Analyse van
handhavings risico’s
Het opzetten van een systematiek
E.C.J.Bouwman
In samenwerking met M.Prinsen (IRH; Ministerie van Justitie)
Arnhem, 07juli1999
9826990/99. 54273/C
In opdracht van het Ministerie van Justitie
\
NG
© NRG 1999
Behoudens hetgeen met de opdrachtgever is overeengekomen, mag in dit rapport vervatte informatie niet aan derden worden bekend
£ri
• ,Auteur: E.C.JBouwman
83 blz ECB!PMT
\
NG
Inhoudsopgave
Lijst van tabellen 5
Lijst van figuren 5
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
2 Opzet studie 9
2.1 De HAZOP Techniek 9
2.2 Toepassen van de HAZOP techniek op Regelgeving 11
3 Aanmaken Veidbeschrijvingen 13
3.1 Het opzetten van Veldbeschrjvingen 13
3.2 Veidbeschrijvingen voor de Cases 14
3.2.1 Bouw-enSloopafval 15
3.2.2 Gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg 22
4 Uitwerking tot Afwijkingen 26
4.1 Het opzetten van een Afwijkingentabel 26
4.2 Het aanmaken van Afwijkingentabellen voor de Cases 28
4.2.1 Bouw- en Sloopafval 28
4.2.2 Gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg 32
5 Uitwerking Relatieve Kans van de afwijkingen 35
5.1 Methodiek voor het bepalen van de Relatieve Kars van de Afwijkingen 35
5.1.1 Bepaling relatieve kans met behulp van uitgebreide Tafel van Elf. 36
5.1.2 Bepaling relatieve kans door middel van directe filtering. 39
5.2 Bepaling Relatieve Kans van afwijkingen voor de cases 39
5.2.1 Bouw- en Sloopafval 40
5.2.2 Gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg 41
6 Uitwerking Ernst van de afwijkingen 42
6.1 Methodiek voor het bepalen van de Ernst van de afwijkingen 42
6.1 .1 Bepaling Ernst na vastieggen relatieve kans met uitgebreide Tafel van Elf 43
6.1.2 Bepaling Ernst na vastieggen relatieve kans door middel van directe filtering. 43
6.1.3 Bepaling ernst met behulp van doelstellingen wetgeving. 43
6.2 Bepaling van de ernst van afwijkingen voor de cases 43
6.2.1 Bouw- en Sloopafval 44
6.2.2 Gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg 44
7 Bepaling Criticality en Vaststelling Handhavingstekorten 45
7.1 Methodiek voor de bepaling van de criticality 46
7.1.1 Algemeen 46
7.1.2 Bouw-en Sloopafval 47
7.2 Consequentie voor de handhaving 48
7.3 Methodiek evaluatie 51
Literatuur 53
Lijst van Afkortingen 54
bijlage A Schema formulierenstroom BSA 55
bijlage B Afwijkingentabel BSA 56
bijlage C Afwijkingentabel formulieren BSA 63
bijlage D Schema internationale verdragen VVGS 69
bijlage E Schema formulierenstroom VVGS 70
bijlage F Afwijkingentabel VVGS 71
\
NG
Lijst van tabellen
Tabel 1: Criticality .11
Tabel 2: Bewerkingsmogelijkheden Bouw- en Sloopafval 18
Tabel 3: Bewerkingsmethoden Afval 19
Tabel 4 Takentabel algemeen; 26
Tabel 5: Takentabel Formulieren algemeen; 27
Tabel 6: Takentabel BSA; 29
Tabel 7: Takentabel Formulieren BSA 30
Tabel 8: Afwijkingentabel; 30
Tabel 9: Afwijkingentabel; 31
Tabel 10: Takentabel VVGS; 33
Tabel 11: Takentabel Formulieren VVGS; 33
Tabel 12: Afwijkingentabel; 34
Tabel 13: Afwijkingentabel; 35
Tabel 14: Afwijkingentabel BSA; 41
Tabel 15: Afwijkingentabel VVGS; 42
Tabel 16: Belang afwijkingen BSA; 44
Tabel 17: Belang afwijkingen VVGS; 44
Lijst van figuren
Figuur 1: Criticality =Rangschikking van Risico 11
Figuur 2; Uitgebreid processchema Bouw- en Sloopafval 14
Figuur 3; Processchema Bouw- en Sloopafval 16
Figuur 4; Processchema Gecontaineriseerd Vervoer 24
Figuur 5: Bepaling relatieve kans van voorkomen 37
Figuur 6: Criticality =Rangschikking van Risico 39
Figuur 7: Grafiek voor bepaling criticality (Algemeen) 46
\
NG
Samenvatting
In opdracht van het Ministerie van Justitie is door NRG een onderzoek verricht naar de mogelijk
heid om op structurele wijze de fraudegevoeligheid voor nieuwe regelgeving te bepalen met als doel:
a) na te gaan of en zo ja waar en op welke manier het bij NRG gebruikte instrumentarium voor
risicoanalyses kan worden ingezet op het terrein van de handhaving van wetgeving en de rea lisatie van beleid
b) een op de handhaving toegespitst instrumentarium te ontwikkelen op basis van het algemene
risicoanalyse instrumentarium
c) de vaardigheid tot het gebruik van het instrumentarium binnen de Inspectie Rechtshandhaving
(IRH), en later binnen andere sectoren van de overheid aan te brengen.
Om te komen tot een structurele aanpak kan uitgegaan worden van de methodieken zoals die voor technische systemen gebruikt worden: HAZOP (HAZard and OPerability study) en FMECA (Failure Modes Effects and Criticality Analysis).
Deze technieken kunnen in principe ook toegepast worden op regelgeving. Regelgeving is gericht op het juist volgen van gewenste procedures. Op een structurele wijze kunnen afwijkingen (al dan niet opzettelijk zich niet aan de regels houden) van deze procedures worden vastgelegd. Van deze
afwijkingen kan vervolgens naast de kans van optreden tevens de ernst bepaald worden.
De methodiek is opgezet aan de hand van twee cases, te weten:
• bouw- en Sloopafval, regelgeving van het ministerie van VROM
• gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de weg, regelgeving
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Ten aanzien van de eerste 2 doelstellingen heeft het onderzoek aan de verwachtingen beantwoord.
De ontworpen methodiek is geschikt als instrument voor risicoanalyses maar dient nader op
bruikbaarheid te worden getest door toepassing op een aantal experimenten. Doordat de nadruk is gelegd op de ontwikkeling van het instrument is de laatste doelstelling nog niet gehaald. Deze
doelstelling - het overdragen van kennis en vaardigheden — kan eveneens bij de test worden be
reikt.
De in deze studie ontwikkelde systematiek heeft als voordelen: gebaseerd op logica, systematisch,
uitputtend en feitelijk. De methodiek bevat naast voordelen evenwel ook enkele nadelen: uitge
breid, bewerkelijk en—bij onjuiste uitvoering- mogelijk subjectief. Bovendien zal nog eenduidig
aangetoond dienen te worden in hoeverre het onderkennen van de afwijkingen in de praktijk een geschikt hulpmiddel is bij het verbeteren van de regelgeving.
Per regelgeving dient afgewogen worden of de voor- of de nadelen zwaarder wegen. Indien de
handhaafbaarheid van de regelgeving van belang is — wat gezien de complexiteit van de regelge
De als nadeel genoemde mogelijke subjectiviteit van de methodiek komt met name naar voren
indien de techniek door een enkele analist wordt uitgevoerd. Indien bij de mogelijk subjectieve
beslissingspunten meerdere personen - goed bekend met de regelgeving èn met de omstandighe
den in het veld - worden ingeschakeld, kan de subjectiviteit in belangrijke mate verminderd wor
NG
1
Inleiding
In opdracht van het Ministerie van Justitie is door NRG een onderzoek verricht naar de mogelijk
heid om op structurele wijze de fraudegevoeligheid voor nieuwe regelgeving te bepalen. Dit on
derzoek is verricht aan de hand van twee cases, te weten:
• bouw- en Sloopafval, regelgeving van het ministerie van VROM
• gecontainenseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de weg, regelgeving
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Het onderzoek en de structurele uitwerking van de methodiek worden in dit rapport beschreven.
2
Opzet studie
Om te komen tot een structurele aanpak kan uitgegaan worden van de methodieken zoals die voor technische systemen gebruikt worden: HAZOP (HAZard and OPerability study) en FMECA (Failure Modes Effects and Criticality Analysis). Hoewel de HAZOP techniek en de FMECA techniek op elkaar lijken zijn er verschillen.
De HAZOP is een analyse, geschikt om alle mogelijke faalwijzen van een technisch systeem te
vinden. Parameters voor technische systemen zijn dan ook druk, temperatuur flow enz. De HA ZOP techniek gaat uit van afwijkingen in een systeem of proces en analyseert welke componenten of deelsystemen de oorzaak zijn van die afwijkingen.
De FMECA techniek werkt in wezen andersom. Bekeken wordt welke componenten in een sys
teem aanwezig zijn. Voor alle mogelijke faalwijzen van de componenten wordt vervolgens ge analyseerd tot welke afwijkingen in het systeem die kunnen leiden. De HAZOP gebruikt altijd de gidswoorden om afwijkingen te vinden. Voor componentafwijkingen in de FMECA analyse kun nen standaard lijsten met afwijkingen gebruikt worden.
Inherent aan de verschillen is het feit dat in de HAZOP techniek ook fouten van personen worden meegenomen (immers een afwijking in het proces kan door een persoon veroorzaakt worden). Als
een persoon niet nadrukkelijk als component met standaard afwijkingen wordt meegenomen, ko men ze in een FMECA niet voor.
Een ander kenmerkend verschil is het feit dat de HAZOP analyse altijd in groepsverband wordt uitgevoerd. Een FMECA kan ook door een enkele persoon worden gedaan.
Gezien de opzet van dit onderzoek wordt alleen nader ingegaan op de HAZOP techniek.
2.1 DeHAZOP Techniek
Zoals in de voorgaande paragraaf aangegeven, gaat de HAZOP techniek uit van een systeem of
een proces. Aan de hand van steekwoorden worden afwijkingen bepaald. Vervolgens wordt de kans op optreden en de criticality vastgelegd.
De HAZOP techniek is onder te verdelen in de volgende stappen:
• Start met een korte beschrijving van het proces. Zo’n beschrijving zal in veel gevallen al
gen bevatten deze voor een technische installatie alle schema’s, waarin de opbouw van de
installatie tot in detail is weergegeven. Aan de hand van deze schema’s samen met de pro cesbeschrjving moet het mogelijk zijn om de werking van het systeem volledig te door gronden.
• Onderscheid de (deel)systemen. Aan de hand van de schema’s en de korte beschrijvingen
van het proces is het mogelijk om de verschillende (deel)systemen in de installatie te on
derscheiden.
• Onderken de Functies per (deel)systeem. Vervolgens is het mogelijk om per (deel)systeem
vast te leggen welke de hoofd- en eventuele nevenfuncties zijn.
• Bepaal per functie de mogelijke afwijkingen. Om op een gestructureerde wijze tot alle
mogelijke afwijkingen te komen dient gebruik gemaakt te worden van een aantal steek-woorden. De steekwoorden in onderstaande lijst geven een compleet overzicht van alle mogelijke afwijkingen voor een technisch systeem:
• geen • niet • meer • minder • evenals • gedeeltelijk • omgekeerd • anders dan
• De HAZOP methodiek kan het beste aan de hand van een voorbeeld verduidelijkt wor
den: Een pompstrang (pomp met kleppen) moet water verpompen van A (een put) naar B (een watertank). Een van zijn functies is “Verpompen”. Mogelijke afwijkingen van deze
functies zijn:
• geen (geen water verpompen)
• niet verpompen (de pomp draait helemaal niet; een klep is dicht)
• meer verpompen (de pomp pompt te veel, de tank loopt over)
• minder verpompen (de pomp pompt onvoldoende)
• evenals (naast water ook modder)
• gedeeltelijk (pompt wel weg uit de put, maar pompt niet naar de tank)
• omgekeerd (water loopt uit de tank naar de put)
• anders dan (pompt niet water, maar modder vanuit de put naar de tank)
• Bepaal per afwijking de oorzaak. Voor een voldoende inzicht is het van belang om voor
alle afwijkingen ook alle mogelijke oorzaken te bepalen.
Nogmaals het voorbeeld van de pomp. De afwijking “Geen water verpompen” kan ver oorzaakt worden doordat de aanzuiglijn tussen pomp en klep verstopt is, 6f doordat de
elektromotor niet meer loopt, 6f doordat de pomp is vastgelopen, 6f.
• Bepaal per afwijking de gevolgen. Welke gevolgen heeft een afwijking. Voor technische
systemen hanteert NRG vijf verschillende categorieën: Veiligheid, Arbo, Milieu, Econo
\
NG
Bepaal per combinatie van afwijking en oorzaak de mogelijke actie. Afhankelijk van de oorzaak van de afwijking kan gezocht worden naar een actie om de oorzaak weg te nemen of een actie om de gevolgen van de oorzaak weg te nemen of te verminderen.
• Indien in bovenstaand voorbeeld de aanzuiglijn verstopt is, kan de oorzaak van het niet
verpompen weggehaald worden door de aanzuiglijn schoon te maken. Indien de put leeg
is, kan het gevolg (een niet gevulde tank) weggenomen worden door de tank te vullen
vanuit een andere put.
• Bepaal de criticality. Criticality is een maat voor de risico’s die horen bij een bepaalde
afwijking. Ze wordt bepaald door de kans op het optreden van een afwijking en de ernst
van het gevolg. Aangezien een exactere bepaling vaak niet mogelijk is wordt over het al
gemeen voor beide variabelen slechts een beperkt aantal gradaties gegeven. In onder staande tabel 1 is een voorbeeld gegeven.
Tabel 1: Criticality
Waardering Kans Gevolg
1 Nihil Gering
2 Klein Klein
3 Aanwezig Groot
4 Groot Ernstig
De criticality wordt vaak bepaald door de waardering voor de kans te vermenigvuldigen met de
waardering van het gevolg. In dit voorbeeld, waar beide een waardering hebben die loopt van 1 tot
en met 4 kan het risico variëren van 1 (Kans Nihil en Gevolg Gering) tot 16 (Kans Groot en Ge
volg Ernstig). Vaak wordt dit ook grafisch weergegeven in een risicomatrix (zie figuur 1).
Kans 4 :: 3 2 1 -> Ge-1 2 3 4 volg
Figuur 1: Criticality Rangschikking van Risico
2.2 Toepassen van de HAZOP techniek op Regelgeving
De in de voorgaande paragrafen beschreven techniek kan in principe ook toegepast worden op
rele wijze kunnen afwijkingen (al dan niet opzettelijk zich niet aan de regels houden) van deze procedures worden vastgelegd. Van deze afwijkingen kan vervolgens naast de kans van optreden tevens de ernst bepaald worden.
Voor regelgeving dienen de volgende stappen doorlopen te worden:
• Beschrijf in het kort de regelgeving. In deze beschrijving dienen minimaal opgenomen te
zijn:
• de doelstelling van de regelgeving
• een beschrijving van de activiteiten bij het doorlopen van het optimale proces
• een activiteitenschema waarin het optimale proces is opgenomen
• Bepaal de doelgroep met een nadere omschrijving. Met name dient hierbij aandacht be
steed te worden aan de verschillende partijen, die mogelijk deel uitmaken van eenzelfde
groep van betrokkenen. Een doelgroep kan bijvoorbeeld een particulier zijn of een multi national. Het is mogelijk dat een multinational andere mogelijkheden en motieven heeft
om van de regelgeving af te wijken dan de particulier. Daarentegen staat slechts een be
perkt aantal multinationals tegenover een groep van miljoenen particulieren. Indien signi ficante verschillen lijken te bestaan dient een onderscheid gemaakt te worden door twee verschillende doelgroepen te definiëren (bijv. ‘professioneel sloper’ tegenover ‘sloper particulier’).
• Maak een lijst van degenen die belast zijn met de uitvoering van en het toezicht op de re
gelgeving, de uitvoerings- en handhavingsorganisaties (U&H-organisaties).
• Bepaal de activiteiten die verricht dienen te worden binnen het te onderzoeken proces.
Hierbij wordt nog niet vastgelegd welke activiteiten door welke doelgroepen uit de doel groep uitgevoerd kunnen worden. De activiteiten zijn terug te vinden in het
activiteiten-schema in de beschrijving van de regelgeving.
• Leg in een matrix de activiteiten per betrokkene uit de doelgroep vast. Hierbij dienen niet alleen de activiteiten meegenomen te worden die een doelgroep moet verrichten maar ook
de activiteiten die een doelgroep kan verrichten.
• Bepaal aan de hand van gidswoorden alle mogelijke afwijkingen. Dit dient uitgevoerd te worden voor alle combinaties van doelgroepen en activiteiten, Op één combinatie kunnen
meerdere gidswoorden van toepassing zijn.
• Bepaal de maatregelen die al genomen zijn door de U&H-organisaties om afwijkingen te
voorkomen.
• Geef antwoord (uN) op ieder van de vragen naar aanleiding van de kernpunten uit de Ta
fel van 11 (zie hoofdstuk 7). Aan de hand van deze antwoorden wordt vervolgens een re
latieve kans van niet naleving bepaald in een gradatie van 1 (zeer laag) tot 15 (zeer hoog).
• Breng de afwijkingen onder in een beperkt aantal categorieën van afwijkingen.
• Bepaal aan de hand van de bij het opstellen van de wetgeving vastgestelde uitgangspunten
de belangrijkheid voor iedere categorie van afwijkingen.
De hier beschreven stappen worden in de volgende hoofdstukken aan de hand van voorbeelden
\
NG
3
Aanmaken Veidbeschrijvingen
3.1 Het opzetten van Veidbeschrijvingen
Veidbeschrij vingen hebben tot doel om de analist in te werken in de regelgeving, die bekeken dient te worden en vormt een basis voor de verdere analyse. Derhalve dient de veidbeschrijving compact maar toch zo compleet mogelijk te zijn. Aanbevolen wordt minimaal de volgende para grafen op te nemen:
• De doelstellingen. Alvorens een wet of regelgeving wordt ontworpen dienen door het be
treffende ministerie de doelstellingen van die nieuwe wet of regelgeving duidelijk te zijn. Aangezien deze doelstellingen hij deze analysetechniek van groot belang zijn, dienen ze
goed geformuleerd te worden. Indien mogelijk dient ook het relatieve belang van de doel
stellingen aangegeven te zijn.
• De keten. Deze paragraaf bevat een beschrijving van het hele proces dat door de regelge
ving wordt afgedekt. Indien noodzakelijk kan zo’n proces in meerdere delen gesplitst
worden, die vervolgens ieder apart geanalyseerd dienen te worden. Vast onderdeel van deze ketenbeschnjving is een schema, waarin het hele proces is vastgelegd. Indien slechts
een deelproces in beschouwing wordt genomen kan het voor het begrip toch verstandig
zijn om eerst een schema van het gehele proces op te zetten, en uit dat schema een een
voudigere (deel)variant te maken.
Naast de ‘goederen- en / of dienstenstroom’ in het proces is veelal ook een papierstroom aanwezig. Aangezien deze van wezenlijk belang is voor het bewaken van het verloop van het proces dient ook van de formulierenstroom een schema opgezet te worden. Hierbij dient goed vastgelegd te worden wie de formulieren aanmaakt en of wijzigt, wie ze dient
te hebben of te tonen en wie ze dient te controleren.
• De doelgroep. Deze paragraaf bevat een beschrijving van degenen die één of meerdere
activiteiten in het te onderzoeken proces verrichten. Hierbij dient duidelijk aangegeven te worden hoe zo’n groep betrokkenen kan zijn opgebouwd. Onder de doelgroep ‘sloper’
kan bijvoorbeeld verstaan worden: (1) een particulier die een schuurtje sloopt, maar ook (2) een groot internationaal sloopbedrijf.
• De Uitvoerende en Handhavende (U&H)-instanties. Deze paragraaf bevat een beschrij
ving van degenen, die zijn belast met het ten uitvoer brengen van de regels en zorgdragen
voor naleving daarvan. Dit zullen veelal overheidsinstellingen zijn, maar ook andere in stanties, die door de overheid met de uitvoering en controle zijn belast.
• Het beleid. Deze paragraaf bevat informatie over het beleid dat als basis dient voor de re
gelgeving. Uitgaande van dit beleid kunnen de doelstellingen aangegeven worden.
• De regelgeving. Deze paragraaf bevat een gedetailleerde opsomming van de regels, die
binnen de regelgeving worden gesteld. ‘Gedetailleerd’ betekent niet dat alle uitzonderin
gen en overgangsregelingen vermeld hoeven te worden; van belang zijn in hoofdlijnen alle voorschriften (verboden, geboden) die in de regelgeving zijn opgenomen. Bovendien
dienen alle mogelijke relaties met andere regelgevingen (nationaal of internationaal) ver meld te worden.
• De handhaving. Iii deze paragraaf dient beschreven te worden hoe is voorzien in handha
ving van de regelgeving. Welke controlemiddelen zijn aanwezig, waar liggen controle
punten en welke sancties kunnen worden opgelegd bij overtreding van de regels.
3.2 Veidbeschrijvingen voor de Cases
In onderstaande paragrafen zijn de veldbeschnjvingen voor de beide cases opgenomen.
Verv:erder
\
NG
3.2.1 Bouw- en Sloopafval De keten
Bouw- en sloopafval wordt gedefinieerd als “afvaistromen, die vrijkomen bij het bouwen, renove
ren en slopen van gebouwen en andere bouwwerken, zoals kunstwerken en wegen” (NEN 6410). In figuur 2 is schematisch de keten van Bouw- en Sloopafval weergegeven. Afval dat afkomstig is van Bouw of Sloop kan opgesplitst worden in verschillende stromen. Eén deel van het afval is di
rect herbruikbaar als grondstof. Een ander deel kan — na behandeld te zijn door een sorteer — of
bewerkingsbedrjf -eveneens hergebruikt worden. Een ander deel van het afval zal aan een ver brandingsinstallatie aangeboden kunnen worden en de overige restanten dienen gestort te worden.
Onder de huidige wetgeving is het storten van Bouw- en Sloopafval in principe verboden. Aange
zien niet alle afval op een andere manier afgevoerd kan worden is een uitzondering gemaakt voor
bepaalde soorten afval. Die mogen aangeboden worden aan een stort, indien het afval is voorzien
van vrachtpapieren, waarop een merkteken is aangebracht. Dit merkteken dient aanwezig te zijn op de vrachtbrieven aangemaakt door een gecertificeerd sloper of bewerker. Indien niet gecertifi
ceerde doelgroepen Bouw- of Sloopafval willen storten kan dat alleen indien zij hun partij afval
aan een daartoe bevoegde keuringsinstantie aanbieden. Die specifieke partij afval wordt dan voor zien van een partijmerkteken en dient daarmee bij het stort worden aangeboden.
Doelstellingen
De doelstellingen, zoals die zijn geformuleerd voor de vereenvoudigde keten zijn (in volgorde van
belangrijkheid):
• de hoeveelheid te storten bouw- en sloopafval wordt tot een absoluut minimum terug ge
bracht
• de hoeveelheid her te gebruiken bouw- en sloopafval wordt gemaximaliseerd
• het illegaal storten van bouw- en sloopafval wordt voorkomen.
Doelgroep
De bedrijven, die in de vereenvoudigde keten van Bouw- en Sloopafval voorkomen, zijn
• niet gecertificeerde bouwers of slopers
• gecertificeerde slopers
• gecertificeerde sorteerbedrijven
• certificatie-instellingen
• stortplaatsen
Daarnaast speelt ook de volgende groep een rol in de keten van Bouw- en Sloopafval:
Aangezien deze studie zich beperkt tot afwijkingen bij het aanbieden van Bouw- en Sloopafval
aan het stort kan een eenvoudiger schema opgezet worden. Dit bevat alleen nog maar diegenen,
die rechtstreeks betrokken zijn bij het aanbieden van afval aan het stort. Het vereenvoudigde schema is opgenomen in figuur 3.
Vervoerder
v
(0)
Figuur 3; Processchema Bouw- en Sloopafval
U&H organisaties
Van de kant van de uitvoering en de handhaving zijn de betrokkenen:
NG
• Provincies (provinciaal beleid, belangrijk bij handhaving Bouw- en Sloopafval bij sor
teerders en brekers en waarschijnlijk afvaltransporteurs)
• Gemeenten (handhaving; bouw- en sloopvergunningen op de bouwplaats en het Bouw
stoffenbesluit)
• Diverse decentrale diensten (handhaving; bijv. rijkswaterstaat, arbeidsinspectie, etc.).
Beleid
Op korte termijn (voor het jaar 2000) is de doelstelling van het beleid:
• 5% beperking van de hoeveelheid bouw- en sloopafval
• 90% hergebruik van bouw- en sloopafval.
Dit beleid is nader uitgewerkt door middel van o.a.:
• stimulering van de scheiding van het afval aan de bron
• verruiming van de afzetmogelijkheden
• het geven van financiële prikkels
• Wet Belasting op Milieugrondsiag voor het storten van afval.
• toeslagen voor het gebruik van bepaalde primaire grondstoffen tijdens de bouw, waardoor
hergebruik relatief voordeliger; dit laatste is nog in de beleidsvoorbereidende fase: het is
nog niet uitgewerkt, maar er is wel al een aanzet gegeven in een voorstel.
• het invoeren van een stortverbod.
• vijftig andere acties uit Speerpunten Bouw- en Sloopafval (het vroegere Implementatie
plan Bouw- en Sloopafval).
Procesbeschrijving
De eigenaar van het te bouwen of te slopen object is verantwoordelijk voor het vrijkomende
bouw- en sloopafval. Hij kan deze verantwoordelijkheid delegeren aan een aannemer of sloper. De aannemer of sloper kan zelf sorteren en / of breken. Anders zal deze of de opdrachtgever op zoek gaan naar afzetmogelijkheden voor het afval. Als hij het transport uitbesteedt kan hij zich daarbij laten adviseren door de transporteur.
De aannemer of sloper heeft afhankelijk van het te verwijderen materiaal verschillende mogelijk
heden (zie tabel 2).
De keuze van de aanbieder van het afval wordt, naast imago of afspraken met de opdrachtgever,
vaak bepaald door de kosten. De kosten zijn afhankelijk van:
• Het materiaal. Het ene materiaal is goedkoper te verwerken dan het andere materiaal.
• De wijze van aanlevering (gesorteerd / ongesorteerd). Soms is het voordeliger gesorteerd
aan te leveren, maar soms is het voordeel zo marginaal dat het niet de moeite waard is om te sorteren.
• De wijze van afvalverwerking.
• De locatie van de afvalverwerking ten opzichte van de bouw- of sloopplaats. Transport
• De regio of het regionaal beleid. Door concurrentie en capaciteit per regio verschillen de
tarieven voor afvalverwerking ook per regio. Tevens kan regionaal bepaald zijn op welke wijze de afvalverwerking dient te geschieden. In Zuid-Holland bijvoorbeeld, wordt afval-vervoer per water sterk bevorderd.
• De ligging t.o.v. buitenland. Het buitenland is soms goedkoper, maar daar dient wel de
juiste procedure voor gevolgd te worden (bij stoffen van de “groene lijst” dient een bege leidingsformulier te worden ingevuld bij provincie of internationaal meldpunt).
• De opbrengst van herbruikbaar materiaal.
Tabel 2: Bewerkingsmogelijkheden Bouw- en Sloopafval
Mogelijkheid Voor
(Puin)breker Steen en beton
18 herbruikbare deelstromen,
Sorteerder
5 niet herbruikbare residustromen
Afvalverbrandingsinstallatie Brandbaar materiaal
Stortplaats (indien aanbieder / partij gecer
. . Niet herbruikbaar / brandbaar materiaal
tlficeerd*)
*Niet alleen sorteerders worden gecertificeerd. Aanbieders kunnen zichzelf of partijen laten certificeren / keuren door certificerende instellingen, die op hun beurt weer gecontroleerd worden door de Raad van Accreditatie
Voor herbruikbaar afval bestaan in de praktijk bijna geen grenzen. Voor brandbaar afval bestaan nog wel provinciale grenzen, maar die gaan binnenkort verdwijnen. Dat betekent dan ook dat een regionaal beperkte verbrandingscapaciteit geen probleem meer hoeft te zijn. Voor het te storten afval bestaan grenzen per regio, bepaald door het afvaloverlegorgaan (A.O.O.).
Deze studie beperkt zich tot de afvalstroom die gaat van bouw of sloop naar de stortplaats. Zoals
in de tabel aangegeven is het storten van afval alleen toegestaan voor gecertificeerde slopers of
sorteerders of voor partijen afval, die zijn gekeurd door een certificatie-instelling.
Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen sorteren (scheiden voor direct hergebruik of her gebruik na latere bewerking), breken (bewerking van steenachtig materiaal voor hergebruik), ver branden en storten.
Zowel de bewerkingsbedrijven als de verwerkingsbedrijven voor bouw- en sloopafval hebben een beperkte keuze in mogelijkheden. Afhankelijk van de bron van het afval en het afvalmateriaal ligt
NG
vrijwel vast hoe de stof bewerkt dient te worden. In tabel 3 zijn bewerkingsmethode en verwer kingsmethode met elkaar in verband gebracht.
Tabel 3: Bewerkingsmethoden Afval
Bewerkingsmethode Afvalstof Verwerkingsmethode (afzet)
- Zeefzand schoon Hergebruiken of Storten
Zeven
0 - Zeefzand met PAK’s C3 Stortplaats
- Granulaat Hergebruiken
. Hergebruik, Storten,
Puinbreker - Puin
Verbranden
Wassen van zeefzand - Slib Storten of Verbranden
. - Klein chemisch afval Verbranden
Handmatig sorteren
- Non-ferro metalen Hergebruiken
. - Grof puin Hergebruiken of Storten
Voorsorteren (sorteenn
. - Hout Verbranden
stallatie)
- Overige grove componenten Verbranden of Storten
Magneet - Ferro-metalen Hergebruiken
Mechanisch scheiden - Gasbeton Storten
- Papier (wordt ook gesorteerd Storten of Verbranden
Windzifting voor hergebruik)
- Plastic Storten of Verbranden
- PVC Storten of Verbranden
Handmatig sorteren
- Zwaardere kunststoffen Storten of Verbranden
1. BSA wordt vaak eerst gezeefd voordat het in de puinbreker gaat. De verontreinigde delen van
BSA zitten meestal in de losse (zeef)-fracties. Puin dat vervolgens de breker ingaat is relatief
schoon. Het zeefzand is dus over het algemeen verontreinigd en moet gewassen worden. Hieruit ontstaat slib dat gestort moet worden (en dat is kostbaar). Daarom wordt verontreinigd slib vaak weer gebruikt om bij te mengen.
Certificering van bedrijven of partijen met betrekking tot BSA is alleen van belang bij het storten.
Mogelijke knelpunten bij naleving zijn:
• onderaannemers nemen het niet zo nauw met sorteren op de bouwplaats
• als er teveel materiaal over is wordt het klakkeloos weggegooid (in verband met voorko
men van levertijden kan dit oplopen tot 10%)
Regelgeving
Met het stortverbod op afvalstoffen is het verboden bouw- en sloopafval dat nog herbruikbaar is,
te storten op stortpiaatsen. Hiertoe mogen stortplaats eigenaren alleen nog bouw- en sloopafval
aannemen van gecertificeerde sorteerders of slopers of andere gekeurde partijen. Een en ander is geregeld met het “stortmerk” Regeling Stortmerken BSA.
Voor het vervoeren, verwerken en opslaan van afval zijn regels opgesteld:
• vervoer van verbrandbaar of te storten afval mag alleen binnen de provincie of regio;
• het Inrichting Vergunningen Besluit (IVB) regelt wanneer gemeente en wanneer provincie
vergunningverlener is;
• de provincie geeft vergunningen af aan stortplaatshouders, bewerkers, verwerkers en op
slaghouders;
• de gemeente geeft bouw- en sloopvergunningen af.
Vergunningen worden verleend indien:
• activiteiten passen bij het beleid (de provinciale milieuverordening, de bouwverordening,
de bestemmingsplannen etc.)
• noodzakelijk voorzieningen zijn getroffen (bescherming bodem en grondwater en voor
koming hinder, gevaar en schade)
• activiteit bijdraagt aan doelmatige afvalverwijdering.
Uit de literatuur blijkt als knelpunt ook naar voren te komen dat de regelgeving in de praktijk nog niet geïmplementeerd is: het Provinciaal Milieubeleidsplan (PMB) geeft de beleidslijn; deze is nog niet geheel uitgewerkt in de Provinciale Milieuverordening (PMV; de uitwerking daarvan), waar
aan ook getoetst kan worden. Ten gevolge van een tekort aan goede afzetmogelijkheden, wordt
tijdelijk gedoogd en wordt toevlucht genomen tot noodverordeningen en tijdelijke vergunningen. Controle en handhaving geeft scheve gezichten zolang er nog geen “gelijke monniken gelijke kappen” beleid is.
De doelgroepen betrokken bij de regelgeving bouw- en sloopafval hebben verder te maken met
gerelateerde wetgeving:
• Wet milieubeheer. De Wet chemische afvalstoffen is op samen met de Afvalstoffenwet
opgegaan in de Wet milieubeheer. De regelingen in deze wet hebben betrekking op de milieuhygiënische verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen.
• Werkenbesluit Afvalstoffenwet. Deze wet is van toepassing op de zogenaamde werken.
Het gaat hierbij om het toepassen van afvalstoffen van anderen afkomstig bij het aanleg gen van rjpaden en geluidswallen, erfverhardingen en —ophogingen, slootdempingen en
dergelijke. Deze wet wordt per 1juli1999 vervangen door het Bouwstoffenbesluit.
• Bouw- en sloopafvaiplan. Dit plan dient door de provincie opgesteld te worden en bevat
tenminste de hoofdlijnen van het provinciaal beleid met betrekking tot de verwijdering
van bouw- en sloopafval. Het is onderdeel van het PMB en uitgewerkt in het PMV.
• Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen. Dit besluit bepaalt in welke gevallen sprake is
\
NG
van 25 november 1993 opgegaan in het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (BAGA).
Overige wetgeving waarmee de doelgroep te maken heeft:
• Besluit Milieu Effect Rapportage (MER)
• Wet verontreiniging oppervlaktewateren
• Bouwverordening
• Woningwet
• Bouwstoffenbesluit (mi .v. 01-01-99)
• Asbestverwijderingsbesluit
• ARB 0-wet
• Stortbesluit voor stortpiaatsbeheerders
• Besluit stortverbod afvalstoffen
• Ontwerpbesluit wijziging stortverbod afvalstoffen
• Regeling niet herbruikbaar Bouw- en Sloopafval (wordt binnenkort aangepast: Regeling
niet herbruikbaar en niet verbrandbaar BSA)
• Regeling merkteken niet herbruikbaar Bouw- en Sloopafval
• Besluit vrij stellingen stortverbod buiten inrichtingen
• Wet belastingen op milieugrondslag
Handhaving
Mogelijke Handhavende en Toezichthoudende instanties zijn:
• Het rijk: o.a. Inspectie milieuhygiëne (EVOA handhaving en toezicht)
• De provincies: (Wet Milieubeheer) overige regelgeving met uitzondering van gemeente:
• De gemeenten: Bouw- en Sloopvergunningen, ARBO, Asbestverwijderingsbesluit, Wo
ningwet
• De waterkwaliteitsbeheerders (WVO).
De handhaving van vergunningvoorschriften e.d. ligt dus bij ambtenaren van zowel gemeente,
provincie, rijk als andere gedeconcentreerde diensten. Knelpunten ontstaan door een gebrekkige registratie. Er is moeilijk inzicht te verkrijgen in percentages afval en overtredingen. Lekstromen
bij afval ontstaan door:
• afvaltoensme
• verbranden op de bouw / sloopplaats in de open lucht (komt weinig voor; alleen voor ge
vaarlijk afval is vergunning nodig. Niet gevaarlijk afval is gekoppeld aan de Algemene Politie Verordening)
• verdwijnen onder de grond
• verdwijnen onder op zand gestorte garagevloeren
• het zonder melding storten als fundering op (boeren)erven
• illegale stort (behoudens transport naar het buitenland bestaat de indruk dat dit slechts ge
3.2.2 Gecontaineriseerd Veivoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg Algemene Beschrijving
In het belang van de openbare veiligheid is het vervoer van verpakte gevaarlijke stoffen aan een
aantal regels gebonden. Deze regels zijn vastgesteld voor het vervoer van verpakte gevaarlijke stoffen over de weg, het spoor of het water. Op grond van maatschappelijke ontwikkelingen zijn
in 1995 nieuwe regels gegeven.
De regelgeving omvat alle mogelijke facetten, die te maken hebben met het vervoer van deze ge
vaarlijke stoffen. Hieronder vallen onder andere voorschriften met betrekking tot de voertuigen, de verpakkingen, de chauffeurs, de te volgen routes enz.
Doelgroep
De regelgeving omvat het gehele traject vanaf het laden bij de leverancier tot en met het afleveren
bij de afnemer. De bedrijven, die derhalve bij deze regelgeving betrokken zijn, zijn:
• aanbieders gevaarlijke stoffen
• beladers (cargadoors / stuwadoors)
• vervoerders (land, spoor, binnenwateren)
• chauffeurs
• lossers
• afnemers gevaarlijke stoffen.
U&H organisaties
Van de kant van de uitvoering en de handhaving zijn de betrokkenen:
• Havenautoriteiten (Controle);
• RijksVerkeersInspectie (Controle);
• Rijk, Gemeente, provincie en waterschappen (Aanwijzing routes);
• Minister Verkeer en Waterstaat (Regelgeving);
• Minister Defensie en Koninklijke Marechaussee (Aanpassing regelgeving voor militaire
doeleinden; wordt verder buiten beschouwing gelaten);
• Politie en douane (opsporing, controle / toezicht);
• Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD; controle / toezicht);
• Arbeidsinspectie (opsporing; geen controle / toezicht).
Doelstelling Beleid
De doelstelling van de regelgeving voor wat betreft het vervoer van verpakte gevaarlijke stoffen is
het optimaal waarborgen van de openbare veiligheid. Daarnaast zijn een aantal andere belangrijke doelstellingen gedefinieerd:
• een effectieve calamiteitenbestrijding;
• bescherming van het milieu met behoud van de economische slagkracht en zoveel moge
lijk gebruik makend van de bestaande infrastructuur;
• zorgen voor de openbare veiligheid (“Transportveiligheid”, niet alleen verkeersveiligheid, maar ook veiligheid voor omwonenden);
\
NG
Procesbeschrijving
Zoals reeds eerder vermeld omvat de regelgeving voor “Gecontaineriseerd vervoer van verpakte gevaarlijke stoffen” een zeer groot werkgebied: alle processen, die zich afspelen vanaf de leveran cier tot de ontvanger (zie figuur 4).
De te vervoeren goederen worden in eerste instantie bij de leverancier verpakt. Het is ook moge
lijk dat de basisverpakking door de expediteur wordt verzorgd. Vervolgens worden de separate
goederen in een container verpakt. De container wordt opgehaald en — eventueel via meerdere
overslagplaatsen (vrachtauto, trein of boot, vrachtauto) —naar de ontvanger vervoerd. Dit vervoer
dient te geschieden over door de overheid (rijkswegen), provincie (provinciale wegen) en ge meenten daartoe bestemde wegen. Daar wordt de container weer gelost.
In dit onderzoek is het terrein als volgt afgebakend:
• alleen vervoer van ISOcontainers (geen tankcontainers)
• over land (geen spoorwegen)
• van gevaarlijke stoffen (art.lb)
• niet vallend onder artikel 1 van de Kernenergiewet
• niet zijnde vervoer van gevaarlijke stoffen door de krijgsmacht.
Regelgeving
De wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen stelt:
‘Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gevaarlijke stoffen of categorieën van
gevaarlijke stoffen aangewezen, ten aanzien waarvan het verrichten van handelingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, (auteur: nederleggen, voor handen hebben, beladen, vervoeren) met bij of krachtens die maatregel aangewezen vervoermiddelen:
a) niet is toegestaan; of
b) is toegestaan mits de bij of krachtens die maatregel terzake gestelde regels in acht zijn
genomen.
De regels omvatten expliciete eisen, zoals uitgewerkt in art 6a-n Wet vervoer gevaarlijke stoffen. Ze bestrijken de volgende gebieden:
• Eisen aan de vervoermiddelen. De vaar- of voertuigen, waarmee de gevaarlijke stoffen
worden vervoerd dienen te voldoen aan eisen voor wat betreft constructie, inrichting en uitrusting.
• Eisen aan de administratieve gegevens. De papieren, behorende bij de lading, dienen
compleet ingevuld te zijn. De aanduidingen op de verpakkingen dienen compleet en juist
Figuur 4; Processchema Gecontaineriseerd Vervoer
• Eisen aan de overige omstandigheden (weer, verkeer, route enz.) waarbij het transport
plaatsvindt.
• Eisen aan de verpakkingen, met inbegrip van de daarbij behorende inrichting of uitrusting.
[e
\
NG
• Eisen aan de deskundigheid van het betrokken personeel. Dit dient over vakbekwaam
heidcertificaten te beschikken.
• Eisen aan de reiniging van de vervoermiddelen waarmee gevaarlijke stoffen zijn vervoerd.
• Eisen aan de opslag van de gevaarlijke stoffen voor, tijdens en na het transport.
Naast de nationale regelgeving is nog een groot aantal andere internationale verdragen en wetten
van toepassing. In de tabel van bijlage D is een overzicht opgenomen.
Handhaving
De soorten overtredingen, die begaan kunnen worden zijn:
• papieren niet in orde (dangerous goods declaration, Container Package Certificate (CPC));
• onjuiste / ontbrekende identificatie / bestikkering (4 zijden) ten behoeve van hulpverle
ning;
• ontbrekend UN-nummer (stofnummer);
• slechte verpakking / identificatie verpakking / beschadiging verpakking;
• algehele toestand container (valt onder Wet gevaarlijke werktuigen);
• ongekeurde vaten / tankcontainer (verlopen keuringstermijn);
• slechte belading (stuwhout gebruiken);
• verkeerde combinaties van stoffen in één container;
• onvoldoende ‘secured’ (op een schip);
• slechte toestand vervoermiddel of ongeschikt vervoermiddel;
• onvoldoende vakbekwaamheid van het personeel;
• rijden over voor gevaarlijke stoffen niet toegestane wegen;
• rijden op gezien de weersomstandigheden ontoelaatbare tijdstippen;
• onvoldoende reiniging vervoermiddel;
• onvoldoende bewaking van het parkeerterrein;
• zonder gegronde reden onnodig lang doen over het vervoer.
Controlerende instanties zijn:
• de Havenautoriteiten
• de Rijksverkeersinspectie
• douane en Politie.
Mogelijke instrumenten voor aanpak van overtredingen zijn:
• boetes, zowel voor de chauffeur als voor de vervoerder. Een overtreding wordt tegen
woordig gezien als een delict vallend onder de Wet Economische Delicten en daarmee
zijn de mogelijke boetes aanzienlijk verhoogd;
• extra overslag, opslag;
• ompakken container (hoge kosten);
Complicerende factoren zijn:
• Door de grote relatie met internationale wetten is optreden erg moeilijk. In het buitenland
zijn de controles vaak aanzienlijk minder en zijn de regels minder streng.
• Verantwoordelijkheden worden doorgeschoven naar bijvoorbeeld de — in het buitenland
verblijvende — verpakker. Een chauffeur weet door de verzegeling van de container niet
wat de ‘stuffer’ in ‘zijn’ container heeft gedaan.
4
Uitwerking tot Afwijkingen
Nadat een beschrijving is opgesteld van de regelgeving die onderzocht wordt, wordt een tabel op gezet, waarin alle mogelijke afwijkingen zijn opgenomen.
4.1 Het opzetten van een Afwijkingentabel
Bij het opstellen van deze tabel wordt in eerste instantie uitgegaan van de doelgroepen, die in de
beschrijvingen (en in de schema’s) zijn gedefinieerd. In een matrix wordt aangegeven welke taken ieder van deze betrokken in ieder geval zal uitvoeren én welke taken hij kan uitvoeren. Een voor beeld van een dergelijke Takentabel is opgenomen in tabel 4.
Tabel 4 Takentabel algemeen; Taken per doelgroep
Taak 1 Taak 2 Taak 3 Taak 4
Doelgroep 1
X
X XDoelgroep 2 X X
Doelgroep 3 X
X
X= kan uitvoeren
X= moet minimaal uitvoeren
Met deze tabel is inzicht verkregen in de taken per doelgroep, voor wat betreft het feitelijke pro ces. Daarnaast zal het in een aantal gevallen nog nodig zijn op identieke wijze een tabel op te zet ten met de benodigde formulierenstroom en de taken of verplichtingen die iedere doelgroep daar
bij heeft. Een voorbeeld van zo’n Takentabel Formulieren is in tabel 5 weergegeven.
Vervolgens wordt iedere taak, die iedere doelgroep kan uitvoeren, opgenomen in een Afwijkin gentabel. Deze tabel bevat de kolommen:
• doelgroepen. Hier worden de eerder gedefinieerde doelgroepen nogmaals vermeld.
NG
Tabel 5: Takentabel Formulieren algemeen;
Taken en verplichtingen per doelgroep
Formulier 1 Formulier 2 Formulier 3 Formulier 4
Doelgroep 1 Maken Maken Maken
Doelgroep 2 Hebben Maken Hebben Hebben
Doelgroep 3 Controleren Innemen Innemen Controleren
X niet verantwoordelijk
X =verantwoordelijk
Gidswoord. Om op systematische wijze na te gaan welke afwijkingen kunnen optreden wordt gebruik gemaakt van gidswoorden. Zoals al in hoofdstuk 2 aangegeven wordt in de FMECA techniek een standaard rijtje met gidswoorden gebruikt. Dit zijn:
• geen • niet • meer • minder • evenals • gedeeltelijk • omgekeerd • anders dan.
Deze woorden zijn ook voor regelgeving goed bruikbaar. Indien als voorbeeld een ver voerder van gecertificeerd bouw- en sloopafval wordt genomen, die het afval naar de stort moet brengen (zie ook volgende paragraaf) dan kan bij de woorden Geen of Niet gedacht worden aan het illegaal storten van gecertificeerd afval in plaats van het vervoeren van dat afval,. Bij Meer of Evenals kan men zich voorstellen dat naast het gecertificeerde afval
ook niet gecertificeerd afval wordt meegenomen. Bij Minder of Gedeeltelijk wordt slecht
een deel van het afval bij het stort afgeleverd. Bij Anders dan wordt verondersteld dat de
vervoerder een lading niet gecertificeerd afval levert met de papieren van een gecertifi ceerde partij. Niet altijd zullen alle gidswoorden voor een doelgroep van toepassing zijn
op een bepaalde taak. Deze kunnen dan overgeslagen worden. In deze fase dient nog geen
rekening gehouden te worden met de kans van optreden. Ook relatief onwaarschijnlijke afwijkingen dienen meegenomen te worden. De mogelijk kleine kans van optreden wordt
in een latere fase nog verwerkt.
• Afwijking. In deze kolom wordt op een duidelijke wij ze aangegeven welke afwijking ge
vonden is bij het in de vorige kolom gedefinieerde gidswoord.
• Uitleg. Eventuele opmerkingen aangaande de voorgaande kolommen kunnen hierin wor
den opgenomen. Dit kan een nadere specificatie zijn van de afwijking, maar ook een op
merking over de te verwachten kans van optreden, de gevolgen of de reeds ondernomen acties.
• Motief. In deze kolom wordt het directe motief voor het niet navolgen van de regelgeving uitgelegd. De directe motieven zijn tweeledig:
• financieel (minder kosten of meer opbrengst)
• verbergen van voorgaande overtredingen.
Hoewel het invullen van deze kolom niet absoluut noodzakelijk is voor de verdere analyse helpt het de analist wel goed bij het invullen van alle mogelijke afwijkingen.
• Gevolgcategorie. In deze kolom dient een zo beperkt mogelijk aantal verschillende cate
gorieën van gevolgen aangegeven te worden. Aangezien alle gevolgen in principe een af wijking zijn van de voor de regelgeving geformuleerde doelstellingen, kan van deze doel stellingen gebruik gemaakt worden voor de definities van de verschillende gevolgcatego
rieën. De hier gedefinieerde gevolgcategorieën zullen ook gebruikt worden om de ernst
van de afwijkingen te bepalen.
Voorbeelden van Tabellen met Afwijkingen zijn in de volgende paragrafen opgenomen.
4.2 Het aanmaken van Afwijkingentabellen voor de Cases
4.2.1 Bouw- en Sloopafval
Voor de regelgeving betreffende het gecertificeerd storten van bouw- en sloopafval zijn de vol gende doelgroepen gedefinieerd:
• gecertificeerde Sloper
• niet Gecertificeerde Bouwer / Sloper
• vervoerder
• gecertificeerde Sorteerder
• stortplaatshouder
• certificatie- instelling.
In de hele weg vanaf het bouwen, via slopen naar het storten dienen de volgende taken vervuld te
worden:
• aanschaffen materiaal bij bouw
• bouwen • slopen • sorteren • bewerken • vervoeren • storten • keuren / certificeren.
NG
Tabel 6: Takentabel BSA;
Uitvoering taken per doelgroep
• Keuren /
Aanschaf
. Bouwen Slopen Sorteren Bewerken Vervoeren Storten Certifice Matenaal ren (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) Gecertificeerde Sloper (2) X X X X X Niet Gecertificeerde (3) X X X X X X Bouwer / Sloper Vervoerder (4) X Gecertificeerde Sorteerder (5) X X X X / Bewerker Stortplaatshouder (7) X Certificatie- instelling (8) X X=kan uitvoeren —
X moet minimaal uitvoeren
De formulierenstroom bij het Storten van Bouw- en Sloopafval is relatief beperkt. Indien het te
storten afval voorkomt op de groene lijst (Beton, Metselwerk, Glas, Onbehandeld hout. Menggra nulaat), dan dient door de afzender een vervoersdocument aangemaakt te worden, bevattend in formatie over de afzender, een omschrijving van de lading en de bestemming. Indien het afval niet
op deze lijst voorkomt, dient de afzender melding te doen aan een door de provincie aangewezen
instelling, waarin aangegeven zijn:
• datum afgifte
• aan wie de lading is afgegeven
• benaming stoffen
• hoeveelheid
• plaats waar afgegeven
• wijze waarop afgegeven
• hoe verwijdering
• bestemming
• opdrachtgever vervoer.
De afzender dient een begeleidingsbrief te maken voor de vervoerder bevattende informatie over de afzender en de aard, eigenschappen en samenstelling van de lading.
Daarnaast dient de gecertificeerde afzender de documenten bij de lading te voorzien van zijn merkteken. Een niet gecertificeerde afzender zal voor de bewuste lading een merkteken bij een certificatie-instelling dienen aan te vragen. De beheerder van de stortplaats zal bij aankomst van het afval de certificatie dienen te controleren. De vervoerder dient de benodigde documenten tij
dens het vervoer en bij aflevering bij zich te hebben. Deze taken zijn samengevat in tabel 7 en
Tabel 7: Takentabel Formulieren BSA
Verlenen merkteken Melding partij aan
Merkteken Vervoersbewijs
• voor partij afval provincie
Gecertificeerde Sloper (2) Maken Doen Maken
Niet Gecertificeerde Bou
(3) Aanvragen Aanvragen Doen Maken
wer / Sloper
Vervoerder (4) Hebben Hebben HeTbbn
Gecertificeerde Sorteerder /
(5) Maken Doen Maken
Bewerker
Stortplaatshouder (7) Controleren Controleren Certificatie- instelling (8) Maken
Uitgaande van de Takentabel van BSA kan de eerste Afwijkingentabel worden opgezet. Deze ta
bel is opgenomen in Bijlage B van dit rapport. Bijlage C geeft de afwijkingentabel formulieren.
In tabel 8 zijn als voorbeeld de mogelijke afwijkingen van de Gecertificeerde Sloper weergegeven.
Tabel 8: Afwijkingentabel;
Voorbeeld mogelijke afwijkingen voor Gecertificeerde Sloper.
Doelgroep — Activiteiten Gidswoord Afwijking
Gecertificeerde
(2) (3) Slopen Minder Niet volledig slopen
Sloper Gecertificeerde
(2) (3) Slopen Anders dan Verkeerd slopen (niet meer te sorteren) Sloper
Gecertificeerde
(2) (4) Sorteren materiaal Minder Materiaal onvoldoende sorteren Sloper
Gecertificeerde
(2) (4) Sorteren materiaal Anders dan Materiaal verkeerd sorteren Sloper
Gecertificeerde
(2) (4) Sorteren materiaal Omgekeerd Materiaal mengen Sloper
Gecertificeerde
(2) (5) Bewerken materiaal Minder Materiaal onvolledig bewerken Sloper
Gecertificeerde Materiaal in verkeerde volgorde bewerken (niet meer te (2) (5) Bewerken materiaal Omgekeerd
Sloper sorteren)
Gecertificeerde
(2) (6) Vervoeren materiaal Anders dan Materiaal exporteren Sl
Gecertificeerde
(2) (6) Vervoeren materiaal Niet, minder Materiaal illegaal dumpen Sloper
Gecertificeerde
(2) (6) Vervoeren materiaal Meer Niet-gecertificeerd materiaal erbij nemen Sloper
Gecertificeerde Verkeerd materiaal aanleveren aan bewerker / sorteer (2) (6) Vervoeren materiaal Anders dan
Sloper der / Stort of oven
Gecertificeerde
(2) (7) Storten materiaal Niet, minder Materiaal illegaal storten in natuur Sloper
Gecertificeerde Niet-gecertificeerd materiaal storten samen met gecer (2) (7) Storten materiaal Evenals
NG
De niet in deze tabel opgenomen kolommen (Uitleg, Motief, Gevolgcategorie) zullen in de volgende alinea worden besproken. In de tweede kolom van de tabel is de doelgroep ingevuld, in de vierde kolom de door de doelgroep mogelijk uit te voeren taken (de nummers in de tussenliggende kolommen verwijzen naar de overeenkomstige nummers in de Takentabel). In de vijfde kolom
zijn de van toepassing zijnde gidswoorden ingevuld. Zoals te zien is het mogelijk meerdere
gids-woorden voor één activiteit te bedenken. Zo is bij het vervoeren van materiaal het gidswoord An
ders dan gebruikt voor het exporteren van het afval naar het buitenland èn voor het aanleveren van
ander materiaal aan de stort. Niet vervoeren of minder vervoeren is gebruikt voor het geheel (niet) of gedeeltelijk (minder) illegaal dumpen van afval. Het gidswoord Meer tenslotte is gebruikt voor het aanvullen van een gecertificeerde lading met niet gecertificeerd materiaal. Zoals blijkt bij An
ders dan kan een gidswoord ook meerdere keren voorkomen bij één activiteit.
Tabel 9: Afwijkingentabel;
Voorbeeld Uitleg, Motief en Gevolgcategorie.
Activiteiten Afwijking Uitleg Motief Gevolgcategorie
V Hierdoor worden de materialen onvoldoende Afval onterecht op (2) Slopen Niet volledig slopen Minder kosten (tijdswinst)
.gescheiden
1
stort / TeveelVerkeerd slopen (niei Hïerdoor worden de materialen onvoldoende Minder kosten (tijdswinst); Afval onterecht op
(2) Slopen
meer ie sorteren) 1gescheiden Steekpenningen stort / Teveel
: Sommige materialen zijn goedkoper te storten
Sorteren ma- Materiaal onvoldoende Afval onterecht op (2) / verwerken. Het is goedkoper minder ver- Minder kosten verwerking)
teriaal sorteren - stort / Teveel
schillende bakken te laten voomjden
Sommige materialen zijn goedkoper te storten
-Sorteren ma- Materiaal verkeerd sorte- Minder kosten (verwerking); Afval onterecht op (2) / verwerken. Het is goedkoper minder ver
teriaal ren . - Verbergen illegaal materiaal stort / Teveel schillende bakken te laten voomjden
Hierdoor kan illegaal materiaal verborgen
Sorteren ma- . Minder kosten (verwerking); Afval onterecht op
(2) Materiaal mengen worden of “moeilijk materiaal goedkoop
tertaal Verbergen illegaal materiaal stort / Teveel verwijderd
2 Bewerken Materiaal onvolledig
Hierdoor worden de materialen onvoldoende Mtnder kosten (tijdswinst, Afval onterecht op
k
materiaal bewerken gescheiden minder arbeidsloon) Stort/ Teveel
Materiaal in verkeerde
-Bewerken Hierdoor worden de materialen onvoldoende Afval onterecht op
(2) volgorde bewerken (niet Minder kosten (verwerking)
materiaal gescheiden stort / Teveel
meer te sorteren)
Vervoeren Storten / verwerken in buitenland kan goedko- Afval naar bui-(2) Materiaal exporteren Minder kosten (vervoer)
materiaal per zijn. Kans op ontdekking is niet zo groot tenland Vervoeren Materiaal illegaal dum- Minder kosten (vervoer);
(2) . Afval in natuur
materiaal pen Steekpenmngen
Vervoeren Niet-gecertificeerd mate- Na keuring (deel van) lading verwisselen met Minder kosten (vervoer); Afval onterecht op materiaal riaal erbij nemen niet-gecertificeerd materiaal -Steekpenningen stort / Teveel Vervoeren Verkeerd materiaal aan- Wordt zeer waarschijnlijk door bewerker / Afval onterecht op
(2) Minder kostett (vervoer)
materiaal leveren aan stort sorteerder ontdekt en niet geaccepteerd stort / Teveel
Storten mate- Materiaal illegaal storten Minder kosten (vervoer);
(2) Afval in natuur
riaal in natuur Steekpenningen
. . Hierdoor kan illegaal materiaal verborgen Ntet-gecertificeerd mate- .
Storten mate- worden of “moeilijk” materiaal goedkoop Minder kosten (verwerking); Afval onterecht op
(2) rtaal storten samen met .
riaal . . verwtjderd; kans op ontdekking is niet zo Verbergen illegaal materiaal stort / Teveel
gecerttficeerd materiaal
groot.
Deze stap van het bepalen van afwijkingen in het proces dient zeer zorgvuldig doorlopen te wor
kolom Uitleg staat informatie, die met name interessant is voor diegene die de tabel invult en voor diegene, die de tabel zal controleren. Hierin staan eventuele aannames of nadere uitleg voor de gedane keuzen vermeld. De kolom Motief geeft het motief aan om bewust fraude te plegen. In de tabellen voor Bouw- en Sloopafval staan hier enkel geldelijke motieven (meer geld verdienen, minder geld uitgeven, omkoperij). Indien geen motief aanwezig is, kan men aannemen dat de re
gels in ieder geval niet bewust overtreden zullen worden. Overtreding tengevolge van onwetend
heid blijft altijd mogelijk. In dit voorbeeld is dat niet van toepassing, maar een groep betrokkenen, zoals gedefinieerd in de tabel kan een heel gevarieerde samenstelling hebben. Een vervoerder kan bijvoorbeeld een particulier zijn met één bestelwagentje, maar ook een grote internationale onder neming, met een groot wagenpark. De motieven voor beide doelgroepen kunnen danig uit elkaar lopen. Indien bij het invullen van deze Afwijkingentabel wordt ingeschat dat de doelgroepen dui delijk van elkaar verschillen, dient in deze fase de tabel uitgebreid te worden met een nieuwe doelgroep. De kolom Gevolgcategorie is bedoeld om het zeer grote aantal verschillende gevolgen
van de afwijkingen in een categorie onder te brengen. Bij het voorbeeld van BSA zullen een groot
aantal afwijkingen leiden tot het storten van ongewenst materiaal op de stortplaats of in de natuur.
Na het nauwkeurig invullen van de afwijkingentabel zijn alle mogelijke afwijkingen van de regel geving voor het gecertificeerd storten van Bouw- en Sloopafval in kaart gebracht.
4.2.2 Gecontaineriseerd Vervoer van Verpakte Gevaarlijke Stoffen over de Weg
Voor de regelgeving betreffende het gecontaineriseerd vervoer van verpakte gevaarlijke stoffen over de weg zijn de volgende doelgroepen gedefinieerd:
• aanbieder
• belader goederen in container
• belader container op vrachtwagen
• vervoerder
• losser
• afnemer.
In het proces vanaf het verpakken van de gevaarlijke stoffen, via het vervoer tot aan de aflevering bij de afnemer, dienen de volgende activiteiten verricht te worden:
• verpakken goederen • labelen verpakking • inladen container • labelen container • opladen container • vervoeren • afleveren Container • lossen Container
• lossen goederen uit container
In tabel 10 is aangegeven welke doelgroepen welke taken uit dienen te voeren.
\
NG
Tabel 10: Talcentabel VVGS;
Uitvoering taken per doelgroep
Verpakken Labelen Inladen Labelen Opladen Vervoe Afleveren Lossen Lossen Goederen
. - goederen uii
goederen verpakking container container container ren Container Container uitpakken
: container (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) Aanbieder (1) X X X X X Belader goederen in (2) X X container Belader coniajner op (3) X vrachtwagen Vervoerder (4) X X X X X X Losser (5) X X Afnemer (6) X X X=kan uitvoeren
X=moet minimaal uitvoeren
De formulierenstroom bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg is vrij uitgebreid. In het
schema van Bijlage E zijn de formulieren aangegeven. In tabel 11 zijn de taken en verplichtingen samengevat.
Tabel 11: Takentabel Formulieren VVGS;
Taken en verplichtingen per doelgroep
Hoofdtekst Hoofdtekst Keuringsdo- Vak- Container
Vrachi- Afzenders Gevaren
. bijz. regelin- bijz. regelin- cument voer- bekwasmhetds- beladings
brief Verklaring kaart
gen goederen gen transport tuig certificaat certificaai
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Aanbieder (1) Maken Maken Maken Maken Belader goederen in (2) Maken container Belader container op (3) Hebben vrachtwagen / schip
Vervoerder (4) Hebben Hebben Hebben Hebben Hebben Hebben Hebben Hebben Losser (5)
Afnemer (6) X=niet verantwoordelijk
X=verantwoordelijk
Uitgaande van de Takentabel van VVGS kan de eerste Afwijkingentabel worden opgezet. De complete tabel is opgenomen in Bijlage F van dit rapport. In tabel 12 zijn als voorbeeld een aantal mogelijke afwijkingen van de vervoerder weergegeven.
Opvallend in deze groep is het grote aantal afwijkingen die mogelijk zijn bij het daadwerkelijke
vervoer. Alle mogelijke overtredingen van de wet — te hard rijden, verkeerd beladen, tijdens ge
vaarlijke weersomstandigheden rijden enz.—komen aan bod.
Tabel 12: Afwijkingentabel;
Mogelijke afwijkingen voor vervoerder gecontaineriseerde gevaarlijke stoffen over de weg
Doelgroep — Activiteiten Gidswoord Afwijking
(4) vervoerder (4) Container labelen Niet Geen label aanbrengen (4) Vervoerder (4) Container labelen Anders dan Verkeerd label aanbrengen
(4) Vervoerder (5) Container op vrachtauto laden Meer Verkeerd beladen (overbeladen voertuig) (4) Vervoerder (5) Container op vrachtauto laden Anders dan Verkeerd beladen (niet goed vastzetten) (4) Vervoerder (5) Container op vrachtauto laden Anders dan Verkeerde container laden
(4) Vervoerder (6) Container vervoeren Meer Te lang over rit doen (4) Vervoerder (6) Container vervoeren Anders dan Te hard rijden
(4) Vervoerder (6) Container vervoeren Anders dan Te lang rijden (meer dan 8 uur) (4) Vervoerder (6) Container vervoeren Anders dan Over niet toegestane routes rijden
(4) Vervoerder (6) Container vervoeren Anders dan Tijdens gevaarlijke weersomstandigheden rijden (4) Vervoerder (6) Container vervoeren Anders dan Met onvoldoende gekwalificeerde chauffeur rijden
Indien hier niet zorgvuldig alle voorschriften en verplichtingen worden bekeken aan de hand van
de gidswoorden zal het eindresultaat niet compleet zijn.
In tabel 13 zijn de kolommen Uitleg, Motief en Gevolgcategorie van hetzelfde deel van de tabel
opgenomen. Het invullen van deze tabel is op vergelijkbare wijze uitgevoerd als bij het voorbeeld
van Bouw- en Sloopafval. Een wezenlijk verschil is te vinden in de gevolgcategorieën. In het
voorbeeld van VVGS zullen veel afwijkingen, betrekking hebbend op het niet nakomen van de verkeersregels of specifieke vervoervoorschriften, leiden tot afname van de verkeersveiligheid en potentieel gevaar. Een groot deel van de afwijkingen leidt hiermee dus niet rechtstreeks tot een maatschappelijk ongewenst gevolg. De kans op een calamiteit door de afwijkingen neemt echter
NG
Tabel 13: Afwijkingentabel;
Voorbeeld Uitleg, Motief en Gevolgcategorie VVGS
Activiteiten Afwijking Uitleg Motief Gevolgcategorie Container Ontdekking bij belader van con- Minder kosten (werkloon); Bij calamiteit mogelijk
(4) Geen label aanbrengen
labelen tatner of bij wegcontrole Verhullen inhoud onjuiste acties Hiermee wordt materiaal moeilij
Container ker herkenbaar. Verhullen inhoud; Bij calamiteit mogelijk (4) Verkeerd label aanbrengen :
labelen Wordt alleen bij gedegen controle Omkoping onjuiste acties ontdekt.
Container op .-
-Verkeerd beladen (overbela- Twee containers op een wagen is Minder kosten (meer in een
(5) vrachtauto Hogere kans op ongeval
den voertuig) goedkoper dan een. Tkeer vervoeren)
laden
Container op
Verkeerd beladen (niet goed Slordig werken levert hogere
(5) vrachtauto . Minder kosten (werkloon) iHogere kans op oneeval
vastzetten) productie: mtnder kosten. laden
Container op Label op container wijzigen, dan
. Transport A met papieren B Bij calamiteit mogelijk
(5) vrachtauto Verkeerde container laden hoeven geen papieren vervalst te
: (laten) uitvoeren Onjuiste acties
laden worden,
Bij internationaal transport rit
Container . . Minder kosten (tussenopslag
(6) Te lang over rit doen kunstmatig met een of meerdere 1.. Hogere kans op ongeval
vervoeren vermijden)
dagen verlengen.
Container .. Minder kosten (tijdige
(6) Te hard rijden iOvertredtng Verkeerswet. .., . Hogere kans op ongeval
vervoeren levering; tijdsbesparing)
Container Te lang rijden . ,Minder kosten (tijdige
(6) ,Overtreding Verkeerswet. . .. . Hogere kans op ongeval
vervoeren (meer dan 8 uur) , l,levering; tijdsbesparing)
‘6 Container
Over niet toegestane routes ,Door bebouwde kom of door Minder kosten (tijdige ,Hogere kans op calamiteit na
vervoeren rijden ‘verboden tunnel. ,levering: tijdsbesparing) : ongeval
Container Tijdens gevaarlijke weers- Minder kosten (tijdige
(6) . i,
,Hogere kans op ongeval
vervoeren ,omstandigheden rijden levering)
. , . ,
Hogere kans op ongeval; Container Met onvoldoende gekwali- Indien onvoldoende chauffeurs , , ..
(6) ,. . Minder kosten (loon) Mogelijk onjuiste acties na
vervoeren ftceerde chauffeur rijden beschikbaar.
: ongeval
5
Uitwerking Relatieve Kans van de afwijkingen
5.1 Methodiek voor het bepalen van de Relatieve Kans van de Afwijkingen
Na het volledig invullen van de afwijkingentabel zijn alle mogelijke afwijkingen van de regelge ving bekend. De volgende stap in de analyse is een rangschikking van deze afwijkingen naar be
lang. Zoals in hoofdstuk 2 besproken wordt het belang (de criticality) bepaald door kans van op
treden en de ernst van het gevolg. In figuur 1 zijn kans en gevolg tegen elkaar uitgezet. De afwij kingen, die een hoge kans van optreden hebben èn een ernstig gevolg (rechts boven in de figuur) dienen in ieder geval vermeden te worden. Afwijkingen links onder in de grafiek (kleine kans en geringe gevolgen) kunnen mogelijk worden verwaarloosd. Om een inschatting als deze te kunnen maken voor de verschillende afwijkingen kunnen meerdere methoden worden toegepast. In onder staande paragrafen worden twee mogelijke methodieken nader uiteengezet.
De eerste methodiek maakt gebruik van de uitgebreide Til systematiek. Hoewel de Til bij het
Ministerie van Justitie nooit als zodanig is ingezet, worden de vragen in de Til hier gebruikt om
gen. Een mogelijk bezwaar is het feit dat de deskundigen bij veel afwijkingen veel vragen dienen te beantwoorden.
Door het inzetten van de tweede methodiek wordt het bezwaar van veel werk voorkomen. Dit gaat
wel enigszins ten koste van de systematiek en daardoor mogelijk ten koste van de compleetheid.
5. 1. 1 Bepaling relatieve kans met behulp van uitgebreide Tafel van Elf.
Bij de eerste methode wordt gebruik gemaakt van de door het Ministerie van Justitie ontwikkelde
dimensies van de tafel van elf (Ti 1). Deze dimensies worden normaliter verdeeld in drie groepen:
1) Dimensies voor Spontane Naleving
• kennis van Regels (1)
• kosten / Baten (2)
• mate van Acceptatie (3)
• gezagsgetrouwheid (4) • informele Controle (5) 2) Controle Dimensies • informele Meldingskans (6) • controlekans (7) • detectiekans (8) • selectiviteit (9) 3) Sanctie Dimensies • sanctiekans (10) • sanctie-ernst (11).
Aangezien in deze analyse de kennis van de regelgeving een belangrijke rol speelt behandelen we die dimensie verder als separate groep.
Door het Ministerie van Justitie worden de dimensies van de Til gebruikt om de nalevings geneigdheid te bepalen. In ontwikkeling is tevens een trapschatting om een procentuele schatting
te maken van het aantal overtreders. De uitkomst van zo’n analyse zou er dan uit kunnen zien als:
• 5% van diegenen, die de regels kennen, zullen die regels niet spontaan naleven
• 10% van diegenen die de regels niet spontaan naleven zullen ze niet naleven, ondanks de
controledimensies 5% van diegenen, die de regels niet spontaan naleven en niet beïnvloed worden door de Controle dimensies laten zich ook niet beïnvloeden door de Sanctie di mensies.
Hiermee is het mogelijk te schatten welke van de dimensies uiteindelijk de mensen brengt tot het
naleven van de regels. Indien 99% van de mensen de regels spontaan zullen naleven is een strenge
oç 1 1 zeer klein 1 1 1 4 1 3 2 6 1 4 2 7 1 6 4 9 4 7 7 10 6 9 9 12 7 10 10 13 9 12 12 15 15 15 zeer groot
NG
Figuur 5: Bepaling relatieve kans van voorkomen
In deze analyse is gekozen voor een iets andere aanpak, die tot een minder nauwkeurig - maar
voor deze analyse nauwkeurig genoeg— resultaat leidt. Hierbij wordt niet uitgegaan van procentu
ele schattingen maar van de grovere schatting van Hoog respectievelijk Laag. Dit geeft voldoende onderscheidt om een rangorde aan te brengen in de relatieve kans van de afwijkingen. Gebruik wordt gemaakt van een gebeurtenissenboom. Deze wordt in de risicoanalyse vaak ingezet om de
kans op het optreden van eindsituaties vast te leggen. Iii figuur 5 is de voor deze analyse opgezette
gebeurtenissenboom weergegeven.
Op de vragen (aflomstig uit de Til) kan het antwoord “Ja” of “Nee” gegeven worden. Bij het
antwoord “Ja” moet de vertakking omhoog genomen worden, bij “Nee” de vertakking omlaag.
Ja 2urr3 3 UIT4 14 max min 0 0-3 0