Intervenieren in gemeenten met bestuurlijke problemen

(1)

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Interveniëren in gemeenten metaanhoudende

bestuurlijke problemen

(2)

In deze uitgave treft u aan de verkenning van mr. J.LW. Broeksteeg,

universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen, naar het juridisch instrumentarium om te interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen, welke hij deed in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Januari 2018

(3)

Interveniëren in gemeenten metaanhoudende

bestuurlijke problemen

Radboud Universiteit |

J.LW.(Hansko)Broeksteeg Universitairhoofddocentstaatsrecht RadboudUniversiteit

(4)

nhoudsopgave

Samenvatting

Inleiding

2 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 2.1 Beschrijving

2.2 Oorzakenopmetaniveau 2.3 Oorzakenopmicroniveau 2.4 Totslot

11

n

12

13 14

3 Waaromvoldoendebestaandetoezichtmechanismenniet?

3.1 Grondwettelijkkader 3.2 Spontanevernietiging 3.3 Positieftoezicht

3.4 Verwaarlozingvanmedebewindstaken 3.5 Verwaarlozingvanautonometaken

3.6 Biedtdeautonometaakverwaarlozingsregelingeenoplossing?

3.7 Depraktijkvanbestuurlijktoezicht 3.8 Financieeltoezicht

3.9 Tussenconclusie

15 15 16 16 17 18 18 19 19 20

4 Voorstellentotinterventie:bestaandeinstrumenten 4.1 Opmerkingenvooraf

4.2 Proportionaliteitengemeentelijkeautonomie 4.3 Aanstellenwethoudersvanbuiten

4.4 Eenwaarnemermeteenopdracht

4.5 Aanscherpingtoepassingtaakverwaarlozingsregeling 4.6 Aanscherpingtoepassingfinancieeltoezicht

4.7 Toepassingvanartikel132GwaandehandvanFinsterwolde 4.8 Toevoegenambtenarenaangemeentelijkambtelijkapparaat 4.9 Verplichtegemeentelijkeherindeling

4.10 Verplichtesamenwerking

21 21 22 22 22

23 24 24 26 26 28

5 Voorstellentotinterventie:nieuweinstrumenten 5.1 Eenaanwijzingsbevoegdheid

5.2 Eenwaarnemermet‘extra’wettelijketaken 5.3 Deaanstellingvaneenregeringscommissaris 5.4 Bestuurlijkeindeplaatsstelling

5.5 Eenbestuurlijkeartikel12-regeling 5.6 Eenkwaliteitskamer

5.7 Raadsontbindingennieuweverkiezingen 5.8 Eenmaximaletermijnvoorpolitiekeambtsdragers 5.9 Ontnemenraadszetelvanwegestructureelabsenteïsme 5.10 Ontmoedigenvanafsplitsingen

29 29 30 31 32 33 35 35 37 37 38

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

(5)

6 Rechtsvergelijking

6.1 Noordrijn-WestfalenenNedersaksen 6.2 Vlaanderen

6.3 Inspiratieuitderechtsvergelijking

39 39 42 43

7 Ondermijningvanhetgemeentebestuur 7.1 Watisondermijning?

7.2 Afbakeningonderzoek 7.3 Informelebeïnvloeding 7.4 Ontnemenraadszetel 7.5 Ontnemenpassiefkiesrecht 7.6 Schorsingraadslid

7.7 VerklaringomtrentGedrag 7.8 OnderzoekennaslagdoordeAlVD 7.9 Verhogingvergoeding

7.10 UitbreidingBibob

7.11 Bestuurlijkepluk-ze-wetgeving 7.12 Specifiekewetgeving

46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 51 52 52

8 Samenvattingenconclusies

8.1 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 8.2 Ondermijningenbestuurlijkeproblemen

8.3 Totslot

53 53 54 55

Literatuurlijst

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 5

(6)

Samenvatting

Derechtsvragendieinditonderzoekcentraalstaan,luiden;Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenen

bevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdingemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen enmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumenten enbevoegdheden?Hoeverhoudendevoorgesteldeinstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?

Daarbijisindeeersteplaatshetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemennadergeduid.

Aanhakendopeerderindewetenschappelijkeliteratuurgegevendefinitiesgebruikikvoorditonderzoekalswerkdefinitie:

eengemeentedieevidentenzichtbaarproblemeninpolitiekenbestuurkentdoorhetaftredenvanmeerdanéén burgemeesteren/ofwethouders,waarbijookbotsingenindegemeenteraadplaatsvindendiedoorgaansnietslechtsvan zakelijkeaardzijn.Dezeproblemenzijnstructureel,omdatzijzichlangdurigvoordoen.Ditonderzoekgeeftvervolgens weerdatdebestaandeinstrumentenenbevoegdhedenvanbestuurlijktoezicht(preventieftoezicht,spontane

vernietiging,taakverwaarlozing)onvoldoendemogelijkhedenbiedenomdezeproblemenaantepakken.Hetbestaande toezichtsinstrumentariumissterkgerichtopdeinhoudvandegemeentelijkebesluitvorming.Indienconcrete

medebewindstakenwordenverwaarloosd,kanindeplaatsstellingvolgen;indienbesluiteninstrijdzijnmethetrechtof hetalgemeenbelangkunnenzijwordenvernietigd.Bijdegemeenteninkwestieisnietzozeerdeinhoudvanhet gemeentelijkbeleideenprobleem,maarveeleerdebestuurlijkeprocessen.Bestuurlijktoezichtis,metanderewoorden, vooralgerichtophetnemenvanbeslissingen,opdeinhouddaarvanenhetbeleiddatdaaraantengrondslagligt.

Hoogstensheeftderegelingvanverwaarlozingvanautonometakenmedebetrekkingophetbestuurlijkeproces,maar danmoetersprakezijnvangrovetaakverwaarlozing,veelaluitgelegdals'werkweigerendegemeenten’.

Geblekenisdatmetinformeledrukopgemeenten,inderegeluitgeoefenddoordecommissarisvandeKoning,veel kanwordenbereikt.Nietteminlijkterbehoeftetebestaanaaneenbevoegdheidomintegrijpen,nietindelaatsteplaats alseenstokachterdedeur.Inditonderzoekzijnveelinstrumentenenbevoegdhedenuitgewerkt.Demeestrelevante wordenookhierbesproken.

Indeeersteplaatszijndereedsbestaandeinstrumentenenbevoegdhedengeïnventariseerd.Deaanstellingvaneen waarnemendburgemeester,aldannietmeteenopdracht,heeftvaakeennormaliserendeffectopdebestuurlijke verhoudingen.DeopdrachtdiedecommissarisvandeKoninghemmeegeeft,kanechternietverderreikendande regulierebevoegdhedendiedeburgemeesterheeft.Bovendienmoetereenburgemeestersvacaturezijn.Ookde aanstellingvaneenwethoudervanbuitenderaadkaneentemperendewerkinghebbenopconflicten.Ookhiergeldtdat deaanstellingvaneenwethoudervanbuitennietafgedwongenkanworden,doordecommissarisvandeKoningnoch doordeministerofdeKroon.

Tenaanzienvannieuwe,nognietbestaandeinstrumentenkunnenweeenonderscheidmakentusseninstrumenten enbevoegdhedenwaarvoorwetswijzigingnodigiseninstrumentenenbevoegdhedendiegrondwetsherzieningvergen.

Insommigegevallenbestaattwijfel.MeteenaanwijzingsbevoegdheidkandecommissarisvandeKoningofdeminister ingrijpeninhetgemeentebestuur.Datiseenvormvanpositieftoezicht.Toenderegeringbijdetotstandkomingvande Gemeentewet-iggzeenalgemeneaanwijzingsbevoegdheidindewetwildeopnemen,stuittedatopbezwaren.Dethans geldendeinterpretatievanartikel'132,derdelid.Grondwetisdanookdatpositieftoezichtalleentoegepastkanworden ingevalvanmedebewind.Omdatderegeringeerderditartikelaldusinterpreteerdedathetruimtebiedtvooreenbreder positieftoezicht,namelijkooktenaanzienvanautonometaken,lijktruimeretoepassingmogelijk,maardatvergt herinterpretatievanartikel132,derdelid.Grondwet.DaarmeescherenwelangsdegrenzenvandeGrondwet.

Hetvoorgaandegeldtookvoordeaanstellingvaneenwaarnemermetextrawettelijketaken,vaneenregeringscommissaris ofvaneeninspecteuringevalvaneenbestuurlijkeartikeli2-regeling,althansindienzijaanwijzingenkunnenontvangen vandeministerofdecommissarisvandeKoning.

Grondwetswijzigingisnodigvoordeverwezenlijkingvandevolgendeinstrumentenenbevoegdheden.Een waarnemendburgemeesterzoutoegerustkunnenwordenmetextrawettelijketaken.Hijzouvetorechtinhetcollege kunnenhebbenofhetdagelijksbestuurvandegemeentekunnenvoeren,indienhetcollegedaartoedoorbestuurlijke problemennietinstaatis.OmdatdeGrondwetdebevoegdhedenvancollegeenburgemeesternietregelt,kande

6 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

(7)

Gemeentewetvoorzienineen(tijdelijke)wijzigingvandiebevoegdheden.Metbetrekkingtotderaadligtdatanders;zijn bevoegdhedenzijnindeGrondwetgenormeerd.Hijis,opgrondvanartikel125,eerstelid,hoofdvandegemeente.

Ingrijpenindebevoegdhedenvanderaadvergtomdieredengrondwetswijziging.Hetvoorgaandegeldtookvoorde aanstellingvaneenregeringscommissaris,althanszolanghetnietgaatomdegroveverwaarlozingvanautonometaken enindiendezekaningrijpenindebevoegdhedenvandegemeenteraad.Grondwetswijzigingisooknodigvoorontbinding vandegemeenteraad.InNoordrijn-Westfalenwordtdebevoegdheidvanraadsontbindingbeschouwdalsultimum remedium-toezichtsbevoegdheid.Danwordtdebevoegdheidtotraadsontbindingtoegepastdooreentoezichthouder.

InNederlandzoudatdeKroonofdeministerkunnenzijn.Datvergtgrondwetswijziging,omdatontbindingvanderaad onderhethuidigerechtaltijdeenadhoeformelewetvergt(artikel129,vierdelid,enartikel132,vijfdelid.Grondwet).

Daarbijishetoverigensdevraaginhoeverreraadsontbindingeenoplossingisvoorbestuurlijkeproblemen,alsderaad opnieuwisgekozeneninvrijweldezelfdesamenstellingbijeenkomt.Hetontnemenvaneenraadszetel,tenslotte,inhet bijzonderbijstructureelabsenteïsme,vergtgrondwetswijziging,omdatheteenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtisen vanhetvrijemandaat.Immers,hoeeenraadslidfunctioneert,bepaalthijzelf,ookalbetreftdatfunctionereneen afwezigheidinraadsvergaderingen.

Voordevolgendevoorstelleniseen(wettelijke)regelingnodig.Uitderechtsvergelijkingblijktdateeninformatierecht voordetoezichthoudereeninteressanttoezichtsinstrumentis,zekeralsdat-zoalsinNoordrijn-Westfalenhetgevalis- medebetekentdatdetoezichthouderbevoegdisraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarinhetwoordkan voeren.Metdeingewonneninformatiekandetoezichthouderdebesluitvormingdaarinbeïnvloeden.Eenregelingter zakekanindeGemeentewetwordenopgenomen.Hijheeftechtergeen'doorzettingsmacht',danzouhijimmerskunnen tredenindebevoegdhedenvanderaadenisgrondwetswijzigingnodig.Afsplitsingenvanraadsfractiesendaarmeeeen versplinteringvanderaadkan,zijhetbeperkt,wordenvoorkomendoorde‘splitsers’minderrechtentegeveninde gemeenteraad.Hetreglementvanordevanderaadkandaaroverbepalingenbevatten.Dezekunneneenbeperkingvan despreektijdinhoudenenminderfinanciëleenandereondersteuning.

Debestuurlijkemaatregelenomondermijningtegentegaanzijnbeperkt,althansvergelekenmetdestrafrechtelijke enbestuursrechtelijkemaatregelen.ZondergrondwetswijzigingkangeenVerklaringomtrentgedrag(VOG)worden vereist,althansnietindienhetnietkunnenoverleggendaarvanzoubetekenendateenpersoongeenraadslidof wethouderzoukunnenworden.Datzouimmerseenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtbetekenen.Welmogelijkisde uitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallenendeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Ookismogelijkeenverhogingvande vergoedingvoorraadsledenomaldushetraadslidmaatschapaantrekkelijkertemakenenpolitiekepartijenbeterinstaat testellenomdelokalekandidatenlijstentevullenmetgoedekandidaten.Hieraanklevendenadelendatkandidatenhet raadslidmaatschapnietmogenambiërenvanwegedevergoedingendatbeïnvloedingdoorcriminelenetwerkennietuit tesluitenvalt.VerderzoudereikwijdtevandeWetBibobuitgebreidkunnenworden,zowelvoorwatbetreftdesectoren alsdepersonenwaaropdezewetvantoepassingis.OokishetmogelijkomwettelijkvastteleggendatdeBelastingsdienst endeAlVDfiscaalonderzoekennaslagkunnendoennaarraads-encollegeleden(zoalsnuookgebeurtbijdebenoeming vanburgemeesters).Tenslottenoemikdebestuurlijkepluk-ze-wetgeving;hetontnemenvanvoordeel,onrechtmatig verkregenmetgebruikmakingvanverleendevergunningenofontheffingen.Bijdeintrekkingdaarvanzoudendeze geldenteruggevorderdkunnenworden.Welgeldtdatvanpersonenniettweemaalopgrondvanhetzelfdefeit vermogenontnomenkanworden.

Gezienhetvoorgaande,ligthetvoordehandomdevolgendevoorstelleninoverwegingtenemen.Indeeerste plaatsisdatdemogelijkheid,ontleendaanderechtsvergelijkingmetNoordrijn-Westfalen,omeentoezichthouderaan hetgemeentebestuurtoetevoegen,diedebevoegdheidheeftomraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarin hetwoordtevoeren.DecommissarisvandeKoningzoudetoezichthouderkunnenaanstellen.Daarvooriswetswijziging nodig.Ditzoueeneerstestapkunnenzijn;overigevoordehandliggendevoorstellenvergenwelgrondwetswijziging.

Datgeldtvooreenaanwijzingsbevoegdheidvoordeministerenvoordewaarnemendburgemeestermetextrawettelijke bevoegdheden.Detoepassingvandezebevoegdhedenbeperktdebevoegdhedenvandegemeenteraadentreedt daarominzijngrondwettelijkgegarandeerdehoofdschap.Voorwatbetreftondermijningzoueeneerstestapzijnde wettelijkemogelijkheidtothetverrichtenvannaslagvoordeAlVDenfiscaalonderzoekdoordeBelastingdienstbijde benoemingvanraadsledenofwethouders,althansindiendaartoeaanleidingbestaat.Daarnakanwordengedachtaan eenuitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallen,endeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Daarvoorisgeengrondwetswijzigingnodig.

(8)

(9)

1 n eiding

Ditonderzoekheeftbetrekkingoptweewezenlijkelokalevraagstukken:

• gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen;en

• bestuurlijkeproblemenalsgevolgvanondermijningvanhetgemeentebestuur.

Indewetenschap,indepolitiekenindemediaisgeconstateerddathetnieteenvoudigisomdezeproblemenhethoofd tebieden.BestaandeInstrumentenenbevoegdhedenzoudenonvoldoendemogelijkhedenbiedenomintegrijpenin gemeentenwaaraanhoudendebestuurlijkeproblemenspelenofwaarinondermijningeenwezenlijkprobleemis.

Devraagisdanrelevantwelke(nunognietjuridischgeregelde)instrumentenenbevoegdhedenwélkunnenbijdragen aaneenmogelijkeoplossingvandezeproblemen.Ditadviesgaatprimairoverdezenieuweinstrumentenen

bevoegdheden.Daaromstaaninditonderzoekdevolgenderechtsvragencentraal:

• Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenenbevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdin gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenenmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?

• Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumentenenbevoegdheden?

• HoeverhoudendevoorgesteldeInstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?

Ditonderzoekvangt,nadezeinleiding,aanmeteen(korte)probleemanalyse(par.2)metbetrekkingtotbestuurlijke probleemgemeenten:overwelkegemeentengaatditonderzoekenwatspeelterindezegemeenten?Wathoudt,met anderewoorden,hetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenin?

Inpar.3staatde(aanhetvervolgvanhetonderzoekvoorafgaande)vraagcentraalinhoeverredebestaande instrumentenvolstaanbijinterventieingevalvanbestuurlijkeproblemen.Danzalblijkendatdebestaandeinstrumenten nauwelijksvolstaan.Par.3geeftookweerwaaromdeaanhoudendebestuurlijkeproblemennietdoormiddelvan bestaandeinstrumentenvanbestuurlijktoezichtkunnenwordenopgelost.Onderzochtwordenondermeer:

taakverwaarlozinginmedebewindendedaarmeegepaardgaandeindeplaatsstelling,taakverwaarlozingvanautonome taken,positieftoezicht,spontanevernietiging,depraktijkvanbestuurlijktoezicht(medeinhetlichtvanderevitalisering vanhetgeneriektoezicht)enfinancieeltoezicht.

Par.4betrefthetonderzoeknaarde(herwaarderingvan)reedsbestaandeinterventiemogelijkhedeningemeenten metaanhoudendebestuurlijkeproblemen:par.5betrefthetonderzoeknaarnieuweinterventiemogelijkheden.Telkens staandaarbijdehiervoorweergegevenrechtsvragencentraalopwelkewijzedezeinstrumentenenbevoegdheden concreetvormkunnenkrijgen,welkhakenenogendaaraankleveneninhoeverrevoordegenoemdeinterventie

mogelijkhedenwetswijzigingofgrondwetswijzigingnodigis.

Voorhetgedeeltevanhetadviesovergemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenwordttevenseen rechtsvergelijkinggemaaktmetenkeleonsomringendelanden.Dezekaninspiratiebiedenvoordevormgevingvan interventie-arrangementen.Vanwegedevergelijkbaarheidendebeschikbaarheidvanvoldoendeliteratuur,ligthetvoor dehanddatdezerechtsvergelijkingVlaanderen(België)enNoordrijn-Westfalen(Duitsland)betreft.Dezerechts

vergelijkingisweergegeveninpar.6.

Deinterventiemogelijkhedeningevalvanondermijningvanhetgemeentebestuurzijnbeschreveninpar.7.Denadruk ligtdaarbijopbestuurlijkemaatregelen,nietopstrafrechtelijkeoffiscale.Ondermijningwordtinditonderzoekineen afzonderlijkhoofdstukgepresenteerd.Vanwegedeaardvandeproblemenzijndaarafzonderlijkemaatregelennodig.

Datneemtnietwegdatereennauwverbandbestaatmetgemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.

Alsgevolgvanondermijningkunnendezeaanhoudendebestuurlijkeproblemenontstaan.Enalsgevolgvandeze problemeniseengemeentevatbaardervoorondermijning.Bovendienkan(bijvoorbeeld)cliëntelismeeenvormvan ondermijningzijn,terwijlhetookeenvandeoorzakenvandeaanhoudendebestuurlijkeproblemenkanzijn.Hetzelfde geldtvoorproblemenvanintegriteit:zijkunnenvangroteinvloedzijnopdebestuurbaarheidvandegemeente.

(10)

Inhoofdstuk7wordteerstinkaartgebrachtwathetprobleemvanondermijninginhoudt:daarnawordennieuwe mogelijkhedentotinterventieweergegeven.Hetadvieswordtafgeslotenmetconclusies(par.8).

Voorditadviesisgebruikgemaaktvan(juridischeenbestuurskundige)literatuur,alsmedevan(onderzoeks) rapportendiezijnopgesteldnaaraanleidingvanonderzoekenindebetreffendegemeentennaardeoorzaakvande bestuurlijkeproblemenennaarverbeterplannen,danwelnaarondermijning.Daarnaastisgebruikgemaaktvande inbrengindedoorhetministerieopzgseptember2017georganiseerdeexpertmeeting.Hetdoelvandeexpertmeeting wasomopbasisvankennisenervaringvangedachtentewisselenoverheteffectieftegengaanvanaanhoudende problemeninhetbestuurlijkeprocesbijgemeenten,danwelhetoplossendaarvan.Tenslottezijnmeegenomende gespreksverslagenvaninterviewsdiemedewerkersvanhetministeriehebbengehoudenmetpersonendieinde gemeentelijkepraktijkbetrokkenzijngeweestbijdeonderwerpenvandezestudie.

Tenslotte:ditonderzoekbetreftgemeenten,nietdeprovincies.Datwilnietzeggendatdehierbehandelde problematiekzichnietopprovinciaalniveaukanvoordoen.Hetonderwerpvanondermijningisvoorhetprovinciaal bestuurvangrootbelang-voorbeeldenvanprovinciesmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenzijnerechterniet.

HierondergeefikvoorstellenweertotwijzigingvandeGemeentewet.Inhoeverredezewijzigingenookinde Provinciewetdoorgevoerdmoetenworden,laatikinditonderzoekinhetmidden.

(11)

2 Gemeenten met

aanhoudende bestuurlijke oroblemen

Ingemeentendoenzichconflictenvoor:inderaad,tussenderaadenerzijdsenhetcollegeofdeburgemeester anderzijds,inhetcollege,enzovoorts.Datistotopzekerehoogtewenselijk:hetiseenwezenskenmerkvandepolitiek daterverschillendeopvattingenzijn,diewordenuitgedragenenverdedigd.Indemeestegevallenzijnpolitieke

conflictengeenbestuurlijkprobleem:deconflictenzijnzakelijk,deraadneemtbesluitenenhetcollegeenhetambtelijke apparaatzorgenvoordeuitvoeringdaarvan.Somsishetzelfreinigendevermogenechteronvoldoende,bijvoorbeeldin gevalvanaanhoudendebestuurlijkeproblemenofbijondermijningvanhetgemeentebestuuralsgevolgvan

criminaliteit.Ondermijningkomtinpar.7aanbod;dezeparagraafendeparagrafen3totenmet6betreffengemeenten metaanhoudendebestuurlijkeproblemen.

Hetis,voordatmogelijkeoplossingenwordengegeven,vanbelangomeersttevasttestellenwelkewerkdefinitie vooreenbestuurlijkeprobleemgemeenteinditonderzoekwordtgehanteerdenwatdeoorzakenzijnvanhetontstaan vanaanhoudendebestuurlijkeproblemen.Daarvoorisvooralgebruikgemaaktvandebestuurskundigeliteratuurvan KorstenenSchoenmaker'envandeonderzoeksrapportenoverbestuurlijkeprobleemgemeenten.'

2.1 Beschrijving

Eenbestuurlijkeprobleemgemeenteisteomschrijvenalseengemeentemetbestuurlijkerisico’s.Dezerisico's komentotuiting,omdatdaarinmetenigeregelmaatwethouderssneuvelen,burgemeestersaftredenofcolleges uiteenvallen.Debestuurlijkeproblemenzijnstructureel:zijdoenzichregelmatigendaarmeelangdurigvoor.

Deproblemenbetreffeninderegelgeenconcretebeleidsdossiersof-kwesties-alhoeweleenspecifiekpolitiekgevoelig dossierdeproblemenkanverergeren-,maarveeleerdeverhoudingeninderaad.inhetcollege,tussenraadenerzijds encollegeofburgemeesteranderzijds,eneventueelderelatievandepolitiekeambtentotdeambtelijkeorganisatie (hetgeentotuitingkankomenintopambtenarendieopstappen).Korstengeeftdaaromalsdefinitieeengemeentedie evidentenzichtbaarproblemeninpolitiekenbestuurkentdoorhetaftredenvanmeerdanéénburgemeesteren/of wethouders,waarbijookbotsingenindegemeenteraadplaatsvindendiedoorgaansnietslechtsvanzakelijkeaardzijn.’

Deproblemenzijnstructureel,omdatzijzichlangdurigvoordoen.IkneemdedefinitievanKorstenoveralswerkdefinitie voorditonderzoek.

M.Schoenmaker.Bestuurlijkgedonder,Nijmegen:WLPzon;A.F.A.Korsten,'Gezondbestuur'endeziektedie'probleemgemeente'beet-Over(on) deugdelijkbestuurenwattedoen,essay2011,p.i2,tevindenopwww.arnokorsten.nl:A.F.A.Korsten,Wanneerissprokevaneenbestuurlijke probleemgemeente?,eveneenstevindenopwww.arnokorsten.nl,websitegeraadpleegdoktober2017;A.F.A.Korsten,M,Schoenmaker,'Gezond bestuurenbestuurlijkeprobleemgemeenten.Tijdvoordebestuursschout?’.Bestuurswetenschappenzon,p.28-50;A.F.A.Korsten,'Gezond bestuur'endeziektedie'probleemgemeente'heet.Over(on)deugdelijkbestuurenwattedoen,inleidingvoordecommissarissenvandeKoning,Putten18 februarizon.

Geraadpleegdzijn:OnderzoelisrapportageBestuurscultuurMoasdriel,BMCdecember2010:Eenverwaarloosdeorganisatie.Cultuuronderzoek gemeenteStein,Berenschotjunizong:Verkenningenontwikkelingvandebestuurscultuuren-praktijkindegemeenteBloemendaal,ambtsberichtvan waarnemendburgemeesterEmmens-KnolaancommissarisvandeKoninginNoord-HollandRemkes,25juni2015;A.F.A.Korsten,Hommelesin eenkustgemeente,2016,tevindenopwww.arnokorsten.nl(Bloemendaal).

A.F.A.Korsten,'Gezondbestuur'endeziektedie'probleemgemeente'heet-Over(on)deugdelijkbestuurenwattedoen,essay2011,p.iz.Zieook;A.F.A.

Korsten,Wanneerissprakevaneenbestuurlijkeprobleemgemeente?(zienoot1).

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | n

(12)

Hetisvanbelangomtevensaantemerkenwelkeproblemenbestuurlijkeprobleemgemeentennietkennen.Erisin dezegemeentennietaltijdsprakevanstructureelproblematischofondeugdelijkbeleid.Debestuurlijkeproblemen betreffenveelalnietéénspecifiekdossieroféénbeleidskwestie.Erisnietofnauwelijkssprakevanverwaarlozingvan medebewindstaken.Ergeldtindezegemeenten,indemeestegevallen,geenverscherptfinancieeltoezicht.Ookde (inhoudelijke)autonometaken,zoalshetwegen-ofrioolbeheer,degemeentelijkedienstverlening,etc.,wordeninde regelnormaalvervuld;deuitvoeringverlooptnietperséproblematisch.Datwilnietzeggendatdezegemeentengeen grotebestuurlijkeproblemenkennen.Dezezijnandersvanaard,redenwaarommoeilijkkanwordeningegrepenindeze gemeenten(par.3).

Dezeproblemenliggennamelijkinpolitiekeenpersoonlijkeverhoudingen.Hetbetreftnietzozeerhet

gemeentelijkeinhoudelijkebeleid,maarveeleerdegemeentelijkebestuurlijkeprocessen:hetfunctionerenvanderaad enhetcollegeendewijzevan(bijvoorbeeld)bejegeningenbesluitvormingdaarin.Overigensbetrefthetdanookde autonomesfeervandegemeente.Hetindienenenaannemenvanmotiesvanwantrouwenjegenswethoudersofvan aanbevelingentotontslagtenaanzienvaneenburgemeester,hetfunctionerenvandegemeenteraad,endebestuurlijke verhoudingtothetambtelijkapparaatgrijptindezeautonomesfeer.Wemoetenderhalveeenonderscheidmaken;de bestuurlijkeproblemenbetreffennietdebeleidsinhoudvandegemeentelijkeautonomesfeer,maarveeleerhet gemeentelijkebestuursprocesindeautonomesfeer.

2.2 Oorzaken op metaniveau

Indeliteratuur,interviewsendehiervoorgenoemdeexpertmeetingwordenveeloorzakengenoemdvoorhetontstaan vanaanhoudendebestuurlijkeproblemeningemeenten.Dezewordenhieronderweergegeven,waarbijikbeginmet meeralgemenenotiesoverhetfunctionerenvanenontwikkelingeninhetlokalebestuurendelokalepolitiek(op metaniveauderhalve),engaven/olgensoveropdemeerspecifiekeoorzakenvoorhetontstaanvanbestuurlijke problemen(dusopmicroniveau).Daarbijmoetopgemerktwordendatgeenenkelebestuurlijkeprobleemgemeente gelijkisendeoorzakenvandebestuurlijkeproblemenvangemeentetotgemeentezullenverschillen.Dezeconstatering ishierna,inpar.4en5,vanbelangvoordegebodenoplossingen,diemoeilijkgeneriekkunnenwordentoegepast,maar slechtsindespecifiekecontextvandeindebetreffendegemeentegeconstateerdebestuurlijkeproblemen.

Indeeersteplaatsgeldtdatpolitiekepartijen-endatgeldtinhetbijzondervoorlokalepartijendanwellokale afdelingenvanlandelijkepartijen-aanmerkelijkmindervitaalzijngeworden.Hetaantalledenisindelaatstedecennia zeersterkteruggelopen.Noggeen2%vandebevolkingislidvaneenpolitiekepartij.Oplokaalniveaubetekentdit,dat politiekepartijendraaiendewordengehoudendooreenkleinaantalactieveleden.Recruteringvankwalitatiefgoede raadsledenenwethoudersisdaarmeemoeilijkgeworden.

Indetweedeplaatsisdegemeentelijkepolitiekdelaatstejarenveranderd.Datkomtindeeersteplaatsdooreen politiekeversplintering.Hetaantalpolitiekepartijenisgegroeid,ookoplokaalniveau.Devolatiliteitvandekiezersleidt voortstoteengemiddeldkorterezittingsduurvanraadsleden.Vaakzijndehoofdrolspelersvaneenlokalepartijnieuwin depolitiekenmissendezepartijeneenlandelijkkader(cursussen,gedachtegoed).’

Ookvalttenoemendatdelokaleenregionalejournalistiekeberichtgevingterreinheeftverloren.Erzijnweinig journalistenmeeraanwezigbijraadsvergaderingen,opwellichtdevergaderingenindegrootstegemeentenna(ofalser politiekvuurwerkisteverwachten).Deberichtgevinginhuis-aan-huisbladenheeftnogaleensgeenonafhankelijk journalistiekgehalte.Daarkomtdeenormegroeivandesocialemediabij.Dezekunnen,incombinatiemet

rechtstreekseuitzendingenvanraadsvergaderingenopdelokaletelevisie,vooronmiddellijkereactieszorgenophetgeen indevergaderinggebeurt.Raadsledenwetendatensommigeledenlatenhunoptredeninderaadhiervoorbeïnvloeden.

* Vergelijk:Schoenmaker2011,p.16-21.

(13)

2.3 Oorzaken op microniveau

Ikkom,nadezealgemenepolitiekeenmaatschappelijkeoorzaken,totdemeerspecifiekeoorzakenvooraanhoudende bestuurlijkeproblemen.

Schoenmakergaatinzijndissertatieuitgebreidinopdeoorzakenvanaanhoudendebestuurlijkeproblemenin gemeenten.Hijformuleertnegenverklaringen,gebaseerdophetgeenhijinzijncasestudiesinmeerdereofmindere mateheeftgeconstateerd.Indeeersteplaatslegtdeburgemeesterinbestuurlijkeprobleemgemeentenweinigbindend vermogenaandedag,waardoordepotentieeldempendewerkingvandeburgemeesterafwezigis.Indetweedeplaats hebbenpersoonlijkerisicofactoren(solistischoptreden,persoonlijkgedrag)vanéénofmeerwethouderseenaanjagende werkingopdebestuurlijkeproblemen,Indederdeplaatskunnenindezegemeentendecollegesnietsterkworden (telkensnieuwepartijeninhetcollege,vallendecolleges,geenteamvorming),waardoordepotentiëledempende werkingvanhetcollegeafwezigis.Indevierdeplaatsheefthetcollegevanburgemeesterenwethouderseeninconsistentie relatietothetambtelijkapparaat.Indevijfdeplaatsheeftindezegemeentenhetcollegeookeeninconsistenterelatie totderaad.Indezesdeplaatsbestaaterweinigbindingtussendecollegefracties.Indezevendeplaatsisereen versplinteringvanhetpolitiekelandschap.Indeachtsteplaatsisdebestuurscultuurnegatieftotzeernegatiefte noemen.Indenegendeplaatshebbendemediaeengroteinvloedophetdebat.Dezeoorzakenhebbenalleneen aanjagendewerkingopdebestuurlijkeproblemen.^

Indehiervoorgenoemdeonderzoeksrapportenmetbetrekkingtotspecifiekegemeentenmetaanhoudende bestuurlijkeproblemenwordensoortgelijkeoorzakengenoemdvoorhetontstaandaarvan.Vaakbevattendeze rapporteneenanalysevandebestuurlijkecultuurindebetreffendegemeente.'Hetgaatdanbijvoorbeeldomde omgangsvormen,dieruwzijn,endewijzevancommunicatie.Inraadsdebattenwordtbijvoorbeeldopdepersoon gespeeld.Erheeftnauwelijkseenzakelijkdebatplaats.Daarmeehoudtverband(ofeengevolgdaarvanis)datderaad veelmetzichzelfbezigis:metprocedures,heteigenfunctioneren,etc.Erkanbovendiensprakezijnvanblokdenken:de collegefractiesversusdeoppositiefracties.Erheerstinderaadeenarenacultuur:debatomhetdebat,raadsledengaan metelkaarhetverbalegevechtaan.Eenuitingdaarvankanzijndatderaadnietopdelangetermijnisgerichtendathij adhoebesluitenneemt.Deraadisindezegevallenvaakobstructief.

Eenvolgendeoorzaakdieveelwordtgenoemdishetzichvoordoenvanófwelpolitiekeversplintering(zieookinde vorigeparagraaf)ófweleenpolitiekemonocultuur.Politiekeversplinteringbetekentdatderaadveelfractieskent, waardoorookhetcollegeuitrelatiefveelpartijenbestaat,alsgevolgwaarvanbeleidmoeizaamtotstandkomtende hiervoorgenoemdearenacultuurkanontstaan.Politiekemonocultuurbetekentdatéénpolitiekepartijderaadenhet collegedomineert.Daardoorkanmachtsdenkenontstaanenmogelijkookeensfeervanintimidatiedoorde

‘machtshebbers’.

Daarnaastvalttenoemeneengebrekaancollegiaalbestuurinhetcollegevanburgemeesterenwethouders.Alshet collegegeeneenheidvormt,ishetbestuurlijkrelatiefzwakenkandatkorenopdemolenvandegemeenteraadzijn.

Hijdaagthetzwakkecollegecontinueuit.Daarmeekanverbandhoudeneenveronachtzamingvanhetambtelijk apparaat,waarmeewordtbedoelddathetambtelijkapparaatonvoldoendedoorhetcollegewordtaangestuurd.

Daardoorzouhetambtelijkapparaatvatbaarderwordenvoorkritiekuitdegemeenteraad.

Debestuurlijkeproblemenwordennietaltijdalleenveroorzaaktdoordepolitiekeactoren.Somsdragenookde burgersdaaraanbij,bijvoorbeeldindienzijblijkgevenvaneenbedrijfsmatigevisieopdeoverheid(deburgerisklanten deoverheidmoetdingenvoorhemregelen),danwelbijdragenaaneenjuridiseringvandeverhoudingtotdeoverheid (bezwaarenberoepaantekenentegenallebesluitendiehemnietzinnen).Inbepaaldegemeentenmetaanhoudende bestuurlijkeproblemenisdeoorzaakdaarvan(mede)gelegeninopleiding,mondigheidenwelvaartvandeinwoners.

Inanderegemeentenkanjuistsprakezijnvaneengemeenschapscultuur.Hetbetreftdaneeninzichzelfgekeerde gemeente,ofeengemeentemetinzelfgekeerdekernen,waarinvloedenvanbuitennietzondermeerworden opgenomenofaanvaard.Datkaneenbepaaldematevaneigenzinnigheidtotgevolghebben,alsmedecliëntelismeen nepotisme.Ookwordtinditverbandregeldédaingenoemd:‘wijregelenhethierzelfwel’.

Schoenmakerzon,p.197-212,

Hetgeenoverigenswatandersisdaneenbestuurskrachtmeting.Hierover;Schoenmaker2011,p.31-33.

(14)

Indeeerdergenoemderapportenwordtookvaakopgemerktdatdebalansinhetgemeentebestuurisverstoord doorrolverwarring.Deraadbijvoorbeeld,kenteengrotebemoeizuchtenzitopdestoelvanhetcollege(raadsledenzijn betrokkenbijdebegrotingsvoorbereiding).Raadsledenhebbenrechtstreeksecontactenmetdeambtelijkedienst.

Journalistenbeïnvloedenraadsleden,etc.

Tenslotte:erkunneninbestuurlijkeprobleemgemeentenookremmendefactorenaanwezigzijn,datwilzeggen factorendieeendempendeffecthebbenopdebestuurlijkeproblemen;eenverbindendeburgemeester,een raadspresidiumdatraads-encommissievergaderingenevalueert(zelfreflectie,bezinning,verbetering)ofinformeel leiderschapinderaad.Deremmendefactorenkunnendanechternietdeaanhoudendeoorzakenvandebestuurlijke problemenwegnemen.

2.4 Tot slot

Uithetoverzichtvandevorigeparagraafblijkt,datbestuurlijkeprobleemgemeentenheeluiteenlopendeproblemen kunnenhebben.Datroeptdevraagopnaardeverschillendeperspectievenoverhoeinoftegendezegemeentenopte treden.KorstenenSchoenmakeronderscheidendrieoplossingsperspectieven.'Heteersteishetecologischeperspectief.

Diehoudt,kortgezegd,in:nietsdoen.Herstelnaarnormalebestuurlijkeverhoudingenmoetlangsnatuurlijkeweg plaatsvinden.Zozoudenraadsverkiezingenkunnenbewerkstelligendatdebestuurlijkeverhoudingennormaliseren.Het tweedeishetautonomieperspectief;degemeenteisautonoomenmoetdaaromzelf,aldannietmethulpvanbuiten,de bestuurlijkeproblemenaanpakken.Hetderdeishetperspectiefvandesysteemverantwoordelijkheid;eenhogere overheidgrijptin.

Ditlaatsteperspectiefstaathiercentraal.®Immers,derechtsvraagvanditonderzoekluidt-kortweergegeven-op welkewijzeingegrepenkanwordeningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.Hiervoorconstateerdeik aldatdebestuurlijkeproblemenpergemeentezeeruiteenlopendzijn.Omdieredenmoeteenbelangrijkekanttekening wordengemaaktbijhetvervolgvanditonderzoek:debeschrevenmogelijkhedentotinterventiemogennietleidentot instrumentalisme,datwilzeggendatinstrumentenenbevoegdhedenwordengeïntroduceerdentoegepastomdat bestuurlijkeproblemenzijngeconstateerd.Datzalinveelbestuurlijkeprobleemgemeentennietwerken,alwashetmaar omdatmetinstrumentenvanbestuurlijktoezichtslechtsbeperktdebestaandebestuurscultuurkanwordengewijzigd.

Dehiernaweergegeveninstrumentenenbevoegdhedenzijnderhalve‘slechts’beperktgeschiktvoortoepassing, namelijkineenspecifiekebestuurlijkecontext.Zijzijngeenpanaceevoorallegemeentenmetaanhoudendebestuurlijke problemen.Zijzorgen,metanderewoorden,nietvoordéoplossing.

' A.F.A.Korsten,M.Schoenmaker,'Gezondbestuurenbestuurlijkeprobleemgemeenten.Tijdvoordebestuursschout?',Bestuurswetensdiappen zon,p.28-50;Schoenmakerzon,p.219-235:KorstenenAbmaonderscheidenzesoplossingsperspectieven:A.F.A.Korsten,K.Abma,Een bestuurdermoetookdouchen,essay2017,arnokorsten.nl.

‘ Metdienverstandedatsysteemverantwoordelijkheidinstaatsrechtelijkperspectiefproblematischis.Hoedanookgaathetomtoepassing vanbevoegdhedendoorambtenvanhogereoverheden.

(15)

3 Waarom voldoen de bestaande toezicht- mechanismen niet?

Indezeparagraafonderzoekikinhoeverreopgrondvandebestaandetoezichtmechanismeningegrepenkanwordenbij gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.’Dezebestaandebevoegdhedenbetreffen;spontanevernietiging, positieftoezicht,taakverwaarlozinginmedebewindeninautonomieentenslottefinancieeltoezicht.Daarnaastbesteed ikaandachtaandepraktijkvanbestuurlijktoezicht.Eerstgeefikechterhetgrondwettelijkekaderweer.

3,1 Grondwettelijk kader

Artikel Grondwetgeeftdebelangrijksteregelsmetbetrekkingtothetbestuurlijktoezichtopdecentraleoverheden.

Lid2bevateenblancoopdrachtaandewetgevertotregelingvanhettoezichtopprovincie-engemeentebesturen.De leden3totenmet5bindendewetgeverechter;hijis,ondanksdeblancoopdracht,nietgeheelvrijomhettoezichtvorm tegeven.Lid3regelshetvoorafgaandetoezicht.Datkanslechtswordeningesteldinbijofkrachtensdewettebepalen gevallen.'"Demeestgebruiktetoezichtsfiguurisgoedkeuring,andervormenzijntoestemming,deverklaringvangeen bezwaar,ontheffing,etc.Afdeling10.2.1.vandeAwbregeltdegoedkeuring.Artikel259Gemeentewetbepaaltdat beslissingenvangemeentebesturenslechtsaangoedkeuringkunnenwordenonderworpeninbijdewetofkrachtensde wetbijprovincialeverordeningbepaaldegevallen.

Vernietiging,geregeldinhetvierdelid,iseenvormvanrepressieftoezicht.Hetneemteenbesluit(eninbeginselde rechtsgevolgendaarvan)metterugwerkendekrachtuitderechtsorde.Vernietigingvindtplaatsbijkoninklijkbesluit.

Artikel10:34Awbschrijftvoordatdebevoegdheidtotvernietigingalleenkanwordenverleendbijdewet.Artikel268 Gemeentewetgeeftdiewettelijkegrondslag.Allebesluitenenniet-schriftelijkebeslissingengerichtopenigrechtsgevolg vanhetgemeenbestuurkunnenwordenvernietigd.Artikel132,vierdelid.Grondwetenartikel10:35Awbschrijvenvoor datvernietigingalleenkangeschiedenwegensstrijdmethetrechtenhetalgemeenbelang.Hetbeleidskaderschorsing envernietigingkadertdediscretionairebevoegdheidtotvernietigingin."HoeweldeGrondwethetnietnoemt,kanaan vernietigingschorsingvoorafgaan,hangendehetonderzoekoferredenistotvernietigingovertegaan.'"

Artikel132,vijfdelid.Grondwetregeltdeverwaarlozingvantaken.Deeerstevolzinregeltde(lichte)verwaarlozing vanmedebewindstaken,detweedevolzinregeltdegrovetaakverwaarlozing,hetgeeninderegelautonometakenzal betreffen.Artikel124e.v.Gemeentewetbevatdenadereregelingvandeverwaarlozingvanmedebewindstakenende indeplaatsstellingdiedaarmeegepaardgaat.Afhankelijkvandeverwaarloosdetaakkunnengedeputeerdestaten,de commissarisvandeKoningdanweldeministertredenindeplaatsvanderaad,hetcollegeofdeburgemeester.Ingeval vangrovetaakverwaarlozingkaneenwetadhoeeenvoorzieningtreffen.Hetisderhalvedeformelewetgeverdie bepaaltoferwordtingegrepenineengemeente.

Opgrondvanhetzesdelidvanartikel132Grondwetregeltdewetdefinanciëleverhoudingvanprovinciesen gemeententothetrijk.DezeregelszijnvastgelegdindeFinanciëleverhoudingswet.OokdeGemeentewetbevatregels overfinancieeltoezicht,bijvoorbeeldomtrentdegoedkeuringvandegemeentelijkebegroting.'’

’ HetnavolgendeisgebaseerdopJ.L.W.Broeksteeg,'Eenbestuurlijkeartikeli2-regeling.Ingrijpeningemeenteningevalvanvoortdurende bestuurlijkeproblemen’,deGemeentestem2009,p.147-157,metdienverstandedatdetekstgeactualiseerdis.

■° KamerstukkenII1878/79,13990,nr.23.

" KamerstukkenII2009/10,32389,nr.5.

Artikel10:43e.v,Awb.

1 Artikel203Gemeentewet.

(16)

3.2 Spontane vernietiging

Spontanevernietigingiseenvormvanrepressieftoezicht:besluitenofniet-schriftelijkebeslissingenvanhet gemeentebestuurkunnenwegensstrijdmethetrechtenhetalgemeenbelangwordenvernietigd.Voorafgaandaan spontanevernietigingvindtsomsschorsingvanhetbesluitplaats(artikel274GemeentewetenAfdeling10.2.3Awb).'"

OverigenslijktheteropdatdeKroondebevoegdheidtotvernietigingvangemeentelijkebesluitensindsderevitalisering vanhetgeneriektoezichtin2012mindervaaktoepast.Datvaltvermoedelijkteverklarenuitdetoengeïntroduceerde interventieladder,die(ondermeer)bestuurlijkoverleg,adviseringenwaarschuwingvoorschrijft,voordatdeKroon ingrijpt.DatoverlegzalInderegeltothet(voordeKroon)gewensteresultaatlelden.

Ingevalvantoepassingvanspontanevernietigingbijvoortdurendebestuurlijkeproblemendoenzichenkele problemenvoor.Debelangrijksteisdatersprakemoetzijnvaneenbeslissingvanhetgemeentebestuur.Artikel268 Gemeentewetschrijftimmersvoor,datbesluitenenniet-schriftelijkebeslissingen,gerichtoprechtsgevolg,kunnen wordenvernietigd.Alshetgemeentebestuurgeenbesluitofbeslissingneemt,kandezevormvanbestuurlijktoezicht nietwordentoegepast.Ookkanhetvoorkomendathetgemeentebestuurwelbesluitenneemtendezezichnietlenen voorvernietiging,alwashetmaaromdatzijnietonrechtmatigofinstrijdmethetalgemeenbelangzijn.Zoalshiervoor uiteenisgezet,ishetprobleemnietzozeerdatonjuistebesluitenwordengenomen,maarveeleerdatgemeentelijke processenwordengefrustreerd.

Indetweedeplaatsishetdevraagofhettypebesluitenwaaromhetincasugaat,zichleentvoorvernietiging.

Hetbetreftvaak,zoaishiervooruiteenisgezet,eenontslagbesluitvaneenwethouder,eenaanbevelingtotontslagvan deburgemeester,afsplitsingenvanfracties,etc.Dezebesluitenliggentengrondslagaandebestuurlijkeproblemenen hebbenbetrekkingopprocessen,persoonlijkeverhoudingen,bejegening,etc.Vernietigingvandezebesluitenisweinig zinvol,omdatdaarmeedeverhoudingtussenraadenhetcollegenietverbetert.Bovendienzijnhetbesluitendiedekern vandegemeentelijkeautonomiebetreffen,hetgeendenodigeterughoudendheidbijvernietigingvergt.Steldatde Kroonhetbesluittotontslagvaneenwethoudervernietigt,danzijndaarmeedebestuurlijkeproblemennietopgelost.

Sterkernog;deraadmoetverdermeteenwethouderaanwiehijbijvoorkeurontslagwilverlenen.Vernietigingvanzo’n besluitis,medeinhetlichtvandegemeentelijkeautonomie,zeerongebruikelijk.Bovendiendienthetvernietigingsbesluit, medeinhetlichtvanberoepopdeAfdeling,goedgemotiveerdtewordenendatzalbijpolitiekebesluitenalsdezeInde regelnieteenvoudigzijn.Tenslottekangedachtwordenaandeschorsingvaneengemeentelijkbesluit,gecombineerd metdeinzetvaneenbemiddelaarofmediatoromdeslechtspersoonlijkeverhoudingenteverbeteren-enwaarbijde dreigingvantoepassingvandevernietigingsbevoegdheidopenlijkachterdehandwordtgehouden.Daarvoorgeldt wederomdebeperkingdathetbetreffendebesluitzichmoetlenenvoorschorsing.

Dehiergenoemdebesluitenzijn,kortom,besluitenvanzuiverpolitiekeaard.Hetgaatombesluitendiezijn ingegevendoorpersoonlijkeverhoudingenenzichdaaromkenmerkendooreenpolitiek-bestuurlijkkarakterendievan zuivergemeentelijkeaardzijn.Hetinstrumentspontanevernietigingisdaarmeeslechtsinbeperktematetoepasbaarin gevalvanaanhoudendebestuurlijkeproblemen.

3.3 Positief toezicht

Verderkanwordengedachtaanpositieftoezicht:hetgevenvanaanwijzingenofhetaanhetgemeentebestuuropleggen ofInzijnplaatsvaststellenvanbeslissingen.Alduskaneenoverheiddiegeenbesluitenneemt,wordengedwongenom tehandelen.Indehierbeschrevensituatievanvoortdurendebestuurlijkeproblemen,kaneengemeenteworden gedwongenombepaaldebeleidsmatigebesluitentenemen.

Debevoegdheidtotpositieftoezichtkanechterhierslechtsinbeperktematewordentoegepast.Hetpositieve toezichtkanopgrondvanartikel132,derdelid.Grondwetslechtsbijofkrachtensdewetwordengevorderd.Daarmee wordtdebijzondere,specifiekewetbedoeld.'*Datislogischomdatmetpositieftoezichtinzekerezinmedebewind

Uitgebreid:J.L.W.Broeksteeg,‘Spontanevernietiging’,in:R.J.N.Schlösselse.a.(red.),JBSelect,DenHaag:Sduuitgevers2011),p.533-545.

'* Döile,Elzinga2004,p.694.

(17)

wordtgevorderd:degemeentemoetietsdoenomdateenhogereoverheiddatvoorschrijft.'®Debevoegdheidisten aanzienvangemeentenneergelegdinartikelio8,tweedelid.Gemeentewet.Datartikelbepaaltdatdebevoegdheidbij dewetmoetzijntoegekend.Hetartikellidheeftdaarmeebetrekkingopmedebewind.Alshetderhalvegaatom

medebewindstakendiealsgevolgvanaanhoudendebestuurlijkeproblemennietofontoereikendwordenbehartigd,kan langsdewegvanpositieftoezichtwordeningegrepen,mitsdaarvooreenwettelijkegrondslagbestaat,bijvoorbeeldin demedebewindvorderendewet.

Hetisoverigensdevraag-diedereikwijdtevanditonderzoektebovengaat-oftoepassingvanpositieftoezicht nogzinvolennodigisnaderevitaliseringvanhetgeneriektoezicht.Artikeliz4,eerstelid.Gemeentewetmaakthet inmiddelsmogelijkomintegrijpenindieneenbepaaldresultaat(inmedebewind)nietisbereikt(ziedevolgende paragraaf).IncombinatiemetdeinterventieladderkanveelsnellerdanvoorheenIneengemeentewordeningegrepen enisderegelingvanverwaarlozingvanmedebewindtakenaanzienlijkverruimd.Hetonderscheidtussenpositieftoezicht enderegelingvanverwaarlozingvanmedebewindtakenisdaarmeevervaagd.

3.4 Verwaarlozing van medebewindstaken

Biedtdetaakverwaarlozingsregelingdansoelaas?Ingrijpenbijtaakverwaarlozingisgrondwettelijkgeregeldinartikel 132,vijfdelid.Grondwet:‘Dewetregeltdevoorzieningenbijingebrekeblijventenaanzienvanregelingenbestuur, gevorderdkrachtensartikel124,tweedelid.Bijdewetkunnenmetafwijkingvanartikel125en127voorzieningenworden getroffenvoorhetgevalhetbestuurvaneenprovincieofgemeentezijntakengrovelijkverwaarloost’.Deeerstevolzin heeftbetrekkingopverwaarlozingvanmedebewindstaken.

Deregelingwerkt-zeerinhetkortweergegeven-alsvolgt.Artikel124,eerstelid.Gemeentewetbepaaltdat wanneerderaad,hetcollegeofdeburgemeestereenbeslissinginmedebewindnietofnietnaarbehorenneemt,een medebewindshandelingnietofnietnaarbehorenverrichtofeenresultaatuitmedebewindniet,niettijdigofnietnaar behorentotstandbrengt,gedeputeerdestatendannamensderaadofhetcollegeendecommissarisvandeKoning namensdeburgemeester,tenlastevandegemeente,besluiten.Deregelingstaatookbekendalsdeindeplaatsstelling.

Gedeputeerdestatenofdecommissarisstelleneentermijnwaarbinnenhetgemeentebestuuralsnogkunnenvoorzienin debetreffendemedebewindstaak.Deministerkangedeputeerdestatenofdecommissarisverzoekenomtoepassingte gevenaanartikel124Gemeentewet;doenzijditniet,dangaatdebevoegdheidvanartikel124Gemeentewetoveropde minister.'^Ingevalvantaakverwaarlozingvandewetten,genoemdindebijlagebijdeGemeentewet,isdebetreffende ministerbevoegdtotdeindeplaatsstelling.Artikel124cGemeentewetgeeftweerdatgedeputeerdestatenofde

commissarisbijdeuitvoeringvanhetbesluittotindeplaatsstellingoverdebevoegdhedenbeschikkendie(ondernormale omstandigheden)toekomenaanderaad,hetcollegeofdeburgemeester.Opgrondvanartikeli24gGemeentewet,ten slotte,ishetgemeentebestuurverplichtmedewerkingteverlenenaandeuitvoeringvaneenbesluittotindeplaatsstelling.

Gedeputeerdestaten,decommissarisvandeKoningdanweldeministerkunnenterzakeaanwijzingengeven.Aande regelingwordtweinigtoepassinggegeven.Bijdezeconclusiemaakikhetvoorbehouddattoepassingvande interventieladdernietzichtbaarisvoordebuitenwereld(enslechtszeerbeperktvoorwetenschappers).Tenslotte;de medebewindvorderendewetkaneenspecifieketaakverwaarlozingsregelingbevatten.

Dezetaakverwaarlozingsregelingvoormedebewindstakenkanwordentoegepastindienhetgemeentebestuurals gevolgvanaanhoudendeproblemenbepaaldebestuurlijkebelangen,gevorderdinmedebewind,nietlangerkan behartigen.Dankanhetprovinciebestuurofdeminister-afhankelijkvanwelkemedebewindstakenzijnverwaarloosd -ingrijpen.Daarvoorgeldtoverigensweldatdetaakverwaarlozingsregelingalleeninconcretegevallenkanworden toegepastennietingevalvaneenalgemeneverwaarlozingvanmedebewindstaken.Indienbijvoorbeeldeengemeente zijnhandhavingsbeleidnietopordeheeft,danmoetperhandhavingscasusdetaakverwaarlozingsregelingworden toegepastenkannietéénbesluitwordengenomenvoordewellichtenkeletientallengevallenvanverwaarlozingvande handhavingstaak.Vantaakverwaarlozinginmedebewindisindegemeentenwaarhethieromgaat,veelalgeensprake.

Bovendienbetrefthetookhiereenbevoegdheidgerichtopdeinhoudvanhetgemeentelijkebeleid,terwijlhetindeze gemeentenschortaanhetbestuurlijkeproces.

A.H.M,Dólle,D.J.Elzinga,Handboei!vanhetNederlandsegemeenterecht,Deventer:Kluwer2004,p.693-694.

Artikel124aGemeentewet.

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen j 17

(18)

Deregelingvanartikel124e.v.Gemeentewetwordtoverigensniettoegepast.Daarvoorkunnentweeredenen wordenaangevoerd.Indeeersteplaatsgeldtookhiereeninterventieladder,opgrondwaarvaneerstbestuurlijkoverleg, adviseringenwaarschuwingplaatsvindt,hetgeen(inderegel)totdenalevingvandemedebewindstaakzaileiden.Inde tweedeplaatshoudenprovinciessysteemtoezicht,datwilzeggentoezichtopeensysteemofstelsel,zoalshetstelselvan ruimtelijkeordeningofhetstelselvanhuisvestingvanstatushouders.DatvloeitvoortuithetBesluitverstrekking systematischetoezichtinformatie.'®Provincieshoudendaarommindertoezichtopconcretebesluiten.

3.5 Verwaarlozing van autonome taken

Detweedevoizinvanartikel132,vijfdelid,Grondwetbetreftgrovetaakverwaarlozing.Dankanhetgaanomzowel taakuitoefeninginmedebewindalsautonometaakuitoefening.Omdatechterbijtaakverwaarlozingvanmedebewindstaken veeleerderkanwordeningegrepen,gaathetindepraktijkomverwaarlozingvanautonometaken.Bijwetinformelezin kunnenvoorzieningenwordengetroffen;ditbetekentdatvooralleingrijpenbijgrovetaakverwaarlozingeenspecifieke wetdoordewetgevermoetwordenaanvaard.Oferingegrepenwordt,isderhalveeenoordeelvandeformelewetgever.

Delaatstekeer,datisingegrepenbijgrovetaakverwaarlozing,isin1951inFinsterwoldegeweest.Voortsisingegrepenin Opsterlandin1946,inBeertain1922enin(andermaal)OpsterlandenWeststellingwerfim895.”Indepraktijkbetreft hetverwaarlozingvanautonometakendiedeGemeentewetoplegt.

In1895betrofheteenconflicttussendebetreffendegemeentenendeFriesegedeputeerdestatenoverde gemeentelijkebegroting.Bijwetwerddebevoegdheidtothetvaststellenvandebegrotingbijdeburgemeestergelegd engedeputeerdestatenhaddendebevoegdheiddaarinwijzigingenaantebrengen.'”Hiermeewashetprobleem opgelost:indeverwaarloosdetaakwerdvoorzien.InBeertaspeeldein1933ongeveerdezelfdeproblematiek:ookdeze gemeentehadeenconflictmet(deGroningse)gedeputeerdestatenoverdeopstellingvandebegroting.Degevolgen vandewetwarennuverstrekkend.Allebevoegdheden,zowelinautonomiealsinmedebewind,werdenneergelegdbij deburgemeester,dieondertoezichtstondvandeministervanBinnenlandseZakenenvandecommissarisvande Koning.''In1946weigerdeinOpsterlanddenoodgemeenteraad”samentewerkenmetdeburgemeester.Deledenvan dezeraadnamenontslag.Daarmeewasergeengrootprobleem,omdatinmiddelsnieuweraadsledenwarengekozenen slechtshungeloofsbrievennoggoedgekeurddiendenteworden.Deregeringvreesdeechter,datgemeenteradeninvloed zoudenkrijgenopdebenoemingvanburgemeesters.InOpsterlandgoldhetzelfderegimealsinBeerta:alle

bevoegdhedenvielenaandeburgemeestertoe,dieondertoezichtstaat.'®AlleenindewetinzakeOpsterlandwordtde burgemeesteraangeduidalsregeringscommissaris;inBeertaenFinstenwolde(ziehiernaonder4)wordtdeburgemeester nietalszodanigaangeduid,maardienthij,evenalsinOpsterland,debevelenvandeministerendecommissarisvande Koninginuittevoeren.

3.6 Biedt de autonome taakverwaarlozingsregeling een oplossing?

Detaakverwaarlozingsregelingvoorautonometakenis,zokanwordengeconcludeerd,eenregelingdieheelweinigis toegepast.DolleenElzingastellen,dathetgaatomwerkweigerendegemeenteraden:deraadsteltgeenbegrotingvast ofhijwenstnietsamentewerkenmetdeburgemeester.'’Kandezevormvanbestuurlijktoezichtwordentoegepastin gevalvanaanhoudendebestuurlijkeproblemen?DeGrondwetschrijftvoordathetmoetgaanomgroveverwaarlozing.

Grofwegkanhetdangaanomtweesoorten(autonome)taakuitoefening.Indeeersteplaatskanhetgaanomde gevallen,waarinhetgemeentebestuur,inhetbijzonderderaad,weigertdewerkzaamhedenuittevoeren,dieopgrond vandeGemeentewetwordengevergd.Danvalttedenkenaanhetvaststellenvandebegrotingofdebelastingenofhet benoemenvanwethouders.Indetweedeplaatskanhetgaanomautonometaken,diezodanigessentieelzijnvoorhet

“stb.2012,330.

•» Uitgebreidoverdezeconflicten;P.J,Oud,HandbocbvoorhetNederlandsgemeenterecht,Zwolle:W.E.J.TjeenkWillink1963,p.915-423.

*’Stb.i895,i5eni6.

" Stb.1933,770.

" Noodgemeenteradenbestondenkortnadeoorlog,tothetmomentvandeeersteraadsverkiezingen.

'> Stb.G327.

" Dölle,Elzinga2004,p.732.

(19)

functionerenvandegemeente,datzonderdebehartigingdaarvandegemeentenietnormaalkanfunctionerenen ingezetenenvandezetaakverwaarlozingernstigeoverlastondervinden.Ikdenkdanbijvoorbeeldaanhetverwaarlozen vanhetonderhoudaanderioleringengemeentelijkewegen.Ophetmomentdathetonderhoudhieraanzodanigis verwaarloosd,dathetrioleringsstelselnietmeerwerktenwegendoorachterstalligonderhoudgevaarlijkworden,is eveneenssprakevangrovevenvaarlozingvanautonometaken.

Inbeidegevallengaathetderhalveomtaakuitoefening,waarbuitendegemeentenietzonderproblemenverderkan functioneren.Indegevallenvanvoortdurendebestuurlijkeproblemenzoutoepassingvoorstelbaarkunnenzijn, bijvoorbeeldindiendevormingvaneencollege,zoalsingevalvanverstoordepersoonlijkeverhoudingen,zodaniglang duurt,datfeitelijkgeenwethouderswordenbenoemd.Ofindienderaadbijdebenoemingvandeburgemeestergeen besluitneemtovereenaanbeveling,danweldatdoorpolitiek-bestuurlijkeconflictengeenbegrotingtotstandkomt.

Maarzolangwethouderswordenbenoemd,debegrotingendebelastingenwordenvastgestelden,bijvoorbeeld,het onderhoudvanbelangrijkeinfrastructuurzoalsrioleringenwegennietisverwaarloosd-metanderewoorden:zolangde gemeenteblijftfunctioneren-,kanderegelingvangroveverwaarlozingvanautonometakennietwordentoegepast.De gemeenteblijft(inhoudelijke)immersfunctioneren.Voorproblemenindebestuurlijkesfeerbiedthetstelselvan bestuurlijktoezichtthansgeenoplossing.

Inhoofdstuk4komikterugopdetoepassingvandeautonometaakverwaarlozinginFinsterwoldein1951,waarin wellichtwelaanknopingspuntentevindenzijnvooringrijpeningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.

3.7 De praktijk van bestuurlijk toezicht

Hiervoorwerdalkortaangehaalddathetbestuurlijktoezichtinaoizis‘gerevitaliseerd’.”DebedoelingvandeWet revitaliseringgeneriektoezichtwasdatde‘generieke’toezichtmechanismen,zoalsvastgelegdindeGemeentewet,meer wordentoegepast.Detoezichtsbevoegdhedeninbijzonderewettenzijnzoveelmogelijkkomentevervallen.Ingevalvan verwaarlozingvanmedebewindstakenkunnendetoezichthoudendeambtensnellerenverdergaandingrijpen.Hetisde vraaginhoeverrehetbestuurlijktoezichtdaadwerkelijkisgerevitaliseerd.In2015heefteen‘tussenmetingplaatsgehad’.

Daaruitblijktdatdeinstrumentenvanbestuurlijktoezichtweinigtotnietwordentoegepast,maardattoepassingvande bijdebevoegdhedenbehorendeinterventieladdersvaaktothetgewensteresultaatleidt.‘‘Detoepassingvande interventieladdersisvoordebuitenwereld(waarondervoorwetenschappers)echternietzichtbaar.Hoedanookzijnde toezichtsbevoegdheden,integenstellingtotwatdeWetrevitaliseringgeneriektoezichtbeoogde,nogsteedsultimum remedium.Detoepassingvandebevoegdhedenisniet'gewoner’geworden.”

3.8 Financieel toezicht

Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenkunnenfinancieelinzwaarweerterechtkomen-alhoeweldat, ziedeanalyseinpar.z,nietperséofvaakhetgevalis.Welkunnenfinanciëletekortenmogelijkbestuurlijkeproblemen verergeren.Deinstrumentenvanfinancieeltoezichtbiedenbovendienwellichtinspiratiebiedenvoordeinterventie

mogelijkheden,zoalsdieinpar.4en5wordenonderzocht.Omdieredenwordthier,zijhetkort,hetfinancieeltoezicht opgemeentengeschetst.

DaarbijisindeeersteplaatsrelevantdatdeGrondwet,integenstellingtotbijhetbestuurlijktoezicht,nietvastlegt welkevormenvanfinancieeltoezichtbestaan.Artikel132,zesdelid,bepaaltdatdewetdefinanciëleverhoudingvan provinciesengemeententothetrijkregelt.Datgeeftdewetgevereengroterevrijheiddanhijmetbetrekkingtothet bestuurlijktoezichtheeft.Debelangrijksteinstrumentenvanfinancieeltoezichtzijnprovincialegoedkeuringvande begroting,eentaakverwaarlozingsregelingendezogehetenartikeliz-status(financiëlecuratele).

« stb.2012,233.

" KomerstufelienII2014/15.3Z389,nr.17.

‘1 TwynstraGudde,TussenmetingherzienestelselvanInterbestuurlijktoezicht,rapport5februari2015.

(20)

Deraadsteltjaarlijksdegemeentelijkebegrotingvast.Diemoetstructureelenreëelinevenwichtzijn.'®Indiendat naarhetoordeelvangedeputeerdestatenniethetgevalisénindienuitdemeerjarenramingblijktdatditevenwichtook deeerstkomendejarennietwordtbereikt,behoeftdebegrotingopgrondvanartikel203Gemeentewethungoedkeuring.

Artikel206Gemeentewetbepaaltdatgedeputeerdestatenhungoedkeuringslechtskunnenonthoudenwegensstrijd methetrechtofmethetalgemenefinanciëlebelang.Deregelingisbedoeldvoorgemeentenmetfinanciëleproblemen.

Doorhettoezichtvangedeputeerdestatenkunnendezeproblemen(wellicht)wordenopgelost.Deregelingbiedtgeen soelaasvoorgemeentenmetbestuurlijkeproblemen,zonderdatdezetevensfinanciëleproblemenhebben.Immershet normomdezeregelingtekunnentoepassenisdebegrotingdienietstructureelenreëelinevenwichtisendatde eerstkomendejarenevenminwordt.

Hetfinanciëletoezichtopgemeentenbevatvoortseenspecifieketaakverwaarlozingsregelinginartikel201 Gemeentewet:indienderaaddejaarrekening(ofeenindemniteitsbesluit)nietofnietnaarbehorenvaststelt,zendthet collegedejaarrekening(enbijbehorendestukken)naargedeputeerdestatendiedezevaststellen.'®

Artikel12vandeFinanciëleverhoudingswet,tenslotte,maakteenaanvullendeuitkeringaangemeentenmogelijk.

Hoeweltoepassingvanartikei12Fvwinbeginselopverzoekvandegemeenteis,zijndegevolgenverstrekkend.Niet voornietswordtgesprokenvan‘financiëlecuratele’.Ditinstrumentvanfinancieeltoezichtwordtinpar.5.5.verder besproken.

3.9 Tussenconclusie

Inpar.2constateerdeikookdatgemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemennietzozeerworstelenmet beleidsinhoudelijkedossiers-alhoewelpolitiekgevoeligedossiersdeproblemenkunnenverergeren-,maarveeleer metbestuurlijkeprocessen.Dehierbesprokeninstrumentenenbevoegdhedenvanbestuurlijktoezichthebbenechter welveelalbetrekkingopingrijpenopgrondvandeinhoud.Datgeldtvoorspontanevernietiging(eenbesluitisniet rechtmatigofinstrijdmethetalgemeenbelang),voorverwaarlozingvanmedebewindstakenenvoorpositieftoezicht (beideinstrumentenzijnvantoepassingopdeuitoefeningvanconcrete,dusinhoudelijkemedebewindstaken).

Bestuurlijketoezichtsbevoegdhedendiebetrekkinghebbenophetbestuurlijkeproceskennenwethansnauwelijks.

Bestuurlijktoezichtisvooralgerichtophetnemenvanbeslissingen,opdeinhouddaarvanenhetbeleiddatdaaraanten grondslagligt.Hoogstensheeftderegelingvanverwaarlozingvanautonometakenmedebetrekkingophetbestuurlijke proces,maardanmoeter,zoalsgezegd,sprakezijnvan‘werkweigerende’gemeenten.Hetlijkteropdatgemeentenmet aanhoudendebestuurlijkeproblemeneenmediatornodighebbenofdrukvanbuitenaf,zoalsvandecommissarisvande Koning.Ikverwijsnaarpar.4.1.

'•Artikel189Gemeentewet.

'» Devastgesteldejaarrekeningmoetvóór15julivanhetjaar,volgendophetbegrotingsjaar,aangedeputeerdestatenzijngezonden.

ZieartikelzooGemeentewet.

(21)

4 Voorstellen tot interventie:

bestaande instrumenten

Deparagrafen4en5verkennendemogelijkhedenomteinterveniërenbijgemeentenmetaanhoudendebestuurlijke problemen.Ikgainoptoepassingvanreedsbestaandemechanismen(par.4),vervolgensbespreekikmogelijke instrumentenenbevoegdhedenwaarvoorwetswijzigingeninsommigegevallengrondwetswijzigingnodigis(par.5).

Eerstmaakikenkelealgemeneopmerkingen.

4.1 Opmerkingen vooraf

Hiervoorgafikalweerdatdegenoemdebevoegdhedenalleenspecifiekzijntoetepassen,dusdatinconcretegevallen bekekenmoetwordenwelkebevoegdhedenhetmeesteopdebestuurlijkesituatieindebetreffendegemeentevan toepassingzijn.Zijkunnennietalgemeenwordentoegepast(geeninstrumentalisme)eninderegelevenmin‘stapelend’.

Zijzorgenlangnietaltijdvoordéoplossingvanhetbestuurlijkeprobleem.Hetvoorgaandebetekentookdateen algemeneinterventie-ofescalatieladder,zoalsbijtaakverwaarlozingenspontanevernietigingwelwordttoegepast,hier weinigzinvolis.

Daarnaastnogeentweedeopmerkingvooraf:hieronderzijnformeleinstrumentenbeschreven.Indepraktijkzal informeelcontactvermoedelijkaanzienlijkbelangrijkerzijndandetoepassingvanformeleinstrumenten.Daarbijisvoor eenbelangrijkerolweggelegdvoordecommissarisvandeKoning.Hijkentimmersdegemeenteenheefteengoed beeldvandeaardvandebestuurlijkeproblemen.Hijisbovendiengezaghebbendenheeftomdieredendiverse mogelijkhedenvoor‘zachtebeïnvloeding’:hijkanraadsledenuitnodigenvooreengesprekophetprovinciehuis,druk uitoefenenophetcollegevanburgemeesterenwethouders,of(eenverdergaandemogelijkheid)eencommissievan wijzeninstellendieadviesaanhemuitbrengtovermogelijkeoplossingenvoordebestuurlijkeproblemen.Ookkanhij juridischeofbestuurlijkeondersteuningbiedenaandebetreffendegemeente.Hijkan,metanderewoorden,preventieve maatregelennemendie(inderegel)voorafgaanaandehieronderbeschrevenformeleinstrumenten.Overigenskanook deburgemeestereendempendeffecthebbenopdebestuurlijkeproblemen,aldannietinsamenwerkingmethet presidiumvanderaadofmetderaadsgriffier(evaluatievanraadsvergaderingen,besprekingvandevergadercultuur).

IndeexpertmeetingisdaarbijdoordiversedeelnemersaangegevendatdecommissarisvandeKoningde‘zachte beïnvloeding’beterkaninzettenalshijeenstevigebevoegdheidachterdehandheeft.Dedreigingmeteenformele bevoegdheidwordtalsnuttigbeschouwd:nuheeftdecommissarisalleenzijntongommeetepraten,maarverderniets omzijnwoordenkrachtbijtezetten.DaarnaastwerdaangegevendatdecommissarisvandeKoningdeinformele interventiesalsrijksorgaanmoetinzenen.Datverleenthemdeautoriteitomoptetreden.Ookzondervastlegging hiervaninzijnambtsinstructieheeftdecommissarisvoldoendegezag;codificatievanzijntakentenaanzienvan bestuurlijkeprobleemgemeentenindeambtsinstructieverleenthem,alsrijksheer,maaktzijngezagnogkrachtiger.

Tenslotte:voorhetoplossenvanaanhoudendebestuurlijkeproblemenkanopenbaarheidzinvolzijn.Alsde commissarisvandeKoning(ofeventueeldeminister)explicietbenoemtenopenbaarmaaktwelkeproblemenerineen bestuurlijkeprobleemgemeentespelenenwelkeambtendehoofdrolspelerszijn,kandateendempendeffecthebbenop debestuurlijkeproblemen.Hetkomtimmersvoordatdeinternebestuurlijkeverhoudingenoorzaakzijnvande

problemenendezedusvooralzichtbaarzijninderaadofinhetgemeentehuis.Doornaarbuitentebrengendatdeze problemenspelenendatdeprovincie(ofhetRijk)‘meekijken’omaldusdeproblemenoptelossen,zettende toezichthoudersdrukophetgemeentebestuur.

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen |

(22)

4.2 Proportionaliteit en gemeentelijke autonomie

Naastdealgemeneopmerkingendieindevorigeparagraafzijngemaakt,isnogeenprincipiëlervraagstukrelevant.

Bijdemogelijketoepassingvandeinstrumentenenbevoegdheden,genoemdindezeendevolgendeparagraaf,is telkenshetproportionaliteitsbeginselrelevant;dewijzewaarophogereoverhedeningrijpenindegemeentemoet evenredigzijntothetdoeldaarvan.Debestuurlijkemaatregelendiegenomenworden,mogennietdisproportioneelzijn inverhoudingtotdegeconstateerdebestuurlijkeproblemen.Onderdeelvanhetproportionaliteitsbeginselisookdat nietmeteendezwaarstebevoegdheidwordtingezet,maareerstlichteremaatregelenwordengenomen.Pasalsdieniet blijkentewerken,gaatdetoezichthouderoveropdetoepassingvanzwaarderemiddelen.Hetproportionaliteitsbeginsel isbovendienvanbelanginhetlichtvandegemeentelijkeautonomie(artikel124,eerstelid.Grondwet).

Beseftmoetwordendatalleinpar.4en5genoemdeinstrumentenenbevoegdheden,somszelfsinvergaande mate,eeninbreukmakenopdegrondwettelijkgegarandeerdegemeentelijkeautonomie.Vaakzaldieinbreukvan tijdelijkeaardzijn,nietteminwordteengemeentebeperktinhaarvrijheid.Hoeweldegemeentelijkeautonomiegeen harde,materiëlegrenzenkent,mogenhogereoverhedendaarinnietaltelichtzinnigingrijpen.Zoweldetoepassingvan bestaandeinstrumentenenbevoegdhedenalseventuelevoorstellenvoornieuweinstrumentenenbevoegdheden dienenaltijdinhetlichtvandegemeentelijkeautonomietewordengezien.’"Degemeentelijkeautonomieen proportionaliteitliggenineikaarsverlengde:bezienvanuitdegemeentelijkeautonomiemagingrijpenindeautonome sfeervandegemeentenietverdergaandanstriktgenomennodigis.

4.3 Aanstellen wethouders van buiten

Sindsdedualiseringvanhetgemeentebestuurishetmogelijkdatderaadwethoudersvanbuitenderaadbenoemt.

Dezewethoudershoevenzelfsnietuitdegemeenteafkomstigtezijn,alhoewelzijer(inbeginsel)welmoetengaan wonen.’'Schoenmakerbetoogtdatdebenoemingvaneenwethouder‘vanbuiten’conflictenkanvoorkomen,begraven enneutraliseren.’^Voorwaardeismijnsinziensdatheteenwethouderbetreftdienieteerderinhetbetreffende gemeentebestuureenambtheeftvervuld.Datbetekentdathijveelalvanbuitendegemeenteinkwestiekomt.

Dezeremedieisvakertoegepast.Somskwamzelfsdegehelewethoudersploegvanbuiten.VolgensSchoenmakeris deremediebewezen.Zijheefteentemperendewerkingopconflictenenheefteffectopgemeenteraaddiezicheveneens minder‘destructief’opstelt.Nietteminkentderemediebeperkingen.Zijisgebaseerdopvrijwilligheidenkandusniet door(bijvoorbeeld)eencommissarisvandeKoningwordenafgedwongen.Alsderaad,ondanksdrukvande

burgemeesterofdecommissaris,nietwilmeewerkenaandebenoemingvanwethoudersvanbuiten,isdekousaf.Een tweedenadeel,doorSchoenmakergenoemd,luidtdatraadsledenmetwethoudersambitieskunnenzichgepasseerd voelen,hetgeenpotentieeleenbronvanconflictenkanzijn.

4.4 Een waarnemer met een opdracht

Hetkomtvoordatalsgevolgvandeaanhoudendebestuurlijkeproblemeneenburgemeester(aldannietgedwongen) ontslagneemt.InderegelzaldecommissarisvandeKoningdanopgrondvanartikel78Gemeenteweteenwaarnemer aanstellen.Hijkandewaarnemerdanbewustvooreenlangereperiodeaanstellen.Datisinhetverledenvakergebeurd.

Schoenmakerconstateertdatdeaanstellingvaneenwaarnemervooreenlangereperiode‘eenheilzaameffect’heeft gehadopdegemeente:deverhoudingennormaliseerdenendebestuurlijkerustkeerdeterug.Dewaarnemerkanzich makkelijkerdande‘reguliere’burgemeesterbuitendebestuurlijkespanningenplaatsen.”

Metdienverstandedatmetleeuwendeelvandegemeentelijketakeninmedebewindwordenuitgevoerd.

” Artikel36aenartikel36bGemeentewet.

” Schoenmakerzon,p.zzt.

” Schoenmakerzon.p.Z30-Z31.

22 1 Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

(23)

DecommissarisvandeKoningkandewaarnemertevenstoerustenmeteenbestuurlijkeopdracht.Ookditkomtin depraktijkgeregeldvoor.Dezeopdrachtkanzijngerichtophetherstellenvandebestuurlijkerustindegemeente,maar kanookspecifiekerzijn,bijvoorbeeldhetlostrekkenvandevastgelopenvoortgangvaneenaantalpolitiekgevoelige dossiers.Juridischstaaternietsaanindewegdatdecommissarisaandewaarnemereenopdrachtmeegeeft.

Dewaarnemeroefentdebevoegdhedenuitdieregulieraandeburgemeestertoekomen.Hijrapporteertaande commissarisvandeKoning.Welgeldteenbeperkingvoordetoepassingvanditinstrument:debetreffendegemeente moeteenburgemeestersvacaturehebben.Zonderzo’nvacatureisimmersdeaanstellingvaneenwaarnemer,metof zonderopdracht,nietmogelijk.

EenvariantopdewaarnemermeteenopdrachtisdedoorKorstenenSchoenmakervoorgesteldebestuursschout.

OokdatbetrefteenwaarnemerdievandecommissarisvandeKoningeenopdrachtheeftmeegekregen.Debestuurs

schoutendecommissariskrijgen-endatzouhetverschilzijnmetde‘reguliere'waarnemer-eveneenssteunvande ministervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.Zijkijkendusmeeoverdeschoudervandebestuursschout.

DeschoutheeftopzijnbeurtmakkelijktoegangtotdecommissarisvandeKoningendeminister.”

Inpar.5komikterugopdewaarnemermetextrawettelijketaken.

4.5 Aanscherping toepassing taakverwaarlozingsregeling

Eenvolgendelogischegedachteisdefrequenteretoepassingvandetaakverwaarlozingsregelingvanartikel124e.v.

Gemeentewet.Hiervoorisuiteengezetdatdeproblemenwaarmeegemeentenmetaanhoudendebestuurlijke problemenkampen,veelaldeautonomesfeerbetreffen(ofiniedergevaldiesfeerraken).Ookisaangegevendat bestuurlijkeprobleemgemeentenvaakgeen(grote)beleidsinhoudelijkeoffinanciëleproblemenkennen.Toepassingvan deregelingvoorindeplaatsstellingligtdaarmeenietmeteenvoordehand.

Zodroechterdebestuurlijkeproblemenhunweerslagkrijgenopmedebewindstakenkanlangsdezewegingegrepen worden.Ingrijpendoor-afhankelijkvandemedebewindvorderendewetdieisverwaarloosd-hetprovinciebestuurdan weldeministerzaleenkrachtigsignaalafgeven,zekeromdatdezeregelingtotopheden,zoalswijhiervoorzagen, nauwelijksistoegepast.Vantoepassinggaat,zobezien,een‘shockeffect’uit.Hetisvoorstelbaardat,bijingrijpenlangs dezeweg,debetreffendegemeentebesturenzichinhunfunctionerenaangevallenvoelenenhunhandelenaanpassen, nietindelaatsteplaatsomdatditingrijpen(zovaltalthansteverwachten)demediazalhalen.

Aandefrequenteretoepassingvandezetaakverwaarlozingsregelingkleefthetbezwaardatdeinterventieladder wordtgepasseerd.Weziennuimmersheteffectdatgemeentenhunhandelenaanpassennadathettoezichthoudende ambteeneerstestapopdezeladderheeftgezet.DeinterventieladderisontwikkeldbijdeWetrevitaliseringgeneriek toezichtenbeoogtdetoepassingvanderegelingvoorspelbaartemakenendaaraanstappentelatenvoorafgaan.De rechtszekerheidiserderhalvenietmeegedienddatdetaakverwaarlozingsregelingrauwelijks,duszonderde interventieladdertoetepassen,wordttoegepast.Vandeanderekantisdeinterventieladdergeenjuridischbindende procedure,diehettoezichthoudendeambtmoetdoorlopenvoordathetzichindeplaatsvanhetgemeentebestuurkan stellen.Hoedanookblijfthetprobleemdatinpar.3.3.isgesignaleerdaanwezig:nietzozeerdeverwaarlozingvande medebewindstakeniseenprobleem,alsweldeonderliggende(persoonlijke)bestuurlijkeverhoudingen.Toepassingvan detaakverwaarlozingsregelinglostdatprobleemniet(persé)op.

A.F.A.Korsten.M,Schoenmaker,'Gezondbestuurenbestuurlijkeprobleemgemeenten,Tijdvoordebestuursschout?',Bsstuurswetenschoppcnzon, p.28-50.