RAPPORT ONDERZOEK JAARSTUKKEN 2020

(1)

Rekenkamercommissie Apeldoorn

RAPPORT

ONDERZOEK

JAARSTUKKEN 2020

27 mei 2021

(2)

Onderzoeksrapport Jaarstukken 2020 Rekenkamercommissie Apeldoorn | 2

Rekenkamercommissie gemeente Apeldoorn Samenstelling mei 2021

Voorzitter:

Karin Meijer Vice-voorzitter/lid:

Jan Kloosterman Overige leden:

Erik Jan Aalbers

José Bonenberg – Slagter Arjan Groters

Ben Hendrikse Edwin Hofman Max van Oort Chris Schouten Jeroen Slikker Secretaris:

Joyce Zweers Ondersteuning:

Hiltje Talsma

Postadres: Postbus 9033 7300 ES Apeldoorn Telefoon: (055) 580 1289

E-mail: h.talsma@apeldoorn.nl

Website: www.apeldoorn.nl Twitter: @ApeldoornRkc

(3)

Voorwoord

Voor u ligt het rapport waarin verslag wordt gedaan van het onderzoek naar de jaarstukken 2020. In dit rapport vindt u de indeling die de Rekenkamercommissie Apeldoorn in rapporten vanaf vorig jaar is gaan hanteren.

In de Bestuurlijke Nota treft u de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie aan, de reactie van het College van B&W hierop en een nawoord hierop van de Rekenkamercommissie. In het onderhavige rapport is de reactie van het College overigens niet opgenomen en evenmin een nawoord. Gezien de spoedige behandeling van dit rapport in uw Raad, bieden we ons rapport heden aan. De reactie van het College volgt op korte termijn in de vorm van een raadsbrief.

In de Nota van Bevindingen vindt u alle achterliggende bevindingen die geleid hebben tot de conclusies en aanbevelingen. Verder vindt u daarin de onderzoeksvragen en een nadere toelichting op de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd.

Ook dit jaar heeft het onderzoek in korte tijd plaatsgevonden. Vanwege de corona-maatregelen en de wens om de jaarstukken voorafgaande aan de behandeling van de Voorjaarsnota te agenderen was dit tijdsbestek zelfs nog korter dan in vorengaande jaren. Desalniettemin is het de Rekenkamercommissie gelukt haar onderzoek uit te voeren en een rapport op te stellen.

Dit hangt mede samen met de flexibele instelling van betrokken ambtenaren aan wie we met enige regelmaat verklarende vragen op de jaarstukken 2020 stelden en die hierop snel antwoordden, waarvoor onze dank.

Wij zien uit naar een boeiende bespreking van ons rapport tijdens de Politieke Markt en hopen van harte dat ons onderzoek een bijdrage zal leveren aan de verbetering van leesbaarheid en relevantie van de jaarstukken en meer in het algemeen van de P&C-cyclus van de gemeente Apeldoorn.

Karin Meijer

Voorzitter Rekenkamercommissie Apeldoorn

(4)

Inhoudsopgave

Bestuurlijke Nota ... 6

1. Conclusies en aanbevelingen ... 7

1.1 Inleiding ... 7

1.2 Conclusies... 7

1.3 Aanbevelingen ... 9

2. Reactie van het College ...11

Nota van Bevindingen ...12

1. Inleiding ...13

1.1 Aanleiding ...13

1.2 Terugblik jaarstukkenonderzoek 2019 ...13

1.3 Opzet onderzoek jaarstukken 2020 ...13

1.4 Centrale vraag, doelstelling en onderzoeksvragen ...14

1.5 Aanpak onderzoek ...14

1.6 Leeswijzer ...15

2. Toepassing Duisenbergmethode voor programma 4, Milieu ...16

2.1 Inleiding ...16

2.2 Schets context ...16

2.2.1 Internationale, nationale en regionale context ...16

2.2.2 Ontwikkeling beleid door de jaren heen ...16

2.2.3 Wat gaat goed en wat kan er beter op dit beleidsterrein? ...17

2.3 Beleidstheorie ...17

2.3.1 Ambitie programma ...18

2.3.2 Doelstelling in relatie tot effectindicatoren ...20

2.3.3 Doelstelling in relatie tot rolneming ...20

2.4 Operationalisering en output (Doen 'versus' gedaan?) ...21

2.4.1 Heeft het college gedaan wat het zou gaan doen? Wat ontbreekt er? ...21

2.4.2 Zijn prestaties en/of activiteiten voldoende concreet en meetbaar verantwoord? ..21

2.4.3 Indien prestaties/activiteiten niet of onvoldoende zijn verantwoord: toelichting vragen (inclusief beantwoording) ...23

2.4.4 Wat zijn de resultaten van de prestaties/activiteiten en dragen die bij aan de doelen/effecten? ...24

2.4.5 Zijn subsidies verantwoord? Wat is ermee bereikt? ...24

2.5 Financiële kaders ...24

2.5.1 Grote overschrijdingen en onderschrijdingen? Goed toegelicht? Wat zijn de redenen en gevolgen? ...24

2.5.2 Ombuigingen en intensiveringen te volgen? Wat zijn de geconstateerde gevolgen? ...24

2.6 Graadmeters voor succesvol bestuur en beleid ...25

(5)

2.6.1 Wat is het oordeel over doeltreffendheid, doelmatigheid en responsiviteit?

Aandachtspunten voor bedrijfsvoering en beleidsinformatie? ...25

2.6.2 Bevindingen van beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken? Juiste planning beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken? ...25

2.6.3 Aandacht voor focus onderwerpen van de gemeenteraad? ...26

2.6.4 Aandacht voor participatie van de samenleving en respons op initiatieven?...26

2.7 Ontwikkelingen in programma 4, Milieu ...26

2.8 Beantwoording onderzoeksvragen ...27

2.8.1 In hoeverre is er zicht op de gestelde beleidsdoelen in programma 4, Milieu? ...27

2.8.2 In welke mate is er zicht op de mate van doelbereiking in programma 4 Milieu? ..27

3. Analyse jaarstukken algemeen, financiële positie, risico's & interne beheersing ...29

3.1 Inleiding ...29

3.2 Bevindingen ...29

3.2.1. Doorontwikkeling leesbaarheid jaarstukken ...29

3.2.2. Digitaal jaarverslag ...29

3.2.3. Doorontwikkeling paragraaf 'lessons learned' ...30

3.2.4. Doorontwikkeling risicomanagement ...30

3.2.5. Algemene indicatoren - paragraaf bedrijfsvoering ...30

3.3 Beantwoording onderzoeksvraag ...30

4. Doorwerkingsonderzoek ...32

4.1 Inleiding ...32

4.2 Mate van doorwerking ...34

4.3 Beantwoording onderzoeksvraag ...38

Bijlage 1: De Duisenbergmethode ...40

(6)

Bestuurlijke Nota

(7)

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Inleiding

Voordat de Rekenkamercommissie Apeldoorn (hierna te noemen: RKC) haar conclusies en aanbevelingen weergeeft, gaat zij in deze inleiding kort in op de inhoud van het dit jaar verrichte onderzoek naar de jaarstukken 2020.

Het jaarstukkenonderzoek is een vast onderdeel in het werkprogramma van de Rekenkamercommissie Apeldoorn. In het jaarstukkenonderzoek 2020 staat de vraag centraal of de Raad zich een goed oordeel kan vormen over het (door het College) gevoerde beleid en beheer. Doel van het jaarstukkenonderzoek van de RKC is hieraan een bijdrage te leveren.

De centrale vraag luidde als volgt:

Kan de Raad zich een goed oordeel vormen over wat het maatschappelijke resultaat van het beleid is en in hoeverre komt dat overeen met het beoogde resultaat?

Deze centrale vraag is nader uitgewerkt/geoperationaliseerd in de volgende onderzoeksvragen:

1. In hoeverre is er zicht op de gestelde beleidsdoelen in programma 4 Milieu?

2. In hoeverre is er zicht op de mate van doelbereiking in programma 4 Milieu?

3. In hoeverre is er zicht op de algehele financiële positie van de gemeente?

4. Op welke wijze is er uitvoering gegeven aan de aanbevelingen uit het jaarstukkenonderzoek 2019?

In algemene zin kan worden gesteld dat de Raad zich ten opzichte van het jaar 2019 een iets beter oordeel kan vormen over het maatschappelijk resultaat van het beleid en de vraag in hoeverre dat overeenkomt met het beoogde resultaat waar het programma 4 Milieu betreft.

Echter, de RKC constateert dat er ten opzichte van het jaar 2019 niet veel verbeterd is in dit programma. Er zijn te weinig stappen gezet waar het de effectindicatoren betreft. Het ontbreekt net als over het jaar 2019 nog aan goede effectindicatoren wat het zicht op de mate van doelbereiking bemoeilijkt. Wel ziet de RKC dat de paragraaf 'lessons learned' is uitgebreid en is zij positief dat er de nodige beleidsevaluaties zijn uitgevoerd. Verder is zij positief over de toegevoegde paragraaf COVID-19 waarin kort is aangegeven op welke wijze de corona- epidemie van invloed is geweest op de doelbereiking van programma 4 Milieu.

Het zicht op de algehele positie van de gemeente is naar het oordeel van de RKC iets verbeterd ten opzichte van vorig jaar. De gemeente organisatie maakt stappen om de documenten toegankelijker en beter leesbaar te maken maar daarbij moet de omvang van de jaarstukken in de gaten worden gehouden.

Tot slot constateert de RKC dat voor vrijwel alle vorig jaar door haar geformuleerde aanbevelingen geldt dat deze voor een (klein) deel zijn opgevolgd. Zij neemt zich voor de ontwikkelingen op dit punt te blijven volgen en in haar volgende jaarstukkenonderzoek opnieuw na te gaan wat de stand van zaken is.

In deze Bestuurlijke Nota formuleren wij onze conclusies en aanbevelingen op basis van alle bevindingen die u kunt lezen in de achterliggende Nota van Bevindingen.

1.2 Conclusies

De RKC trekt de volgende conclusies bij het onderzochte programma 4; Milieu:

(8)

1. De RKC concludeert dat er een slag te maken valt om de haalbaarheid van doelstellingen beter te duiden vanuit historie/verwachte ontwikkelingen naar actualiteit, financiën, juridisch kader en wat de uitvoerbaarheid betreft. Net als vorig jaar mist de RKC in de paragraaf waarin de context van het beleid wordt beschreven historische gegevens.

2. De RKC is positief over de paragraaf 'lessons learned'. De paragraaf is uitgebreider dan vorig jaar toen deze voor het eerst was opgenomen in de jaarstukken. De RKC constateert dat er nog wel stappen te zetten zijn. Het valt op dat er soms wel een 'geleerde les' staat en soms nog niet. Positief vindt zij dat niet alleen successen worden genoemd, maar ook wordt erkend (onder het kopje 'zorgvuldigheid') wanneer er bijvoorbeeld te snel wordt gegaan en er meer tijd moet worden genomen. Net als vorig jaar concludeert de RKC dat de paragraaf 'lessons learned' een waardevolle aanvulling is, maar dat het nodig is deze paragraaf verder te ontwikkelen.

3. De RKC concludeert dat er te weinig stappen zijn gezet om beter zicht te krijgen op de mate van doelbereiking. Zij concludeert dat goede effectindicatoren nog steeds achterwege blijven.

Zo trof de RKC voor doelstelling 3 (schoner en stillen Apeldoorn) wederom geen effectindicatoren aan. Dit klemt des te meer daar de RKC hier in haar eerdere jaarstukkenonderzoeken eveneens kritische kanttekeningen bij heeft gemaakt. Als reactie hierop is aangegeven door de organisatie dat het ontwikkelen van goede indicatoren samenhangt met het opstellen van kadernota's waarin beleidsdoelen te vinden zijn. Deze worden de komende tijd geactualiseerd en aangeboden aan de Raad. Op basis daarvan worden de indicatoren aangepast. Er zullen enkele jaren overheen gaan voordat een en ander is aangepast. De RKC neemt zich voor de ontwikkelingen goed te blijven volgen.

4. De RKC is positief dat er verschillende beleidsevaluaties op het terrein van milieu zijn uitgevoerd. De uitkomsten ervan kunnen bijdragen om de doelstellingen en de voortgang ervan op dit terrein scherper te krijgen en te leren wat de haalbaarheid van de doestellingen is. De RKC moedigt het periodiek uitvoeren van beleidsevaluaties dan ook van harte aan.

De RKC trekt de volgende conclusies naar aanleiding van haar financiële analyse van de jaarstukken:

5. Naar het oordeel van de RKC zijn er in de verantwoording 2020 kleine stappen gemaakt voor wat betreft de leesbaarheid ten opzichte van de jaarstukken 2019. Net als vorig jaar constateert de RKC dat deze is verbeterd, maar blijvende aandacht vergt. Het is een continue terugkerend proces. De RKC concludeert echter ook dat de gemeente er nog niet is en ziet daarin een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor zowel College als Raad.

6. De RKC oordeelt dat de informatie over het risicomanagement in de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement gelijk gebleven is ten opzichte van de jaarstukken 2019. De RKC concludeert dat dit richting het risicomanagement voor 2021 beter opgepakt moet worden door ook de evaluatie af te ronden.

7. In de jaarstukken worden risicomanagement en de financiële positie als separate onderwerpen toegelicht. De RKC concludeert dat dit beter integraal afgewogen moet worden.

Overigens constateerde de RKC dit ook vorig jaar.

(9)

De RKC heeft tot slot de volgende conclusie geformuleerd naar aanleiding van haar opvolgingsonderzoek:

8. De RKC concludeert dat 8 van de 9 aanbevelingen van het jaarstukkenonderzoek 2019 voor een (klein) deel zijn opgevolgd. Zeker op het punt van het formuleren en implementeren van prestatie-indicatoren blijkt dat dit, zoals in conclusie 3 ook werd aangegeven, een proces te zijn van enkele jaren. De RKC neemt zich voor de ontwikkelingen op dit punt te blijven volgen omdat zij hiervoor reeds enkele jaren aandacht vraagt. Ook voor de andere aanbevelingen die voor een (klein) deel zijn opgevolgd zal de RKC in haar volgende jaarstukkenonderzoek opnieuw nagaan wat de stand van zaken is. Voor aanbeveling 4 geldt dat de RKC positief is dat deze geheel is opgevolgd en dat een aanvang is gemaakt met het uitvoeren van beleidsevaluaties.

1.3 Aanbevelingen

De RKC heeft geconstateerd dat een groot deel van haar vorig jaar geformuleerde aanbevelingen voor een (klein) deel zijn opgevolgd. Aangezien deze de nodige aandacht vragen van de organisatie, ook de komende jaren, is de RKC terughoudend waar het de formulering van nieuwe aanbevelingen betreft.

De RKC doet de volgende bijbehorende aanbevelingen bij programma 4, Milieu:

1. College vul de paragraaf met de context van het beleid aan met historische gegevens. Dat maakt dat de haalbaarheid van de doelstellingen beter te duiden zullen zijn.

2. College ontwikkel de paragraaf lessons learned' verder door meer consequent dan nu het geval is geleerde lessen op te nemen. Overleg met de Raad waar behoefte aan is. Zo zou je als uitgangspunt kunnen nemen de focus op het belangrijkste leerpunt voor het programma en op welke wijze het eventuele beleid bijgesteld wordt. Deze aanbeveling geldt uiteraard ook voor de andere programma's.

3. College maak haast met het formuleren van goede effectindicatoren en de onderliggende op te stellen kadernota's. Ga in overleg met de Raad waar behoefte aan is. Net als vorig jaar adviseert de RKC per doelstelling minimaal één bij de outcome passende effectindicator te ontwikkelen.

Meer in het algemeen is de RKC, net als vorig jaar, van mening dat, juist gegeven de beheersvraagstukken en de corona-crisis de kwaliteitsslag in de P&C-documenten doorgezet dient te worden. Het is van groot belang dat juist nu de Raad in stelling wordt gebracht met goede documenten.

Bij de aanbevelingen naar aanleiding van de financiële analyse van de jaarstukken vraagt RKC opnieuw aandacht voor het verder uitwerken van de aanbevelingen uit het jaarstukken onderzoek over 2019.

RKC doet voor de doorontwikkeling van de jaarstukken aanvullend de volgende aanbevelingen:

4. College ga verder aan de slag met de doorontwikkeling van de digitale versie op het punt van visualisaties en het opnemen van links voor meer achtergrondinformatie. Gebruik de

(10)

jaarstukken als een technisch naslagwerk, een boek waar je als inwoner snel informatie kan opzoeken.

5. De RKC beveelt het College en het audit comité aan om met de accountant in gesprek te gaan hoe de website als primaire vast te stellen jaarstukken kan gaan dienen. Dit betekent dat er geen papieren versie meer opgesteld wordt. Er zijn al voorbeelden in het land waar dit gebeurt, zoals bij de provincie Overijssel. Dit biedt meer houvast richting de toekomst en scheelt ambtelijke capaciteit in het opmaken van de stukken. Een ander bijkomend voordeel is dat sommige tabellen beter leesbaar zijn, dat is de SiSa-bijlage op dit moment niet.

De RKC heeft vastgesteld dat 8 van de 9 aanbevelingen die vorig jaar zijn geformuleerd voor een (klein) deel zijn opgevolgd. Zij doet tot slot de volgende bijbehorende aanbeveling naar aanleiding van haar doorwerkingsonderzoek:

6. College neem voortvarend de vorig jaar door de RKC geformuleerde aanbevelingen ter hand. De RKC blijft de opvolging ervan goed volgen en zal daar in haar volgend jaarstukkenonderzoek wederom aandacht aan besteden. Verder overweegt zij om aan het einde van dit jaar de stand van zaken van de opvolging van de aanbevelingen tussentijds na te gaan zodat de nieuwe gemeenteraad in het voorjaar van 2022 bij aanvang over de resultaten kan beschikken.

(11)

2. Reactie van het College

Deze zal separaat worden toegezonden.

(12)

Nota van Bevindingen

(13)

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Het jaarstukkenonderzoek is een vast onderdeel in het werkprogramma van de Rekenkamercommissie Apeldoorn (hierna te noemen: RKC) zoals voorgeschreven is in de verordening uit 2004. De RKC treedt hier op in haar rol als Begeleidingscommissie Jaarstukkenonderzoek waarbij een aantal leden ook inhoudelijk mee doet in het onderzoek.

Het onderzoek naar de concernjaarrekening richt zich op een brede toetsing van de verantwoording in de concernjaarrekening (zowel doeltreffendheid, doelmatigheid als rechtmatigheid). In dat kader is het rechtmatigheidsonderzoek van de jaarstukken primair een taak van de accountant. Deze krijgt daartoe rechtstreeks opdracht van de raad. In de praktijk neemt de RKC de bevindingen van de accountant met betrekking tot de jaarrekening mee in haar onderzoek en voert zij terughoudend een aanvullend onderzoek uit.

In de maanden april en mei 2021 heeft de RKC het Jaarstukkenonderzoek 2020, dat wil zeggen het jaarlijks terugkerende onderzoek naar de jaarstukken, gedaan.

We blikken allereerst terug op het jaarstukkenonderzoek van 2019 en met name op de aanbevelingen en gedane toezeggingen door het College. Verder beschrijven we wat de opzet van het onderzoek jaarstukken 2020 is, formuleren onze doelstelling, centrale vraag en onderzoeksvragen, onderbouwen onze keuze voor nader onderzoek van programma 4, Milieu en beschrijven tot slot onze gehanteerde aanpak.

1.2 Terugblik jaarstukkenonderzoek 2019

Voor het jaarstukkenonderzoek 2019 heeft de RKC programma 4 Milieu onderzocht via de zogenaamde methode Duisenberg (zie bijlage 1 voor korte uitleg). Daarbij is ook gekeken hoe de aanbevelingen vanuit het vorige jaarstukkenonderzoek verwerkt zijn. Daarnaast is er gekeken naar de financiële positie van de gemeente, de risico’s en interne beheersing.

Het onderzoek over de jaarstukken 2019 heeft tot een aantal aanbevelingen geleid die zijn opgenomen in de eindrapportage “Rapport jaarstukken 2019, 12 juni 2020”.

Het College heeft vervolgens in een brief van 23 juni 2020 gereageerd op deze aanbevelingen.

Tevens heeft hierover in het najaar een gesprek plaatsgevonden tussen een afvaardiging van het College en de RKC. In ons zogenaamde doorwerkingsonderzoek (hoofdstuk 4) zal het accent worden gelegd op de gedane toezeggingen en in welke mate ze het afgelopen jaar zijn gerealiseerd.

1.3 Opzet onderzoek jaarstukken 2020

Het jaarstukkenonderzoek over 2020 heeft net als in 2019 een beperkte opzet en omvang vanwege de volgende redenen:

• De maatregelen die gelden in verband met het Corona-virus hebben gevolgen voor de wijze waarop het jaarstukkenonderzoek ook dit jaar kan plaats vinden. Het fysiek bij elkaar komen is hierdoor niet mogelijk;

• De tijd die de RKC dit jaar heeft gehad om het jaarstukkenonderzoek uit te voeren was nog iets korter dan vorig jaar omdat de agendering van het onderzoek op verzoek van de Raad plaatsvindt voorafgaande aan de behandeling van de Voorjaarsnota;

(14)

• Tot slot heeft de RKC vorig jaar besloten om te komen tot een iets andere verdeling van de beschikbare tijd en uren. De RKC wil graag ook met andere type onderzoeken bijdragen aan de kaderstellende en controlerende rol van de Raad. Dit jaar ligt de focus op de afronding van ons onderzoek naar het evenementenbeleid en het uitvoeren van een onderzoek naar schoolverzuim. Mogelijk start de RKC in het najaar nog 1 of 2 nieuwe onderzoeken op. Voor een verdere uitwerking hiervan verwijst de RKC graag naar haar eind 2020 gepubliceerd Werkprogramma 2021.

Het bovenstaande betekent dat het accent voor het onderzoek naar de jaarstukken 2020 ook dit jaar iets anders ligt dan in de voorgaande jaren.

1.4 Centrale vraag, doelstelling en onderzoeksvragen

In het jaarstukkenonderzoek 2020 staat - net als in ons vorige jaarstukkenonderzoek- de vraag centraal of de Raad zich een goed oordeel kan vormen over het (door het College) gevoerde beleid en beheer. Doel van het jaarstukkenonderzoek van de RKC is hieraan een bijdrage te leveren.

De centrale vraag luidt als volgt:

Kan de Raad zich een goed oordeel vormen over wat het maatschappelijke resultaat van het beleid is en in hoeverre komt dat overeen met het beoogde resultaat?

Deze centrale vraag is nader uitgewerkt/geoperationaliseerd in de volgende onderzoeksvragen:

1. In hoeverre is er zicht op de gestelde beleidsdoelen in programma 4, Milieu?

2. In hoeverre is er zicht op de mate van doelbereiking in programma 4, Milieu?

4. Op welke wijze is er uitvoering gegeven aan de aanbevelingen uit het jaarstukkenonderzoek 2019?

1.5 Aanpak onderzoek

Aan de hand van de methode Duisenberg (zie bijlage 1) heeft de analyse plaatsgevonden van één programma uit het jaarverslag. Bij deze analyse zijn de aanbevelingen betrokken die de RKC bij het jaarstukkenonderzoek 2019 heeft gedaan en de reactie van het College op de aanbevelingen.

De keuze is gemaakt om wederom programma 4 (Milieu) als uitgangspunt te nemen van ons onderzoek. Dit vanwege de actualiteit en de ontwikkelingen van de onderwerpen die spelen op dit beleidsterrein. Dit programma is in het jaarstukkenonderzoek van de afgelopen twee jaar eveneens onderzocht waardoor de vraag over de doorontwikkeling vanuit de organisatie kan worden beantwoord.

Tevens is een beeld gevormd over de financiële positie van de gemeente Apeldoorn. We hebben de jaarrekening doorgenomen en specifiek gekeken naar de informatie over de financiële positie waaronder de kengetallen, de risico’s en de interne controle. Overigens betreft dit de papieren versie daar de digitale versie nog niet beschikbaar was.

Het onderzoek is uitgevoerd door een tweetal werkgroepen samengesteld uit leden van de RKC. De eerste werkgroep heeft de analyse op programma 4 uitgevoerd en gekeken naar de

(15)

doorwerking van de aanbevelingen uit het vorige jaarstukkenonderzoek. De tweede werkgroep voerde de analyse uit op de financiële positie van de gemeente Apeldoorn.

Het onderzoek van de RKC betrof voornamelijk een documentenanalyse. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de jaarstukken over 2020 en de infographics bij de jaarstukken. Verder is dit jaar de COVID-paragraaf bij ons onderzoek betrokken.

Daarnaast heeft de RKC online-gesprekken gevoerd met medewerkers die betrokken zijn bij programma 4, Milieu en met de strategisch adviseur financiën en control, tevens de coördinator van de jaarstukken 2020.

De RKC heeft tot slot haar bevindingen vastgelegd in deze Nota van Bevindingen. In de Bestuurlijke Nota vindt u onze op deze bevindingen gebaseerde conclusies en aanbevelingen.

We hebben het College gevraagd op de conclusies en aanbevelingen te reageren. De reactie van het College zal worden nagezonden via een raadsbrief.

1.6 Leeswijzer

In de volgende hoofdstukken van deze Nota van Bevindingen worden de vier -in paragraaf 1.4 geformuleerde- onderzoeksvragen beantwoord. In hoofdstuk 2 gaan we in op de onderzoeksvragen die betrekking hebben op programma 4 (Milieu). In hoofdstuk 3 gaan we in op de financiële positie van de gemeente Apeldoorn. In hoofdstuk 4 gaan we tot slot in op de doorwerking van de in 2019 geformuleerde aanbevelingen van de RKC en de gedane toezeggingen door het College. Elk hoofdstuk sluiten we af met een beantwoording van de onderzoeksvragen.

(16)

2. Toepassing Duisenbergmethode voor programma 4, Milieu

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de volgende twee onderzoeksvragen beantwoord:

Dat doen we aan de hand van de Duisenbergmethode, in bijlage 1 nader toegelicht. In dit hoofdstuk wordt de indeling van de Duisenbergmethode gevolgd en toegepast op programma 4, Milieu. We sluiten het hoofdstuk af met de beantwoording van de onderzoeksvragen.

Aanvullend gaan we kort in op de nieuwe COVID-paragraaf.

2.2 Schets context

Bij de schets van de context worden de volgende vragen uit de Duisenbergmethode beantwoord:

Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?

• Hoe staat het er regionaal, nationaal, internationaal voor?

• Hoe ontwikkelt het beleid zich door de jaren heen?

• Wat gaat goed en wat kan beter op dit beleidsterrein?

2.2.1 Internationale, nationale en regionale context

We zijn nagegaan hoe het er regionaal, nationaal en internationaal voor staat op dit terrein.

Met andere woorden: treffen we een schets van de context aan?

Hoofdstuk 4 begint met de doelstelling dat we onze ecologische voetstap willen verkleinen.

Met betrekking tot afvalinzameling is dat reeds gelukt. Als het gaat om energieneutraliteit lopen we achter op de ambities.

Een korte impressie van harde doelstellingen wordt gegeven. Deze worden wel omschreven vanuit een landelijk kader, maar niet met trends of historische gegevens verder uitgewerkt.

Verder staat er te lezen hoeveel geld er van het Rijk beschikbaar komt evenals de ambities.

Realisaties over meerdere jaren landelijk, regionaal en lokaal zijn er niet te lezen noch in grafics te vinden.

Eigen beleid en doelstellingen worden genoemd waar het afval en energieneutraliteit betreft.

De hoofdlijn is gekwantificeerd in euro's en percentages. De effectindicatoren zijn beperkt qua aantal en alleen lokaal. Deze zouden ook regionaal en landelijk een (meer) actueel beeld moeten geven. De trendanalyses naar aanleiding van deze effectindicatoren gaan niet verder dan een technische toelichting en maken helder dat veel informatie (nog) niet beschikbaar is.

Een vooruitblik wordt nogal eens gemist. Dat geldt tevens ook enkele malen voor een terugblik naar aanleiding van de gemeten prestaties in relatie tot gestelde doelen of kpi's (voor zover die er zijn).

2.2.2 Ontwikkeling beleid door de jaren heen

In de MPB 2020-2023 zijn er ambities aangegeven. Deze worden vooral tekstueel vergeleken met wat gerealiseerd is. Inzicht door de jaren heen is er op een aantal grafieken aan het eind

(17)

na niet. Helaas zijn de meeste van deze grafieken nog steeds niet actueel en lopen ze enkele jaren achter omdat de onderliggende databanken niet eerder/sneller actuele informatie kunnen leveren. Dit blijft wat de RKC betreft een onwenselijke en ook onbegrijpelijke lacune.

Er is door te klikken naar kadernota's die op deelterreinen meer informatie geven. De RKC mist een overview met trends en analyses op lokaal, regionaal en landelijk gebied. Dit is vorig jaar ook aangegeven, maar nog niet opgepakt. Wel zijn er 'lessons learned' opgenomen die van toegevoegde waarde zijn met betrekking tot de reflectie op de uitvoering. Ze voorzien echter niet in de eerder genoemde overview.

Net als vorig jaar valt het de RKC op dat nieuw beleid soms maar gedeeltelijk te vergelijken is met eerder beleid. Op onderdelen zijn er verbeteringen, maar nog steeds is het zo dat meer niet dan wel ontwikkelingen door de jaren heen zijn te volgen.

2.2.3 Wat gaat goed en wat kan er beter op dit beleidsterrein?

De RKC vindt dat de haalbaarheid van doelstellingen beter kan worden geduid vanuit historie/verwachte ontwikkelingen naar actualiteit, financiën, juridisch kader en wat de uitvoerbaarheid betreft. Hoe verloopt een en ander in de praktijk en welke variabelen zijn daar de oorzaak van? Het vervolgens waarderen ervan is aan de politiek.

De lokale doelstellingen zijn concreet en over het algemeen helder geschreven. Sommige zijn procesmatig en in die gevallen is de outcome niet makkelijk vast te stellen. Andere zijn gericht op monitoren en gaan niet verder dan een inspanningsverplichting. Het kan met andere woorden meer SMART op onderdelen. Vooral daar waar het College zichzelf inspanningsverplichtingen oplegt.

De RKC is positief over de paragraaf 'lessons learned'. Dat maakt dat het lerend vermogen van de organisatie zichtbaar is en geeft heldere input dat in een volgende ronde gebruikt kan worden aan inzichten/lessen en praktijk. De paragraaf 'lessons learned' is uitgebreider dan vorig jaar toen deze paragraaf voor het eerst was opgenomen. Het valt op dat er soms wel een 'geleerde les' staat en soms nog niet. Verder valt het de RKC op dat niet alleen successen worden genoemd, maar ook wordt erkend (onder het kopje 'zorgvuldigheid') wanneer er bijvoorbeeld te snel wordt gegaan en er meer tijd moet worden genomen.

2.3 Beleidstheorie

In deze paragraaf gaan we in op de volgende vragen van de Duisenbergmethode:

a. Ambitie programma: Wat wil het college bereiken / heeft het bereikt? Is er (actuele) kadernota? (zo nee, waarom niet?). Sluiten kadernota, “Ambitie programma” en

“speerpunten van beleid” (zowel van MPB als JS) bij elkaar aan?

b. Doelstelling in relatie tot effectindicatoren: Sluiten de speerpunten van beleid en de effecten aan bij de gestelde doelen? Worden alle doelen/effecten gemeten? Goede effectindicatoren?

c. Doelstelling in relatie tot de rolneming: welke instrumenten worden ingezet/ zijn dit juiste, effectieve instrumenten? Waaruit blijkt dit?

(18)

2.3.1 Ambitie programma

Hoofddoelstelling van programma 4, Milieu is: het verkleinen van de ecologische voetafdruk van Apeldoorn.

Deze hoofddoelstelling wordt geoperationaliseerd in drie doelstellingen:

1. De uitstoot van CO2 is in Apeldoorn met 25% verminderd.

2. Het gebruik van grondstoffen is in Apeldoorn met 25% verminderd.

3. Het schoner en stiller maken van Apeldoorn.

Het college verwoordt compact wat men heeft bereikt ten aanzien van vermindering CO2- uitstoot en energieneutraliteit en verminderd gebruik grondstoffen, dat wil zeggen:

• Over vermindering van CO2-uitstoot met 25% leest de RKC niets over bereikte resultaten. Wel wordt kort ingegaan op de doelstelling van het realiseren van energieneutraliteit voor 2050: 'lopen achter op onze ambitie: 4,7% energieneutraliteit eind 2018 dat volgens het Versnelling Plus-scenario 6% had moeten zijn:

• Over mindering gebruik van grondstoffen met 25% in termen van restafval is aangegeven dat - door het omgekeerd inzamelen- het tussendoel voor 2020 (80 kilo per inwoner) is behaald aangezien er 65 kilo per inwoner in 2020 is opgehaald:

• Voor een schoner en stiller Apeldoorn geldt dat evenals vorig jaar de RKC constateert:

'er is overwegend geformuleerd wat er is gedaan en niet wat er is bereikt'. Immers, er wordt verwezen naar twee grondsaneringen en maatregelen op het gebied van mobiliteit, zoals: de inzet van elektrische bussen en diverse laadvoorzieningen voor elektrische auto's en het opstellen van een mobiliteitsvisie voor de binnenstad met primaat voor voetganger en fietser.

Actuele kadernota’s staan aan het eind van het programma vermeld. De looptijd van de Uitvoeringsagenda energietransitie 20217-2020 is voorbij. Een nieuw normenkader is nu in voorbereiding met de Regionale Energie Strategie (zie onder 1.1.5).

Ad 1. De uitstoot van CO2 is in Apeldoorn met 25% verminderd.

Apeldoorn wil de uitstoot van CO2 in de periode van 2014 – 2022/2023 versneld verminderen met 25%, d.w.z. met 290 kton. Voor de periode 2014-2020 geldt een ambitie van een vermindering van186 kton. Dit kon de RKC in de jaarstukken van 2019 lezen. Evenals in de jaarstukken 2019 treffen we In de jaarstukken 2020 noch onder ‘bereikte resultaten’ noch onder ‘prestaties’ hierover enige informatie aan. De RKC had verwacht dat dit in de jaarstukken 2020 wel was gebeurd, gezien onze constatering vorig jaar: ‘(…) wil de raad kunnen vaststellen of het noodzakelijk is of en met name in welke mate hij moet bijsturen dan zal duidelijk moeten zijn wat er tot en met 2019 is gerealiseerd.’

Het realiseren van de CO2-doelstelling is geoperationaliseerd in de formulering van 13 prestaties; echter onder de prestaties is geen enkele passage gewijd aan daadwerkelijk reductie van CO2-uitstoot.

De effectindicatoren betreffen de geregistreerde energielabels in Apeldoorn, de verdeling ervan en het percentage hernieuwbare elektriciteit. Ook is aangegeven de productie van duurzame elektriciteit op woningen in de periode 2012-2018 (op woningen en totaal).

De RKC heeft geen effectindicatoren aangetroffen voor CO2-uitstoot.

(19)

Ad 2. Het gebruik van grondstoffen is in Apeldoorn met 25% verminderd.

Apeldoorn wil het gebruik van grondstoffen met 25% verminderen in de periode 2017 – 2022, dat wil zeggen van 130 kg naar 80 kg per persoon. Met 65 kg per persoon in 2020 is het doel ruimschoots behaald.

Het realiseren van deze doelstelling is voor 2020 geoperationaliseerd in 8 prestaties, samen te vatten in termen van monitoren, stimuleren en onderzoeken.

Als effectindicator is -evenals in jaarstukken 2019- opgenomen de omvang van het huishoudelijk restafval in kg/per inwoner, maar nu over de periode 2011 – 2020.

Evenals vorig jaar is er geen effectindicator opgenomen voor het gebruik van grondstoffen door het bedrijfsleven.

Notabene, bij het onderzoek naar de Jaarstukken 2018 is reeds de vraag gesteld hoe het circulair ingezamelde, gescheiden afval wordt verwerkt. Daar was geen informatie over opgenomen, terwijl dit voor de cirkelwaarde wel van belang is. Ook bij de Jaarstukken 2019 en 2020 is dit niet gebeurd. Het scheiden verzamelen van afval is geen doel op zich, het gaat immers om de verwerking en hergebruik van het afval.

Vorig jaar is de aanbeveling gedaan om als effectindicatoren te gebruiken: de tevredenheid over huisservice en het kwijt kunnen van afval/grondstoffen. Dit is naar de mening van de RKC nog steeds actueel. Er is met deze doelstelling alleen de volgende effectindicator vermeld:

omvang huishoudelijk restafval (kg/inwoner).

Ad 3. Het schoner en stiller maken van Apeldoorn.

De gemeente wil Apeldoorn schoner en stiller maken door in de periode 2018 – 2022 de volgende concrete doelen na te streven:

a. Luchtkwaliteit openbare ruimte te verbeteren: minimaal 25% onder de EU-norm;

b. Geluidsbelasting in openbare ruimte te verminderen tot max. 63dB;

c. Asbest op daken met 50% te verwijderen;

d. Verontreinigingen in grondwater te verminderen met 10%.

Voor 2020 zijn hiertoe vier prestaties geformuleerd, met name betrekking hebbend op controles door OVIJ, sanering van asbestdaken en vermindering verontreinigingen grondwater. Wat OVIJ betreft lezen we dat aan gestelde kwaliteitscriteria en KPI’s ‘in voldoende mate’ wordt voldaan. Ten aanzien van asbestsanering kan de RKC niet anders constateren dan dat onduidelijk is of er iets is gebeurd. Over verontreinigingen van grondwater worden kwalitatieve, maar geen kwantitatieve opmerkingen gemaakt; niet is geschetst welk percentage inmiddels is bereikt.

Over verbeterde luchtkwaliteit en verminderde geluidsbelasting lezen wij niets. Mogelijk dat we hiervoor bij Programma 3 Mobiliteit te rade moeten gaan.

Er zijn geen effectindicatoren voor deze doelstelling geformuleerd.

Er worden zes Kadernota's vermeld:

• Uitvoeringsagenda energietransitie 2017-2020

• Afval- en recycleplan Apeldoorn Recycleservice 2025

• Nederland Circulair 2050

• Plan van aanpak asbestdakenverbod 2018-2024

• Actieplan geluid 2018-2023

(20)

• Gebiedsgericht grondwaterbeheer Apeldoorn uitvoeringsprogramma 2018-2022.

Vergeleken met vorig jaar valt het de RKC op dat de kadernota over luchtkwaliteit niet meer wordt vermeld en dat we overigens in de jaarstukken 2020 niets lezen over kg CO2-uitstoot in tegenstelling tot de jaarstukken 2019.

Ook dit jaar wordt er gewerkt met Circulus Berkel BV, Omgevingsdienst Veluwe IJssel (OVIJ) en Cirkelwaarde. Onze opmerking van vorig jaar dat de gemeente samen met andere partijen uitvoering geeft en daarmee gedeeltelijk invloed heeft op de uitkomst nog steeds van toepassing is.

2.3.2 Doelstelling in relatie tot effectindicatoren

In zijn algemeenheid constateert de RKC dat de speerpunten (lees: strategische doelen) aansluiten bij gestelde doelen. Niet alle doelen/effecten worden gemeten. Voor wat betreft de effectindicatoren:

Deze doelstelling kent geen effectindicator. De geformuleerde effectindicatoren die vooral het energiegebruik betreffen geven onvoldoende de relatie met de uitstoot van CO2 weer.

Als effectindicator wordt gehanteerd de omvang van het huishoudelijk restafval in kg/per inwoner; geen effectindicator is opgenomen voor het gebruik van grondstoffen door het bedrijfsleven.

Voor deze doelstelling zijn onder Programma 4 geen effectindicatoren geformuleerd.

De aanbeveling van de RKC in haar rapport over de jaarstukken 2017 geldt nog steeds, namelijk: 'Focus als gemeente op de zaken op dit terrein waar je invloed op hebt. Maak de voortgang hiervan inzichtelijk en geef van tijd tot tijd aan waarmee de variabelen te

beïnvloeden zijn en wat het effect daarvan is.

2.3.3 Doelstelling in relatie tot rolneming

Welke instrumenten worden ingezet/ zijn dit juiste, effectieve instrumenten? Waaruit blijkt dit?

We geven per doelstelling aan welke instrumenten zijn ingezet.

Op het gebied van de energietransitie worden diverse instrumenten ingezet, zoals:

• Gratis advies en voorlichting;

• Verstrekken van leningen en subsidies;

• Opzetten en uitvoeren van pilots;

• Onderzoek.

Over de effectiviteit van deze instrumenten kan geen uitspraak worden gedaan, aangezien de uitstoot van CO2 en de vermindering ervan niet in de jaarstukken 2020 is vermeld.

(21)

Op het gebied van afval worden instrumenten gehanteerd, zoals:

• Financiële prikkels voor gescheiden inzameling;

• Pilots;

• Onderzoek.

Dit lijken effectieve instrumenten omdat de doelstelling wordt gehaald.

Ten aanzien van deze doelstelling zijn in zijn algemeenheid instrumenten gehanteerd, zoals:

toezicht, handhaving, vergunningverlening, monitoring, afkopen, sanering. Zoals eerder aangegeven worden ten aanzien van deze doelstelling alleen uitspraken gedaan over controles OVIJ, asbestsanering en vermindering van verontreinigingen. Wat controles van OVIJ betreft leest de RKC dat aan gestelde kwaliteitscriteria en KPI’s ‘in voldoende mate’ wordt voldaan. Dit kan worden geïnterpreteerd als zijnde de instrumenten die OVIJ hanteert zijn effectief.

Over effectiviteit van asbestsanering constateren wij dat hierover geen conclusies zijn te trekken omdat onduidelijk is of er iets is gebeurd. Over effectiviteit van het verminderen van verontreinigingen van grondwater worden kwalitatieve, maar geen kwantitatieve opmerkingen gemaakt. Dit betekent dat er slechts in beperkte mate een uitspraak over de effectiviteit kan worden gedaan.

2.4 Operationalisering en output (Doen 'versus' gedaan?) De bij de Duisenbergmethode gestelde vragen zijn:

1. Heeft het college gedaan wat het zou gaan doen? Wat ontbreekt er?

2. Zijn prestaties en/of activiteiten voldoende concreet (is klaar wat in 2019 klaar moest zijn?) en ev. meetbaar verantwoord?

3. Indien prestaties/activiteiten niet of onvoldoende verantwoord: toelichting vragen 4. Wat waren de resultaten van de prestaties/activiteiten, en dragen die bij aan de

doelen/effecten?

5. Zijn subsidies verantwoord? Wat is hiermee bereikt?

2.4.1 Heeft het college gedaan wat het zou gaan doen? Wat ontbreekt er?

Onder de prestaties is compact verwoord wat er is gedaan en blijkt dat veel van de geplande prestaties ook zijn uitgevoerd c.q. deels uitgevoerd. Immers, veel van de prestaties krijgen een groen vlaggetje waarmee aangeduid wordt dat de prestatie is geleverd en een enkele een oranje vlaggetje waarmee aangegeven dat prestatie niet in zijn geheel is geleverd.

Ook dit jaar geldt onze opmerking dat niet altijd geheel duidelijk is of de geleverde prestatie een groen, oranje of zelfs rood vlaggetje verdient.

2.4.2 Zijn prestaties en/of activiteiten voldoende concreet en meetbaar verantwoord?

Paragraaf 1.1.1 Warmtevisie – en plannen. In de Jaarstukken 2020 wordt uitgebreid kwalitatieve informatie aangeleverd, meer dan in de MPB 2020-2023. Het is echter niet altijd eenvoudig in die uitgebreide kwalitatieve informatie in de Jaarstukken 2020 vast te stellen of de prestaties zoals verwoord in de MPB ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Paragraaf 1.1.1 is hiervan een mooi voorbeeld. We constateren derhalve dat deze onvoldoende concreet en dus niet meetbaar is.

(22)

Paragraaf 1.1.2 Opstellen transitie-exploitatie voor de Maten – 10.000 woningen. Daarvan is in de Jaarstukken aangegeven dat dit niet is gerealiseerd. Dit is ook aangegeven met een rood vlaggetje. Dat is duidelijk en daarmee concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.1.3 Kader en pilots zonnevelden. In de MJB lezen we dat het doel is het realiseren van 250 ha zonnevelden; niet duidelijk is of dat dan ook in 2020 moet zijn. In Jaarstukken lezen we dat 74,5 ha is gerealiseerd. Ervan uitgaande dat dit in 2020 250 ha het doel was, dan is het doel niet gerealiseerd. Dan had het groene vlaggetje een rood vlaggetje moeten zijn. Het is de RKC derhalve onvoldoende duidelijk en daarmee niet meetbaar.

Paragraaf 1.1.4 Onderzoek geothermie. Dit is uitgevoerd zodat we constateren dat dit concreet en meetbaar is.

Paragraaf 1.1.5 Ruimtelijke verkenning grootschalige energieopwekking. Verkenning is uitgevoerd. Ook was het doel een normenkader op te stellen, dit is nog niet gerealiseerd. De verklaringen zijn aangegeven. Een oranje vlaggetje schetst in dezen de situatie waarmee we stellen dat het concreet en meetbaar is.

Paragraaf 1.1.7 Inzet Energiefonds. Diverse aanvragen zijn gehonoreerd. De redactie in de Jaarstukken doet vermoeden dat de communicatie omtrent dit fonds nog te wensen overlaat.

Maar dit zou dan concreter opgeschreven kunnen worden. We constateren derhalve: deels onvoldoende concreet, deels niet meetbaar.

Paragraaf 1.1.8 Bezoeken. Doel was het afleggen van ca. 160 bezoeken. Er zijn er 149 afgelegd, ondanks de coronavirus. Derhalve concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.1.9 Energiek wonen-winkel. Gerealiseerd. Eveneens: concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.1.10 Zonnepanelen. Realisatie van 52 MWp is gerealiseerd (Doel: 36 MWp). We constateren derhalve: concreet en meetbaar. NB. In het MJB is geen aandacht besteed aan de inspanning van bedrijven, in de Jaarstukken is hieraan terecht wel tekst gewijd.

Paragraaf 1.1.11 Energie steken in projecten duurzaamheid van bedrijven die koploper willen zijn. Dit is gerealiseerd. Er wordt geconstateerd dat de aanpak succesvol is geweest en door bedrijven wordt gewaardeerd. We stellen derhalve vast: concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.1.12 Stimulans warmtetransitie particuliere woningen in termen van informeren en voorlichten. In Jaarstukken zijn diverse acties en inspanningen verwoord. Hierdoor stellen we vast dat deze concreet en meetbaar is.

Paragraaf 1.1.13 Onderzoek naar wat koploper worden in zon-op-dak betekent. Voorstel in voorbereiding. Dit heeft invulling gekregen in een plan van aanpak. We stellen vast: redelijk concreet, meetbaar.

Paragraaf 1.2.1 Monitoren effecten ‘Recycleservice 2025’. Aangekondigd opstellen voorstel voor nieuw meerjarig kostendekkend tariefstelsel en klanttevredenheidsonderzoek. Beide prestaties zijn gerealiseerd. Derhalve constateren we dat dit concreet en meetbaar is.

(23)

Paragraaf 1.2.2 Plannen grondstromen zuiverder. Doel is hoger scheidingspercentage in 2025 (75%), in 2020 is dit 80% en is daarmee concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.2.3 Circulaire verwerking, monitoren en stimuleren. In Jaarstukken is aangegeven wat is gedaan, maar hieruit wordt onvoldoende duidelijk of hier sprake is van monitoren en stimuleren. We constateren daarmee dat deze onvoldoende concreet en onvoldoende meetbaar is.

Paragraaf 1.2.4 Europese projecten. Aangekondigd onderzoek is uitgevoerd en daarmee concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.2.5 Platform bieden voor ondernemers. Uitgevoerd en daarmee concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.2.6 Pilots afvalvrije binnenstad en evenementen. Deels uitgevoerd, onder meer vanwege coronavirus. We constateren: concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.2.7 Project E-novation. Betreft reparatie, hergebruik, revisie en bewerking van E- goederen. Project ligt op koers, aldus jaarstukken, maar valt niet te controleren. Dat maakt dat we constateren: onvoldoende concreet, onvoldoende meetbaar.

Paragraaf 1.2.8 Stimuleren circulaire kansen in eigen bedrijfsvoering. Doel is kwalitatief verwoord en daarmee onvoldoende concreet, onvoldoende meetbaar.

Paragraaf 1.3.1 Uitvoering wettelijke taken OVIJ. In OVIJ-jaarverslag staan behaalde resultaten, KPI’s en kwaliteitscriteria. We constateren: concreet en meetbaar.

Paragraaf 1.3.2 Sanering asbestdaken. Betreft momenteel vooral informeren en adviseren gezien stad van zaken landelijke weten regelgeving. Geen gerichte projecten. Overdracht taak van gemeente naar OVIJ. Geen hoeveelheid aangekondigde te saneren asbestdaken in MJB en gesaneerde asbestdaken in Jaarstukken aangegeven. Daarmee constateren we:

onvoldoende concreet, niet meetbaar.

Paragraaf 1.3.3 Sanering asbestdaken gemeentelijk vastgoed. Staat in paragraaf Vastgoed.

Paragraaf 1.3.4 Vermindering verontreinigingen grondwater. In MJB aangegeven uitvoering van twee projecten. Deze zijn in uitvoering. Geen hoeveelheid te behalen vermindering verontreiniging vermeld in MJB noch Jaarstukken. Dat maakt dat wij constateren:

onvoldoende concreet en onvoldoende meetbaar.

We constateren dat 13 van de 25 prestaties en/of activiteiten concreet en meetbaar zijn verantwoord.

2.4.3 Indien prestaties/activiteiten niet of onvoldoende zijn verantwoord: toelichting vragen (inclusief beantwoording)

Er zijn ter beoordeling van de Jaarstukken 2020 technische vragen gesteld ter beantwoording door de ambtelijke organisatie. Deze betroffen veelal onduidelijkheden over de geleverde prestaties. In mondeling overleg met ambtelijke organisatie zijn hierop antwoorden gegeven.

(24)

2.4.4 Wat zijn de resultaten van de prestaties/activiteiten en dragen die bij aan de doelen/effecten?

De prestaties dragen voor een groot deel bij aan het realiseren van de drie geformuleerde doelen van Programma 4. Echter zoals het College zelf ook aangeeft, met name ten aanzien van het uiteindelijke doel om in 2050 energieneutraliteit te realiseren loopt Apeldoorn achter op de ambitie. Dit leverde vorig jaar de vraag op of er niet meer en anders moet worden ingezet? Ook concludeerden wij vorig jaar (over de jaarstukken 2019): ‘De prestaties dragen bij aan de doelen maar er zijn per doelstelling niet systematisch effectindicatoren geformuleerd die zogezegd ‘de lading dekken’.’ Dit geldt nog steeds.

2.4.5 Zijn subsidies verantwoord? Wat is ermee bereikt?

Het begrip subsidie komt in programma 4, Milieu een paar keer voor. Dit betreft:

• Subsidies uit Programma Aardgasvrije Wijken;

• Subsidies uit Regeling Reductie Energiegebruik;

• Subsidie uit Subsidieregeling Collectieve zonne-energie projecten;

• Aanvullende subsidie van het Ministerie van BZK inzake circulair uitvoeren project Griffiersveld;

• Stimulerings-/Innovatiesubsidie provincie Gelderland ten behoeve van project E- Novation.

In de jaarstukken staat bij de paragraaf Lessons Learned vermeld dat voor het project waarvoor deze subsidies zijn aangevraagd, het wel aandacht vereist deze projecten te verzetten en ‘hierop een goede financiële controle in te richten’. In Programma 4 staat niets vermeld over verantwoording van subsidies en het bereikte resultaat ervan.

2.5 Financiële kaders

In deze paragraaf beantwoorden wij de volgende vragen uit de Duisenbergmethode:

Wat waren de geraamde kosten / heeft het gekost?

1. Grote overschrijdingen / onderschrijdingen? Goed toegelicht? Wat zijn de redenen en gevolgen?

2. Ombuigingen en intensiveringen te volgen? Wat zijn de geconstateerde gevolgen?

2.5.1 Grote overschrijdingen en onderschrijdingen? Goed toegelicht? Wat zijn de redenen en gevolgen?

Er zijn overschrijdingen. Deze worden goed toegelicht. Rondom afval en de afvalstoffenheffing zijn er grote verschillen. De schommelingen in getallen wordt ook daar goed onderbouwd. Bij de afvalstoffenheffing gaat het onder andere om gewijzigde BTW-regels. Rond afval is het omgekeerd inzamelen debet aan de groeiende lasten. Dit is voorzien en als nadeel geaccepteerd door de Raad. Ook waren er (incidentele) meevallers in afrekeningen van afgelopen jaren van € 455.000. Ook de Covid-pandemie zorgde soms voor lagere uitvoeringskosten omdat geplande zaken geen doorgang konden hebben. Bij zonneparken moest vanwege maatschappelijke weerstand een pas op de plaats worden gemaakt.

2.5.2 Ombuigingen en intensiveringen te volgen? Wat zijn de geconstateerde gevolgen?

In de MPB 2020-2023 staan op pagina 427-439 geen ombuigingen genoemd. Wel zijn er investeringen en verplichtingen vermeld die over jaargrenzen heengaan. Deze worden in de

(25)

toelichting genoemd. Dat geldt bijvoorbeeld voor asbest, circulaire economie en projecten waarbij duurzame opwekking van energie een rol speelt.

2.6 Graadmeters voor succesvol bestuur en beleid

In deze paragraaf gaat de RKC in op de volgende vragen uit de Duisenbergmethode:

Wat is het oordeel over de doeltreffendheid, doelmatigheid en responsiviteit?

1. Aandachtspunten voor bedrijfsvoering en beleidsinformatie?

2. Bevindingen van beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken?

3. Juiste planning beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken?

4. Aandacht voor focusonderwerpen van de gemeenteraad?

5. Aandacht voor participatie van de samenleving en respons op initiatieven?

2.6.1 Wat is het oordeel over doeltreffendheid, doelmatigheid en responsiviteit?

Aandachtspunten voor bedrijfsvoering en beleidsinformatie?

De RKC constateert de volgende punten:

• Aangezien niet is vastgesteld wat de vermindering van CO2-uitstoot in 2020 is, kan niet worden gesteld of de prestaties ten aanzien van deze doelstelling doeltreffend en/of doelmatig zijn;

• Met betrekking tot de doelstelling van vermindering van grondstoffen met 25% is duidelijk dat prestaties doeltreffend zijn. Of deze ook doelmatig zijn, is de vraag: minder aangeboden restafval betekent ook minder inkomsten;

• De doelstelling een schoner en stiller Apeldoorn wordt in programma 4 slechts nagestreefd met prestaties die uitsluitend een schoner Apeldoorn betreffen (asbestdaksanering en vermindering grondwaterverontreiniging). Over doeltreffendheid en doelmatigheid kan niets worden geconcludeerd. Aangezien in het jaarverslag 2020 van OVIJ niet is bijgevoegd kan niets worden gezegd over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering door OVIJ: regulering op basis van vergunningverlening, milieutoezicht, handhaving en milieuadvisering;

• Er is sprake van een verbetering ten opzicht van de jaarstukken 2019 in de omschrijving van de prestaties in de zin dat concreet is omschreven wat er is gedaan, waardoor deze ook meetbaar zijn. Echter nog steeds treft de RKC ook teksten aan op basis waarvan niet is vast te stellen of de gestelde prestaties zijn uitgevoerd;

• Wij constateren dat niet voor alle doelstellingen er passende effectindicatoren zijn vermeld. Wel hebben wij vernomen dat er op dit punt ontwikkelingen zijn en dat er in de nabije toekomst meer effectindicatoren zullen worden gehanteerd. Zo is er over dit onderwerp in april 2021 een workshop in het audit comité geweest . Zie verder hoofdstuk 4.2 bij de beantwoording van de eerste en negende aanbeveling;

• Evenals voor de jaarstukken 2019 menen wij ook voor de jaarstukken 2020 dat er meer dan tot nu toe het geval is met benchmarkgegevens kan worden gewerkt.

2.6.2 Bevindingen van beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken? Juiste planning beleidsdoorlichtingen en evaluatieonderzoeken?

Er zijn de volgende evaluaties uitgevoerd:

• Naar het functioneren Energiefonds. Door middel van interviews met betrokken medewerkers en met aanvragers van een lening. Resultaat: voorstel om toepassingsgebied van Energiefonds en de maximaal te lenen bedragen voor bedrijven te verruimen;

(26)

• Project Smart Waste. Twee evaluatierondes: eerst alleen met Circulus Berkel en daarna met burgerinitiatieven, supermarkten en de kringloopwinkel. Resultaat:

overzicht van wat er goed is aan het beleid, inzicht in mogelijke verbeterpunten en formulering uitdagingen te weten: bijplaatsingen van afval, illegale dumpingen, vervuiling van de grondstoffenstromen, sturen op preventie, meer sturen op bedrijfsafval (scheiding van grondstoffen en/of hergebruik);

• Wijken van de toekomst. In 4 wijken 3 jaar experimenteren en de inzichten meenemen in de uitvoeringsstrategie van de Transitievisie Warmte. Resultaat: aanwezige betrokkenheid en capaciteit in gemeenschap en gunstige fysiek-ruimtelijke condities in een wijk zijn succesbepalend, regiorol van gemeente kan verschillen in verschillende fasen, zorg voor een gecombineerde aanpak van lange en korte termijn acties om betrokkenheid van inwoners vast te houden, zorg voor goede communicatie en participatie van inwoners, de energietransitie is geen project maar een proces met inwoners en partners die je samen bewandelt.

De verrichte evaluaties leveren informatie op die verbeteringen in beleid mogelijk maken. De uitkomsten laten zien dat systematische opname van evaluaties in beleidsuitvoering aanbevelingswaardig is. De RKC merkt op dat het een groot verschil is met de afgelopen jaren waarin we constateerden dat geen enkel zogenaamd 213A-onderzoek noch andere evaluatieonderzoeken waren uitgevoerd. De gemeente heeft op dit vlak stappen gezet.

2.6.3 Aandacht voor focus onderwerpen van de gemeenteraad?

De gemeenteraad draagt de ambities verwoord in Programma 4. De mate waarin deze worden gehaald varieert. Die ten aanzien van de vermindering van CO2-uitstoot worden niet gehaald, in tegenstelling tot het verminderen van restafval per inwoner, en de ambitie ten aanzien van een schoner en stiller Apeldoorn slechts ten dele. In de Jaarstukken 2020 wordt het achter lopen op de ambitie gerelativeerd in de zin dat dit niet betekent dat er in de afgelopen jaren te weinig is gedaan, maar dat het een grote opgave is.

2.6.4 Aandacht voor participatie van de samenleving en respons op initiatieven?

Het begrip participatie komt in de MPB 2020-2023 115 keer voor en in Programma 4 nul keer.

In de Jaarstukken 2020 122 keer en in Programma 4 Milieu vier keer. Zo wordt ondermeer aangegeven:

• Vanwege corona liep procesparticipatie omtrent de pilots zonnevelden vertraging op en verliep deze ‘niet langer voor alle initiatieven synchroon vanaf maart’.

• Eveneens vanwege corona is bewonersparticipatie bij de opstelling van de Regionale Energie Strategie (RES) verplaatst naar augustus en september. Deze bewonersparticipatie bleek lastig te organiseren.

• Bij de evaluatie van de wijken van de Toekomst vormde zorg voor goede communicatie en participatie één van de aanbevelingen.

De RKC constateert dat de gemeente Apeldoorn expliciet aandacht heeft voor participatie in beleidsprocessen.

2.7 Ontwikkelingen in programma 4, Milieu 2.7.1 COVID-19 paragraaf

Er is dit jaar -begrijpelijkerwijs- een extra paragraaf aan elk programma toegevoegd over de invloed van COVID-19. Zo wordt onder meer gesteld in de paragraaf behorende bij programma 4 dat de bijzondere omstandigheden van het afgelopen jaar tot effect hebben gehad dat niet

(27)

alle (her)controles door de OVIJ (fysiek) konden plaatsvinden. Ook nam de totale hoeveelheid afval toe doordat meer mensen thuis werkten. Ook de oplevering van de concept-RES is uitgesteld doordat de bewonersparticipatie werd verplaatst. Door gedwongen tijdelijke sluiting of fors dalende inkomsten zagen sommige bedrijven af van investeringen in duurzaamheid.

Meerdere subsidie-aanvragen zijn hierdoor op het laatst niet gedaan. Minder bedrijven zijn geadviseerd over zon op dak. Zonneparkinitiatieven zijn deels vertraagd of stop gezet.

In een aantal situaties had corona een positieve impact: de belangstelling voor webinars en de actie Leen was hoog.

De RKC is positief over deze paragraaf. Het geeft een inkijk in de gevolgen van de corona- crisis voor de doelbereiking van programma 4 Milieu.

2.8 Beantwoording onderzoeksvragen

2.8.1 In hoeverre is er zicht op de gestelde beleidsdoelen in programma 4, Milieu?

De RKC constateert dat er ten opzichte van het jaar 2019 niet veel verbeterd is om te komen tot een beter zicht op de gestelde beleidsdoelen. Er zijn nog te weinig stappen gezet waar het de effectindicatoren betreft. Wel ziet de RKC dat de paragraaf 'lessons learned' is uitgebreid.

Net als vorig jaar mist de RKC in de paragraaf waarin de context van het beleid wordt beschreven historische gegevens. De RKC vindt dat er een slag te maken valt om de haalbaarheid van doelstellingen beter te duiden vanuit historie/verwachte ontwikkelingen naar actualiteit, financiën, juridisch kader en wat de uitvoerbaarheid betreft.

De RKC is positief over de paragraaf 'lessons learned'. De paragraaf is uitgebreider dan vorig jaar toen deze paragraaf voor het eerst was opgenomen. Het valt op dat er soms wel een 'geleerde les' staat en soms nog niet. Verder valt het de RKC op dat niet alleen successen worden genoemd, maar ook wordt erkend (onder het kopje 'zorgvuldigheid') wanneer er bijvoorbeeld te snel wordt gegaan en er meer tijd moet worden genomen.

Net als vorig jaar zijn er drie doelstellingen beschreven die zijn uitgewerkt in prestaties.

Wat betreft de eerste doelstelling (uitstoot CO2 met 25% verminderd) trof de RKC geen effectindicatoren aan over de uitstoot van CO2.

Vorig jaar is bij de tweede doelstelling (gebruik van grondstoffen met 25% verminderd) de aanbeveling gedaan om als effectindicatoren te gebruiken: de tevredenheid over huisservice en het kwijt kunnen van afval/grondstoffen. Dit is naar de mening van de RKC nog steeds actueel. Er is bij deze doelstelling alleen de volgende effectindicator vermeld: omvang huishoudelijk restafval (kg/inwoner).

Net als in 2019 trof de RKC in het geval van de derde doelstelling (schoner en stiller Apeldoorn) geen effectindicatoren aan.

Dit alles maakt het nog steeds lastig om een goed beeld te vormen van de mate waarin het beleid conform is uitgevoerd. Dit ondanks dat in onderliggende stukken meer effectindicatoren zijn te vinden.

2.8.2 In welke mate is er zicht op de mate van doelbereiking in programma 4 Milieu?

De RKC constateert dat, net als vorig jaar, de prestaties compact zijn verwoord en dat overwegend duidelijk is welke prestaties geleverd zijn. Het ontbreekt net als over het jaar 2019

(28)

echter nog aan goede effectindicatoren wat het zicht op de mate van doelbereiking bemoeilijkt.

De RKC is positief dat er - in tegenstelling tot vorig jaar- de nodige beleidsevaluaties zijn uitgevoerd. Dit draagt bij aan het zicht krijgen op de doelbereiking. Vorig jaar viel het de RKC op dat het onderdeel 'participatie inwoners' ontbrak in dit programma. Daar is in de jaarstukken 2020 wel een passage aan gewijd. Verder is zij positief over de toegevoegde paragraaf COVID-19 waarin kort is aangegeven op welke wijze de corona-epidemie van invloed is geweest op de doelbereiking van programma 4 Milieu.

Onder de prestaties is compact verwoord wat er is gedaan en blijkt dat veel van de geplande prestaties ook zijn uitgevoerd c.q. deels uitgevoerd. Immers, veel van de prestaties krijgen een groen vlaggetje waarmee aangeduid dat de prestatie is geleverd en een enkele een oranje vlaggetje waarmee aangegeven dat prestatie niet in zijn geheel is geleverd. Hoewel de kanttekening past dat niet altijd geheel duidelijk is of de geleverde prestatie een groene, oranje of zelfs rood vlaggetje verdient.

De RKC constateert dat het nog steeds schort aan goede effectindicatoren, indicatoren die ook systematisch informatie verstrekken over de realisatie van de geformuleerde drie doelstellingen. De prestaties dragen bij aan de doelen, maar er zijn per doelstelling niet systematisch effectindicatoren geformuleerd die zo gezegd ‘de lading dekken’. Wel is het afgelopen jaar gewerkt aan nieuwe indicatoren voor programma 4. Deze zullen echter over enkele jaren pas zichtbaar zijn in de jaarstukken.

(29)

3. Analyse jaarstukken algemeen, financiële positie, risico's & interne beheersing

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

3. “In hoeverre is er zicht op de algehele financiële positie van de gemeente?”

3.2 Bevindingen

3.2.1. Doorontwikkeling leesbaarheid jaarstukken

De jaarstukken zijn bedoeld om verantwoording af te leggen over het beleid van het afgelopen jaar. Het jaarverslag en de jaarrekening vormen samen de jaarstukken. Om goede keuzes als gemeenteraad te kunnen maken moeten de jaarstukken onder andere inzicht geven in de mate van doelbereiking en prestaties. Ook wordt er in de jaarrekening financieel verantwoording gegeven over de financiële afsluiting van het begrotingsjaar. Als sluitstuk van de Planning &

Control-cyclus (P&C-cyclus) vormen de jaarstukken een laatste belangrijk onderdeel binnen de verantwoording. Op basis van dit inzicht kunnen raadsleden weloverwogen beslissingen nemen over de rechtmatigheid en doelmatigheid van het gekozen beleid en aan de hand hiervan keuzes maken bij toekomstig beleid. Duidelijke en leesbare P&C-documenten zetten de gemeenteraad aan zet en zorgen voor betere sturing.

De programma’s werden bij jaarstukken 2019 concreter met 'wat hebben we bereikt in 2019?'.

Bij de jaarstukken 2020 is dit niet voor alle programma’s consequent doorgevoerd. Soms begint het hoofdstuk met een inleiding en/of welke activiteiten er ondernomen worden in 2020.

Waar de structuur wel is gevolgd maakt dit het programma toegankelijker en inzichtelijker.

De RKC ziet een hele lichte verbetering van de leesbaarheid. Het College gaat in de nota van aanbieding helder in op de financiële positie van de gemeente. Aangegeven wordt dat het verbeteren van de leesbaarheid de aandacht heeft maar lastig blijft, mede door de verantwoordelijkheid die wordt gedragen voor €679,4 miljoen aan gemeenschapsgeld. De RKC constateert dat de jaarstukken an sich verbeteren door de regelgeving lastig kan zijn. We zien echter ook dat bijvoorbeeld door de infographic het College zijn best doet om in de niet wettelijk verplichte ruimte de informatievoorziening richting gemeenteraad en inwoners te verbeteren.

3.2.2. Digitaal jaarverslag

Op dit moment worden de jaarstukken door de accountant op papier vastgesteld. De gemeente is de laatste jaren actief bezig met de jaarstukken via een website toegankelijk te maken voor alle geïnteresseerden. Dit betekent dat er op dit moment twee versies van de jaarstukken gemaakt worden. Een op papier en één digitaal via de website. De website biedt meer mogelijkheden in doorklikken en extra informatie. Ook zijn de jaarstukken zo makkelijker doorzoekbaar en is het uiteraard mogelijk om waar ook op het grondgebied van de gemeente (en zelfs daarbuiten) de jaarstukken te allen tijde makkelijk in te zien vanaf een mobiel apparaat of computer.

(30)

3.2.3. Doorontwikkeling paragraaf 'lessons learned'

Net als in de jaarstukken 2019 is per programma de ‘lessons learned’ opgenomen. Alleen op programma 5 Jeugd en Onderwijs is onder dit kopje een verwijzing opgenomen naar prestaties.

Karakter verschilt nu van het beschrijven van een proces (programma 1 pagina 42) tot het opnemen van resultaten van een evaluatie (programma 3 pagina 84). Welk doel moet de tekst bij lessons learned hebben?

Vorig jaar heeft de RKC aanbevolen dit onderdeel verder te ontwikkelen op het punt ‘Wat kunnen we leren van hetgeen niet goed ging’. In een lerende organisatie komen fouten voor.

Van belang is wat ervan geleerd wordt en welke kansen er zijn om de organisatie verder te ontwikkelen. In overleg met de Raad zou dit verder uitgewerkt kunnen worden. Dit gesprek heeft nog niet plaatsgevonden. De organisatie laat weten bij de jaarstukken 2020 gelet te hebben op de scherpte van de teksten.

3.2.4. Doorontwikkeling risicomanagement

De evaluatie van het risicomanagement is doorgeschoven naar 2021. Wat voor stappen zijn er gezet ten opzichte van de jaarstukken 2019 ? Is er meer aandacht voor beheersmaatregelen en op welke wijze inzet heeft geleid tot verminderen/reductie van het risico?

De RKC constateert dat de opgenomen informatie over de beheersmaatregelen qua aard overeenkomstig de jaarstukken van 2019 is. Op het terrein van de invoering van risicomanagement bij verbonden partijen zijn er nog geen stappen gezet.

Wat betreft risicobeheersing constateert de RKC geen ontwikkeling. De risico’s zijn goed in beeld, of de juiste beheersmaatregelen worden getroffen blijft echter onduidelijk. Zo kan de RKC niet achterhalen waar de risico’s zoveel mogelijk geminimaliseerd worden en waar het College een restrisico accepteert. Ook constateert de RKC dat de gevolgen van COVID-19 voornamelijk financieel worden aangevlogen. De pandemie heeft echter ook andere (sociale) gevolgen, het college geeft zelf al aan in de nota van aanbieding dat ze niet met inwoners in gesprek heeft kunnen gaan.

3.2.5. Algemene indicatoren - paragraaf bedrijfsvoering

Bij de algemene indicatoren op pagina 299 ziet de RKC dat de apparaatskosten per inwoner nog berekend moet worden en dat de inkopen bij lokale bedrijven over 2020 én 2019 nog niet bekend zijn. Door de jaarstukken zijn de gegevens van voorgaande jaren bekend en zouden de apparaatskosten te berekenen moeten zijn. Ook de gegevens over inkopen bij lokale bedrijven zouden minimaal over het jaar 2019 al bekend moeten zijn.

3.3 Beantwoording onderzoeksvraag

Het zicht op de algehele positie van de gemeente is in naar oordeel van de RKC iets verbeterd ten opzichte van vorig jaar. Net als bij de jaarstukken 2019 is er een uitgebreide (financiële) toelichting op genomen in de nota van aanbieding. Zo is er dit jaar een duidelijke grafiek opgenomen voor inzicht in het financieel herstel waarbij verloop van het eigen vermogen en de algemene reserve is opgenomen. Toevoeging zou zijn door kengetallen en risico’s in samenhang te bespreken.

(31)

De gemeentelijke organisatie maakt stappen om de documenten toegankelijker en beter leesbaar te maken maar daarbij moet de omvang van de jaarstukken in de gaten worden gehouden. De focus op een digitale versie kan daarbij een oplossing zijn.