk besloten het gebied toe te kennen aan Noorwegen, maar de andere landen behielden wel de mogelijkheid om gebruik te maken van het gebied voor bijvoorbeeld de handel in steenkool. Dit verdrag werd in 1920 gesloten.
De volgende twee conflicten gaan over wederzijdse garanties en collectieve veiligheid, tijdens de Noordzeeconventie in 1908 en de Conferentie van Washington in 1922, beide multilaterale conferenties. Tijdens de Noordzeeconventie werd een verdrag getekend door alle landen die grensden aan de Noordzee, met uitzondering van België. Deze conventie, opgezet door de Duitse regering om het wantrouwen van de regeringen van Groot-Brittannië en Nederland tegenover de Duitsers te verminderen na geruchten over annexatieplannen, moest garanderen dat de bestaande grenzen gerespecteerd werden en was gericht op het behouden van de territoriale status quo in de Noordzee.
Ook bij de conferentie van Washington in 1922 werden de internationale verhoudingen op zee besproken. Deze conferentie was gericht op collectieve veiligheid in de Pacific, waar de regering veel belang bij had door haar bezittingen in Nederlands-Indië. In Washington heeft een Nederlandse delegatie onder leiding van Van Karnebeek deelgenomen aan een aantal onderdelen van de conferentie waaronder het gedeelte waarin de territoriale gronden werden besproken. Hierbij werden wederzijdse garanties besproken en werden er verdragen opgesteld om deze te garanderen. De Nederlandse delegatie slaagde in hun missie en Nederlandse soevereiniteit in Nederlands-Indië werd internationaal erkend.
Tot slot zal ik een vergelijking maken tussen twee verdragen die beiden te maken hebben met internationaal recht; de Declaratie van Londen en toetreding tot de Volkenbond. De Declaratie van Londen had betrekking op de internationale wetten over maritieme activiteiten, in het bijzonder activiteiten in oorlogstijd en de rechten van neutralen. De belangrijkste onderwerpen waarover werd gesproken waren blokkades op zee, contraband en prijsrecht. Uiteindelijk tekenden de regeringen van onder meer Groot-Brittannië, de Verenigde Staten, Frankrijk, Duitsland, Japan en Nederland in 1909, al werd het verdrag nooit geratificeerd.
De toetreding tot de Volkenbond in 1920 was een ander soort, maar wel vergelijkbare kwestie. De Nederlandse regering wilde toetreden tot de Volkenbond maar was het niet eens met het gehele ontwerp van het Volkenbondverdrag. Door artikel 16 werden de deelnemende staten verplicht om in te grijpen bij een conflict waarbij een van de lidstaten betrokken was. De Nederlandse regering vond dat deelnemende staten zelf mochten kiezen of ze steun wilden leveren. Ook stelde ze voor hierbij gebruik te maken van internationaal recht door middel van een onpartijdige internationale
- 7 - zelf bepalen of er werd opgetreden. Ook werd in 1922 het Permanente Hof van Internationale Justitie gevestigd in Den Haag.
Onderzoeksvragen
In dit stuk wil ik onderzoeken in welke mate de zelfstandigheidspolitiek van Van Karnebeek duidelijk is terug te vinden in het buitenlandse beleid van de Nederlandse regering en of er hierbij sprake is van continuïteit of discontinuïteit. Dit wil ik gaan doen aan de hand van de bovengenoemde vergelijkingen op gebied van territorium, collectieve veiligheid en internationaal recht. De
vergelijkingen tussen deze casestudies zijn nog weinig behandeld en kunnen een nieuw licht werpen op de uitvoering van de zelfstandigheidspolitiek waar Van Karnebeek bekend om is geworden. Aan de hand van de analyses van onder meer Wels en Den Hertog van de zelfstandigheidspolitiek van Van Karnebeek wil ik kijken hoe deze aansluiten bij het handelen van de Nederlandse regering. Voerde de Nederlandse overheid daadwerkelijk een, zoals Wels het noemt, actiever beleid bij de casestudies tijdens het ministerschap van Van Karnebeek en zo ja, wat hield dit dan in? In welke mate speelde Van Karnebeek een rol? De reden voor de keuze van deze casestudies is het internationale karakter van de conflicten. Waarom en hoe was de Nederlandse regering betrokken bij deze gebeurtenissen? Om een vergelijking te kunnen maken ga ik kijken op welke manier de Nederlandse regering en Van Karnebeek omgingen met deze conflicten en verdragen en welk belang hadden deze voor Nederland. Hiervoor zal ik een stappenplan gebruiken, een aantal vragen die ik bij elke casestudie ga
beantwoorden.
- Ten eerste: waar gaat de casestudie over en wat was het op te lossen probleem? Wat vond men in Nederland zelf dat erop het spel stond bij de casestudie, waarom was het een probleem voor Nederland?
- Ten tweede: wat waren de mogelijke oplossingen voor dit probleem? Wat wilde de
Nederlandse regering bereiken, wat was haar houding ten opzichte van het probleem? Wat waren de verschillende opinies over het probleem binnen het kabinet en welke reacties maakte het los bij de verschillende partijen, was er sprake van een interne discussie? - Ten derde: voor welke oplossing koos de Nederlandse regering uiteindelijk en waarom was
deze oplossing de meest wenselijke?
- Ten vierde: wat waren de internationale reacties op de houding van Nederland? - Tot slot: wat is het uiteindelijke resultaat van het conflict of verdrag en wat hield deze
uitkomst in voor Nederland?
Ik ga onderzoeken of de rol die de Nederlandse regering heeft gespeeld bij deze casestudies aansluit bij de zelfstandigheidspolitiek en de opvattingen van Van Karnebeek en de verschillende auteurs hierover. Zo wil ik aan de hand van de vergelijkingen proberen vast te stellen of de
zelfstandigheidspolitiek van Van Karnebeek een continuïteit of discontinuïteit was bij de ontwikkeling van de buitenlandse politiek van Nederland. Ik verwacht hier een duidelijk verschil in het handelen van de Nederlandse regering bij de casestudies van vóór en ná de Eerste Wereldoorlog.
- 8 -
Hoofdstuk 1. Eemsgeschil en Spitsbergenverdrag, Nederlands territorium
In dit eerste hoofdstuk ga ik een vergelijking maken tussen twee casestudies waarbij het territorium van Nederland de inzet was. De eerste is de Eemskwestie, een slepend conflict over de locatie van de grens tussen Nederland en Duitsland in de Eemswateren vóór de Eerste Wereldoorlog. De
vergelijking wordt gemaakt met het Spitsbergenverdrag in 1920, waar door een aantal Europese landen werd besproken wat er met de Spitsbergenarchipel, tot dan toe terra nullius; niemandsland, moest gebeuren. Beide kwesties zijn in zekere zin bilateraal, Spitsbergen was voor de Nederlandse regering voornamelijk een conflict met Noorwegen. Het eerste conflict vond plaats voor de eerste Wereldoorlog, vanaf 1908. Dirk Tets van Goudriaan was minister van Buitenlandse Zaken, al werd gedurende de onderhandelingen het stokje van hem overgenomen door Reneke De Marees van Swinderen in 1908 en John Loudon in 1913. In 1920 tijdens het Spitsbergenoverleg was Van Karnebeek Minister van Buitenlandse Zaken.
Wat zijn de verschillen in het handelen van de Nederlandse regering onder leiding van deze twee ministers bij de twee vraagstukken? Wie werden er betrokken bij de besluitvorming? Hieronder zet ik eerst de twee casestudies apart van elkaar uiteen om de eerder genoemde deelvragen te
beantwoorden. Hierna zal ik de uitkomsten hiervan met elkaar vergelijken. Ook zal ik een analyse maken van de verschillen en overeenkomsten tussen mijn onderzoeksresultaten en de opvattingen van Wels en Den Hertog.
1.1 Eemsgeschil, 1907-1914
1.1.1. Waar gaat de casestudie over en wat was het op te lossen probleem? Wat vond men in Nederland zelf dat erop het spel stond, waarom was er een probleem voor Nederland? De Eemskwestie speelde al langere tijd tussen de Nederlandse en Duitse regeringen. Het was een conflict over het Eemsgebied, een stuk land en water dat op de Nederlands-Duitse grens lag, bij Delfzijl. Het conflict ging over de positie van de grens. In het grenstraktaat van Hannover uit 1824 is de grens vastgesteld tot aan de Eems. Over het Eemsgebied zelf was dus onduidelijkheid. Duitsland claimde dat de grens langs de Nederlandse kustlijn lag, terwijl Nederland vond dat de grens in het midden van de vaargeul moest liggen, in navolging van de internationale conventies. Hierdoor was dit grensgebied omstreden.
- 9 - Op 20 februari 1907 kwam er een bericht van de Minister van Waterstaat aan de Minister van
Buitenlandse Zaken Tets van Goudriaan waarin gewezen werd op de gewoonte van de Duitsland om weggebaggerde grond, baggerspecie, aan de ‘Nederlandse kant van de vaargeul’ te dumpen. Dit bemoeilijkte de doorgang naar de zee vanuit Delfzijl van en hiermee de handel. Dit was de aanleiding voor Nederland om de verhoudingen in het Eemsgebied nader te onderzoeken.7
Het storten van de baggerspecie gebeurde volgens de Duitsers niet op het ‘Nederlandse deel’ van de Eems. Duitsland rekende het Eemsgebied namelijk geheel bij haar eigen grondgebied. Daarnaast was de Eems een goede plaats om de Duitse militaire vloot en militaire bases te plaatsen. Door de Duitse regering werd ook niet uitgesloten dat in geval van oorlog de Eems het doel van een vijandelijke operatie kon worden. De neutraliteitskwestie was van het grootste belang voor de Nederlandse regering. De militaire bezigheden zo dicht bij haar landsgrenzen zouden er toe zou kunnen leiden dat Nederland betrokken raakte bij de Duitse militaire politiek, of dat de rest van de wereld dit beeld zou kunnen krijgen. Om haar neutraliteitspolitiek te kunnen behouden en waarborgen wilde de regering duidelijkheid. Er moest een definitieve regeling komen betreffende de grenzen in het gebied.8 Minister van Tets van Goudriaan nam een voorzichtige houding aan. Nederland wilde wel een oplossing voor het Eemsgeschil, maar Van Tets van Goudriaan wilde niet dat Nederland door deze oplossing zich zou moeten binden aan bondgenootschappen of andere verdragen. Hij probeerde de Nederlandse neutraliteit te handhaven en overleg met de Duitsers te voeren zonder betrokken te raken bij het internationale machtsspel dat gaande was in Europa in aanloop naar de Eerste
Wereldoorlog. Dit was lastig aangezien de Nederlandse neutraliteit door de onduidelijkheid over de Eems en de onderhandelingen in gevaar zou kunnen komen.9
1.1.2. Wat waren de mogelijke oplossingen voor dit probleem? Wat wilde de Nederlandse regering bereiken, wat was haar houding ten opzichte van het probleem? Wat waren de verschillende opinies over het probleem binnen het kabinet en welke reacties maakte het los bij de verschillende partijen, was er sprake van een interne discussie?
De eerste mogelijke oplossing was het niet vaststellen van de nieuwe grens, maar zoveel mogelijk voordeel proberen te halen uit de ongeregelde staat in de Eems. Voorstander hiervan was Willem Frederik Rochussen, de eerste ambtenaar (ook wel secretaris-generaal) van Buitenlandse zaken tot 1906. In een nota geschreven half april 1906 zette hij zijn standpunt uiteen. In het geval van een Duits-Engelse oorlog was de positie van de grens onduidelijk en kon Nederland dus ook niet aansprakelijk worden gehouden voor het gebied en het behouden van de neutraliteit in het ‘Nederlandse’ deel. Nederland zou dan kunnen aangeven dat de Eems Duits was als het uitkwam. Volgens hem zou het Duitse standpunt zwakker worden naarmate de kwestie tussen Nederland en Duitsland onbesproken bleef.10
7
Buitenlandse politiek van Nederland (Hierna BPNL) 3.3 (Den Haag 1961) Doc.nr. 12, 11: Kraus aan Van Tets van Goudriaan, 20 februari 1907
8 BPNL 3.3, doc.nr. 77, 107-108: Cohen Stuart aan Van Tets van Goudriaan, 18 juni 1907 9
BPNL 3.3, doc.nr. 81, 111-112: Nota van de Eerste Afdelingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 juni 1907
10
BPNL 3.2, doc.nr. 644, 703-707: Nota van het hoofd der Eerste Afdeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken Rochussen, rond 14 april 1906
- 10 - In een nota van de eerste afdeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van 25 juni 1907 werd de aanpak het geschil uitgebreid besproken. Volgens het Ministerie was, met het oog op eventuele oorlog tussen Engeland en Duitsland, een vaststelling van de grenzen in de Eemsmonding essentieel, zodat Nederland er niet van beschuldigd kon worden de een of de andere partij te hebben gekozen. Pas bij een vaststelling van de grenzen kon de regering de Nederlandse eigen neutraliteit behouden. Wat de regering in ieder geval wilde vermijden bij de kwestie was het ‘er op aan laten komen’, al werd er door enkele Kamerleden geopperd te wachten tot Duitsland in een oorlog betrokken zou raken. Dan zou er misschien nog iets meer te halen zijn.11 Dit idee werd door de regering
afgeschreven, omdat de ongeregelde staat in de Eems een te groot risico was. Dat er duidelijke afspraken gemaakt moesten worden was duidelijk voor de regering. De volgende eventuele oplossing is hierover een traktaat opstellen met Duitsland. De regering hoopte op een oplossing door middel van het volkenrecht, waarbij de Talwegdoctrine vaak werd gebruikt. Bij deze doctrine worden de laagste punten in een waterweg met elkaar verbonden door een lijn, de dalweg. Dit natuurlijk verloop van de waterweg vormt de natuurlijke grens. In het geval dat de Duitse regering hier niet mee in zou stemmen, zou de regering moeten kijken of het de Duitsers ‘iets tegemoet kon komen’ gaf Van Tets van Goudriaan aan.12
Om zijn doel te bereiken wilde hij zich niet opdringen aan de Duitse regering maar gaf hij de Nederlandse gezant in Berlijn, Willem Frederik baron Gevers, de opdracht om de boodschap op de juiste gelegenheid op een subtiele manier te brengen.13 Hiermee bereikte hij in ieder geval dat de baggerspecie niet meer aan de Nederlandse kant van de Eems werd geloosd.14
Zijn opvolger, Minister de Marees van Swinderen (minister van 1908 tot 1913), was het in eerste instantie eens met deze aanpak. De Marees van Swinderen wilde een commissie samenstellen met een aantal Nederlandse en Duitse afgevaardigden om tot een goede oplossing te komen. In december 1909 werd er dan ook door de minister op gehamerd bij Gevers, een conceptnota in te dienen bij de Duitse regering voor het opstellen van een commissie met Nederlandse en Duitse afgevaardigden, die samen tot een besluit zouden kunnen komen over de grens.15
In deze nota werd nogmaals aangestuurd op het volgen van de richtlijnen van het volkenrecht. Uit correspondentie tussen De Marees van Swinderen en Gevers in mei en juli 1910 blijkt dat de minister vond dat Gevers te voorzichtig was en zijn opdracht, een verzoek indienen bij het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken voor het bespreken van de Eemskwestie, niet goed uitvoerde. Gevers wilde wachten op het juiste moment met het inbrengen van de nota, terwijl de minister al meerdere keren hierop had aangedrongen. Bij het Duitse departement van Buitenlandse Zaken waren een aantal wisselingen geweest. Zo was er een nieuwe Staatssecretaris van Buitenlandse zaken aangesteld: Alfred Von Kiderlen-Wächter. Het leek Gevers verstandiger aan te kijken hoe deze nieuwe minister zich opstelde tegenover de Eemskwestie. Hierdoor was er sprake van veel irritatie, De Marees van Swinderen wilde ook de leden van de Eerste Kamer tevreden stellen. Zij hechtten veel belang aan
11
BPNL 3.3, doc.nr. 81, 111-112: Nota van de Eerste Afdelingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 juni 1907
12
Ibidem, 111-113
13
Ibidem, doc.nr. 128, 177-179: Van Tets van Goudriaan aan Van Rappard, 19 december 1907
14
Ibidem, doc.nr. 281, 332- 333: Gevers aan De Marees van Swinderen, 20 juli 1908
- 11 - een snelle oplossing van de Eemskwestie.16 De Duitse regering had, na het uitgebreid bestuderen van het Nederlandse voorstel, nog geen officieel antwoord gegeven. De Duitse regering was echter niet van plan om haar standpunt te wijzigen en wees het idee van een verdrag en een gemengde commissie hierover af. Deze oplossing werd dus ook weggestreept.17
De laatste optie was dat de gehele Eems aan Duitsland werd afgestaan. Deze optie werd in het begin niet onderzocht vanwege de economische belangen die Nederland in het gebied had, maar werd later steeds aantrekkelijker voor de Nederlandse regering, aangezien het de verdediging van de Nederlandse neutraliteit in het grensgebied met Duitsland een stuk makkelijker zou maken in oorlogstijd. Ze zouden de Eems niet hoeven te verdedigen tegen de Duitse of de Engelse vloot. Wel zou de Nederlandse regering in dit geval haar economische vrijheid moeten laten vastleggen. De handelshaven Delfzijl was van groot belang, ook voor Duitse handel.18
Koningin Wilhelmina werd op de hoogte gehouden van de vorderingen in de kwestie. Zij had uiteindelijk natuurlijk de doorslaggevende stem. Ze was echter minimaal betrokken bij de
besluitvorming. Dit lag vooral bij het departement van Buitenlandse Zaken, in het bijzonder bij de minister zelf. Veel van de correspondentie en overleg werd gevoerd tussen de minister en de gezant in Berlijn. Baron Gevers was een belangrijke raadgever van de Minister van Tets van Goudriaan en zijn opvolgers De Marees van Swinderen en Loudon. Vanwege zijn kennis en goede contacten binnen de Duitse regering was Gevers kon de minister goed voorzien van advies wat betreft de kwestie.
1.1.3 Voor welke oplossing koos de Nederlandse regering uiteindelijk en waarom was deze oplossing de meest wenselijke?
De laatste optie kreeg de voorkeur. Het Duitse ministerie had na het uitgebreid bestuderen van het Nederlandse voorstel, in april 1912 een memorandum opgesteld, het ‘Denkschrift’ genoemd. Dit was een reactie op de nota door Gevers ingediend bij de Duitse regering. Hierin zetten de in 1913
aangestelde Duitse Staatssecretaris Gottlieb von Jagow en de het hoofd van de Duitse juridische afdeling van Buitenlandse Zaken Johannes Kriege op basis van oude bronnen uiteen waarom Duitsland recht had op de gehele Eems.19
Wilde de regering de Eems opgeven moest er wel grondiger onderzoek plaatsvinden naar de Duitse claims van Duitsland en haar de Nederlandse historische rechten op de Eems. Ook was van belang of de Eems gezien moest worden als een rivier of een zeemonding. Dit maakte verschil in de
volkenrechtelijke leer, waar Nederland haar eigen claim op de Eems op baseerde. De Marees van Swinderen stelde hiervoor in juli 1912 een commissie van drie Nederlandse deskundigen samen om een advies aan de regering uit te brengen. Deze commissie bestond uit historicus en professor Robert Fruin, voorzitter van de Raad van State Tobias Asser, na zijn dood vervangen door hoogleraar in de rechtswetenschappen professor Daniel Josephus Jitta, en oud-minister en jurist Willem De Beaufort. 20 Het onderzoek nam lange tijd in beslag, de uiteindelijke rapporten van Josephus Jitta en
16
Ibidem, doc.nr. 528, 610: Gevers aan De Marees van Swinderen, 23 mei 1910, doc.nr. 545, 624: Gevers aan De Marees van Swinderen, 12 juli 1910 en doc.nr. 548, 626: De Marees van Swinderen aan Gevers, 16 juli 1910
17
Ibidem, doc.nr. 624, 724-725: Gevers aan De Marees van Swinderen, 23 december 1911
18
Ibidem, doc.nr. 679, 785: Gevers aan De Marees van Swinderen, 12 juni 1912
19
Ibidem, doc.nr. 662, 761-766: Staatsraad Asser aan De Marees van Swinderen, 11 april 1912
- 12 - De Beaufort lagen pas in februari 1914 op het bureau bij de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken Loudon.
Uit het advies van deze drie deskundigen kwamen een aantal dingen naar voren. Ten eerste van Fruin, al was zijn advies nog niet afgerond en verwerkt in het rapport van Josephus Jitta. Deze was van mening dat de Eems een rivier was, waardoor er volgens de volkenrechtelijke Talwegdoctrine een grens in het midden getrokken zou moeten worden, tenzij een van de twee landen duidelijke historische bronnen konden laten zien waaruit anders zou blijken. Fruin gaf aan dat de historische claim van Duitsland redelijk onderlegd was, maar volgens hem kon deze claim wel weerlegd worden. De Nederlandse regering beschikte ook over veel historische bronnen die duidden op Nederlands recht op een deel van de Eems. Josephus Jitta was het hier maar deels mee eens. Volgens hem was het Duitse Denkschrift erg goed en grondig opgesteld. Hij was van mening dat het Duitse betoog erg sterk was, moeilijk te ontzenuwen en dat het erg waarschijnlijk was dat deze erkend zou worden. Wel gaf hij aan dat de Duitse aanspraak op de Eems niet zomaar gegrond kon worden verklaard, hier moest alsnog arbitrage bij van pas komen. Ook moest er rekening worden gehouden met het in 1908 getekende Noordzeeverdrag, waarin de status quo op zee erkend werd. Als er iets aangepast werd aan deze status quo moest dit in overleg met de medeondertekenaars van dit verdrag, onder meer Denemarken en Groot-Brittannië.21
De Beaufort was het met de meeste opvattingen van Josephus Jitta eens. Hij dacht dat de claim van Duitsland wel weerlegd kón worden, maar dat Nederland waarschijnlijk beter af was dit niet te doen. Wel gaf ook hij nadrukkelijk aan dat Nederland de Duitse claims niet zomaar kon erkennen, maar dat hier arbitrage aan te pas moet komen.22
Op basis van deze adviezen stelde minister Loudon op 8 april 1914 via de gezant in Berlijn Gevers aan Kriege voor om een arbitragecommissie op te stellen van drie, of - in het geval dat de Duitse regering hier veel bezwaar tegen had – minstens één onpartijdige buitenlandse deskundige. Het ministerie van Buitenlandse Zaken kon niet tegenover de Kamers, de Nederlandse pers en de Noordzee-Entente verantwoorden dat de Eemsmonding opeens geheel Duits was zonder zich te kunnen beroepen op deze deskundige. De ministerraad was het erover eens dat het de Eems wel wilde afstaan en dat dit ook de meest waarschijnlijke uitkomst van een eventueel arbitrageonderzoek was, maar dat dit onmogelijk was zonder verantwoording naar de Eerste en Tweede Kamer.23
1.1.4. Wat waren de internationale reacties op de houding van Nederland?
Een groot deel van de communicatie tussen de Nederlandse en de Duitse regering, met name vanaf het Denkschrift, vond in het geheim plaats. Ook daarvoor werd er met grote voorzichtigheid
gecommuniceerd. Het was een lastig onderwerp en beide regeringen kozen ervoor de ontwikkelingen niet openbaar te maken. Dit hield ook in dat er nauwelijks sprake was van
internationale reacties. De Noordzee-Entente was nog niet op de hoogte gesteld van het Denkschrift, het overleg tussen de twee regeringen en de eventuele van de Eems aan Duitsland. Ook in de pers werd dit onderwerp niet besproken.
21
Ibidem, doc.nr.756, 884-903: Josephus Jitta aan Loudon, 9 februari 1914
22
Ibidem, doc.nr.757, 903-909: Rapport De Beaufort inzake Eems, begin 1914
- 13 - 1.1.5. Wat is het uiteindelijke resultaat van het conflict of verdrag en wat hield deze uitkomst in voor Nederland?
Eind april 1914 schreef Gevers aan Loudon dat Von Jagow en Kriege in een gesprek aangaven het Nederlandse standpunt te begrijpen, maar het vraagstuk van de Eems niet in handen van
buitenlandse arbiters te willen leggen.24 Ook nadat Loudon een aantal voorbeelden gaf van volgens hem geschikte, onpartijdige deskundigen, wilden Von Jagow en Kriege Nederland niet tegemoet komen. Op 18 juli 1914 ontving Loudon van Gevers een brief waarin de gezant uiteenzette dat hij verschillende gesprekken met Von Jagow en Kriege had gevoerd, waarin deze aangaven dat het risico dat het Eemsvraagstuk bij andere, indiscrete regeringen terecht kwam, hen te groot was en dat het gevaarlijk kon zijn voor beide partijen. Kriege en Von Jagow braken de besprekingen af, een absolute weigering van Duitsland. Gevers noemde het een ‘fait accompli’, er was volgens hem niks meer aan te veranderen.25
Hierdoor waren de besprekingen weer terug bij af. Enkele dagen later brak de Eerste Wereldoorlog uit, zonder dat er een oplossing gevonden was of traktaat was getekend. Dit betekende ook het definitieve einde van de onderhandelingen over de Eems. Het gebied werd, door het ontbreken van duidelijke afspraken officieel ‘betwist gebied’ tijdens de oorlog. Volgens het Volkenrecht hoefde betwist gebied niet verdedigd te worden en de Nederlandse regering besloot het westelijke deel van de Eems dan ook niet te verdedigen. Uiteindelijk hebben de jaren aan besprekingen en plannen dus geen resultaat gehad.26
24
Ibidem, doc.nr. 791, 948-949: Gevers aan Loudon, 21 april 194
25
Ibidem, doc.nr. 829, 991: Loudon aan Koningin Wilhelmina, 18 juli 1914 en doc.nr. 830, 992: Gevers aan Loudon, 18 juli 1914.
- 14 -
1.2 Spitsbergenverdrag, 1920
Kaart uit 178527
1.2.1. Waar gaat de casestudie over en wat was het op te lossen probleem? Wat vond men in Nederland zelf dat er op het spel stond, waarom was het een probleem voor Nederland? De onderhandelingen over Spitsbergen betroffen de Spitsbergenarchipel, gelegen in de Noordelijke IJszee boven Scandinavië, dat vanaf 1914 niemandsland was.28 De Nederlandse kapitein Willem Barentsz had de archipel ontdekt in 1596 terwijl hij onderweg was naar Nova Zembla. Hierna werden de eilanden het onder meer gebruikt voor walvisvangst en het ontginnen van de steenkoolvoorraden die het gebied bezat. Spitsbergen werd geëxploiteerd door verschillende landen, onder anderen Engeland, Noorwegen, Zweden, Rusland en Nederland. Na de Eerste Wereldoorlog ontstond er een discussie over welk land de soevereiniteit zou krijgen over de eilanden, die daarvoor terra nullius waren, niemandsland. De Nederlandse vond dat het aanspraak op maakte, het gebied was door de Nederlanders ontdekt.
De Nederlandse regering speelde een belangrijke rol in de lange geschiedenis van het eiland Spitsbergen. Sinds 1596 was de Nederlandse regering actief op het eiland bij onder meer de
ontginning van de mijnen en de walvisvangst. Voor de regering was het niet noodzakelijk dat er iets veranderde aan de status van Spitsbergen als terra nullius. Het bleek dat veel andere landen daar anders over dachten. De regering dronk erop aan dat zij wel werden betrokken bij de besprekingen.
27 http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Spitsbergen_1758.jpg?uselang=nl 28
- 15 - De Nederlandse regering vond dat zij, op basis van de historische connectie tussen Nederland en Spitsbergen, niet buitengesloten mochten worden.29
Bij deze besprekingen was het voor de Nederlandse regering van belang de rechten te behouden die ze hiervoor ook hadden. Dit zonder de verhoudingen met andere mogendheden op het spel te zetten, daarvoor was Spitsbergen niet van genoeg waarde voor de regering.
1.2.2. Wat waren de mogelijke oplossingen voor dit probleem? Wat wilde de Nederlandse regering bereiken, wat was haar houding ten opzichte van het probleem? Wat waren de verschillende opinies over het probleem binnen het kabinet en welke reacties maakte het los bij de verschillende partijen, was er sprake van een interne discussie?
De Nederlandse regering had de voorkeur voor een Volkenbondmandaat. Bij een mandaat krijgt een land of een organisatie, in dit geval de Volkenbond het gezag over een gebied. Het gebied maakt dan echter geen deel uit van het grondgebied van de mandaathouder, maar blijft officieel de eigen soevereiniteit houden. Ook de ministerraad was het hiermee eens. Uit de notulen van de
ministerraad in juli 1919 bleek dat in het geval dat de soevereiniteit aan Nederland aangeboden zou worden, hier geen nee tegen gezegd moest worden.30
Een Volkenbondmandaat paste goed in de ontwikkeling van het Volkenrecht die op dat moment plaatsvond. Ook was het een eenvoudige oplossing. Nederland had wel gedacht dat Noorwegen een goede staat zou zijn om dit mandaat aan te verlenen. Maar als aan de voorwaarden werden voldaan was de overdracht van de gehele soevereiniteit ook geen probleem, mocht dit door de overige landen als een betere optie worden gezien. Dit kon aan Noorwegen zijn, wat wegens de ligging dicht bij de Spitsbergenarchipel het meest voor de hand lag, maar een andere staat zou ook goed
kunnen.31
De regering wilde, zoals eerder gezegd, graag inspraak hebben bij het opstellen van het verdrag over Spitsbergen, maar had wel duidelijk prioriteiten. Inspraak was belangrijk en het Volkenbondmandaat was het uitgangspunt, maar hier moest zeker niet kostte wat het kost aan vast gehouden worden. Hierover waren de ministerraad, Van Karnebeek, Loudon en de Koningin het over eens.32 De Koningin was uiteindelijk degene die haar goedkeuring moest geven voor het tekenen van een eventuele overeenkomst, maar bij de besluitvorming speelde zij geen grote rol. Het overleg over Spitsbergen werd voornamelijk gevoerd door Loudon en Van Karnebeek. De rol van Loudon was voornamelijk adviserend. Hij had als minister en diplomaat een schat aan ervaring en was gezant in Parijs, waar het verdrag werd gesloten. Hij handelde hier als plaatsvervanger voor Van Karnebeek. Van Karnebeek en Loudon hielden elkaar goed op de hoogte gesteld van de stand van zaken. De meeste
correspondentie over Spitsbergen waren telegrammen en brieven tussen de minister en de gezant. Ook de ministerraad werd niet uitgebreid betrokken bij de zaak, al werd het daar natuurlijk wel
29
BPNL A.1, doc.nr. 17, 37: notulen ministerraad, 16 juli 1919, doc.nr. 18, 37-38: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919 en doc.nr.18A, 39: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919
30
Ibidem, doc.nr. 18, 37: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919
31
Ibidem, doc.nr. 49A, 116-118: notulen afd.1 voor Van Karnebeek, 18 augustus 1919
32
Ibidem, doc.nr. 18, 37: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919, doc.nr. 194, 364: notulen ministerraad, 5 januari 1920 en doc.nr. 196, 365: Van Karnebeek aan de Koningin, 7 januari 1920
- 16 - besproken.33 De ministerraad moest, net als de koningin, goedkeuring geven voor de standpunten en plannen voor de overeenkomst. Sprake van een interne discussie was er dus eigenlijk niet.
1.2.3. Voor welke oplossing koos de Nederlandse regering uiteindelijk en waarom was deze oplossing de meest wenselijke?
Aanvankelijk had Van Karnebeek het standpunt ingenomen dat de Volkenbond het mandaat van bestuur moest krijgen. Omdat het gebied voorheen terra nullius was en hij niet vond dat hier iets aan veranderd hoefde te worden, hoopte hij dat het onafhankelijke orgaan van de Volkenbond het gezag dus zou krijgen. Mocht het zo zijn dat Spitsbergen wel aan een staat zou worden toegekend, wilde de Nederlandse regering hier ook aanspraak op maken, zo blijkt uit de briefwisseling tussen Van
Karnebeek en Loudon. Dit mandaat was dus voor Nederland de meest gewenste optie.34 Bij het overleg over Spitsbergen waren er voor de regering een aantal factoren van belang. Ten eerste wilde ze de banden met Engeland of Noorwegen, twee van de landen die deel uitmaakten van het overleg, niet verstoren. Goede relaties met beide landen waren van groot belang voor de
Nederlandse regering. Van Karnebeek was afhankelijk van Engelse steun en goodwill bij de
keizerskwestie, waarbij de Nederlandse regering tegen de wil van Engeland in de Duitse keizer asiel had verleend. Ook bij het conflict met België over de Schelde en de Nederlands-Belgische grens was het voor de regering noodzakelijk de Engelsen niet tegen zich te krijgen.35
Goede betrekkingen met Noorwegen, een van de landen die aanspraak maakte op het gezag over Spitsbergen, waren ook van grote waarde voor de Nederlandse regering. Nederland had Noorse steun nodig bij de toewijzing van het Internationaal Gerechtshof aan Den Haag. Van Karnebeek schreef begin augustus 1919 aan Loudon dat deze steun zo belangrijk was, dat in het geval dat Noorwegen Nederland hierbij tegemoet wilde komen in ruil voor steun met betrekking tot Spitsbergen, Nederland hier ‘zeker niet doof voor moest zijn’. Het was voor Van Karnebeek dus kiezen: óf de regering zou het Volkenbondmandaat nastreven, óf ze zou Noorwegen steunen bij het verkrijgen van soevereiniteit en in ruil hiervoor steun verkrijgen van Noorwegen en Engeland.36 In de loop van augustus werd duidelijk dat de meeste landen de soevereiniteit toe wilden wijzen aan Noorwegen, aangezien dit land de grootste rol had gespeeld bij de ontginning en het in kaart
brengen van het eiland. Ook waren de Noren het meest actief in de archipel op het gebied van mijnbouw en -exploitatie, visserij en jacht. Met de toewijzing van Spitsbergen aan Noorwegen kon de regering met lichte tegenzin wel leven, als het voorstel om de Volkenbond mandaat te geven geen optie was. Er waren echter wel een aantal voorwaarden waar aan moest worden voldaan voordat Nederland met de overdracht van de soevereiniteit aan Noorwegen in wilde stemmen. Zo mocht de in- en uitvoer niet belemmerd worden en de heffingen hierop niet verhoogd. Verder wilde de Nederlandse regering dat de onderdanen van andere staten dezelfde rechten en bevoegdheden behielden als de Noren. De regels rondom de visserij en de walvisvangst in de territoriale wateren rondom Spitsbergen moesten voor alle staten gelijk blijven en in het geval van een conflict tussen
33 Ibidem, doc.nr. 18, 37: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919 en doc.nr. 194, 364: notulen ministerraad, 5
januari 1920
34
Ibidem, doc.nr. 18, 37: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919
35
Ibidem, doc.nr. 18A, 39: Van Karnebeek aan Loudon, 17 juli 1919
- 17 - verschillende staten was internationale arbitrage verplicht. Ook wilde Nederland dat het monument en de Nederlandse graven bij Smeerenburg door de Noorse regering onderhouden zouden worden.37 De Nederlandse afgevaardigde in Frankrijk was John Loudon. Tijdens briefwisselingen tussen hem en Van Karnebeek werd na elke stap overlegd hoe Nederland hierop moest reageren. Dat niet de Volkenbond of Nederland, maar Noorwegen de grootste kans had op het gezag over Spitsbergen was al snel duidelijk en hier paste de Nederlandse regering dan ook haar standpunt op aan. De punten die werden ingediend door de Nederlandse regering kwamen grotendeels overeen met de standpunten van Zweden, waardoor ze sterker hoopte te staan.
De handelswijze van de Van Karnebeek was er voornamelijk op gericht zo veel mogelijk voordeel te halen uit de zaak Spitsbergen, zonder de noodzakelijke steun van Engeland en Noorwegen in andere internationale kwesties op het spel te zetten. Van Karnebeek gaf in zijn brieven aan dat niet te veel aan de standpunten vast moest worden gehouden. Andere internationale zaken, zoals de Belgische kwestie, waren van groter belang. Hier handelde de Nederlandse regering dan ook naar.
1.2.4. Wat waren de internationale reacties op de houding van Nederland?
De meeste landen die meededen aan het overleg over Spitsbergen waren voorstanders van het overdragen van de soevereiniteit aan Noorwegen, hoewel onder bepaalde voorwaarden, zo blijkt uit de correspondentie begin augustus 1919.
Ook de Amerikaanse en Franse regeringen waren voorstanders waren van het overdragen van de Soevereiniteit aan Noorwegen. Dit kwam naar voren uit de correspondentie tussen Loudon en Van Karnebeek. Van Karnebeek schreef dat hij door de Zweedse gezant op de hoogte was gesteld over enkele telegrammen die deze had gehad, waarin de standpunten van Frankrijk en Amerika werden uitgelegd. Ook werd hieruit duidelijk dat de Britse regering nog niet geheel was overgehaald, allen onder bepaalde voorwaarden stemde ze in met het plan. De Nederlandse gezant in Zweden gaf aan hier iets anders over te hebben opgevangen, namelijk dat de Britten liever hadden dat er een Volkenbondmandaat kwam. Ook was de Italiaanse regering volgens Van Karnebeek nog in twijfel.38 Voor de Zweedse regering waren de omstandigheden grotendeels gelijk aan die van Nederland. In verband met de toewijzing van de Aaland-eilanden aan Zweden of Finland, wilde ook zij graag de steun behouden van de leden van de Volkenbond. Deze steun mocht dus niet op het spel gezet worden bij de besprekingen over Spitsbergen. Net als de Nederlandse regering hoopten de Zweden ook op een Volkenbondmandaat.39
In het geval dat het plan voor een Volkenbondmandaat afgewezen werd door de rest van de landen, had de Zweedse regering dezelfde instelling als de Nederlandse regering. Ook zij stond open voor een toewijzing van de soevereiniteit aan Noorwegen. Zweden had een aantal voorwaarden opgesteld waar het verdrag aan moest voldoen:
1: Waarborgen, dat de onderdanen van alle andere Staten gelijke bevoegdheid tot
eigendomsverwerving en ontginning krijgen als de Noren; 2: waarborgen voor handhaving van
37
Ibidem, doc.nr. 49A, 116: notulen afd.1 voor Van Karnebeek, 18 augustus 1919
38
Ibidem, doc.nr. 35, 71: Van Karnebeek aan Loudon, 1 augustus 1919
- 18 - verkregen en niet betwiste rechten op gronden op Spitsbergen; 3: vaststelling van de procedure bij geschillen op grond van vroeger verkregen rechten op gronden op Spitsbergen; 4: een andere mijnwetgeving dan de Noorse, die alle belastingen in de Noorse schatkist zou brengen; 5: waarborgen ter voorkoming van Noorse bepalingen die de in- en uitvoer zouden beletten of belemmeren aan andere onderdanen; 6: waarborgen ter voorkoming van een Noors transport-monopolie voor het verkeer tussen Spitsbergen en de Noorse kust; 7: bepalingen om Noorwegen te beletten zwaardere heffingen in te voeren op Spitsbergen dan nodig zouden zijn ter bestrijding van de administratiekosten; 8: waarborgen, dat het jachtrecht alleen aan de rechthebbenden op gronden op Spitsbergen zal toekomen; 9: waarborgen, dat voor wetenschappelijke doeleinden ook door anderen dan Noren grond kan worden verworven op Spitsbergen.40 Nederland ging in de meeste bepalingen van Zweden mee. Verder voegde Van Karnebeek in overleg met Loudon de drie eerder genoemde voorwaarden over visserij, arbitrage en het onderhouden van het monument in Smeerenburg nog toe.41
1.2.5. Wat is het uiteindelijke resultaat van het conflict of verdrag en wat hield deze uitkomst in voor Nederland?
Begin januari 1920 stuurde Van Karnebeek het ontwerpverdrag over Spitsbergen naar Koningin Wilhelmina. In dit ontwerp werden de meeste bepalingen opgenomen die hij belangrijk vond, met uitzondering van het onderhoud van de graven en het monument in Smeerenbrug en de verplichte arbitrage in het geval van geschillen over Spitsbergen. Dit was volgens Van Karnebeek jammer, maar geen reden om het niet te tekenen. De clausule wat betreft de arbitrage was bij veel andere
verdragen waar Nederland deel van uitmaakte ook niet toegevoegd en voor het onderhoud van de graven en monumenten kon een aparte regeling getroffen worden met Noorwegen. Van Karnebeek gaf aan de koningin aan dat hij verder tevreden was over het verdrag en vroeg om toestemming het te tekenen. Deze toestemming kreeg hij en uiteindelijk werd het Verdrag van Spitsbergen getekend op 9 februari 1920 in Parijs door de regeringen van Groot-Brittannië, Zweden, Noorwegen, Italië, Japan, Denemarken, Frankrijk, de VS en Nederland.42 Ook wat betreft het Internationaal gerechtshof waarvoor de regering Noorse steun nodig had, werd het doel bereikt. Dit werd in 1922 gevestigd in Den Haag.
40
Ibidem
41
Ibidem, doc.nr. 49A, 118: notulen afd.1 voor Van Karnebeek, 18 augustus 1919
42
Ibidem, doc.nr. 194, 364: notulen ministerraad, 5 januari 1920 en stuk 196, 365: Van Karnebeek aan de Koningin, 7 januari 1920
- 19 -
1.3 Vergelijking en conclusie
Vergelijking
Volgens Wels werd de buitenlandse politiek voor de WOI verwaarloosd, er was een klein
departement en dit bestond meer uit juristen dan uit politici. Volkenrecht speelde een grote rol, dit was het uitgangspunt van de Nederlandse buitenlandse politiek. Na de Eerste Wereldoorlog liet het ministerie deze hang naar Internationaal recht los en zocht de minister de oplossing niet bij het focussen op de eigen politiek, afzijdigheid en internationaal recht, maar op internationale samenwerking en het actief participeren in de internationale politiek, zelfstandigheidspolitiek. Volgens Den Hertog klopt het dat Nederland zich actiever is gaan bezighouden met de buitenlandse politiek na de Eerste Wereldoorlog, maar was dit een voortzetting van stappen die Nederland al in de jaren voor de WOI had gezet. Zelfstandigheid was in die tijd ook al het uitgangspunt, alleen waren de instrumenten om dit te bereiken veranderd. Voorheen had het ministerie van Buitenlandse Zaken inderdaad gebruik gemaakt van het Volkenrecht en de Nederlandse neutraliteit. Na de WOI stelde van Karnebeek zich actiever op naar de rest van Europa en de wereld toe, om zo het internationale evenwicht en veiligheid te kunnen behouden. Zo kon de Nederlandse regering haar zelfstandigheid behouden.
Het probleem voor de regering bij de Eemskwestie was voornamelijk dat ze niet betrokken wilde raken bij internationale conflicten. De situatie tussen Duitsland en Engeland was al langere periode vrij precair. De regering wilde er niet van beticht worden een kant te kiezen. De neutraliteit niet in gevaar brengen was het uiteindelijke doel, zonder dat het tot gezichtsverlies of scheve blikken van anderen zou leiden. Ook werd de Eemsmonding gebruikt voor visserij en handel. De bedoeling was dat het Eemsgeschil binnenskamers opgelost zou worden. De Nederlandse regering wilde geen verdragen ondertekenen die de neutraliteit in het geding zouden kunnen brengen.
Bij de besprekingen rond Spitsbergen wilde Van Karnebeek juist wel internationaal gehoord worden. Het was een bespreking waar veel landen aan mee deden, ook de minister wilde zijn zegje doen. Doordat er een aantal andere internationale kwesties op hetzelfde moment speelden, kon de Nederlandse regering best van haar mening over wat er met Spitsbergen moest gebeuren afstappen om de steun van Engeland en Noorwegen te verkrijgen. Het probleem voor de regering was hierbij, in tegenstelling tot het Eemsgeschil, dat ze juist niet over het hoofd gezien wilde worden en dat de Nederlandse voorwaarden en eisen gehoord werden.
Het probleem was bij de Eems dat de ministers er zeker van wilden zijn dat de neutraliteit niet in gevaar zou komen. Te fel zijn, maar ook te toegevend kon worden uitgelegd als ‘niet neutraal’. Bij Spitsbergen was dit het probleem niet, maar wilde Van Karnebeek er zeker van zijn dat ze niet over het hoofd werden gezien.
Er waren verschillende oplossingen, waarvan de verdeling van de Eems volgens het
volkenrecht in eerste instantie de voorkeur had. Een plan om de grens helemaal niet vast te stellen omdat hier voordeel uit gehaald zou kunnen worden haalde het niet. De Eems geheel aan Duitsland overdragen was de derde optie. Na veel overleg met deskundigen besloot de regering voor de laatste optie te gaan. Wel wilde de Nederlandse regering dat het op Volkenrechtelijke wijze werd
- 20 - Bij Spitsbergen waren er verschillende opties. Een Volkenbondmandaat, wat Van Karnebeek het liefste zag, werd door de andere deelnemers aan de besprekingen niet als ideale optie gezien. Omdat duidelijk was dat het mandaat er niet zou komen steunde de minister de toewijzing aan Noorwegen, als er aan enkele voorwaarden voldaan zou worden. De regering had meer aan de steun van
Noorwegen en Engeland bij andere kwesties, dus dit wilde ze niet op het spel zetten.
Het is duidelijk dat bij de Eemskwestie het belangrijkste voor de Nederlandse regering was dat zij ongestoord konden verdergaan met de handel in het Eemsgebied, zolang de neutraliteit maar niet in gevaar kwam. De regering wilde dat de kwestie snel en op de achtergrond geregeld kon worden zonder dat het ervoor zou kunnen zorgen dat ze betrokken raakte bij internationale conflicten. Bij Spitsbergen getuigde de instelling van de regering ervan dat ze graag mee wilde doen in de nieuwe internationale situatie, al stond het standpunt niet vast en hadden andere internationale kwesties waarin het ministerie verwikkeld was een hogere prioriteit.
Bij de Eemskwestie waren de besprekingen tussen de Duitse en Nederlandse regering veelal geheim en waren er dus geen internationale reacties bekend, omdat er nog niet naar buiten werd getreden. Dit was bewust, in veel van de stukken komt terug dat beide regeringen, vooral de Duitse, niet wilden dat andere regeringen op de hoogte waren van het overleg.
Bij het Spitsbergen verdrag was het duidelijk dat een aantal van de landen waarmee het overleg gepleegd werd de soevereiniteit van de archipel aan Noorwegen wilden toewijzen. De Zweedse en Nederlandse instelling was hetzelfde, namelijk de voorkeur voor een Volkenbondmandaat. Nadat het plan voor een Volkenbondmandaat werd afgewezen, ging de Zweedse regering, onder bepaalde voorwaarden, akkoord met de toewijzing aan Noorwegen. De internationale reacties waren positief, aangezien het overleg in goede samenwerking gebeurde. Ook waren zowel de Nederlandse als de Zweedse regering flexibel in hun standpunt, waardoor er nauwelijks mogelijkheid was tot
onenigheid. De Nederlandse regering had geen noodzaak om het overleg bij Spitsbergen geheim te houden, zoals bij de Eemskwestie wel het geval was.
Wat opvalt, buiten de antwoorden op de deelvragen, is dat het Eemskwestie een veel langere periode in beslag nam dan de kwestie over Spitsbergen. Over de Eemsmonding werd, met tussenpozen, bijna zeven jaar onderhandeld terwijl de besprekingen over Spitsbergen iets meer dan zes maanden in beslag namen. Daarnaast waren de onderhandelingen over de Eemsmonding afgebroken. De Spitsbergenkwestie daarentegen was binnen korte tijd opgelost. Noorwegen kreeg soevereiniteit en aan de meeste Nederlandse eisen werd voldaan. Een reden hiervoor is dat de situatie in Europa voor het uitbreken van WOI gevoeliger lag. De spanningen tussen Duitsland en Engeland broeiden al langer en de Nederlandse regering moest zich voorzichtig bewegen binnen dit geheel van de grote mogendheden.
Conclusie
Bij zowel de Eemskwestie als het Spitsbergenverdrag had de regering een hoger doel voor ogen dan alleen de besproken kwesties zelf: neutraliteit. Bij de Eems was het duidelijk dat deze niet in het geding mocht komen. Alles wat erop zou kunnen wijzen dat Nederland naar de een of andere kant toetrok en misschien een bondgenootschap aan wilde gaan werd zo snel mogelijk ontkend. Hierdoor had de regering wel weinig bewegingsruimte, maar werd de handelspolitiek en afzijdigheid die de Nederlandse politiek in die tijd volgens Wels kenmerkte wel gewaarborgd. De ministers van
- 21 - Buitenlandse Zaken wilden kostte wat het kost vermijden dat ze betrokken werden in de
internationale machtspolitiek. Hierbij maakten ze gebruik van het Volkenrecht. Ook wilden zij geen ondoordachte keuzes maken en zo ervoor te zorgen dat geen enkele andere mogendheid de kans had om hen wel ergens bij te betrekken of van de te beschuldigen. Dit komt naar mijn mening deels overeen met de opvatting van Wels, dat de Nederlandse regering zich met name bezighield met haar eigen politiek en afzijdigheid. De ministers hielden in eerste instantie vast aan het internationaal recht, maar liet dit gegeven wel snel varen. Wat betreft de Nederlandse neutraliteit mocht er geen compromis worden gesloten.43 De mening van Den Hertog, dat de achterliggende gedachte voor de Nederlandse houding het waarborgen van zelfstandigheid was, klopt. De Nederlandse regering wilde het Volkenrecht gebruiken om haar eigen zelfstandigheid te garanderen, dit was het uiteindelijke doel. Den Hertog meent echter dat dit niet het uitgangspunt van het Nederlands beleid was. Hier ben ik het mee eens, aangezien de volkenrechtelijke optie, nadat het door Duitsland was afgewezen, ook door de Nederlandse regering snel aan de kant werd gezet. Zo sterk hield ze hier dus niet aan vast, alleen als het uitkwam.44
Bij Spitsbergen waren er andere, dringendere internationale zaken die meer aandacht vereisten, namelijk het Internationale Hof van Justitie en de Keizerkwestie. Hierdoor was het verkrijgen van steun van Engeland en Noorwegen bij deze kwesties belangrijker dan het vasthouden aan het standpunt over Spitsbergen, iets waar Van Karnebeek zich bewust van was. Hij koos ervoor om zich wel duidelijk te profileren, zodat duidelijk werd dat Nederland niet over het hoofd moest worden gezien. Het fragiele evenwicht dat was ontstaan in Europa na de oorlog moest behouden blijven, om zo de zelfstandigheid van Nederland te kunnen garanderen. Hierin speelden inderdaad meerdere zaken een rol. Nederland kon zich bij geen enkele van deze zaken afzijdig houden, al hield ze zich wel onzijdig. Volgens Wels had Van Karnebeek de instelling dat internationale veiligheid meer waard was dan het vasthouden aan Volkenrecht en neutraliteit. Zo nam hij deel aan verschillende besprekingen, al dan niet op de achtergrond, om ervoor te zorgen dat Nederland niet in een isolement terecht zou komen.45 De mening van Den Hertog komt hier gedeeltelijk mee overeen. Het Spitsbergenverdrag was maar één van de internationale kwesties waar het ministerie zich mee bezig hield op dat moment. De besprekingen die voor Nederland en haar veiligheid en soevereiniteit van groter belang waren, de keizerkwestie en de toewijzing van het Internationaal Gerechtshof, kregen de meeste aandacht. Het Spitsbergenverdrag werd naar mijn mening gebruikt om deze besprekingen soepel te laten verlopen.
In beide gevallen koos de Nederlandse regering dus voor de middenweg, de weg van de minste weerstand, maar niet zonder van zich te laten horen en wel enkele eisen te stellen. In het geval van de Eemskwestie wierp dit niet zijn vruchten af, bij Spitsbergen wel. De Nederlandse regering
bepaalde bij beide kwesties aan de hand van de omstandigheden van het moment welke houding ze het beste kon aannemen zonder een kant te kiezen. Afzijdig blijven is echter geen optie en het volkenrecht speelt een betrekkelijk kleine rol in beide gevallen, ook bij de Eemskwestie. Dit in tegenstelling tot wat Wels aangeeft over de periode voor de Eerste Wereldoorlog, waarin volgens hem sprake was van een puur juridische aanpak.46 Volgens Den Hertog was bij zowel de Eems als bij Spitsbergen het uitgangspunt het behouden van de Nederlandse zelfstandigheid, de lijn van voor de
43
Wels, Aloofness & Neutrality 223-224
44
Den Hertog, ‘Zelfstandigheidspolitiek’,185
45
Wels, Aloofness & Neutrality 223
- 22 - Eerste Wereldoorlog werd doorgetrokken. Nederland was actief bezig met het bepalen van haar houding ten opzichte van de andere Europese landen.47 Dit komt naar mijn mening inderdaad bij beide gevallen terug. Hierdoor ben ik van mening dat bij deze vergelijking de opvattingen van Den Hertog het meest overeenkomen met de daadwerkelijke gang van zaken en er bij deze twee kwesties sprake was van continuïteit van het Nederlands buitenlands beleid.
- 23 -
Hoofdstuk 2. Noordzeeconventie en de Conferentie van Washington; collectieve veiligheid
De vergelijking tussen twee casestudies die ik in dit hoofdstuk ga maken heeft betrekking op collectieve veiligheid. Collectieve veiligheid is een afspraak tussen bepaalde landen om te zorgen voor veiligheid voor allen en hier wederzijdse garanties voor te geven. Voor Nederland, een klein land met een grote kust én met een groot koloniaal bezit, was dit van groot belang. De twee cases die ik met elkaar zal vergelijken zijn multilaterale conventies: de Noordzeeconventie van 1908 die zich richtte op de status quo in de Noordzee en de Conferentie van Washington in 1921-22 waarbij de Stille Zuidzee het onderwerp was. Beide conferenties hebben te maken met collectieve veiligheid, de integriteit op zee, het erkennen en respecteren van Nederlands gebied en grenzen door andere staten.
Wederom zal ik de resultaten met elkaar vergelijken. Ook zal ik deze resultaten tegen de opvattingen van Wels en Den Hertog afzetten.
2.1 De Noordzeeconventie, 1908
2.1.1 Waar gaat de casestudie over en wat was het op te lossen probleem? Wat vond men in Nederland zelf dat erop het spel stond, waarom was het een probleem voor Nederland? In november 1907 kreeg de Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken van Tets van Goudriaan vertrouwelijk medegedeeld dat de Duitse keizer het idee had om een aantal landen rondom de Noordzee, Nederland en Denemarken, uit te nodigen om de territoriale status quo in de Noordzee vast te leggen in een verdrag. De Duitse regering had een aantal goede redenen voor dit initiatief. Er
- 24 - deden veel geruchten de ronde dat ze de kleine buurlanden Nederland en Denemarken wilde
annexeren, of in ieder geval onder haar invloedssfeer wilde brengen. Dit wantrouwen wilden de Duitsers wegnemen door een verdrag te tekenen met de landen grenzend aan de Noordzee, om de status quo in de Noordzee vast te stellen. Zo zou volgens de regering de territoriale integriteit en daarmee veiligheid van Nederland gewaarborgd zijn.48
De Nederlandse regering had geen directe aanleiding om veel waarde te hechten aan deze
geruchten. De neutraliteit van Nederland en haar kustlijnen was van groot belang voor de Duitsers en de Duitse keizer zou deze neutraliteit volgens de Nederlandse regering niet schenden. Toch wilde ook Nederland op goede voet blijven met de keizer en een verdrag om de status quo te bevestigen niet gelijk afwijzen. Dit kwam ook doordat een weigering afbreuk zou doen aan de waardigheid van de Nederlandse regering en dit de relaties met de Duitse regering weinig goed zou doen. Wel gaf de Nederlandse gezant in Duitsland Baron Gevers aan dat het geen slecht idee zou zijn ook de Engelsen en de Fransen en eventueel andere landen grenzend aan de Noordzee uit te nodigen. Hier was de regering het mee eens.49 Daarnaast was de Nederlandse handel belangrijk voor Duitsland. Veel van de handelsroutes waar de Duitsers gebruik van maakten, liepen door Nederland. De Duitse wens was deze handelsroutes neutraal te houden. Dit komt niet naar voren in de directe bronnen over de kwestie, al geeft de Minister van Staat Asser wel aan dat Duitsland veel belang heeft bij de handelsroutes.50
In eerste instantie was er een interne discussie over de vraag of de Nederlandse regering wel mee moest doen aan de conventie. Van Tets van Goudriaan vroeg een aantal deskundigen om hun mening over de plannen voor een conventie te geven aan hem en Koningin Wilhelmina. Baron Gevers vond dat de conventie nuttig en belangrijk was, maar de regering alleen moest deelnemen als in geen enkel geval de soevereiniteit en onafhankelijk in gevaar kwam. Gevers vond dat het een mooie kans was voor de Nederlandse regering nu de Duitse regering zelf aanbood om met een verdrag een einde te maken aan de onzekerheid over de Duitse annexatieplannen. Hij vond dat hier gebruik van moest worden gemaakt. Hij benadrukte dat het verdrag wel aan de staatkundige eisen van Nederland moest voldoen. Nederland moest zelf deel uitmaken van de landen die het verdrag zouden tekenen. Een neutraliteitsverklaring of garantie krijgen waar de Nederlandse regering een passieve rol bij zou spelen was een slecht idee. Ook vond Gevers dat naast Nederland en
Denemarken ook Groot-Brittannië deel moest uitmaken van de conventie. Als aan deze eisen werd voldaan was er geen gegronde reden om mee te doen en adviseerde hij deel te nemen.51
De tweede deskundige, Minister van Staat Asser, was minder positief. Volgens hem was het verdrag niet echt van toegevoegde waarde. Hij maakte zich zorgden over de eventuele verplichtingen die bij het verdrag konden komen kijken. Hierbij dacht hij aan het verplicht ingrijpen in een conflict waarbij een van de deelnemende landen bij betrokken was. Dit kon een gevaar vormen voor de Nederlandse regering, die in het geval van een conflict neutraal wilde kunnen blijven. Hij vond dat afwijken van de Nederlandse afzijdigheidspolitiek. Deze politiek hield volgens hem in dat de Nederlandse regering
48
BPNL 3.3, doc.nr. 114, 163-165: Van Tets van Goudriaan aan Gevers, 16 november 1907
49 Ibidem, doc.nr. 115, 165: Gevers aan Koningin Wilhelmina, 19 november 1907 en Cornelis Smit, Hoogtij der
neutraliteitspolitiek de buitenlandse politiek van Nederland, 1899-1919 (Leiden 1959) 88
50
BPNL 3.3, doc.nr. 116, 167: Gevers aan Van Tets van Goudriaan, 19 november 1907 en H.T. Colenbrander,
Studiën en Aanteekeningen over Nederlandsche Politiek (1909‐1919) (Den Haag, 1920) 62
