Achtergrondinformatie Achtergrondinformatie Achtergrondinformatie
Achtergrondinformatie herziening Nota herziening Nota herziening Nota herziening Nota Ruimtelijke Kwaliteit Beuningen
Ruimtelijke Kwaliteit Beuningen
Ruimtelijke Kwaliteit Beuningen
Ruimtelijke Kwaliteit Beuningen
2
Inhoudsopgave Inhoudsopgave Inhoudsopgave Inhoudsopgave
1 Inleiding ... 3
§1.1 Aanleiding ... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 2. Achtergrond van het welstandsbeleid ... 3
§2.1 Belang van toezicht op welstand ... 3
§2.2 Wettelijk kader voor welstandstoezicht ... 4
§2.3 Welstandscommissie/Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en ambtelijke toetsing ... 5
3. Huidige opbouw en uitwerking van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit ... 5
4. Huidige organisatie welstandstoezicht in Beuningen ... 6
5. Pilots welstandsvrij bouwen ... 6
3
1 1 1
1 Inleiding Inleiding Inleiding Inleiding
De Nota Ruimtelijke Kwaliteit Beuningen is op 27 mei 2008 vastgesteld door de gemeenteraad. Deze nota is momenteel om diverse redenen aan herziening toe.
College en raad hebben de ambitie uitgesproken om regels te vereenvoudigen of te verminderen. Het verminderen van welstandsregels of zelfs het volledig welstandsvrij bouwen sluit aan op deze ambitie.
Daarnaast is tijdens de raadsvergadering van 10 april 2012 een door BN&M ingediende motie aangenomen waarin werd verzocht de Nota Ruimtelijke Kwaliteit te herzien en daarbij een gebruiksvriendelijker en efficiënter model voor welstandstoetsing te ontwikkelen.
Tevens dient de Nota Ruimtelijke Kwaliteit in overeenstemming te worden gebracht met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die per 1 oktober 2010 in werking is getreden. Tot slot moeten de protocollen (werkafspraken) zoals opgenomen in de huidige Nota worden herijkt. Daarbij is ook de wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) per 1 maart 2013, betreffende de zogenaamde ‘kan- bepaling’, van belang. Op basis van deze bepaling is ambtelijke toetsing op welstandsaspecten weer mogelijk geworden.
De gemeente Beuningen kiest voor het bewaken en nastreven van een goede ruimtelijke kwaliteit door te sturen op hoofdlijnen en waar mogelijk regels los te laten. In het belang van de burger zal dit resulteren in een compacte en begrijpelijke nieuwe Nota Ruimtelijke Kwaliteit. Vanuit het oogpunt van klantgerichtheid en efficiëntie zal de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit zich vooral gaan richten op begeleiding van nieuwe plannen en zullen kleinere bouwinitiatieven zoveel mogelijk ambtelijk worden getoetst
Dit uitgangspunt is gebaseerd op de eerder genoemde ambitie vanuit het college en de door BN&M ingediende motie. Daarnaast heeft er op 12 november 2012 een discussiebijeenkomst plaatsgevonden over de toekomst van welstand in Beuningen. Hierbij waren de commissie Ruimte en een
deskundigenpanel, bestaande uit architecten, ontwikkelaars en stedenbouwkundigen, aanwezig.
2. 2. 2.
2. Achtergrond van het welstandsbeleid Achtergrond van het welstandsbeleid Achtergrond van het welstandsbeleid Achtergrond van het welstandsbeleid
§2.1
§2.1 §2.1
§2.1 Belang van toezicht op welstandBelang van toezicht op welstand Belang van toezicht op welstandBelang van toezicht op welstand
In de kern heeft het begrip ‘welstand’ betrekking op het beeld dat gebouwen en de openbare ruimte samen vormen, waarbij het in het algemeen belang is dat de leef- en werkomgeving een verzorgde en samenhangende uitstraling heeft. Omdat het particuliere belang daar niet altijd op aansluit, is het noodzakelijk dat de overheid een collectief beeld ten aanzien van welstand bepaalt en bewaakt. Het bestemmingsplan vormt in dat verband het belangrijkste kader voor toetsing van bouwinitiatieven, gevolgd door welstandstoetsing. Wat het bestemmingsplan mogelijk maakt kan niet door
welstandscriteria worden tegengehouden. De vormgeving van bouwwerken valt buiten de reikwijdte van het bestemmingsplan en behoort tot het domein van welstand. Welstandscriteria kunnen waar nodig de ruimte die het bestemmingsplan biedt invullen in het belang van ruimtelijke kwaliteit. Het
welstandsadvies richt zich dan op de gekozen invulling binnen het bestemmingsplan.
In een situatie waarin een bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, maar dit eveneens ruimte biedt voor alternatieven, kan een negatief welstandsadvies worden gegeven als de gekozen
oplossing afbreuk doet aan de ruimtelijke beleving. Uiteraard moet in zo’n geval de welstandsnota daartoe de argumentatie leveren.
4
§
§§
§2.22.22.22.2 Wettelijk kader voor welstandstoezichtWettelijk kader voor welstandstoezicht Wettelijk kader voor welstandstoezichtWettelijk kader voor welstandstoezicht
Sinds de herziening van Woningwet in 1962 is welstandstoezicht opgenomen in de wettelijke kaders, waarbij gemeenten werden verplicht een welstandsbepaling in de bouwverordening op te nemen en daarnaast een welstandscommissie te benoemen. Bij de daaropvolgende herziening van de Woningwet in 2003 is een nieuw systeem van welstandstoezicht in werking getreden. Om de toetsing op welstand transparanter te maken zijn gemeenten vanaf dat moment verplicht een eigen welstandsbeleid te
formuleren middels een welstandsnota. Daarin dienen in ieder geval de criteria te zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand. Tevens hebben gemeenten sinds de Woningwet van 2003 op basis van art. 12, lid 2 de mogelijkheid om gebieden of bepaalde categorieën bouwwerken welstandsvrij te verklaren.
Met de invoering van de Wabo en het bijbehorende Bor in 2010 zijn de mogelijkheden voor gemeenten om te toetsen op welstand aanzienlijk afgenomen, omdat deze wetgeving een behoorlijke verruiming van de mogelijkheden voor vergunningvrije bouwwerken bevat. De belangrijkste verruiming als gevolg van de invoering van de Wabo en het Bor is dat niet alleen bij woningen, maar ook bij gebouwen met een andere functie vergunningvrij gebouwd mag worden. Zo mag op het achtererfgebied (het erf aan de achterkant en niet naar openbaar gebied gekeerde zijkant op meer dan 1 meter van de voorkant van het hoofdgebouw), het hoofdgebouw eenlaags (maximaal 5 m hoog) worden uitgebreid. Voor uitbreidingen op een afstand van meer dan 2,5 meter van het hoofdgebouw geldt daarbij wel onder meer de eis dat de functie van het bouwwerk ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
Verder zijn diverse veelvoorkomende bouwactiviteiten als vergunningvrij aangemerkt, zoals gewoon onderhoud, bepaalde dakkapellen, dakramen, zonnecollectoren, kozijnen, zonweringen, afscheidingen tussen balkons of dakterrassen, perceelsafscheidingen, vlaggenmasten en antennes. In bijlage II van het Bor zijn de bouwwerken opgesomd, die onder bepaalde voorwaarden vergunningvrij zijn en dus niet preventief op welstand worden getoetst (art. 2). In artikel 3 van bijlage II van het Bor is daarnaast een nieuwe categorie vergunningvrije bouwwerken opgenomen. Indien deze bouwwerken passen binnen de eisen van artikel 3 en binnen het bestemmingsplan, is eveneens geen omgevingsvergunning vereist.
Indien wel een planologische wijziging noodzakelijk is, moet een omgevingsvergunning worden aangevraagd voor het strijdig gebruik, maar niet voor het bouwen. Deze bouwwerken worden dan ook niet getoetst aan redelijk eisen van welstand. In art. 5 van bijlage II van het Bor worden wel een aantal omstandigheden genoemd, waaronder art. 2 en/of art. 3 (gedeeltelijk) niet van toepassing zijn. Daaronder valt onder andere bouwen aan of bij een monument of beschermd stads-/dorpsgezicht.
Daarnaast is de categorie licht-vergunningplichtige bouwwerken met de komst van de Wabo vervallen en bestaan alleen nog vergunningplichtige bouwwerken, die in ofwel de reguliere (8 weken) ofwel de uitgebreide (26 weken) procedure vallen. Formeel is ook de eis vervallen dat voor bepaalde categorieën bouwplannen zogenaamde ‘loket- of sneltoetscriteria’ worden vastgesteld. Dit zijn zoveel mogelijk geobjectiveerde criteria, die direct uitsluitsel moeten geven of een plan al dan niet aan het gemeentelijk welstandsbeleid voldoet.
Tot slot bevat het Bor nog een belangrijke bepaling die van belang is voor de gemeentelijke
welstandsnota. In zowel art. 2 als art. 3 in bijlage II bij het Bor wordt namelijk een nieuwe en bijzondere soort van vergunningvrijheid beschreven. Voor vier categorieën van gevallen is het al dan niet
vergunningvrij zijn afhankelijk van het gemeentelijk welstandsbeleid. Indien in de welstandsnota criteria zijn opgenomen voor deze categorieën van gevallen zijn deze niet vergunningvrij en dienen deze dus ook te worden getoetst op onder andere het bestemmingsplan en het Bouwbesluit. Een gemeente kan echter besluiten om één of meerdere van deze categorieën van gevallen als welstandsvrij aan te merken en daarmee dus ook vergunningvrij te verklaren. Het gaat om de volgende categorieën van gevallen:
5
- bepaalde bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied op een afstand van minder dan 1,00 meter van het openbaar toegankelijk gebied;
- dakramen, daklichten, lichtstraten of gelijksoortige daglichtvoorzieningen in het voordakvlak of naar het openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak, waarbij de constructie maximaal 0,60 meter buiten het dakvlak uitsteekt;
- erf- of perceelsafscheidingen met een hoogte tussen 1,00 en 2,00 meter, achter de voorgevelrooilijn, op een afstand van minder dan 1,00 meter van het openbaar toegankelijk gebied;
- dakkapellen in het voordakvlak of naar het openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak.
§
§§
§2.3 2.3 2.3 2.3 Welstandscommissie/Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en ambtelijke toetsingWelstandscommissie/Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en ambtelijke toetsing Welstandscommissie/Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en ambtelijke toetsingWelstandscommissie/Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en ambtelijke toetsing
Per 1 maart 2013 is het Bor gewijzigd door het van kracht worden van de zogenaamde ‘kan-bepaling’.
Zoals reeds benoemd is met de invoering van de Wabo de categorie lichtvergunnings-plichtige bouwwerken vervallen. Hiermee verviel echter ook automatisch de mogelijkheid van een ambtelijke welstandstoets voor dit type bouwwerken. Middels het opnemen van de ‘kan-bepaling’ in het Bor is dit effect teruggedraaid. De wijziging betreft een aanpassing van art. 6.2 waarmee het college van B&W de keuze krijgt om te bepalen voor welke plannen zij wel en voor welke plannen zij geen welstandsadvies van de welstandscommissie (of Commissie Ruimtelijke Kwaliteit) wil inwinnen. Dit betekent dat voor de plannen waarvoor niet het advies van de welstandscommissie wordt ingewonnen het bevoegd gezag (of de ambtelijke ondersteuning) zelf de welstandstoets uitvoert. Dit gebeurt in de vorm van zelftoetsing op basis van het vastgestelde welstandsbeleid zoals geformuleerd in deze welstandsnota. Daarmee is ambtelijke toetsing op welstandsaspecten mogelijk. Het college van B&W kan in dat verband ook afzonderlijke categorieën bouwactiviteiten benoemen die ambtelijk worden getoetst.
3 3 3
3.... Huidige opbouw en uitwerking van de Huidige opbouw en uitwerking van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Huidige opbouw en uitwerking van de Huidige opbouw en uitwerking van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit Nota Ruimtelijke Kwaliteit Nota Ruimtelijke Kwaliteit
De bestaande Nota Ruimtelijke Kwaliteit van Beuningen is vastgesteld in 2008. Bij de aanpassing die destijds aan de nota is gedaan zijn nog meer regels toegevoegd, waardoor een zeer gedetailleerde nota is ontstaan. Een dergelijke nota zorgt enerzijds voor zekerheid als het gaat om het bewaken van de
ruimtelijke kwaliteit, maar leidt anderzijds ook tot veel plannen die wel een goede ruimtelijke kwaliteit bieden, maar niet passen binnen de regels die zijn opgenomen in de nota. Omdat afwijking van de regels alleen mogelijk is via het college, zorgt het opnemen van veel regels ook voor een aanzienlijke hoeveelheid collegevoorstellen waarin wordt ingegaan op details van bouwplannen.
Naast uitgebreide gebiedsbeschrijving kenmerkt de huidige nota zich door een indeling van het gemeentelijk grondgebied in gebiedstypen en deelgebieden, waarbij ook sprake is van een aanvullend onderscheid dat wordt aangebracht door het hanteren van vier welstandsniveaus. In de dagelijkse praktijk vormt deze gedetailleerde inrichting van de nota echter geen toegevoegde waarde bij het
beoordelen van aanvragen voor bouwactiviteiten, er wordt vooral gekeken en getoetst of een plan goed in de (nabije) omgeving past.
In de huidige Nota Ruimtelijke Kwaliteit is een set van algemene criteria voor bouwactiviteiten opgenomen (paragraaf 3.1 NRK). Deze criteria vormen gezamenlijk een universeel kwaliteitskader dat geldt voor alle bouwplannen.
Het ruimtelijk kader van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit (paragraaf 3.2 NRK) biedt een basis voor alle plannen in de gemeente Beuningen. Dit kader is van onderuit opgebouwd, waarbij er zoals reeds benoemd een onderscheid wordt gemaakt tussen de ruimtelijke hoofdstructuur, een aantal gebiedstypen en vier welstandsniveaus. In de praktijk biedt de manier waarop het ruimtelijk kader is beschreven niet de juiste basis voor het beoordelen van bouwplannen, het is namelijk vooral van belang dat een plan goed past in de (nabije) omgeving. Hierdoor kan een plan dat afwijkt van de richtlijnen die de Nota Ruimtelijke Kwaliteit bevat toch passend zijn.
6
Daarnaast geldt dat de huidige Nota Ruimtelijke Kwaliteit zich kenmerkt door uitgebreide beschrijvingen van deelgebieden en de bijbehorende criteria voor bouwactiviteiten (hoofdstuk 4 NRK). Dit is weliswaar erg nuttig bij het karakteriseren van de betreffende deelgebieden, maar het draagt slechts in zeer beperkte mate bij aan het gebruik van de nota als toetsingsinstrument bij het beoordelen van bouwplannen.
De criteria voor bouwplannen (hoofdstuk 4 NRK) in de huidige nota zijn gedetailleerd en grotendeels in
‘vaktermen’ vastgelegd. Het is belangrijk dat aanvragers en plantoetsers hun eigen rol blijven houden.
Daarom moeten de toetsingscriteria niet formuleren hoe iets moet worden ontworpen, maar waarop bij de beoordeling gelet wordt. Zo kan een gesprek ontstaan tussen aanvragers en welstandsgedelegeerden over wat de essentie is van een opgave op een bepaalde plek en wat de betekenis is voor Beuningen. Door ruimte te bieden aan ontwerpers, wint het advies van welstand aan kracht. Bovendien wordt op dit moment, zoals reeds benoemd, bij de beoordeling van bouwplannen vooral gekeken naar de wijze waarop een plan past in de omgeving.
In hoofdstuk 5 van de huidige Nota Ruimtelijke Kwaliteit zijn sneltoetscriteria opgenomen waaraan kleine plannen konden worden getoetst. Deze sneltoetscriteria zijn grotendeels overbodig geworden omdat ze minder ruim zijn geformuleerd dan wat nu vergunningvrij mogelijk is.
Tot slot is in de huidige nota een algemene set van criteria voor reclame-uitingen opgenomen. Daarnaast zijn per deelgebied aanvullende criteria gesteld met betrekking tot reclame. In de raadsvergadering van 21 januari jl. is echter een nieuw reclamebeleid vastgesteld, waardoor de criteria voor reclame-uitingen in de huidige Nota Ruimtelijke Kwaliteit hun geldigheid hebben verloren.
4.
4. 4.
4. Huidige organisatie welstandstoezicht in Beuningen Huidige organisatie welstandstoezicht in Beuningen Huidige organisatie welstandstoezicht in Beuningen Huidige organisatie welstandstoezicht in Beuningen
Op dit moment worden alle bouwplannen die vergunningplichtig zijn getoetst door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, waarbij geldt dat toetsing van kleine plannen wordt uitgevoerd door de
rayonarchitect (de zogenaamde ‘kleine commissie’), die de gemeente één keer per twee weken bezoekt.
Verder functioneert de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit voor monumenten en beschermde stadsgezichten tevens als monumentencommissie, waarbij zij adviseert op basis van de Monumentenwet en de
gemeentelijke monumentenverordening.
In 2012 werden 193 plannen voorgelegd, deels in aanwezigheid van de aanvrager of ontwerper. 83 % van de plannen werd direct door de rayonarchitect van een positief advies voorzien, 13% had een aanpassing nodig. In totaal werden 8 plannen aan de voltallige commissie voorgelegd, allen plannen in vooroverleg. Dit betroffen voornamelijk grote ruimtelijke of stedenbouwkundige ontwikkelingen. Tevens werd voor 25 plannen een gecombineerd welstands- en monumentenadvies uitgebracht.
5.
5. 5.
5. Pilots welstandsvrij bouwen Pilots welstandsvrij bouwen Pilots welstandsvrij bouwen Pilots welstandsvrij bouwen
Zoals reeds vermeld biedt de wetgeving aan gemeenten de mogelijkheid om gebieden of bepaalde categorieën bouwwerken welstandsvrij te verklaren. Daarbij moet worden opgemerkt dat welstandsvrij bouwen niet hetzelfde is als regelvrij of vergunningvrij bouwen. De overige procedures en regels voor een omgevingsvergunning blijven van kracht, zoals de bouwverordening, het bouwbesluit en de regels uit het bestemmingsplan.
Op dit moment wordt bij het project ‘Ontwikkellocaties’ al geëxperimenteerd met welstandsvrij bouwen in Beuningen. Om de gemeente meer ervaring te laten opdoen met welstandsvrij bouwen wordt
voorgesteld om ook andere pilots te starten in Beuningen. Het is van belang om daarbij een zekere mate van voorzichtigheid te betrachten door richtlijnen en kaders te blijven hanteren. Zolang er geen plannen worden ontwikkeld die een negatieve impact hebben op de omgeving wordt vermindering van regels als
7
positief ervaren, maar dit kan omslaan wanneer bewoners/eigenaren gebruik (cq. misbruik) gaan maken van de ruimte die hen geboden wordt. Er kan daarom worden overwogen om bij pilots gebruik te maken van een supervisor die toezicht houdt op ontwikkelingen.
De gemeente heeft de mogelijkheid om repressief in te grijpen indien vergunningvrije bouwwerken in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand (Woningwet art. 12, lid 1). Dit is het geval indien sprake is van excessen: buitensporigheden in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident zijn. De excessenregeling is niet bedoeld om de plaatsing van het bouwwerk tegen te gaan. Op grond van Woningwet art. 13 kan het college de eigenaar aanschrijven om de strijdige situatie ongedaan te maken. In geval van een exces moeten B&W kunnen verwijzen naar specifieke beoordelingscriteria voor excessen in de welstandsnota. De huidige Nota Ruimtelijke Kwaliteit kent al een dergelijke excessenregeling.
Wanneer in nieuwe ontwikkelgebieden een beeldkwaliteitplan wordt opgesteld, biedt dat in ieder geval een goede kans om te experimenteren met het grotendeels loslaten van regels/welstandsvrij bouwen. Het beeldkwaliteitplan kan namelijk zodanig worden ingericht dat er veel vrijheid en eigen
verantwoordelijkheid is bij het ontwikkelen van bouwplannen, maar dat er daarbij wel ambities en noodzakelijke randvoorwaarden worden meegegeven.
