Regelgeving in de ruimtelijke ordening*

(1)

Regelgeving in de ruimtelijke ordening*

F. M. C. M. Wesdijk

1. Inleiding

De Nederlandse wetgever houdt zich in toenemende m ate bezig met het formuleren van uiteenlopende voorschriften betreffende planningprocedures in het openbaar bestuur. Wie kennis neemt van de prescrip

tieve activiteiten van de wetgever, zoals ’gestold’

weergegeven in de Kaderwet Specifiek Welzijn, in de Bibliotheekwet of het ontwerp van Wet Voorzienin

gen Gezondheidszorg, zal deze constatering onder

schrijven. Prescriptie van vorm en inhoud van plan

ningprocedures is langzamerhand een ’normale’ acti

viteit van de wetgever geworden.

Opmerkelijk bij dit verschijnsel is het gebrek aan kennis betreffende belangwekkende ontwikkelingen in die prescriptie, zoals onder meer door de Commis

sie Hoofdstructuur Rijksdienst geconstateerd.1 Toe

nemende pogingen tot wetsevaluatie wijzen in deze richting. Niet alleen vanuit een bestuurs-technische optiek lijkt het van belang dit gebrek op te heffen, ook de democratie is erbij gebaat indien kennis bestaat omtrent hetgeen mogelijk dient te worden verbeterd.

Weliswaar constateerden velen al of niet sluipende centralisatie in het openbaar bestuur en ook nogal wat democratiserende ontwikkelingen2 - in dit artikel be

perk ik mij tot deze twee ontwikkelingen - voor zover deze zij n geconstateerd was deze constatering niet van toepassing op de prescriptie van de wetgever als zoda

nig, maar op 'het openbaar bestuur'. Voor zover deze ontwikkelingen in wetgeving zijn geconstateerd was deze vaststelling bepaald geen vrucht van een samen

hangend beeld van het saldo van bij voorbeeld alle centraliserende en decentraliserende ontwikkelingen op hetzelfde beleidsterrein.

Wellicht is het ontbreken van een samenhangend beeld van de hiervoor genoemde ontwikkelingen (ge

deeltelijk) te verklaren door de afwezigheid van een instrument dat deze samenhangend kan registreren en weergeven. In het onderstaande wordt een poging ondernomen zo’n instrument in operationele termen te ontwikkelen: het voor de bestuurskunde nieuwe concept 'besturingsnetwerk'. Omdat het besturings- netwerkconcept leidt tot specifieke aandacht voor het geheel aan relevante relaties tussen actoren in het openbaarbestuur, is dit geschikt voor beschrijving van (de)centraliserende en (ont)democratiserende ont

wikkelingen in prescriptie. Immers, wat houden deze ontwikkelingen anders in dan veranderingen in het geheel van voorgeschreven relaties tussen de actoren

in het openbaar bestuur?

Naast ontwikkeling van het besturingsnetwerkconcept zal ik de operationele invulling ervan toepassen op prescriptie op het terrein van de ruimtelijke orde

ning. Met name wordt bezien wat er opvallend is wan

neer beide ontwikkelingen tesamen worden bekeken.

Prescriptie op het terrein van de ruimtelijke ordening heeft aantrekkelijke kanten voor de toepassing van het besturingsnetwerkconcept. Voor Nederlandse be

grippen bestaat op dit terrein namelijk een tamelijk lange traditie inzake overheidsbemoeiing met plan

ning. Dit stelt in staat de prescriptieve ontwikkelingen over een betrekkelijk lange periode te volgen. Daar

naast zijn alle bestuurslagen bij de planning betrok

ken.

Deze voordelen zijn des te meer van belang waar (de)centraliserende en (ont)democratiserende ont

wikkelingen moeten worden opgespoord. H et zou bij voorbeeld zinloos zijn dergelij ke ontwikkelingen over een periode van slechts enkele jaren te volgen daar dit hetzelfde zou zijn als het volgen van de ontwikkeling van de Nederlandse economie per uur.

Vooraf lijkt het goed erop te wijzen dat de conclusies uiteraard alleen gelden voor ontwikkelingen in pres

criptie, sterkernog: voor prescriptie op het terrein van de ruimtelijke ordening. Voorzichtigheid is derhalve geboden deze conclusies op andere beleidsterreinen van toepassing te verklaren. Ook past voorzichtigheid waar misschien al te gemakkelijk de neiging opkomt verband te leggen tussen (de)centralisatie en (ont)democratisering, zoals deze in prescriptie tot uitdruk

king komen, en de ontwikkelingen in de materiële bestuurspraktijk van alledag.

De opbouw van dit artikel is nu als volgt. Nadat het

* Drs. F. M. J. Hendrickx, dr. W. J. M. Kickert en prof. dr.

R. J. in ’t Veld dank ik voor hun stimulerende opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel.

Drs. F. M. C. M. W esdijk (1956) is als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de vakgroep Bestuurskunde van de Katholieke Universiteit Nijmegen. Recente publika- tie: Doelstellingen ja, doelstellingen neen, in: J. K. M. Gevers en R. J. in ’t Veld (red.), Planning als maatschappelijke vormgeving, 's-Gravenhage, 1980.

Adres: Van SchaeckMathonsingel4,6512AN Nijmegen, tel. 080-512044.

48

(2)

begrip ’besturingsnetwerk’ is geïntroduceerd (para

graaf 2) zal in formele operationele termen worden aangegeven wat hier is verstaan onder centralisatie en democratisering (paragraaf 3). In paragraaf vier zul

len vervolgens de ontwikkelingen in de prescriptie op het terrein van de ruimtelijke ordening sinds 1901 worden beschreven en paragraaf vijf zal tenslotte de conclusies bevatten.

2. Het begrip ’besturingsnetwerk’

De term netwerk is in het verleden veelal als metafoor gebruikt teneinde in abstracto een geheel van (meestal complexe) relaties tussen actoren te beschrijven. O n

langs hanteerde de Werkgroep Complementair Be

stuur3 de term besturingsnetwerk in een dergelijke zin, om aan te geven dat het fenomeen planning een onderdeel vormt van een omvangrijker bestuurlijk bestel. In dit artikel zal ik netwerk als begrip hanteren en er (dus) een analytische betekenis aan toekennen.

Een dergelijke betekenis heeft het overigens al sinds 1954, zij het voornamelijk in antropologische litera

tuur. H et is afkomstig uit de netwerktheorie of -bena

dering4 en wordt ook in de graph-theorie5 toegepast.

Sinds kort wordt het steeds meer gebruikt in een speci

fieke variant in de organisatietheorie, de interorgani- sationele benadering.6

Doorgaans wordt het begrip netwerk gehanteerd om systemen, bestaande uit entiteiten waarin (sociale) relaties zijn gedefinieerd, te beschrijven. Als zodanig heeft het begrip dan ook betrekking op abstracte, inhoudloze configuraties die meestal zijn uitgebeeld met pijlen (relaties) en punten (entiteiten). Abstract en schematisch is een willekeurig netwerk als volgt weer te geven:

figuur 1: abstract en schematisch netwerk

(• = entiteit

—> = relatie)

In definities van het begrip komt een tweetal kenmer

ken naar voren. Een netwerk bestaat uit:

1. een specifieke verzameling elementen; (indivi

duen, groepen, organisaties);

2. een specifieke verzameling relaties tussen deze ele

m enten.7

Daar het begrip als zodanig leeg is, krijgt het slechts betekenis wanneer het wordt ingevuld in een zekere context. Een begin van een invulling wordt verkregen door er het begrip besturing aan toe te voegen. De context - het openbaar bestuur - is er immers een waarin het uiteindelijk te doen is om besturing van

’iets’. Gebruik ik in navolging van De Leeuw8 het begrip besturing als iedere vorm van gerichte beïnvloe

ding, dan is een besturingsnetwerk op te vatten als een geheel van actoren waartussen specifieke relaties be

staan ter gerichte beïnvloeding van elkaar.

In het licht van de op te sporen ontwikkelingen valt hierbij te denken aan een geheel van besturingsmogelijkheden waarover de bestuurslagen rijk, provincie en gemeente ten opzichte van elkaar beschikken als

mede de besturingsmogelijkheden van de burger aan het adres van deze actoren en omgekeerd.

Een besturingsnetwerk kan, gegeven de hier gehan

teerde omschrijving van het begrip, op onderscheiden besturingsniveaus bestaan. Actoren bewegen zich op vele niveaus en er bestaan op vele niveaus relaties tussen dezen. Evenzeer worden in de prescriptie door de wetgever actoren ge(her)definieerd en (formele) relaties tussen dezen vastgelegd. De prescriptie van de wetgever kan zo betrekking hebben op het algemene beleid ten aanzien van een bepaalde beleidssector, maar ook binnen een bepaalde sector - bij voorbeeld ruimtelijke ordening - kan de wetgever een netwerk creëren of een bestaand netwerk veranderen.

Beleid binnen een beleidssector wordt op bepaalde wijze geïnstrumenteerd. Zo kan de wetgever voor

schrijven dat in bepaalde gevallen beleid dient te wor

den geïnstrumenteerd door middel van wetgeving. Hij kan echter ook bepalen dat in de plaats van of naast wetgeving andere wijzen van instrumentering dienen te worden gebruikt zoals planning, financieringsregi

mes of vormen van overleg. Ten aanzien van ai deze instrumenteringswijzen kan de wetgever verdere voorschriften geven.

H et in het oog houden van al deze niveaus is van belang voor een adequaat inzicht in bestaande netwerken.

Immers bij verwaarlozing van deze niveaus zou men er wellicht te gemakkelijk toe komen een bepaald net-

(3)

Regelgeving in de ruimtelijke ordening

werk als een op zich zelf staand fenomeen te bezien.

Daarmee zou te zeer op de achtergrond raken dat een netwerk op een hoger niveau deel uitmaakt van een ander netwerk en daar een van de alternatieve besturingsmogelijkheden uitmaakt.

W anneer ik mij hier beperk tot gevallen waarin beleid wordt geïnstrumenteerd door middel van wetgeving, dan zijn hierin twee varianten mogelijk:

a. de wetgever kiest voor wetgeving die zelf besturing is zonder gebruik van andere instrumenten;

b. de wetgever kiest voor wetgeving waarin het ge

bruik van bepaalde instrumenten is geregeld.

figuur 2: de plaats van de concrete planningprocedure binnen het geheel aan niveaus van netwerken binnen een beleidssector Op het terrein van de ruimtelijke ordening is variant b van toepassing en daarom zal ik deze verder uitwer

ken. De prescriptie van planningprocedures valt on- derdezevariantteschikken.O okinplanningprocedu- res kunnen wederom bepaalde actoren zijn benoemd als rollenbekleders, er kunnen bepaalde bevoegdhe

denverdelingen zijn opgenomen, vormen van overleg, financieringsregimes enzovoorts.

Uitgekomen bij het niveau van de concrete prescriptie betreffende planningprocedures is de volgende weg afgelegd:

Relaties in het netwerk

Een besturingsnetwerk omschreef ik eerder als een geheel van actoren waartussen specifieke relaties be

staan ter gerichte beïnvloeding van elkaar. Op het niveau van de planningprocedure komen voor het besturingsnetwerk derhalve in aanmerking:

- in de wet omschreven actoren die in een planning

procedure moeten/mogen participeren;

- in de wet omschreven relaties tussen deze actoren.

W at te verstaan onder relaties? Hiertoe reken ik alle vormen van gerichte beïnvloeding waarover de acto

ren ten opzichte van elkaar formeel beschikken.

Over welke besturingsmogelijkheden kunnen actoren beschikken?

Konijnenbelt en Van Velzen9 wezen op een verzame

ling juridische besturingsmogelijkheden: beïnvloe- wetgeving

die zelf besturing is zonder andere instrumenten wetgeving waarin

gebruik van instrumenten is geregeld

(4)

dende en temperende mogelijkheden. Onder meer de Werkgroep Complementair Bestuur en Wessel10 we

zen op het bestaan van meer dan alleen juridische besturingsmogelijkheden: /iwanc/e/e besturingsmoge- lij kheden en vormen van overleg. Hierover later meer.

W anneer de richting van besturing als onderscheidend criterium wordt gehanteerd, dan zijn er twee catego

rieën besturingsmogelijkheden te onderscheiden: ho

rizontale en verticale. Ontwikkelingen in de prescrip

tie betreffende verticale relaties zijn vooral van belang voor de vraag of centralisatie waarneembaar is. Die ten aanzien van horizontale relaties voor de vraag of er democratisering is te constateren.

Ter aanduiding van de richting van besturing maak ik in navolging van Konijnenbelt en Van Velzen gebruik van het begrippenpaar ’beïnvloeding’ en ’tempering’, zij het in een ruimere betekenis dan genoemden eraan gaven. Er vallen ook andere dan juridische besturings

mogelijkheden onder. De term tempering is hier dus als label gebruikt om de richting van besturing aan te figuur 3: inhoudelijk leeg netwerk

advieslichaam______ minister i i I I

advieslichaam

♦

Gedeputeerde Staten

a I

♦ I

burgemeester &

wethouders

geven. Ook tempering is een vorm van beïnvloeding en kan actief gebruikt worden (in tegenstelling tot de reactieve suggestie die van de term uitgaat).

Besturingsmogelijkheden van actoren in het open

baar bestuur zijn nu te categoriseren in:

1. beïnvloedingsmogelijkheden;

2. temperingsmogelijkheden.

Tot de beïnvloedingsmogelijkheden reken ik de be

sturingsmogelijkheden van een hiërarchisch hogere bestuurslaag die in de richting van een lagere bestuurs

laag kunnen worden aangewend óf besturingsmoge

lijkheden van een bestuurslaag die in de richting van een niet-bestuurlijke actor kunnen worden aange

wend.

Tot de temperingsmogelijkheden reken ik alle bestu

ringsmogelijkheden die in omgekeerde richting kun

nen worden aangewend. Een inhoudelijk leeg besturingsnetwerk is nu bij voorbeeld als volgt weer te geven:

Tweede Kamer

B U Provinciale ^ — R Staten

G E R gemeente'

raad

--- ► = beïnvloedingsrelatie ---► = temperingsrelatie) Tracht ik deze bemvloedings- en temperingsrelaties een concrete inhoud te geven, dan kom ik tot de vol

gende formele besturingsmogelijkheden, die afzon

derlijk of in combinatie de inhoud vormen van een (deel)relatie in het netwerk.

Beïnvloedingsmogelijkheden 1. opleggen van een verplichting 2. geven van een aanwijzing 3. opleggen van samenwerking 4. verklaren van geen bezwaar

(5)

5. beslissing betreffende een beroep 6. stellen van een termijn

7. in de plaats treden 8. intrekken van een besluit 9. vernietigen

10. toezicht door gedeconcentreerde dienst 11. mededelingsplicht

12. verplicht overleg 13. verplicht advies 14. vrijwillig advies 15. aanhoring 16. stellingname 17. initiatiefrecht 18. schorsing 19. uitnodiging

20. integrale goedkeuring 21. partiële goedkeuring 22. beslissing tot financiering

23. beslissing over de wijze van financiering 24. beslissing over de omvang van de financiering 25. vaststellen van voorwaarden om voor financiering

in aanmerking te komen

26. verdeling van de kosten over meer bestuurslagen 27. instellen van een plan

28. voorschrift omtrent de voorbereiding van een plan 29. voorschrift omtrent de inrichting van een plan 30. verlenen van vrijstelling

31. vrijwillig overleg11 Temperingsmogelijkheden

1. in beroep gaan 2. indienen van bezwaar

3. afwijken van besluit hoger orgaan

4. verplicht overleg zonder waarborgen voor lagere bestuurslaag

5. verplicht overleg met waarborgen voor lagere be

stuurslaag

6. uitvoering door lagere bestuurslaag

7. mededelingsplicht van hoger orgaan aan verte

genwoordigend lichaam 8. verplichte samenwerking 9. aanhoring

10. stellingname 11. verplicht advies

12. verplichting van hogere bestuurslaag een besluit met redenen te omkleden

13. voorziening 14. ongevraagd advies

15. verzoek

16. openbaar verslag

17. verplichting tot terinzagelegging 18. inspraak

19. medebeslissingsrecht 20. informatieverstrekking 21. openbaarheid van informatie11

Na deze invulling van het besturingsnetwerk zal ik nu eerst uiteenzetten wat hier is verstaan onder centrali

satie en democratisering.

3. Centralisatie en democratisering, een operationele omschrijving

Gegeven de hier gepresenteerde invulling van het be

sturingsnetwerk dienen de begrippen centralisatie en democratisering geoperationaliseerd te worden in ter

men van veranderingen van relaties tussen actoren.

Wat is nu te verstaan onder centralisatie? Ruiter12 omschrijft dit begrip als een tegenovergestelde bewe

ging van decentralisatie. Daarbij omschrijft hij decen

tralisatie als het erkennen door of toekennen door hoger gerangschikte openbare lichamen aan lagere, van bevoegdheden om in een zekere onafhankelijk

heid en op grond van een eigen belangenafweging besluiten van regeling en bestuur te nemen alsmede de daaruit voortvloeiende bevoegdhedenstructuur. Ik sluit mij bij deze omschrijving aan met enkele uitbrei

ding. In ’t Veld13 wees er namelijk op dat men strikt genomen ook dan van decentralisatie behoort te spre

ken indien de omvang van de publieke sector is toege

nomen en het gedecentraliseerde deel van die groei groter is dan het gecentraliseerde. Mutatis mutandis geldt mijns inziens voor centralisatie dezelfde redene

ring.

Deze uitbreiding van het centralisatiebegrip wordt des te meer belangrijk wanneer het tijdsinterval dat men in ogenschouw neemt om te bepalen welke centralise

rende ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, groter is.

Op grond van het bovenstaande beschouw ik de vol

gende ontwikkelingen in prescriptie van de wetgever als centraliserend:

1. bij een bestaande taakverdeling nemen de beïn

vloedingsmogelijkheden toe, bij gelijkblijvende temperingsmogelij kheden;

2. bij een bestaande taakverdeling nemen de beïn

vloedingsmogelijkheden meer toe dan de tempe

ringsmogelij kheden;

(6)

3. bij een bestaande taakverdeling nemen de temperingsmogelijkheden af bij gelijkblijvende beïn

vloedingsmogelijkheden ;

4. bij een bottom-up veranderde taakverdelingzijn de beïnvloedingsmogelij kheden groter dan de temperingsmogelijkheden.

Tot zover het begrip centralisatie.

Wat onder democratisering te verstaan? Ik hanteer het begrip democratie hier niet om een statische situatie te beschrijven, evenmin om uiting te geven aan een ont

wikkeling van onze staats- of regeringsvorm14 maar wel om veranderingen te beschrijven in de prescriptie van de wetgever ten aanzien van de wijze waarop besluitvorming op maatschappelijk niveau is gere

geld. Daarmee komt het accent onder meer te liggen op de rol van de burger of ’het volk’ in maatschappelij

ke besluitvorming.

In onze huidige samenleving worden de onderschei

den rollen van de burger ook wel omschreven aan de hand van twee democratiemodellen, te weten: het model van de representatiedemocratie en dat van de participatiedemocratie.15 In het eerste blijft de rol van de burger beperkt tot het op gezette tijden kiezen van personen en/of lijsten en/of partijen in vertegenwoor

digende lichamen.16 In het tweede is de mogelijkheid aanwezig dat burgers participeren in maatschappelij

ke besluitvormingsprocedures al of niet als aanvulling op de representatiedemocratie.

In de Nederlandse wetgeving zijn beide modellen waarneembaar.

Gelet op de invulling van het besturingsnetwerk brengt me dit tot de volgende als democratiserend te achten ontwikkelingen:

1. wanneer (meer) representatieve organen (meer) besturingsmogelijkheden17 krijgen toebedeeld:

2. wanneer er (meer) participatieve mogelijkheden voor burgers in (meer) planningprocedures zijn voorzien;

3. wanneer burgers in de gelegenheid tot participatie worden gesteld;

4. wanneer burgers op een vroeger tijdstip in een planningprocedure mogen participeren;

5. wanneer (meer) belanghebbenden (meer) temperingsmogelijkheden krijgen toebedeeld;

6. wanneer (meer) intermediaire organen tussen overheid en burger (bij voorbeeld: adviesorganen) een (meer) temperende rol krijgen.

Na deze operationele omschrijving van de begrippen centralisatie en democratisering in prescriptie van de wetgever tracht ik nu met het hier weergegeven besturingsnetwerkconcept de ontwikkelingen in de pres

criptie met betrekking tot het terrein van de ruimtelij

ke ordening te beschrijven.

4. Centralisatie en democratisering in de prescriptie betreffende planningprocedures op het terrein van de ruimtelijke ordening

Doorgaans wordt het startpunt van bemoeiing van de wetgever met de ruimtelijke ordening in 1901 gesi

tueerd bij de vaststelling van de Woningwet 1901. Ik zal de prescriptie volgen vanaf 1901 tot en met de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) 1962, laatstelijk gewijzigd in 1976.

Centraliserende en democratiserende ontwikkelin

gen in die prescriptie komen tot uitdrukking in opeen

volgende veranderingen in de wetgeving. Een zestal overgangssituaties is opmerkelijk:

De overgang van/naar:

1. de Woningwet 1901;

2. de wijziging van de Woningwet in 1921;

3. de wijziging van de Woningwet in 1931;

4. de Wet Nationaal Plan en Streekplannen 1950;

5. de Wederopbouwwet;

6. de Wet op de Ruimtelijke Ordening 1962;

7. de Wijziging van de WRO in 1976.

Bij de beschrijving zal ik mij beperken tot het aange

ven van veranderingen in de prescriptie betreffende actoren en hun relaties. Andere elementen in het net

werk blijven buiten beschouwing.

Op grond van de Woningwet 1901 is het volgende besturingsnetwerk te construeren:

In de overgang van 1921 blijven de relaties onveran

derd, met uitzondering van de relatie provincie - ge

meente. Besloten Gedeputeerde Staten (voortaan GS) volgens de Woningwet 1901 omtrent de goedkeu

ring van het gemeentelijk uitbreidingslan en beschik- tenzij over de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen tot het vaststellen van een dergelijk plan aan sommige gemeenten, in 1921 zijn de beïnvloedingsmogelijkhe

den van GS uitgebreid, terwijl de temperingsmogelijkheden onveranderd blijven. Er is hier dus sprake van een centraliserende ontwikkeling. (GS kunnen voortaan: een termijn bepalen waarbinnen een plan ter goedkeuring dient voor te liggen; op kosten van de betreffende gemeente een plan vaststellen indien deze

(7)

figuur 4: het besturingsnetwerk in de Woningwet 1901 minister ◄--- Staten-Gencraal

inspecteur

%\

\

\% GS

I I I I

gemeenteraad

I

---► = beïnvloedingsrelatie ---► = temperingsrelatie

GS = Gedeputeerde Staten

verzuimt op tijd een plan in te dienen; gemeenten verplichten een aan de plannen van aangrenzende gemeenten aansluitend plan te maken of gemeenten verplichten op grond van overleg tot een dergelij k plan voor iedere gemeente afzonderlijk te komen).

Een democratiserende ontwikkeling valt nog niet te bespeuren, onderm eerom dat de overheidsbemoeiing met de ruimtelijke ordeningdannogzeer marginaal is.

De wijziging van de Woningwet in 1931 levert een groter aantal actoren in het netwerk op. Niet alleen de Raad van State gaat een adviserende rol spelen, ook wordt de mogelijkheid gecreëerd om op initiatief van betrokken gemeenten een commissie in het leven te roepen die inzake streekplannen de rol van burge

meester en wethouders kan overnemen.

De belangrijkste wijziging van 1931 betreft de wette

lijke regeling van het streekplan. Het initiatief om tot een streekplan te komen wordt zowel mogelijk op gemeentelijk als op provinciaal niveau. Met deze nieu

we taakverdeling wordt een situatie gecreëerd waarin wederom centralisatie optreedt. De volgende centra

liserende bewegingen zijn in dit verband te noemen:

- indien GS het initiatief nemen tot een streekplan is dit afdwingbaar; omgekeerd geldt voor gemeentelij

ke initiatieven geen afdwingbaarheid;

-g em een ten doen afstand van temperingsmogelijkheden indien zij een commissie in het leven roepen;

- strekt een plan zich over meer provincies uit, dan treedt de Kroon in de plaats van GS;

- de minister kan voorschriften geven betreffende de voorbereiding van streekplannen.

H et besturingsnetwerk ziet er in 1931 aldus uit:

figuur 5: het besturingsnetwerk anno 1931

Raad van State --- ^ minister ^ --- Staten-Generaal

I I B

inspecteur ^U

GS •«—lt Y-

\ ' I

v*

commissie ■*

R

G E

+ *gemeente

R gemeente

--- ► = beïnvloedingsrelatie --- ► - temperingsrelatie

(8)

Belangrijke democratiserende ontwikkelingen zijn ook hier niet aanwezig, met uitzondering van de ge

schapen beroepsmogelijkheid op de Kroon en een uitbreiding van het aantal actoren.

Vanaf de wetswijziging in 1931 tot de tweede wereld

oorlog zijn er geen ontwikkelingen van belang.

Ti j dens de oorlog beoogt men de ruimtelij ke ordening te regelen door middel van een bezettingsmaatregel die overigens sterk centralistisch is. Op de ontwikke

lingen tijdens deze oorlog ga ik niet in.

In 1950 wordt de Bezettingsmaatregel vervangen door de Wet Nationaal Plan en Streekplannen 1950, waarin vooral de bovengemeentelij ke aspecten van ruimtelij - ke ordening worden geregeld en de Wederopbou wwet 1950, waarin de gemeentelijke aspecten onder meer worden geregeld.

Ten opzichte van 1931 komt in de prescriptie van de Wet Nationaal Plan en Streekplannen een nieuwe taak

verdeling tot uiting. H et rijksniveau zal zich danig kunnen gaan bezighouden met de ordening van de ruimte. Een het gehele land bestrijkend Nationaal Plan zal met kracht van wet rechtsgevolgen hebben voor burgers en lagere overheden. De plannen van provincies en gemeenten zullen, voor zover met dat plan in strijd, vervallen en behoren daaraan te worden aangepast. Deze wet heeft echter nooit tot de vaststel

ling van een dergelijk plan geleid en daarom ga ik op dit onderdeel van de wet niet verder in.

Het streekplan heeft wel enige betekenis gehad en dus ook de regelgeving betreffende dit plan. In die regel

geving blijkt weer een verdere centralisatie te schui

len: een toename van beïnvloedingsmogelijkheden van de minister, begeleid door een tamelijk zwakke temperingsmogelijkheid. (De minister keurt een streekplan goed (beïnvloeding); het goedkeuringsbe

sluit moet hij met redenen omkleden (tempering)).

Enige democratiserende betekenis heeft de wet niet opgeleverd. Weliswaar zat er een democratiserend element in, in de vorm van een bepaling dat een ieder bezwaar kon indienen tegen een ontwerp-Nationaal Plan, door het feit dat zo’n plan er nooit van is geko

men is dit van weinig belang. Betreffende het streek

plan beschikt de burger dan nog niet over temperingsmogelijkheden.

In 1950 treedt eveneens de Wederopbouwwet in wer

king. In deze wet wordt het besturingsnetwerk sterk vereenvoudigd in vergelijking met dat sinds 1931. De Wederopbouwwet geeft het volgende netwerk te zien:

figuur 6: het besturingsnetwerk in de Wederopbouwwet

Commissie

♦ GS

▼

B&W«----GR •*--- burger ---► = beïnvloedingsrelatie

---► = temperingsrelatie

B&W = burgemeester en wethouders GR = gemeenteraad

Alle beïnvloedingsmogelijkheden blijven gereser

veerd voor de minister. De enige tempering die hem regardeert is de verplichting tot horing van de Finan

ciële Commissie Publiekrechtelijke Lichamen. Be

roep op de Kroon is uitgesloten. De rol van GS blijft beperkt tot het geven van advies aan de minister inza

ke wederopbouwplannen van gemeenten.

Behalve sterke financiële instrumenten beschikt de minister over de mogelijkheid tot het geven van voor

schriften omtrent de inrichting van een wederopbouwplan en kan hij een termijn bepalen waarbinnen een plan ter goedkeuring moet voorliggen.

Gemeenten rest ’nader overleg’ indien zij bezwaren hebben tegen hogere beslissingen (Memorie van A nt

woord, 1949).

De Wederopbouwwet geeft aldus een sterk centralise

rende ontwikkeling te zien.

De democratie vergaat het ook al niet beter, integen

deel. Burgers mogen bezwaar maken tegen een ontwerp-wederopbouwplan bij de gemeenteraad. Is er bezwaar gemaakt, dan moet de raad zijn besluit met redenen omkleden. Wijkt de raad af van het ontwerp

plan , dan resteert een bezwaarmogelij kheid bij burge

meester en wethouders. Een hogere beroepsgang is niet mogelijk. In vergelijking met de temperingmoge

lijkheden bij het uitbreidingsplan heeft met de vast

stelling van de Wederopbouwwet een ont- democratiserende ontwikkeling plaatsgevonden.18 De Wet op de Ruimtelijke Ordening 1962, zoals gewij

zigd in 197619 geeft een geheel ander besturingsnet

werk te zien:

(9)

figuur 7: het besturingsnetwerk in de WRO, 1976

B U R G E R

— ►= temperingsrelatie TK = Tweede Kamer PS = Provinciale Staten •' GS - Gedept teerde Staten GR = gemeenteraad

B&W = burgemeester en wethouders

In vergelijking met de voorgaande wetgeving op het tenein van de ruimtelijke ordeningis met deze wet een aanzienlijke decentraliserende ontwikkeling in de prescriptie ingezet. Niet alleen is er een taakverschui

ving van rijks- naar provinciaal niveau gerealiseerd, ook zijn de temperingsmogelijkheden sterk uitge- bieid alsmede het aantal temperende actoren. Daar

naast is de financiële toetsing van gemeentelij ke plan

nen vervangen door meer algemene en indirecte toet

sing.

H et bovenstaande is te illustreren met Ik t volgende:

de minister is verplicht adviezen in u w innen van omschreven organen; sommige adviesorganen kun

nen ook ongevraagd adviseren; er is Kroonberoep mogelijk inzake structuur- en bestemmingsplannen.

W at betekende de W RO in democratiserende zin? In vergelijking met de voorgaande wetgeving geeft deze een grotere democratiserende ontwikkeling te zien.

Vertegenwoordigende lichamen krijgen een belang- rijker rol en er komen meer adviesorganen in het besturingsnetwerk voor. Daarnaast hebben de bur

gers meer mogelijkheden tot tempering gekregen.

Vooral de inspraakmogelijkheden in de procedure van de Planologische Kern Beslissing zijn een eerste participatiegelegenheid voor burgers, zij het dat deze procedure in de wijziging van 1976nogeen experimen

teel karakter heeft.

Hiermee is er een voorlopig eind aan de ontwikkelin

gen in de prescriptie gekomen.

5. Conclusie

Aan kennis over ontwikkelingen in prescriptie van de Nederlandse wetgever bestaat een groot gebrek. In dit artikel is getracht een bijdrage te leveren tot opheffing van dat gebrek.

De kennis over de prescriptie op het terrein van de

(10)

ruimtelij ke ordening vanaf 1901, die de toepassing van het besturingsnetwerkconcept opleverde is niet mijn belangrijkste oogmerk geweest. H et ontwikkelen van een hanteerbaar instrument om ontwikkelingen in prescriptie op te sporen en te registreren was dit wel.

Toepassing van dit instrument op de prescriptie op het terrein van de ruimtelijke ordening levert het volgen

de op. Sinds 1901 treedt er in de prescriptie vooral centralisatie op. De inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening 1962 maakt daar een (voor

lopig?) eind aan. Een sterk decentraliserende bewe

ging komt er in tot uitdrukking. Tot de vaststelling van de WRO schrijft de wetgever ’democratisering’ met kleine letters.

Een blik op beide ontwikkelingen leert dat op het terrein van de ruimtelij ke ordening enerzi j ds centrali

satie enont-democratiseringsamengaanen anderzijds decentralisatie en democratisering. Vóór de invoering van de WRO blij kt vooral na de tweede wereldoorlog een sterk centraliserende ontwikkeling gepaard te gaan met een ont-democratiserende. Met de invoering van de WRO gaan decentralisatie en democratisering hand in hand.

Op welke wijze is het besturingsnetwerkconcept nu verder te gebruiken om het gebrek aan kennis inzake prescriptie door de wetgever te verminderen?

Vergelijkende studie is een mogelijkheid die voor de hand ligt. Op deze wijze is het bij voorbeeld mogelijk niet alleen per beleidssector kennis op te doen maar ook over die sectoren heen te bezien of er parallelle ontwikkelingen zijn. Gaan democratisering en decen

tralisatie altijd samen? Leiden bepaalde netwerkcon

structies tot grotere flexibiliteit van het gehele besturingsnetwerk? Welke relaties in het besturingsnetwerk zijn het meest geschikt voor besturing in een mingroei-situatie?

Beantwoording van dit soort vragen vereist ook studie van de verhouding tussen prescriptie en materiële be

stuurspraktijk. Wie prescriptie wenst te verbeteren kan dit alleen dan effectief doen wanneer hij weet welke voorschriften tot welke effecten in de materiële bestuurspraktijk leiden.

Verder dient te worden bezien welke regelgeving de wetgeving begeleidt, zoals besluiten, algemene maat

regelen van bestuur, interne circulaires enzovoorts.

Nagegaan dient te worden of deze regelgeving spoort m et de trend in de wetgeving. W anneer bij voorbeeld in de prescriptie een decentraliserende ontwikkeling is

te onderkennen is dit van weinig belang indien deze ontwikkeling sterk wordt tegengewerkt door andere vormen van regelgeving.

Noten

1 Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Elk kent de laan, die derwaart gaat, ’s-Gravenhage, 1980; P. de Haan en R.

Fernhout, Wetgeving, Planning en Financiering: Algemeen.

Achtergrondstudie nr. 8, deel 1, uitgebracht aan de CHR,

’s-Gravenhage, 1981.

2 Zie bij voorbeeld: Werkgroep Complementair Bestuur, rapport Complementair Bestuur Verkend, ’s-Gravenhage, 1977 en Eindrapport, ’s-Gravenhage, 1980; Themanummer

’Decentralisatie’, Beleid en Maatschappij, maart/april 1979.

3 Zie noot 2, Werkgroep Complementair Bestuur.

4 J. Mitchell, Social Networks in urban situations, Man

chester, 1969;N. Whitten jr. en A. Wolfe, NetWork Analysis, in: Handbook of social and cultural anthropology, Chicago, 1973.

5 A. Felling, Sociaal-Netwerk-Analyse, Alphen aan den Rijn, 1974 en diens ’Lokale macht en netwerken’, Alphen aan den Rijn, 1974; J. Barnes, Graph theory and social networks: a technical comment on connectedness and con

nectivity, in: Sociology, 1969.

6 R. Warren, The interorganizational field as a focus for investigation, in: Administrative Science Quarterly, 1967;

H. Turk, Interorganizational networks in urban society: ini

tial perspectives and comparative research, in: American Sociological Review, 1970; A. Godfroy, Netwerken van or

ganisaties, ’s-Gravenhage, 1981.

7 Zie noot 4, J. Mitchell; E. Laumann en F. Pappi, Net

works of collective action, London, 1976.

8 A. de Leeuw, Systeemleer en organisatiekunde, Leiden, 1974; W. Kickert, Organisationofdecision-making, Amster

dam, 1979.

9 W. Konijnenbelt en P. van Velzen, De gemeenten en de veertien wetsfamilies II, in: De Gemeentestem, maart 1978.

10 Zie noot 2, Werkgroep Complementair Bestuur; J. Wes

sel, Beïnvloedings- en temperingstechnieken, in: TvO, 1979.

11 Bronnen: zie noot 9; W. Roters, Kommunale Mitwirkung anhöherstufigenEntscheidungsprozessen.Köln, 1975; Vak

groep Bestuursrecht en Bestuurskunde RU Groningen en Instituut voor Bestuurswetenschappen, Theoretisch kader en strategie voor het onderzoek decentralisatie rijkstaken, 1978. Zie noot 2, Werkgroep Complementair Bestuur; zie noot 10, J. Wessel.

12 D. Ruiter, Gewest en territoriale decentralisatie, Alphen aan den Rijn, 1976 en diens ‘Centralisatie en decentralisatie’

in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den

(Vervolg zie blz. 64)

(11)

(Vervolg van biz. 57) Rijn, 1978.

13 R. in ’t Veld, Decentralisatie: van onderaf bezien, in:

Beleid en Maatschappij, 1979.

14 A. Donner, De ontwikkeling van het demokratische den

ken, in: J. Thomassen (red.), Demokratie, Alphen aan den Rijn, 1981.

15 C. Pateman, Participation and democratie theory, Lon

don, 1974; A. Korsten, Het spraakmakende bestuur, ’s-

Gravenhage, 1979.

16 Vgl. J. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democra

cy, London, 1943.

17 Let wel: besturing is hier gedefinieerd als iedere vorm van gerichte beïnvloeding.

18 Gegeven desituatiewaarinonslandzich toen bevond, was dit alleszins te begrijpen.

19 Hier is gekozen voor een beschrijving van de veranderin

gen in de laatstelijk gewijzigde versie omdat deze niet bijzon

der ingrijpend was.