1
Het Global Partnership for Oceans:
de te varen koers voor een duurzame ontwikkeling
van de oceanen?
Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie Global Governance
Scriptiebegeleider: prof. dr. R. J. van der Veen Rijksuniversiteit Groningen
Gerbrich Maaike Salverda
3
‘De zee’
De zee heeft me verteld dat zij zo moe is Zij zei dat zij er zeer beroerd aan toe is Zij zei: wat is daar toch bij jullie aan de hand? Wat doen jullie toch tegenwoordig allemaal op dat land? Zij zei: er komen tegenwoordig steeds meer van die dagen
Dan kan ik alle vuile rotzooi haast niet meer verdragen Dat zei de zee die me vertelde dat zij moe is
Die zei dat zij er zeer beroerd aan toe is.
Zij zei: ik hoor dat er bij jullie af en toe wel een rapport verschijnt Dat na de eerste onrust dan weer ergens in een la verdwijnt
Van de een of andere waardeloze functionaris Die vanwege het toerisme niet wil weten dat het waar is
Dat het waar is dat ik er zeer beroerd aan toe ben Dat het waar is als ik zeg dat ik zo moe ben.
[…]
Dat zei de zee die me vertelde dat zij moe is Die zei dat zij er zeer beroerd aan toe is
En als de zee zegt dat zij moe is
Wil dat zeggen dat het land er zeer beroerd aan toe is.
4
Inhoudsopgave
Inleiding 6
Hoofdstuk 1: Het ontstaan van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling 9
1.1 Van government naar governance 10
1.2 De ontwikkeling van partnerschappen 2
1.3 De voordelen van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling 15 1.4. De Verenigde Naties, andere internationale organisaties
en de ontwikkeling van partnerschappen 16
1.5. Het maatschappelijk middenveld, de private sector
en partnerschappen voor duurzame ontwikkeling 19
1.6. Conclusie 20
Hoofdstuk 2: Partnerschappen voor duurzame ontwikkeling:
de kritiek op en de voorwaarden voor een effectief partnerschap 21 2.1. ‘Van government naar governance’, de uitdagingen 22 2.2. Partnerschappen voor duurzame ontwikkeling, de uitdagingen 26 2.3. Effectiviteit van de partnerschappen voor duurzame ontwikkeling
en factoren voor een effectief partnerschap 27
2.3.1. Effectiviteit van de partnerschappen 27
2.3.2. Factoren voor een succesvol partnerschap 28
2.4. Nuancering van de kritieken 29
2.5 Conclusie 32
Hoofdstuk 3: De oceanen: de belangen, de uitdagingen
en de governance 33
3.1. Het belang van gezonde oceanen 34
3.1.1. 'Leverende diensten' 34
3.1.2. 'Regulerende diensten' 36
3.1.3. 'Overige diensten' 36
3.2. De gezondheid van de oceanen, de uitdagingen 37
3.3. De governance van de oceanen 42
3.3.1. United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 43
3.3.2. Internationale conferenties over de governance van de oceanen 44
3.3.3. Internationale initiatieven en programma’s voor de governance van de oceanen 45
5
3.4. Conclusie 50
Hoofdstuk 4: Het Global Partnership for Oceans
en de beweegredenen voor partijen om deel te nemen 52
4.1. Het Global Partnership for Oceans 54
4.1.1. Visie en missie 54
4.1.2. Doelstellingen 54
4.1.3. Financiering 56
4.1.4. Opbouw Global Partnership for Oceans 57
4.1.5. Aanpak Global Partnership for Oceans 58
4.2. Het Global Partnership for Oceans, prikkels voor overheden, VN
en andere internationale organisaties 59
4.2.1. Overheden 60
4.2.2. VN organen en andere internationale organisaties 61
4.3. Het Global Partnership for Oceans, prikkels voor bedrijfsleven
en maatschappelijk middenveld 63
4.3.1. Het bedrijfsleven 63
4.3.2. Het maatschappelijk middenveld 66
4.4. Conclusie 69
Hoofdstuk 5: Alternatieven voor de governance van de oceanen 70
5.1. Versterken bestaande instellingen en verdragen 72
5.2. Coastal and Marine Spatial Planning (CMSP) 73
5.2.2. Marine Protected Areas (MPA’s) 73
5.2.3. Integrated Coastal Management (ICM) 76
5.3. Structurele veranderingen visserijsector 77
5.3.1. Versterking van de Regional Fisheries Management Organisations (RFMO’s) 78
5.4. Regionalisering 79
5.5. Conclusie 80
Conclusie 82
Literatuurlijst 85
6
Inleiding
Vanuit de ruimte bekeken is de aarde waarop we leven een blauwe planeet. 70% van het aardoppervlak is water, waarvan het overgrote deel bestaat uit oceanen en zeeën. Toch wordt vaak gezegd dat we meer weten over de ruimte, dan van het leven onder de zeespiegel. Over de werking van zeestromen, de diepzeegronden en het leven in zee valt nog heel veel te ontdekken. De oceanen liggen voor veel mensen op grote afstand en de verbondenheid van het land waarop wij leven met de oceanen lijkt niet zo groot. Toch zijn water en land onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zo zijn de oceanen de longen van de aarde en is het leven in zee onmisbaar voor het leven op het land. Hoewel de oceanen soms ver weg lijken, kan zelfs een plastic flesje uit de Himalaya uiteindelijk via de rivieren terecht komen in de oceaan. Vanwege de voedselzekerheid, werkgelegenheid, energievoorziening en biodiversiteit die de oceanen leveren, zijn gezonde oceanen van essentieel belang voor het voortbestaan van de mensheid.
Hoewel ze van onschatbare waarde zijn, is het dramatisch gesteld met de oceanen. Vervuiling, overbevissing, verlies van biodiversiteit, oceaanverzuring en een stijgende zeespiegel is nog maar een kleine selectie van de vele zorgwekkende kwesties. Het komen tot oplossingen voor deze problemen wordt bemoeilijkt door de omvang en de complexiteit van de vraagstukken. Gesteld kan worden dat staten tot op heden niet in staat zijn de problemen op te oplossen. Daar komt bij dat een groot deel van de oceanen niet onder de hoede van staten valt. Ondanks internationale overeenkomsten, met de United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) als voornaamste, zijn de oceanen een klassiek voorbeeld van de tragedy of the commons. De oceanen zijn van iedereen, en van niemand. Dit onderzoek richt zicht op de vraag of samenwerking in de vorm van partnerschappen tussen het maatschappelijk middenveld, het bedrijfsleven en overheden een substantiële aanvulling kunnen bieden bij de aanpak van de geschetste problematiek. Kan een breed partnerschap de zogenoemde governance gap waar de oceanen en de internationale orde mee te maken hebben, dichten? Sinds de United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro in 1992 en in belangrijkere mate sinds de World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg in 2002 en de ‘Rio+20’ conferentie in Rio de Janeiro in 2012, is meer aandacht gekomen voor de inzet van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling. Samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld binnen partnerschappen werd tijdens deze conferenties noodzakelijk geacht om mondiale duurzame ontwikkeling te kunnen bereiken. De opvatting dat gebundelde actie effectiever is dan de inzet van alleen de traditionele actoren, staten en internationale organisaties, lag hieraan ten grondslag.
7 in februari 2012 de World Oceans Summit in Singapore. Tijdens deze conferentie stelde de toenmalig voorzitter van de Wereldbank, Robert Zoellick, een ‘unprecedented’ Global Partnership for Oceans voor. Een aantal maanden later tijdens de Rio+20 conferentie in juni 2012 werd het Global Partnership for Oceans (GPO) officieel gelanceerd. In dit partnerschap werken overheden, bedrijven, NGO’s, wetenschapsinstituten, internationale en regionale organisaties samen om kennis, ervaring en financiële middelen te bundelen om de doelstellingen op het gebied van overbevissing, habitatverlies en vervuiling te realiseren.1 In april 2014 worden de definitieve plannen van het GPO gepresenteerd tijdens de Global Oceans Action Summit for Food Security and Blue Growth in Den Haag.2
In dit onderzoek staat dit mondiale partnerschap centraal. De volgende vraag wordt beantwoord: ‘In hoeverre kan het Global Partnership for Oceans, dat in 2012 werd opgericht op initiatief van de Wereldbank, een verbetering betekenen voor de bestaande governance van de gezondheid van de oceanen?’ Om deze vraag te beantwoorden wordt in het eerste hoofdstuk ingegaan op het ontstaan van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling. Deze ontwikkeling kan worden begrepen door de context te schetsen waarbinnen partnerschappen ontstonden. Het proces ‘van government naar governance’ staat in het eerste hoofdstuk centraal en gaat in op de rol van niet-statelijke actoren bij de vorming van mondiaal beleid op het gebied van duurzame ontwikkeling. Het tweede hoofdstuk richt zich op de consequenties van dit proces. Daarnaast komen critici van partnerschappen aan bod en worden de uitdagingen voor het functioneren van partnerschappen behandeld. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de effectiviteit van partnerschappen en de verschillende voorwaarden waaraan een partnerschap moet voldoen om succes te kunnen verwachten. Dit biedt een kader voor de beantwoording van de hoofdvraag.
De hoofdstukken daarna richten zich op de specifieke casus van de oceanen. In hoofdstuk 3 wordt inzicht verschaft in de belangen en de problematiek met betrekking tot de oceanen waar de mensheid mee te maken heeft. Daarnaast worden het institutionele kader en de actuele ontwikkelingen in de governance van de oceanen geschetst. Hiermee wordt enerzijds beoogd de urgentie van het probleem aan te geven en anderzijds de noodzaak voor een alternatieve benadering om de problemen op te lossen duidelijk gemaakt. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op prikkels voor overheden, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven om deel te nemen aan het Global Partnership for Oceans. Dit is interessant om te onderzoeken omdat hiermee duidelijk wordt wat de beweegredenen van de
1 R. van der Veen en A. Verbeek, ‘Oceanen: de onzichtbare ramp’, Internationale Spectator 67 (augustus 2013) 9-15, 9.
8 verschillende potentiële partners kunnen zijn om tot wel of niet deel te nemen aan het partnerschap. Hoofdstuk 5 is vervolgens een concluderend hoofdstuk waarin aanbevelingen worden gedaan. Andere mogelijke (aanvullende) alternatieven voor de governance van oceanen worden aangedragen. Concluderend wordt een antwoord gegeven op de vraag in hoeverre het Global Partnership for Oceans een effectief instrument kan zijn voor het behoud en beheer van gezonde oceanen.
Voor dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van artikelen en boeken die afkomstig zijn uit de governance literatuur, met als specifieke tak de partnerschap literatuur. Deze governance en partnerschap literatuur richt zich op de rol van niet-statelijke actoren die, naast statelijke actoren, eveneens een sturende werking hebben in de samenleving.3 Goed bruikbare documentatie over de governance van de oceanen wordt onder andere gepubliceerd door de verschillende VN organisaties die zich hiermee bezighouden, waaronder de Food and Agricultural Organization (FAO), de United Nations Environmental Programme (UNEP) en de United Nations Development Programme (UNDP). Daarnaast biedt het Global Partnership for Oceans documentatie op de eigen website, aan de hand waarvan deels antwoorden kunnen worden gevormd.
Naast de literatuur baseert dit onderzoek zich op interviews met relevante personen afkomstig uit het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en van de Nederlandse ministeries. Allereerst is een gesprek gevoerd met Mike Velings, oprichter van A-Spark Good Ventures, een bedrijf dat partner is van het GPO. Daarnaast is gesproken met Björn Stockhausen, beleidsadviseur Visserij bij Seas at Risk in Brussel, de overkoepelende organisatie van NGO’s op het terrein van de ecologie van de zeeën. Verder zijn gesprekken gevoerd met beleidsmakers van verschillende Nederlandse ministeries op het gebied van de governance van de oceanen. Zo is gesproken met Carien van Zwol, beleidsmedewerker op het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) en met Freek Vossenaar, werkzaam op het ministerie van Economische Zaken (EZ) en voormalig organisator van de Global Oceans Action Summit for Food Security and Blue Growth die eind april 2014 in Den Haag zal plaatsvinden. Tot slot zijn gesprekken gevoerd met twee beleidsmedewerkers van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Dit betrof een gesprek met Alexander Verbeek, Strategisch Beleidsadviseur ‘Global Issues’ en met Patrick Brandt, Hoofd Polair Beleid bij de Directie Milieu, Water, Klimaat en Energie. Met behulp van deze gesprekken is meer inzicht verkregen in de praktijk en het nut van het Global Partnership for Oceans en andere governance alternatieven die behandeld worden in hoofdstuk 5.
9
Hoofdstuk 1
Het ontstaan van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling
10 ‘Zelfs de meest verloederde samenleving kan alleen met behulp van publiek-private samenwerking weer worden opgebouwd.’4
Deze uitspraak is van Parag Khanna, een invloedrijk expert op het gebied van de internationale betrekkingen, verbonden aan onder meer de denktank ‘New America Foundation’ en de European Council on Foreign Relations5. De uitspraak geeft duidelijk de visie weer dat samenwerking tussen de publieke en private sector kan leiden tot positieve resultaten. In dit hoofdstuk wordt allereerst deze visie verder uitgewerkt, de voordelen van samenwerking in publiek-private partnerschappen worden belicht. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op de ontstaansgeschiedenis van de partnerschappen, waarbij de verandering van government naar governance in paragraaf 1 een centrale rol speelt. De tweede paragraaf richt zich vervolgens op de definiëring en de ontwikkeling van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling. De voorname rol die de Verenigde Naties en andere internationale organisaties spelen in partnerschappen komt naar voren in paragraaf 3 van dit hoofdstuk. Tot slot schetst paragraaf 4 de beweegredenen van het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld om deel te nemen aan partnerschappen voor duurzame ontwikkeling. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de deelvraag in dit hoofdstuk: ‘Wat zijn partnerschappen voor duurzame ontwikkeling en waarom is deelname voor de verschillende soorten partners interessant?’
1.1 Van government naar governance
Waar na het ontstaan van het moderne statenstelsel in 1648 alleen staten van belang waren, kent de internationale arena tegenwoordig een veelheid en diversiteit aan niet-statelijke actoren. Naast de statelijke actoren spelen ook internationale organisaties (IO’s), non-gouvernementele organisaties (NGO’s), het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld, de academische wereld, kennisinstituten en invloedrijke individuen een steeds grote rol bij de totstandkoming van (mondiaal) beleid en de uitvoering daarvan. Op vele terreinen van de internationale betrekkingen is dan ook een geleidelijke verschuiving waar te nemen van government naar governance.
Traditioneel gezien wordt met de term ‘governance’ gerefereerd aan ‘government’, aan de overheid als instituut. Sinds de jaren 1980 wordt de term echter in bredere zin
4 P. Khanna, De wereld draaiend houden. Nieuwe diplomatie voor instabiele tijden (Amsterdam 2011) 220.
11 gehanteerd, met name wanneer gekeken wordt naar de uitoefening van autoriteit.6 Vele definities van het begrip governance zijn te vinden in de literatuur. Wat in de verschillende definities centraal staat is dat governance ‘van onderop’ plaatsvindt. In dit onderzoek wordt de definitie van de Commission on Global Governance uit 1995 gebruikt. Deze commissie werd met steun van de VN in 1992 opgericht en veel leden van de voormalige Brundtlandcommissie namen zitting in de Commission on Global Governance. In 1995 verscheen het rapport Our Global Neighborhood waarin een definitie van global governance werd gegeven die veel gebruikt wordt7:
‘The sum of the many ways that individuals and institutions, public and private, manage their common affairs… is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accomodated and cooperative action may be taken… It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to, or perceive to be, in their interest.’8
Met deze definitie wordt in dit onderzoek verondersteld dat tegenwoordig sprake is van een mondiale netwerksamenleving, waarin zowel statelijke als niet-statelijke actoren een rol spelen in de internationale betrekkingen binnen zogenoemde netwerken die al dan niet geïnstitutionaliseerd zijn. Daarnaast wordt aangenomen dat de samenleving enerzijds door politieke processen gestuurd wordt, en dat dit anderzijds ook door andere maatschappelijke mechanismen buiten de traditionele politieke arena om gebeurt. Een voorbeeld hiervan is het bedrijfsleven dat meer en meer de verantwoordelijkheid neemt om de samenleving te sturen.9 In de literatuur over global governance zijn verschillende redenen voor deze toenemende rol van het bedrijfsleven binnen beleidsprocessen in de internationale betrekkingen te vinden. Ten eerste wordt de grotere rol van de private sector veelal toegeschreven aan het proces van liberalisering, privatisering en deregulering door overheden dat de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden. Een andere veelgenoemde reden is de toegenomen complexiteit van de huidige internationale orde, een complexiteit die vraagt om meer dan alleen de inzet van de publieke sector.10 Daarnaast wordt algemeen verondersteld dat de verantwoordelijkheid
6 E. Palmujoki, ‘Public-private governance patterns and environmental sustainability’, Environment, Development and Sustainability (2006) 1-17, 3.
7 M. Ottaway, ‘Corporatism Goes Global: International Organizations, Nongovernmental
Organization Networks, and Transnational Business’, Global Governance 7 (juli 2001) 265-292, 283.
8 Commission on Global Governance, ‘Our Global Neighbourhood’ (Oxford 1995) 2. 9 Visseren-Hamakers, Partnerships in biodiversity governance,18.
12 voor het oplossen van de internationale kwesties door het proces van globalisering niet bij staten alleen ligt, ook bedrijven hebben hierin een rol.
1.2 De ontwikkeling van partnerschappen
De grotere rol van niet-statelijke actoren in de internationale betrekkingen heeft geleid tot verschillende samenwerkingsvormen tussen statelijke en niet-statelijke actoren. Samenwerking komt onder andere tot uitdrukking in de vorm van publiek-private partnerschappen. Deze vorm van samenwerking staat in dit onderzoek centraal. In dit onderzoek is gekozen voor de veelgebruikte definitie voor partnerschappen die is opgesteld door de VN in 2003:
“Partnerships are commonly defined as voluntary and collaborative relationships between various parties, both State and non-State, in which all participants agree to work together to achieve a common purpose or undertake a specific task and to share risks, responsibilities, resources, competencies and benefits.” 11
De partnerschap literatuur noemt verschillende benamingen voor de actoren binnen een partnerschap. Zo worden de termen private sector, bedrijfsleven, publieke sector, overheden, staten, intergouvernementele organisaties (IGO’s), NGO’s, maatschappelijk middenveld, maatschappelijke organisaties, academische wereld en kennisinstellingen allemaal gebruikt om de verschillende actoren binnen een partnerschap aan te duiden. In dit onderzoek is gekozen voor de termen private sector (for-profit), publieke sector en maatschappelijk middenveld (beide non-profit), om de driehoeksverhouding binnen een partnerschap aan te duiden. Opvallend is dat partnerschappen vooral actief zijn op terreinen die zich bezighouden met internationale ontwikkeling. Het leidende principe van partnerschappen is dat niet een enkele partner, maar alle partners samen de oplossing van de problemen in kwestie zijn.12
De ontwikkeling van meer intersectorale13samenwerking is niet nieuw. Coöperatie tussen overheden en het bedrijfsleven vindt al geruime tijd plaats in onder andere de internationale ontwikkelingssamenwerking. Het vormen van samenwerkingsverbanden met
11 VN, Rapport van de Secretaris-generaal, A/64/337, ‘Enhanced cooperation between the United Nations and all relevant partners, in particular the private sector’ (New York 2003) 5. 12 J.W. Selsky en B. Parker, ‘Cross-Sector Partnerships to Address Social Issues: Challenges to Theory and Practice’ Journal of Management 31 (2005) 849-873, 861.
13 een breder palet aan actoren, veelal overheden, internationale organisaties, bedrijven en het maatschappelijk middenveld lijkt echter wel een trend van de laatste decennia te zijn. Opvallend is dat sinds de jaren 1990 de groei van het type partnerschappen voor duurzame ontwikkeling een hoge vlucht heeft genomen. Deze partnerschappen spelen een grote rol bij de totstandkoming van beleid en de beleidsimplementatie wanneer het gaat om sociale, economische en milieukwesties waarbij naar duurzame ontwikkeling wordt gestreefd. Intersectorale partnerschappen zijn aldus onderdeel en het resultaat van het proces ‘van government naar governance’. De welbekende definitie van duurzame ontwikkeling uit het Brundtlandrapport uit 1987 ligt hierbij aan de basis:
‘Development which meets the needs of the present without compromising the ability of future
generations to meet their own needs.’14
Op de vraag waarom partnerschappen zijn ontstaan zijn meerdere antwoorden te geven. Allereerst zijn partnerschappen ontstaan vanuit de noodzaak een nieuwe weg vooruit te vinden in het oplossen van (voornamelijk) sociale, economische en milieuproblemen. Vanwege de (toegenomen) complexiteit van de samenleving kunnen staten de mondiale kwesties niet alleen oplossen; bovendien is de verantwoordelijkheid hiervoor een gedeelde verantwoordelijkheid. Een tweede antwoord is dat partnerschappen tot creatieve en innoverende oplossingen zouden kunnen komen, omdat actoren met verschillende achtergronden en expertise samenwerken. Bovendien kunnen partnerschappen tot snellere actie overgaan dan de actoren in een intergouvernementeel proces.15 Partnerschappen zijn in die zin een reactie op de vraag naar adequatere governance op de terreinen waar staten en multilaterale instanties tekort schieten en zijn deels ontstaan in reactie op de beperkingen van het multilateralisme.16
Wanneer vervolgens specifiek gekeken wordt naar de partnerschappen voor duurzame ontwikkeling, dan is wat betreft het ontstaan hiervan sinds begin jaren 1990 een duidelijke groei in het aantal partnerschappen waar te nemen. Het discourse over duurzame ontwikkeling werd vormgegeven door onder andere het rapport Limits to growth uit 1972 van de Club van Rome en het rapport Our Common Future van de Brundtlandcommissie in 1987. Beide rapporten waren baanbrekend en hadden veel invloed op beleidsmakers en de
14 UN The World Commission on Environment and Development (WCED), ‘Our Common Future’ (1987) 1-300, 41.
15 Visseren-Hamakers, Partnerships in biodiversity loss, 22.
14 publieke opinie. Zowel deze rapporten als ook een aantal milieuschandalen leidden ertoe dat duurzame ontwikkeling wijdverspreid op de agenda kwam. In 1992 vond in reactie hierop de toonaangevende United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro plaats. Tijdens UNCED werd ‘Agenda 21’ aangenomen, dat de leidraad zou moeten zijn voor het proces van duurzame ontwikkeling in de 21e eeuw.17 Hoewel tijdens UNCED ook al gesproken werd over de verantwoordelijkheid van NGO’s en het bedrijfsleven, de overeenkomsten in Agenda 21 waren toch vooral gericht op de plicht en de rol van overheden.
Partnerschappen tussen overheid, maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven kwamen nadrukkelijk tot stand tijdens en na de VN World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg in 2002. Hier werd bepaald dat internationale partnerschappen het belangrijkste middel waren voor de implementatie van duurzame ontwikkeling. De conferentie vond plaats in de context van een toenemende erkenning van de beperkingen van het traditionele statelijke multilateralisme bij de implementatie van Agenda 21. De onderliggende verwachting was dan ook dat de implementatiekloof op het gebied van duurzame ontwikkeling verminderd kon worden door resultaatgerichte partnerschappen. De WSSD gaf het startschot aan meer dan 200 partnerschappen, met een gezamenlijke waarde van $235 miljoen.18
Ingrid Visseren-Hamakers, onderzoeker naar de effectiviteit van partnerschappen op het gebied van biodiversiteit, geeft meerdere redenen aan waarom juist tijdens de WSSD zoveel partnerschappen ontstonden en een rol gingen spelen bij duurzame ontwikkeling. Als eerste noemt zij de strategische manoeuvre om de conferentie te laten slagen. Tijdens de conferentie konden geen echte doorbraken bereikt worden van het zogenaamde ‘Type I: intergouvernementele overeenkomsten’. Type I uitkomsten waren overeenkomsten tussen staten, in de vorm van verklaringen, actieplannen en verdragen zoals de overeengekomen Johannesburg Declaration en het Johannesburg Plan of Implementation (JPOI). Het belang van ‘Type 2: partnerschappen’ werd verhoogd om tot meer overeenkomsten te komen en de conferentie toch te kunnen laten slagen. Voor overeenkomsten van het Type 2 was geen consensus vereist en werden zodoende ‘coalitions of the willing’ van statelijke en niet-statelijke actoren genoemd.19 De partnerschappen werden opgezet met als doel tot verdere implementatie van Agenda 21 te komen. Daarnaast konden de partnerschappen worden
17 P. Pattberg, ‘The Institutionalization of Private Governance: How Business and Nonprofit Organizations Agree on Transnational Rules’, Governance, an international journal of policy, administration and institutions, 18 (Oxford 2005) 589-610, 605.
18 K. Bäckstrand, ‘Multi-Stakeholder Partnerships for Sustainable Development’, European Environment 16 (2006) 290-306, 296.
15 ingezet om de VN Millennium Development Goals (MDG’s)20 te behalen. Tijdens de conferentie werd wel vastgesteld dat partnerschappen complementair zouden moeten zijn aan de inspanningen van overheden, en niet dienden als vervanging daarvan.21
Tien jaar na de WSSD werd het belang van de inzet van partnerschappen verder benadrukt tijdens de ‘Rio+20’ top in Rio de Janeiro in 2012. Het doel van deze conferentie was het in kaart brengen van de voortgang op het gebied van duurzame ontwikkeling. Daarnaast vond een evaluatie plaats van de resultaten van de afgelopen twintig jaar, werden voorstellen voor verbetering gedaan en nieuwe ontwikkelingen besproken.22 De rol van het bedrijfsleven werd tijdens deze top expliciet benadrukt door te stellen dat het bedrijfsleven een ‘essentiële partner is in duurzame ontwikkeling’.23 Samengevat kan dan ook worden vastgesteld dat sinds WSSD in 2002 de inzet van partnerschappen tussen overheden, maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven dé nieuwe koers is die gevaren wordt voor het bereiken van internationale duurzame ontwikkeling.
1.3 De voordelen van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling
In de literatuur zijn vele voorstanders van partnerschappen voor duurzame ontwikkeling te vinden. Zij bestempelen partnerschappen als een verbetering van het democratisch gehalte van het internationale systeem.24 Zo hebben partnerschappen het vermogen om multilaterale normen en lokale actie bijeen te brengen doordat verschillende actoren samenwerken.25 Professor in de politieke wetenschappen aan de Lund University in Zweden, Karin Bäckstrand, stelt dat de partnerschappen voor duurzame ontwikkeling naar voren zijn gebracht als ‘new species of governance’.26 Zij voegt hieraan toe dat partnerschappen kunnen bijdragen aan het dichten van de implementatie-, participatie- en governancekloof waar global governance volgens velen mee te maken heeft. Bäckstrand stelt ten eerste dat in partnerschappen door de inzet van vele actoren de implementatiekloof kan worden gedicht. De verschillende partners samen zijn beter in staat dan uitsluitend statelijke actoren om mondiale regelgeving te verbinden met lokaal handelen. Daarnaast betoogt Bäckstrand dat
20 De MDG’s zijn door de VN in 2005 opgesteld, voor een periode van tien jaar. De MDG’s omvatten acht meetbare doelen die erop gericht zijn om de armoede in de wereld te verminderen. Zie: http://www.un.org/millenniumgoals/. Geraadpleegd op 1 september 2013 om 12:23 uur.
21 Visseren-Hamakers, Partnerships in biodiversity governance, 22. 22 Algemene Vergadering VN, ‘Resolutie A/RES/64/23’ (31 maart 2010).
23 VNO-NCW en MKB Nederland, Onze gemeenschappelijke toekomst. Integrale visie op duurzame ontwikkeling en maatschappelijk verantwoord ondernemen (Hoofddorp 2012) 50. 24 Ottaway, ‘Corporatism Goes Global’, 267.
25 Bäckstrand, ‘Multi-Stakeholder Partnerships for Sustainable Development’, 291.
16 de participatiekloof in potentie kan worden gedicht doordat actoren uit alle hoeken van de samenleving kunnen deelnemen aan de mondiale partnerschappen voor duurzame ontwikkeling. In lijn hiermee is tijdens de Rio Conferentie van 1992 het begrip ‘multistakeholdership’ gelanceerd om multilaterale instituties meer inclusief te maken.27 Bäckstrand concludeert dat partnerschappen de governancekloof kunnen verkleinen, doordat ze naast het bestaande multilaterale systeem van verdragen en regelgeving gebruik maken van zelfregulering en vrijwillig tot oplossingen komen.28
Een ander voordeel van deelname aan partnerschappen zou zijn dat het legitimiteit en geloofwaardigheid voor de eigen organisatie oplevert. Een partnerschap kan bijdragen aan de legitimiteit van partners doordat het samenwerkingsverband erop gericht is rekening te houden met de verschillende meningen en op een non-hiërarchische wijze te werk gaat.29 30 Bovendien zijn partnerschappen vaak gericht op maatschappelijke thema’s wat ten goede komt aan de reputatie van de betrokken partners.
1.4. De Verenigde Naties, andere internationale organisaties en de ontwikkeling
van partnerschappen
De verschillende gespecialiseerde VN organisaties en andere internationale organisaties zoals de Wereldbank en het IMF, hebben niet alleen in het verleden een belangrijke rol gespeeld bij de instelling van partnerschappen, maar spelen ook tegenwoordig een belangrijke functie bij partnerschappen. Onder auspiciën van internationale organisaties vele partnerschappen tot stand gekomen. Vooral de VN vervult een centrale rol in dit proces.
In de eerste decennia sinds de oprichting van de VN in 1945 had de organisatie voornamelijk te maken met regeringen van de lidstaten van de VN en niet zozeer met de private sector. Enkele uitzonderingen hierop vormen de oprichting van de International Labour Organisation (ILO) en de International Organisation for Employers (IOE). Daarnaast verkregen verschillende vertegenwoordigende organisaties van het bedrijfsleven, zoals de International Chamber of Commerce (ICC), consultatieve status bij de VN. Desalniettemin was directe internationale samenwerking tussen de private sector en de VN in de praktijk
27 Idem, 294. 28 Idem, 293.
29M.M. van Huijstee, M. Francken en P. Leroy, ‘Partnerships for sustainable development: a review of current literature’, Environmental Sciences 4 (2007) 75-89, 83.
17 gering en stonden beide partijen juist vaak tegenover elkaar.31 Een duidelijke koerswijziging van de VN vond plaats vanaf de jaren 1990. Er werd toen meer toenadering gezocht tot de private sector. Sinds die jaren werd het bedrijfsleven uitgenodigd om actief deel te nemen aan grote VN conferenties zoals UNCED in Rio de Janeiro in 1992, de WSSD in 2002 en de opvolger van UNCED, ‘Rio+20’ in Rio de Janeiro in 2012.
Francesco Mezzalama en Louis Dominique Ouedraogo, beide voormalig inspecteur bij de VN Joint Inspection Unit, zien vanaf de jaren 1990 een duidelijke verandering in de manier waarop de VN de private sector benadert.32 Toenmalig secretaris-generaal van de VN Kofi Annan speelde een aanzienlijke rol bij deze koerswijziging. Hij beschouwde het versterken van samenwerking tussen de VN en het bedrijfsleven als een van zijn prioriteiten tijdens zijn termijn als secretaris-generaal. Het volgende citaat van Kofi Annan onderstreept het belang dat hij hechtte aan meer samenwerking:
‘Let us choose to unite the power of markets with the authority of universal ideas, let us choose to reconcile the creative forces of private enterpreneurship with the needs of the disadvantaged and the requirements of future generations’.33
Een verklaring voor deze toenadering kan gevonden worden in het toegenomen inzicht dat de expertise en de ervaring van het bedrijfsleven konden worden ingezet bij het realiseren van de doelstellingen van de VN, waaronder de MDG’s.34 Ann Zammit, voormalig onderzoeker bij het Research Institute for Social Development van de VN (UNRISD), voegt hieraan toe dat de samenwerking met bedrijven voor de VN tevens als bron van inkomsten gold en dat de toenadering tot het bedrijfsleven opkwam in tijden van zwaar financieel weer voor de VN.35 Daarnaast kon door samenwerking meer bekendheid worden gegenereerd voor de activiteiten van de VN.
Het meest bekende partnerschap tussen het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en de VN is het ‘UN Global Compact’. In januari 1999 sprak toenmalig VN secretaris-generaal Kofi Annan tijdens het World Economic Forum in Davos over de oprichting van een ‘global compact’ tussen de VN, bedrijven en maatschappelijk middenveld
31 P. Pattberg, ‘The Institutionalization of private governance: how business and nonprofit organizations agree on transnational rules’, Governance, an international journal of policy, administration and institutions 18 (Oxford 2005) 589-610, 592.
32 United Nations Joint Inspection Unit Report, F. Mezzalama en L.D. Ouedraogo, ‘Private sector involvement and co-operation with the United Nations system’, JIU/REP/99/6 (1999) 4. 33 United Nations, ‘Unite Power of Markets with Authority of Universal Values’, SG/SM/6448, Press Release, 30 January 1998. In: A. Zammit, Development at risk. Rethinking UN-Business Partnerships (Geneve 2003) 1.
18 om kwesties met betrekking tot het milieu en mensen- en arbeidsrechten aan te pakken.36 Kofi Anan sprak als volgt:
‘The United Nations once dealt with governments. By now we know that peace and prosperity cannot be achieved without partnerships involving governments, international organizations, the business community and civil society’.37
Het Global Compact werd het paradepaardje van de VN en was gericht op bevordering van samenwerking met de VN, het behalen van de MDG’s en het bevorderen van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). Duizenden bedrijven hebben zich inmiddels aangesloten bij het Global Compact. Zij onderschrijven hiermee dat zij zich houden aan de tien principes die zijn opgesteld op het gebied van mensenrechten, milieu, arbeidsomstandigheden en anti-corruptie.38
Naast de VN hebben ook andere internationale organisaties, zoals de Wereldbank en het Wereld Natuur Fonds (WNF), een fundamentele rol gespeeld bij de ontwikkeling van het raamwerk waarin de partnerschapen voor duurzame ontwikkeling zijn opgezet. Internationale organisaties hebben in de partnerschappen vaak een monitorende en onafhankelijke rol. Daarnaast worden ze vaak vanwege expertise en capaciteit betrokken bij de partnerschappen of zijn zij zelf de initiator van een partnerschap.39 Bovendien functioneren internationale organisaties vaak als spil van het partnerschap. Internationale organisaties zijn op deze manier de verbindende factor tussen enerzijds NGO’s en anderzijds bedrijven. Internationale organisaties maken de dialoog tussen de verschillende partijen mogelijk.40 Ook voor internationale organisaties geldt dat partnerschappen legitimiteit verschaffen. De organisatie is voor zijn bestaansrecht afhankelijk van de steun van de samenleving; de manier waarop de organisatie opereert moet overeenkomen met wat de samenleving verwacht. Als een organisatie de mate van legitimiteit wil verhogen kan het interessant zijn om deel te nemen aan een partnerschap.41
36 Ottaway, ‘Corporatism Goes Global’, 265.
37 http://www.unvienna.org/unov/en/ngo_liaison_service.html. Geraadpleegd op 29 oktober 2013 om 11:12 uur.
38 http://www.unglobalcompact.org/ParticipantsAndStakeholders/index.html. Geraadpleegd op 19 september 2013 om 11:20 uur.
39 LaFrance en Lehmann, ‘Corporate awakening’, 218. 40 Idem, 219.
19
1.5. Het maatschappelijk middenveld, de private sector en partnerschappen
voor duurzame ontwikkeling
Niet alleen vanuit internationale organisaties kwam er meer interesse voor samenwerking tussen de sectoren. Ook vanuit het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven ontstond een grotere belangstelling voor internationale samenwerking binnen partnerschappen die gericht zijn op ontwikkeling. Hieraan ten grondslag liggen verschillende oorzaken. Ten eerste worden bedrijven en maatschappelijke organisaties tegenwoordig vaak door de kritische consument en publieke opinie gevraagd om maatschappelijk verantwoord te ondernemen in een context van duurzame ontwikkeling.42 Deelname aan een partnerschap kan positief zijn voor de reputatie en het imago van de organisatie.43 Zammit spreekt van een ‘business case’ voor MVO. Zij veronderstelt dat het positief voor bedrijven en NGO’s kan uitpakken om meer aandacht te besteden aan MVO door middel van deelname aan partnerschappen.44 Als derde reden noemt zij de marketing strategie. Een voorbeeld hiervan is het Partnership for Handwash in de Indiase deelstaat Kerala. In dit project van onder andere Unilever, de Wereldbank, Unicef en de overheid van India, werd zeep uitgedeeld aan de bevolking ter verbetering van de hygiëne.45 Op deze manier werd indirect promotie gemaakt voor het product en de werkzaamheden van de organisatie. Als laatste punt kan markontwikkeling worden genoemd. 46 Deelname aan een partnerschap geeft kansen voor bedrijven om hun markt te vergroten en om op nieuwe markten te opereren.
NGO’s zijn vaak betrokken bij partnerschappen vanwege hun expertise en technische kennis. Daarnaast kunnen zij het publieke bewustzijn bevorderen en aandacht vragen voor het probleem en de partnerschap in kwestie. NGO’s nemen bovendien vaak de rol van waakhond op zich en zorgen dat partnerschappen ook daadwerkelijk op een sociale en milieuvriendelijke manier werken en niet alleen gebruikt worden om financiële winst te maken.47
42 Rapport Advies Internationale Vraagstukken (AIV), ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’ 84 (maart 2013) 1-77, 64.
43 Zammit, Development at risk. Rethinking UN-Business Partnerships, XXIV. 44 Idem, 108.
45 NB: Ann Zammit uit in haar boek kritiek op dit project. Zo kent Kerala de hoogste hygiëne standaard in India en daarnaast is de deelstaat bekend om de eigen Ayurvedische producten. 46 A. Zammit, Development at risk. Rethinking UN-Business Partnerships, 133.
20
1.6. Conclusie
De samenwerking tussen overheden en niet-statelijke actoren in de vorm van partnerschappen zijn onderdeel en het resultaat van de verschuiving van government naar governance die heeft plaatsgevonden. Waar voorheen uitsluitend overheden van belang waren, spelen tegenwoordig ook niet-statelijke actoren een belangrijke rol op vele terreinen van de internationale betrekkingen. Zo hebben tegenwoordig ook bedrijven, NGO’s, IGO’s en individuen tegenwoordig een sturende rol in de samenleving. Toenadering van de VN tot de private sector, een steeds kritischer samenleving en een meer maatschappelijk betrokken bedrijfsleven hebben ertoe geleid dat ook op het gebied van duurzame ontwikkeling intersectorale partnerschappen zijn ontstaan. Sinds de jaren 1990 is het aantal van deze partnerschappen snel toegenomen. Vooral sinds de VN World Summit on Sustainable Development (WSSD) in 2002. Tijdens deze conferentie werd de inzet van partnerschappen bestempeld als de te varen koers voor het bereiken van internationale duurzame ontwikkeling. Om verschillende redenen is deelname voor de partijen interessant. Zo kan het positief zijn voor de reputatie en het imago van de betreffende organisatie, interessant zijn vanwege marktontwikkeling of dienen als marketingstrategie. Daarnaast zijn partijen vaak vanwege hun expertise en technische kennis betrokken bij een partnerschap. Dit hoofdstuk kan worden samengevat in de volgende bewoordingen van Parag Khanna:
‘De beste resultaten komen niet voort uit een vermeende keus tussen openbaar of particulier, maar uit samenwerking tussen die twee’.48
21
Hoofdstuk 2
Partnerschappen voor duurzame ontwikkeling:
22 In het eerste hoofdstuk is naar voren gekomen waarom de partnerschappen zijn ontstaan en waarom het interessant kan zijn om samen te werken in een partnerschap. Niettemin zijn er ook vele critici die wijzen op de nadelen van partnerschappen. De vraag die in dit hoofdstuk beantwoord wordt, luidt dan ook: ‘wat zijn de (potentiële) nadelen van partnerschapen voor duurzame ontwikkeling en wat zijn de voorwaarden voor een effectief partnerschap?’ In de partnerschap literatuur wordt vaak geschreven over problemen met betrekking tot onduidelijke verantwoordelijkheden, scheve machtsverhoudingen en uiteenlopende doelstellingen van partners. Daarnaast heeft de komst van partnerschappen sinds de jaren 1990 implicaties voor het in hoofdstuk 1 genoemde proces ‘van government naar governance.’
De eerste paragraaf onderzoekt de uitdagingen die verband houden met deze verandering. De tweede paragraaf gaat dieper in op de problemen van partnerschappen. Paragraaf 3 behandelt het vraagstuk van de effectiviteit van de partnerschappen voor duurzame ontwikkeling en geeft voorwaarden die kunnen bijdragen aan het succes van een partnerschap. Hierbij moet in ogenschouw worden genomen dat er niet een vaste weg is die naar succes leidt, maar dat er niettemin factoren te noemen zijn die de effectiviteit van een partnerschap kunnen bevorderen.
2.1. ‘Van government naar governance’, de uitdagingen
In hoofdstuk 1 is duidelijk geworden dat de zorg voor een duurzame ontwikkeling van de wereld tot een aantal decennia geleden bijna uitsluitend een overheidsaangelegenheid was. Tegenwoordig is dit anders. De toegenomen samenwerking tussen overheden, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven in partnerschappen om duurzame ontwikkeling te bewerkstelligen heeft implicaties voor het multilaterale statelijke systeem. Deze paragraaf gaat in op dit proces, en op de mogelijke consequenties ervan voor het bestaande multilaterale systeem op het gebied van duurzame ontwikkeling die verschillende auteurs voorzien.
23 zijn door het proces ‘van government naar governance’.49 De kwestie die hiermee direct verband houdt is die van legitimiteit. Bovens betoogde dat netwerkverbanden, waaronder partnerschappen, te maken hebben met gebrekkige legitimiteit. Hij zette zijn vraagtekens bij de democratische legitimiteit van de afspraken die gemaakt worden, de maatregelen die genomen worden en beleid en verdragen die tot stand komen binnen partnerschappen.50
Marina Ottaway, onderzoeker aan het Woodrow Wilson International Center for Scholars, onderschrijft deze analyse van Bovens. Zij betoogt dat partnerschappen geen radicale democratische verbeteringen brengen in global governance.51Zij stelt net als Bovens dat er sprake is van een democratisch tekort, aangezien samenwerkingsverbanden ontstaan tussen overheden en niet-democratisch gekozen vertegenwoordigers van internationale organisaties, bedrijven en NGO’s. Hierop aansluitend benoemt Ottaway de problemen van het participatie- en representatietekort. Partnerschappen zouden verre van representatief zijn. Zo worden deelnemende partners gekozen op basis van hun expertise en vermogen zich in te zetten in een partnerschap. Het wordt vaak wordt aan de mening van internationale organisaties overgelaten welke organisatie deelneemt.52
Wanneer vervolgens gekeken wordt naar de output-zijde van het besluitvormingsproces, dan noemde Bovens het probleem van het verantwoordingsdeficit.53 Alle verschillende partners dragen bij aan het proces, maar het is onduidelijk bij wie de morele of functionele verantwoording ligt en welke partij aangesproken kan worden op het eindresultaat. Er is geen sprake van een mondiale demos en een systeem van verantwoording is op mondiaal niveau niet of nauwelijks aanwezig. Robert O. Keohane en Joseph S. Nye, professoren aan respectievelijk Princeton University en Harvard University, schrijven over dit probleem het volgende:
49 M. Bovens, lezing ‘Van government naar governance’ in de serie 'Duurzaamheid als Wereldbeeld' van Studium Generale Universiteit Utrecht (voorjaar 2011). Geraadpleegd via http://www.youtube.com/watch?v=03zD0wnf2Ks op 22 september 2013; te raadplegen op 21 minuten.
50 Bovens, lezing ‘Van government naar governance’, Studium Generale Universiteit Utrecht. Geraadpleegd via http://www.youtube.com/watch?v=03zD0wnf2Ks op 22 september 2013; te raadplegen op 22 minuten.
51 Ottaway, ‘Corporatism Goes Global’, 265. 52 Ibidem.
24 ‘In contrast to state-centred or IO models of accountability, in policy networks the challenges to
accountability are that the sites of governance are multiple and power is diffused among different actors’.54
Bovens noemt als laatste probleem de gebrekkige transparantie van partnerschappen. Hij stelt het als probleem dat de beleidsvormingsprocessen uitermate intransparant zijn. Als voorbeeld noemt hij de mondiale toppen van bijvoorbeeld de G20 of het World Economic Forum in Davos die plaatsvinden achter gesloten deuren.55 Jan Aart Scholte, professor Politicologie en Internationale Betrekkingen aan de Universiteit van Warwick, onderstreept het gebrek aan transparantie met de uitspraak dat ‘all global policy making takes place
outside of public view’.56
Een ander punt dat naar voren komt in de literatuur is dat partnerschappen de plicht van overheden zouden overnemen om tot oplossingen in mondiale kwesties te komen. Daarnaast wordt de politieke druk op overheden om tot krachtige, bindende afspraken te komen verminderd.57 Een voorbeeld hiervan is het verloop van de VN WSSD in 2002. Staten bleken tijdens deze bijeenkomst in onvoldoende mate tot oplossingen te kunnen komen en de politieke druk op overheden werd tijdens deze conferentie inderdaad verminderd door de ontwikkeling van partnerschappen. De auteurs concluderen dat hierdoor een verzwakking en fragmentering van de multilaterale orde plaatsvindt.58
Daarnaast wordt het probleem van de verantwoordelijkheid genoemd door de critici. Bij partnerschappen is sprake van een gedeelde inzet van de deelnemende partijen en de verantwoordelijkheid ligt niet uitsluitend bij overheden. Het wordt als discutabel gezien in hoeverre netwerken tussen internationale organisaties, transnationale ondernemingen en NGO’s verantwoordelijk kunnen zijn als deze actoren in beginsel niet verantwoordelijk zijn. Zowel Visseren-Hamakers als Bäckstrand stellen dat partnerschappen op deze manier leiden tot privatisering van global governance.59 Ondanks de steeds grotere rol van niet-statelijke actoren in de internationale arena, betoogt Zammit dat het voor de samenleving als geheel niet de optimale oplossing is om internationale problemen over te laten aan de private sector. Zij stelt dat er niet vanuit kan worden gegaan dat bedrijven zichzelf reguleren aangezien hun
54 R. Keohane en J. Nye, ‘Redefining Accountability for Global Governance’, Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition (Princeton 2003) 141.
55 Bovens, lezing ‘Van government naar governance’, Studium Generale Universiteit Utrecht. Geraadpleegd via http://www.youtube.com/watch?v=03zD0wnf2Ks op 22 september 2013; te raadplegen op 23 minuten.
56 J.A. Scholte, Society for International Development (SID) lezing, ‘Geo-politics and Changing Power Relations’, Amsterdam 23 september 2013, 43 minuten.
57 Visseren-Hamakers, Partnerships in biodiversity governance, 22. 58 Zie bijvoorbeeld Visseren-Hamakers en Bäckstrand.
25 primaire doelstelling winst maken is. Zammit betoogt dan ook dat publieke regulering nodig blijft.60 Het rapport ‘Nieuwe wegen naar internationale milieusamenwerking’ van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) uit maart 2013 onderstreept dit. De AIV schrijft hierover: ‘De markt alleen is niet in staat om milieuproblemen op te lossen. Heldere beleidskaders en regulering zijn onontbeerlijk’.61
Daarnaast ziet de AIV de noodzaak voor een effectief internationaal bestuur om mondiale milieuproblemen aan te pakken en de zorg voor de internationale publieke goederen te garanderen. Onder internationale publieke goederen worden goederen en diensten verstaan waarvan niemand kan worden uitgesloten en waarbij het gebruik ervan door de een niet ten koste gaat van gebruik door anderen.62 Levering van internationale publieke goederen kan niet uitsluitend aan private partijen worden overgelaten omdat die niet alle relevante maatschappelijke belangen weerspiegelen. Aanvullend beleid is nodig voor het publieke belang.63 Daarnaast zijn mondiale afspraken en sterk internationaal leiderschap onmisbaar om freerider gedrag zoveel mogelijk te beperken. De AIV noemt een aantal middelen om dit marktfalen te corrigeren, zoals wet- en regelgeving, belastingen, fondsen en subsidies en de versterking of verzwakking van bepaalde marktpartijen. Als laatste twee mechanismen noemt de AIV de wijziging van eigendomsrechten en zeggenschap en het middels internationale samenwerking aansturen op een eerlijke toegang tot internationale publieke goederen en diensten.64
Concluderend kan gesteld worden dat de auteurs in deze paragraaf in twijfel trekken dat partnerschappen meer democratie brengen in de global governance. Zij betogen dat partnerschappen te maken hebben met gebrekkige legitimiteit en dat ze intransparant zijn. Tevens zou er sprake zijn van een participatie- en representatietekort, wat het democratische gehalte van partnerschappen niet ten goede komt. Tot slot wordt in de literatuur veelvuldig gerefereerd aan het proces dat de ‘retreat of the state’ wordt genoemd. De inzet van partnerschappen zou er toe leiden dat staten hun verantwoordelijkheden die zij zijn overeengekomen in multilaterale overeenkomsten uit de weg gaan. 65 De auteurs beschouwen het als problematisch dat de bestaande multilaterale statelijke instituties niet verbeterd worden door de komst van partnerschappen.66
60 Zammit, Development at risk. Rethinking UN-Business Partnerships, XXV. 61 Rapport AIV, ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’, 11.
62 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), ‘Internationale publieke goederen: karakteristieken en typologie’ (Den Haag 2010) 1-44, 12.
63 Rapport AIV, ‘Nieuwe wegen voor internationale milieusamenwerking’,14. 64 Idem, 15.
65 Ibidem.
26
2.2. Partnerschappen voor duurzame ontwikkeling, de uitdagingen
Naast de genoemde uitdagingen voor de global governance komt in de literatuur tevens een aantal uitdagingen met betrekking tot het functioneren en de organisatie van partnerschappen naar voren. Een eerste risico voor partnerschappen dat genoemd wordt, is een onduidelijke taakverdeling en daarmee onduidelijke verantwoordelijkheden. Samenwerken in een partnerschap kan leiden tot onduidelijkheid over welke partner verantwoordelijk is voor wat. Daarnaast kan dit leiden tot het uit de weg gaan van verantwoordelijkheden.67
Een andere uitdaging brengt de culturele verschillen tussen de deelnemende partijen. De partners zullen voor en tijdens het proces van samenwerking rekening moeten houden met deze culturele verschillen om goed te kunnen samenwerken.68 Zammit voegt hieraan toe dat de verschillende identiteiten van de partners leiden tot belangenconflicten. De verschillende partners hebben door hun identiteit veelal verschillende doelstellingen, verschillende achterbannen en zodoende verschillende belangen.69 Ellersiek ziet het probleem van de scheve machtsbalans tussen de partners en noemt partnerschappen dan ook ‘dialogues of the unequal’.70 De scheve machtsverhoudingen binnen partnerschappen kunnen tot conflict leiden, in plaats van tot de beoogde effectieve samenwerking. Daarnaast kan de huidige structuur van partnerschappen tot conflict leiden vanwege een gebrek aan een juridisch kader.71
Prof. dr. Bas Arts, hoogleraar in de Omgevingswetenschappen aan Wageningen University and Research Centre, nuanceert deze bewering met de stelling dat hoewel de machtsverschillen binnen partnerschappen op het eerste gezicht vaak groot zijn, er verder moet worden gekeken dan macht gebaseerd op financiële middelen. Voor deze bewering haalt Arts de theorie van Keohane en Nye aan. Deze theorie gaat ervan uit dat macht niet alleen uit economische en financiële aspecten bestaat. Macht is volgens Keohane en Nye ook gebaseerd op kennis en politieke en culturele kenmerken.72 Op deze manier hebben niet per definitie de vermogende bedrijven de meeste macht, maar ook overheden en NGO’s die kennis en politieke en culturele macht bezitten. Desalniettemin voorziet Arts in potentie ook spanningen tussen de partners door de verschillende identiteiten en ongelijke
67 Huijstee e.a., ‘Partnerships for sustainable development’, 83. 68 Idem, 84.
69 Zammit, Development at risk. Rethinking UN-Business Partnerships, 31.
70 A. Ellersiek, Same same but different. Power in partnerships, an analysis of origins, effects and governance (Rotterdam 2011) 9.
71 Idem, 140.
27 machtsverdeling. Hij concludeert met de mogelijke oplossing om een mechanisme op te zetten gericht op geschillenbeslechting.73
2.3. Effectiviteit van de partnerschappen voor duurzame ontwikkeling en
factoren voor een effectief partnerschap
In de paragrafen 2.1 en 2.2 zijn de nadelen en uitdagingen van partnerschappen genoemd. Met deze punten in ogenschouw genomen is het vervolgens interessant om te onderzoeken in hoeverre partnerschappen in de literatuur succesvol zijn en als effectief worden beoordeeld.
2.3.1. Effectiviteit van de partnerschappen
Wat allereerst opvalt aan de beschikbare literatuur over de effectiviteit van partnerschappen, is dat relatief veel artikelen ingaan op het proces en de totstandkoming, maar dat gegevens en inzichten over resultaten en de effectiviteit van partnerschappen erg beperkt zijn. De studie naar de effectiviteit van partnerschappen is een onderzoek van enorme omvang en ligt buiten het bereik van dit onderzoek. Desalniettemin geeft de studie ‘Public-private partnerships in developing countries, a systematic literature review’ door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) uit april 2013 een goed inzicht. Deze studie werd op verzoek van de Nederlandse regering uitgevoerd omdat ondanks toenemende belangstelling en samenwerking in partnerschappen maar weinig bekend was over de werkelijke effectiviteit en de resultaten van partnerschappen.74
In de IOB-studie komt een aantal zaken naar voren. Allereerst een bevestiging dat er erg weinig geschreven is over de effectiviteit van partnerschappen. De IOB analyseerde in totaal 1433 projecten met behulp van internationale wetenschappelijke literatuur, waaruit slechts 47 publicaties geselecteerd konden worden die schreven over de effecten van partnerschappen. De IOB ziet dit gebrek aan gegevens dan ook als een van de voornaamste uitkomsten:
28
‘One of the most striking outcomes of the systematic review is that despite the growing interest in PPPs, the evidence base on results is still sparse’.75
Wanneer vervolgens gekeken wordt naar de gevonden effecten, dan waren deze overwegend positief. In de meerderheid van de casestudies (dertien van de vijftien) waarin iets werd gezegd over output, werd een positief effect gevonden van partnerschappen op output. Wat betreft outcome werd in de meerderheid van de casestudies (zeven van de negen) die iets over outcome stelden, een positief effect op outcome gevonden. De IOB meent echter dat het bewijs zwak is dat deze positieve uitkomsten terug te voeren zijn op het werk van partnerschappen. 76 Zo ontbreekt in de studies een counterfactual. Er kan geen antwoord worden gegeven op de vraag wat de situatie was geweest als het partnerschap er niet was geweest.77
Hoewel de empirische aanwijzingen beperkt zijn, zou het te voorbarig zijn om te concluderen dat partnerschappen dus onvoldoende werken. Partnerschappen zijn in mindere mate dan de conventionele modellen gericht op verslaglegging en evaluatie. Daarnaast bestaat er een hiaat in de wetenschappelijke literatuur over de resultaten van partnerschappen. Geconcludeerd moet worden dat meer aandacht voor onderzoek naar de effecitiviteit noodzakelijk is om harde conclusies te kunnen trekken over de effecitiviteit van partnerschappen. Desalniettemin zijn de aanwezige resultaten die door de IOB gepresenteerd zijn overwegend positief en kan met enige slag om de arm gesteld worden dat partnerschappen wel degelijk een positieve toevoeging kunnen zijn aan het bestaande systeem.
2.3.2. Factoren voor een succesvol partnerschap
Allereerst kan worden gesteld dat er geen magische formule is voor een succesvol partnerschap. Door de grote diversiteit in partnerschappen zijn er geen algeheel geldende factoren voor succes. Toch noemt de IOB een zestal factoren die mede bepalen of een partnerschap kans op succes heeft of niet. De IOB verschaft hiermee een zekere handleiding voor organisaties die geïnteresseerd zijn in samenwerking binnen partnerschappen.
Zo is ten eerste permanente betrokkenheid van de overheid bij het partnerschap belangrijk. De overheid dient kaders te verstrekken voor bijvoorbeeld veiligheidseisen en
75 Idem, 45.
76 Nieuwsbrief IOB Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Studie publiek-private partnerschappen in ontwikkelingslanden’ (13 juli 2013) 1-4, 1.
29 kwaliteitseisen, en deze ook te handhaven. Daarnaast is heldere regelgeving van belang. De IOB schrijft dat de private sector van te voren wil weten waar ze aan toe is en wil weten wat er gebeurt bij eventuele onenigheid. Ten derde is het verstandig een aantal zaken voor aanvang van het partnerschap helder te hebben, zoals duidelijkheid over de middelen, doelen, informatiedeling, overleg en samenwerking en cultuurverschillen. Bij de keuze van de partners moet gelet worden op capaciteiten, verenigbaarheid, toewijding en controle van en op de partners. Tevens moet vooraf duidelijk zijn wat de zwaktes en sterktes zijn van de partners en hoe hiermee wordt omgegaan in de samenwerking. Een gemeenschappelijke visie en onderling vertrouwen in het partnerschap wordt als vijfde element genoemd, ondanks de grote cultuurverschillen die er kunnen zijn. Als laatste succesfactor wordt een evenwichtige belangenverdeling genoemd. De IOB schrijft: ‘Voor, tijdens en na de samenwerking dient op evenwichtige wijze met elkaars belangen rekening te worden gehouden.’78
Tabel 1: Zes succesfactoren voor een effectief partnerschap
# Succesfactor
1. Permanente betrokkenheid van de overheid;
2. Heldere regelgeving;
3. Vormvereisten (helderheid over o.a. doelen, middelen, overleg, en informatiedeling)
4. Partnerkeuze;
5. Gemeenschappelijke visie en onderling vertrouwen;
6. Evenwichtige belangenverdeling
Bron: Rapport IOB, Public-private partnerships in developing countries (2013) 39, 40.
2.4. Nuancering van de kritieken
In dit hoofdstuk kwamen de critici van partnerschappen aan het woord. Gebrekkige legitimiteit, gebrek aan transparantie en het ontbreken van een systeem van verantwoording zijn genoemd als uitdagingen. Daarnaast betogen deze auteurs dat met de komst van partnerschappen de echte institutionele uitdagingen niet worden aangegaan en dat een verzwakking van de multilaterale orde plaatsvindt. Ongelijkheid tussen de partners en de
30 daarmee gepaard gaande kans op conflict zou het functioneren van partnerschappen in de weg staan.
Het valt echter te betwijfelen of deze punten van kritiek wel zo plausibel zijn. Gesteld kan worden dat de auteurs in dit hoofdstuk een behoorlijk conservatieve visie op partnerschappen hebben. Partnerschappen zouden juist beschouwd moeten worden als vernieuwende instrumenten, waarbij begrippen als ‘legitimiteit, transparantie en verantwoording’ ook met een andere blik bekeken moeten worden. Partnerschappen zijn hybride, flexibele modellen gericht op actie, met minder bureaucratie en gebaseerd op samenwerking. Twee auteurs die deze ‘nieuwe’ visie op global governance en samenwerking uitwerken zijn Parag Khanna, auteur van het boek ‘How to run the world’, en Anne-Marie Slaughter, voormalig Director of Policy Planning bij de US State Department en professor in de Internationale Betrekkingen aan Princeton University. Beide auteurs zien de wereld als een netwerk waarin verbindingen moeten worden gelegd om de uitdagingen van deze tijd aan te kunnen. In de huidige geglobaliseerde wereld en met de technologische ontwikkelingen zijn deze verbindingen gemakkelijk te verwezenlijken. Partnerschappen zijn een vorm van deze verbindingen, die zij als de toekomst van de wereldorde zien. Khanna zegt hierover: ‘Vage en laffe intergouvernementele besprekingen kunnen nooit verwezenlijken wat actieve concurrentie tussen en samenwerking van overheden, NGO’s en bedrijfsleven wel tot stand kunnen brengen.’79
Wanneer dieper wordt ingegaan op de kritieken in dit hoofdstuk, dan ziet Khanna het als ‘orthodox’ en ‘fantasieloos’ om soevereine staten als enige vehikel voor aansprakelijkheid en legitimiteit te zien. Ook niet-statelijke (informele) mechanismen kunnen effectief zijn en hebben invloed. Legitimiteit en verantwoordelijkheid behoren daarom niet uitsluitend aan staten toe. Khanna betoogt dat ‘legitimiteit wordt bepaald door de actie’. Hij onderbouwt dit met de redenering dat het behalen van positieve resultaten legitimiteit geeft. Actoren die als legitiem willen worden gezien, moeten dan ook bewijzen dat zij hun best doen om het beste te bereiken. 80
Daarnaast lijkt de stelling dat de partners binnen partnerschappen niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden, zichzelf tegen te spreken. Enerzijds bestaat de opvatting dat niet alleen overheden verantwoordelijk zijn voor de mondiale uitdagingen, maar ook de private sector die de problemen mede creëert. Anderzijds wordt de verantwoordelijkheid door de meeste auteurs in dit hoofdstuk toch bij de staten gelegd. Samengevat is het onduidelijk bij wie de verantwoordelijkheid nu precies ligt. Bovendien is
79 Khanna, De wereld draaiend houden, 261.
31 een loskoppeling van verantwoordelijkheid nemen en verantwoordelijk zijn, benodigd om werkelijk tot resultaat te komen.81 Het is niet wenselijk dat partnerschappen vooral beoordeeld worden op eventueel falen indien zij verantwoordelijkheid nemen, waar anderen dat niet aandurven.
Wat betreft het genoemde gebrek aan transparantie van partnerschappen kan beargumenteerd worden dat het niet altijd wenselijk is om alle instituties open te maken. In plaats van het gehoopte inzicht in de activiteiten van de organisaties kan dit juist leiden tot een overdaad aan informatie. Daarnaast is het vaak onmogelijk en niet raadzaam om en plein public beleid te vormen. Juist buiten het publieke zicht komen overeenkomsten tot stand. Ondanks deze algemene bezwaren tegen het scheppen van meer transparantie, is het wel degelijk een natuurlijk kenmerk van partnerschappen dat ze een zekere mate van transparantie bevatten. Door de veelheid aan betrokken partners is er sprake van meer transparantie dan in het geval van een intergouvernementeel raamwerk. Daarnaast vindt onderlinge controle tussen de partners plaats.
Verder is het in twijfel te trekken dat diversiteit in partnerschappen min of meer automatisch leidt tot conflict. De diversiteit tussen de partners kan juist de kracht van de samenwerking zijn. De opvatting ‘het geheel is meer dan de som van de delen’ lijkt goed van toepassing op partnerschappen. Uiteraard is de kans op conflict aanwezig en kan een diepgeworteld conflict problematisch zijn voor een effectieve samenwerking, maar toch kan een conflict op de langere termijn juist ook tot een versterking van het partnerschap leiden.82 Slaughter voegt hieraan toe dat zij partnerschappen beschouwt als ‘governance by dialogue’ waaruit door ervaring en conflict nieuwe oplossingen en leerzame lessen tot stand komen.83
Geconcludeerd wordt dat de partnerschappen een wenselijke toevoeging zijn aan het conventionele systeem omdat ze informeel en actiegericht van aard zijn. De krachten worden gebundeld en stroperige bureaucratische systemen worden gemeden om met zoveel mogelijk toewijding te kunnen werken aan de doelstellingen. Deze vorm van samenwerking vindt plaats naast de bestaande instituties en geldt niet als vervanging van overheidsbeleid, maar als een nieuwe manier om overheidsbeleid te bevorderen, te ondersteunen en aan te vullen.
De Oxford Martin Commission for Future Generations bestaande uit toonaangevende beleidsmakers en wetenschappers, en onder voorzitterschap van Pacal Lamy (voormalig voorzitter van de WTO), kwam in oktober 2013 met het rapport ‘Now for the Long Term’. Hierin wordt gesteld dat een nieuwe manier van denken over mondiale verbindingen hard
81 In gesprek met Roel van der Veen, auteur van het artikel ‘Oceanen: de onzichtbare ramp’, is de noodzaak tot de genoemde loskoppeling geconstateerd.
