Inhoudsopgave
1 Juridisch advies ... 3
1.1 Inleiding ... 3
1.2 Wettelijk kader ... 4
1.2.1 Maatschappelijke ondersteuning ... 4
1.2.2 Aanbieder ... 4
1.2.3 Voorzieningen ... 5
1.3 Melding, onderzoek en verslag ... 6
1.3.1 Heroverweging besluit ... 8
1.4 Beleidsvrijheid uitvoering Wmo 2015 ... 8
1.4.1 Verordening ... 9
1.4.2 Opdracht college ... 9
1.5 Algemene voorziening ... 9
1.6 Bijdrage in de kosten algemene voorziening ... 13
1.7 Relevante wetsartikelen ... 16
Artikel 2.1.2 Plicht opstellen plan gemeenteraad ... 16
Artikel 2.1.3 Plicht opstellen verordening gemeenteraad ... 17
Artikel 2.1.4 Bevoegdheid bijdrage in de kosten ... 17
Artikel 2.3.1 Opdracht college verstrekken maatwerkvoorziening ... 18
Artikel 2.3.2 Plicht college onderzoek na melding ... 18
Artikel 2.3.9 Plicht periodiek onderzoek maatwerkvoorziening ... 19
Artikel 3.1 Opdracht aanbieder kwaliteit voorziening ... 19
Colofon
Dit is een advies van Ingeborg Lunenburg opleiding + advies.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies 2017
Alle rechten voorbehouden. Niets uit dit advies mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze dan, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande en schriftelijke toestemming van de adviseur (auteur).
Hoewel bij de totstandkoming van dit advies de uiterste zorg en aandacht werd nagestreefd kan voor de aanwezigheid van eventuele (druk)fouten of onvolkomenheden niet worden ingestaan. De adviseur van dit advies aanvaardt hiervoor geen aansprakelijkheid.
Adviseur
Ingeborg Lunenburg Postadres
Ingeborg Lunenburg opleiding + advies Lingewal 8
6681 LJ Bemmel KvK 09208025
Meer informatie
Ingeborg Lunenburg opleiding + advies Telefoon 06 - 23 710 738
E-mail info@ingeborglunenburg.nl www.ingeborglunenburg.nl www.uitvoeringwmo2015.nl
Hoofdstuk: Juridisch advies
1 Juridisch advies
1.1 Inleiding
De gemeente Beuningen heeft Ingeborg Lunenburg opleiding + advies gevraagd antwoord te geven op een aantal vragen. Aanleiding hiervoor is de uitspraak van Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2017:6055). De rechtbank heeft - kortgezegd - geoordeeld dat de gemeente Beuningen niet bevoegd is om de eerdere toegekende maatwerkvoorziening voor hulp bij het huishouden in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) te beëindigen en de cliënt in de plaats daarvan een algemene voorziening aan te bieden.
Om het advies op te stellen heeft ondergetekende informatie per email van dd. 5 december jl. ontvangen. Op basis daarvan worden in dit advies de volgende vragen beantwoord:
1. Wat zijn de implicaties van de uitspraak voor de contracten die de gemeente met de zorgaanbieders heeft afgesloten. In die contracten wordt beschreven wat de taak van de aanbieder is en wat de aanbieder binnen de algemene voorziening uitvoert. Vervolgens maakt de cliënt op praktisch niveau afspraken met een van deze aanbieders. Dit is nadrukkelijk geen contractuele relatie, hooguit dat in een zorgplan de afspraken vastgelegd worden.
2. Wat zijn de implicaties van de uitspraak voor de toegang tot de algemene voorziening zoals die in Beuningen vorm heeft gekregen?
3. Mag het college bij het beoordelen van de geschiktheid van een algemene voorziening een keukentafelgesprek voeren als een cliënt melding maakt van behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de vorm van hulp bij het huishouden? En zo ja, hoe kan het college - voorafgaand aan de verwijzing naar een algemene voorziening - dat onderzoek uitvoeren vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid? In dat kader klemt specifiek de vraag over het onderzoek of de algemene voorziening wel voldoende bijdraagt aan de zelfredzaamheid en voor de cliënt financieel draagbaar is.
4. Welke ruimte heeft het college om - met inachtneming van de uitspraak - een onderzoek uit te voeren voor toegang tot de algemene voorziening?
5. Hoe dient het college het onderzoek uit te voeren als enerzijds bij een algemene voorziening geen voorafgaand onderzoek naar de persoonskenmerken plaatsvindt en anderzijds een beëindiging van een maatwerkvoorziening in het geding is?
6. Hoe kan het college de toets uitvoeren of een cliënt in aanmerking komt voor een korting op de bijdrage in de kosten die van toepassing is bij het gebruik van de algemene voorziening conform artikel 13a van de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016?
7. Hoe moet de gemeente Beuningen het zien dat de rechtbank enerzijds oordeelt dat de beoogde algemene voorziening niet als algemene voorziening kan worden aangemerkt vanwege het onderzoek naar de individuele omstandigheden, terwijl anderzijds de rechtbank stelt dat het onderzoek onvolledig is geweest gezien het feit dat een maatwerkvoorziening beëindigd werd?
8. Moet de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016 worden aangepast, zodat de aanbieders daadwerkelijk als aanbieder in de zin van de Wmo 2015 gelden?
Bemmel, 21 december 2017 Ingeborg Lunenburg
Ter beantwoording van de vragen worden in dit advies de volgende onderwerpen behandeld:
* Wettelijk kader in paragraaf 1.2.
* Melding, onderzoek en verslag in paragraaf 1.3.
* Beleidsvrijheid uitvoering Wmo 2015 in paragraaf 1.4.
* Algemene voorziening in paragraaf 1.5.
* Bijdrage in de kosten in paragraaf 1.6.
* Relevante wetsartikelen in paragraaf 1.7.
1.2 Wettelijk kader
1.2.1 Maatschappelijke ondersteuning
Artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 geeft het gemeentebestuur1 de opdracht om zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning. Daarbij dient het gemeentebestuur ook zorg te dragen voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen. De basisbepaling van artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 geeft daarmee de verantwoordelijkheid weer van het gemeentebestuur op alle onderdelen van de maatschappelijke ondersteuning. Onder het begrip voorzieningen vallen algemene voorzieningen én maatwerkvoorzieningen (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015).
Nadere uitwerking
Deze basisbepaling is nader uitgewerkt in artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015. Daarin is bepaald dat de gemeenteraad onder meer de verplichting heeft om in de Wmo-verordening vast te stellen Zie verder in paragraaf 1.4.1 van dit advies.
1.2.2 Aanbieder
Om zorg te kunnen dragen voor maatschappelijke ondersteuning zal het college contracten2 af moeten sluiten met aanbieders. De wettelijke definitie van een aanbieder is: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015). De aanbieder draagt er zorg voor dat de voorziening van goede kwaliteit is (art.
3.1 van de Wmo 2015).
Opmerking Ingeborg Lunenburg
De gemeente Beuningen heeft contracten afgesloten met partijen over het leveren/bieden van hulp bij het huishouden. Die partijen moeten op die grond als aanbieder in de zin van de wet worden gekwalificeerd. Zij zijn immers op basis van die contracten jegens het college gehouden een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren/bieden.
Bevoegdheden aanbieder
De vraag is welke bevoegdheden de aanbieders, naast het leveren/bieden van hulp bij huishouden op basis van contracten, verder nog zouden kunnen hebben. De Wmo 2015 bepaalt dat het vaststellen van rechten en plichten een publieke taak is en daarmee voorbehouden aan het college (art. 2.6.4, eerste lid, van de Wmo 2015). Het gaat in dat kader in ieder geval om de beslissing op een aanvraag om een maatwerkvoorziening. Het is een algemeen rechtsbeginsel dat in een besluit de prestatie voldoende kenbaar moet zijn zodat de belanghebbende zich daartegen gericht kan verweren. Anders gezegd: de belanghebbende moet daaruit zijn rechtspositie kunnen bepalen. Verder geldt dat besluiten een feitelijke en juridische grondslag moeten hebben.
1 Gemeenteraad en college van Burgemeester & wethouders
2 op basis van overeenkomst of subsidierelatie
Hoofdstuk: Juridisch advies Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 mei 2016 (CRVB:2016:1402) over hulp bij het huishouden volgt dat zo’n besluit concreet moet zijn:
• welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te bereiken,
• hoeveel tijd daarvoor nodig is; en
• met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht.
Nu deze concretisering niet heeft plaatsgevonden, mocht het college in kwestie de aanvraag niet afwijzen op de grond dat het resultaat is bereikt. Het is immers niet duidelijk wat dat resultaat inhoudt. Zie ook RBGEL:2016:5998, RBGEL:2016:5999, RBGEL:2016:3030 en RBGEL:2016:3028 voor uitspraken van gelijke strekking.3
Kerntaak college
Zie bijvoorbeeld ook RBAMS:2016:1920 waar de rechtbank constateert dat het college enkel een te bereiken resultaat heeft toegekend en dat de manier waarop dit resultaat wordt bereikt is overgelaten aan de aanbieder. De rechtbank oordeelt dat het tot de kerntaak van het college behoort om de rechten (en plichten) van de cliënt vast te stellen. Het is aan het college om vast te stellen wat dat recht inhoudt. Het college mag de overige uitvoering van de wet door derden laten verrichten (art. 2.6.4 van de Wmo 2015).
Verschoonbare termijn
De Centrale Raad van Beroep oordeelt in zijn uitspraak van 18 oktober 2017 (CRVB:2017:3633) dat eerst nadat het ondersteuningsplan van de aanbieder is ontvangen, de cliënt concreet kan weten welke ondersteuning hij krijgt. Dat was een reden om verschoonbare termijnoverschrijding aan te nemen ten aanzien van het bezwaar tegen het besluit tot toekenning van een maatwerkvoorziening in de vorm van een schoon en leefbaar huis.
Aangenomen moet worden dat het ondersteuningsplan deel uitmaakt van het besluit.
Opmerking Ingeborg Lunenburg
Aangenomen moet worden dat het niet strijdig is met de wet om de aanbieder van een maatwerkvoorziening een ondersteuningsplan op te laten stellen waarin staat op welke wijze de hulp bij het huishouden zal worden geboden. Wel is het zo dat dit ondersteuningsplan onderdeel uitmaakt van de beslissing op de aanvraag van de maatwerkvoorziening. Gaat het echter om een aanbieder van een (beoogde) algemene voorziening, dan ligt het opstellen van een ondersteuningsplan juist niet voor de hand. Immers het opstellen van zo’n plan impliceert dat de ondersteuning wordt geboden op basis van de situatie van de individuele cliënt. In voorkomende gevallen zal het dan om een maatwerkvoorziening gaan.
Mandaat
Zoals gezegd is de aanbieder van een maatwerkvoorziening niet bevoegd om te bepalen hoeveel hulp bij het huishouden er zal worden geboden (artikel 2.6.4, eerste lid, van de Wmo 2015, vaststellen van rechten en plichten). In het bij amendement ingevoerde artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 is overigens wel bepaald dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder. Dit is alleen toegestaan aan (deskundige) aanbieders én alleen als het via een mandaatsbesluit gebeurt als bedoeld in Titel 10.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.2.3 Voorzieningen
Zoals gezegd worden onder het begrip voorzieningen zowel algemene voorzieningen als maatwerkvoorzieningen verstaan (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015).
3 in deze opsomming gaat het niet om de uitspraak die aanleiding is voor dit juridische advies
Definitie algemene voorziening
Een algemene voorziening is aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015). Zie voor meer over de algemene voorziening in paragraaf 1.5 van dit advies.
Definitie maatwerkvoorziening
Een maatwerkvoorziening is een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen. Dit ten behoeve van:
1. zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2. participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
3. beschermd wonen en opvang (art. 1.1.1, eerste lid 1, van de Wmo 2015).
Dit advies gaat niet verder in op de maatwerkvoorziening.
1.3 Melding, onderzoek en verslag
De Wmo 2015 regelt dat voordat iemand een aanvraag om een maatwerkvoorziening kan doen, hij zijn onder- steuningsbehoefte eerst bij het college moet melden. De cliënt heeft in voorkomende gevallen recht op een onderzoek waaraan hij zijn medewerking moet verlenen en desgevraagd gegevens of bescheiden moet overleggen (art. 2.3.2, zevende lid, van de Wmo 2015).
Onderwerpen
Bij het vaststellen van de behoefte van de cliënt gaat het college na wat diens beperkingen en problemen zijn en wat de hulpvraag precies is. In de wet staan de onderwerpen, waarnaar het college onderzoek moet doen nauwkeurig omschreven (art. 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015). Een van die onderwerpen gaat over de vraag of er mogelijkheden zijn om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van de zelfredzaamheid of participatie (art. 2.3.2, vierde lid onder e, van de Wmo 2015). Op het college rust aldus de plicht zich tijdens dat onderzoek een oordeel te vormen of de betreffende algemene voorziening een adequate oplossing is voor de beperkingen die door de cliënt worden ondervonden (zie bijvoorbeeld RBAMS:2016:4076). Dat wil zeggen dat het college moet vaststellen dat dit het geval is en kan dat niet zonder meer aannemen (vergelijk RBGEL:2016:3028). Onder deze verplichting van het college valt ook het onderzoek naar welke bijdrage in de kosten de cliënt verschuldigd zal zijn. Zie verder paragraaf 1.6 van dit advies. Het spreekt voor zich dat een zorgvuldig onderzoek moet blijken uit het verslag dat het college (verplicht) aan de cliënt verstrekt (art. 2.3.2, achtste lid, van de Wmo 2015).
Bewuste keuze van de wetgever
In de weloverwogen gekozen systematiek van de wet is door de wetgever met artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 voorzien in onderzoeksfase die vooraf gaat aan het doen van een aanvraag voor een maatwerkvoorziening.
Deze onderzoeksfase eindigt niet met een besluit in de zin van de Awb, maar met een schriftelijke weergave van de resultaten van het onderzoek. Op deze onderzoeksfase zijn de Awb-bepalingen inzake termijnen voor het nemen van een besluit daarom niet van toepassing. Als vanzelfsprekend resultaat van dat onderzoek ontstaat een verantwoord beeld van de ondersteuningsbehoefte en de maatwerkvoorziening die zou moeten worden ingezet in om die behoefte te voorzien. Door de procesmatige voorwaarden in de Wmo 2015 op te nemen, worden aan het college handvatten geboden om een zorgvuldige afweging en beoordeling tot stand te brengen. De wetgever is tot deze aanscherping van de wet gekomen door de jurisprudentie in de Wmo 2007.
Hoofdstuk: Juridisch advies Daaruit blijkt namelijk dat bij beroepsprocedures waarin gemeenten in het ongelijk zijn gesteld, veelal sprake was van een gebrekkige motivering van de door colleges genomen beslissingen. De verwachting is dat de in de Wmo 2015 opgenomen meer expliciete voorschriften over het uit te voeren onderzoek en de daarvan te verwachten betere motivering van beschikkingen ertoe zullen bijdragen dat de kwaliteit van de afweging na een melding verbetert en in minder gevallen moet worden geprocedeerd over de vraag of een maatwerkvoorziening terecht of onterecht is geweigerd.
Grondslag voor de beslissing op aanvraag
Vanaf het moment dat de cliënt een aanvraag indient voor een maatwerkvoorziening, is er sprake van enige vorm van juridisering. Deze is een onvermijdelijk gevolg van het aanvragen van de maatwerkvoorziening en heeft met name tot doel om de rechtszekerheid van de cliënt te waarborgen. Het college heeft bij het onderzoek van de melding een zodanig beeld van de cliënt gekregen dat, zodra een aanvraag wordt ingediend, alleen nog een beschikking moet worden afgegeven. De voorbereiding op het nemen van de beslissing heeft grotendeels in de onderzoeksfase al plaatsgevonden. Het college kan de aanvraag om een maatwerkvoorziening overigens wel afwijzen indien gebruikmaking van een algemene voorziening een geschikte oplossing voor de beperkingen in de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Dat volgt uit het beoordelingskader van de aanvraag (art. 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015). De toekenning moet altijd berusten op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval (zie bijvoorbeeld ook rechtsoverweging 5.7.1 in CRVB:2016:1402).
Antwoord op vraag 7 (zie ook hierna in paragraaf 1.3.1 van dit advies)
De rechtbank oordeelt dat het college de beslissing (beëindiging van de maatwerkvoorziening) niet met de juiste zorgvuldigheid heeft voorbereid. Dat klemt te meer omdat het (naar wordt aangenomen) een belastend besluit betreft. Onder toepassing van artikel 2.3.9 van de Wmo 2015 is het college namelijk teruggekomen van een eerdere toekenning binnen een nog lopende indicatie. Bij dergelijke besluiten rust een nog zwaardere bewijslast op het college dat de beoogde algemene voorziening als passende oplossing kan worden gekwalificeerd. Het oordeel van de rechtbank is gebaseerd op het feit dat geen nader (medisch) onderzoek is ingesteld door een daartoe deskundige persoon naar de stelling van de cliënt dat haar gezondheidsproblemen zijn toegenomen. Omdat artikel 2.3.9 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 moet uitvoeren, is dat onderzoek niet zorgvuldig gedaan.
Antwoord op vraag 3. Mag het college bij het beoordelen van de geschiktheid van een algemene voorziening een keukentafelgesprek voeren als een cliënt melding maakt van behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de vorm van hulp bij het huishouden? En zo ja, hoe kan het college - voorafgaand aan de verwijzing naar een algemene voorziening - dat onderzoek uitvoeren vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid? In dat kader klemt specifiek de vraag over het onderzoek of de algemene voorziening wel voldoende bijdraagt aan de zelfredzaamheid en voor de cliënt financieel draagbaar is.
In het algemeen bepaalt artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 dat indien een cliënt zich bij het college meldt met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning dat het college een onderzoek uitvoert. In de praktijk wordt voor dat onderzoek vaak de term keukentafelgesprek gebruikt. Dit onderzoek is verplicht, ongeacht de vraag of het (alleen) een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de vorm van hulp bij het huishouden betreft.
Naast de plicht om dit onderzoek uit te voeren zijn ook de onderwerpen van het onderzoek in de wet vastgelegd. Tijdens het onderzoek moet het college onder meer vaststellen of de behoefte (lees beperkingen) van de cliënt in diens zelfredzaamheid en/of participatie kunnen worden opgelost of verminderd met gebruikmaking van een algemene voorziening (art. 2.3.2, vierde lid onder e van de Wmo 2015). Het college moet dat vaststellen en kan niet aannemen dat dit het geval is. Gesteld kan (of misschien moet) worden dat onder de mogelijkheid gebruik te maken van een algemene voorziening ook een oordeel valt over de vraag of de algemene voorziening voor de cliënt financieel draagbaar is. De vraag is dan ook waarom de wetgever in artikel 2.3.2, vierde lid onder g, van de Wmo 2015 (ook) heeft bepaald dat het college de cliënt vertelt of een bijdrage in de kosten is verschuldigd, en zo ja wat de hoogte daarvan is. De inhoud van dat onderdeel lijkt niet verder te strekken dan een voorlichtingsplicht. Verder wordt nog opgemerkt dat (de inhoud van) het onderzoek strikt genomen los staat van de vraag of de beoogde algemene voorziening wel als algemene voorziening kan worden aangemerkt.
Antwoord op vraag 4. Welke ruimte heeft het college om - met inachtneming van de uitspraak - een onderzoek uit te voeren voor de toegang tot de algemene voorziening?
Zie ook antwoord op vraag 3. Naar mate de criteria om toegang te hebben tot een algemene voorziening afhankelijk worden gesteld van (specifieke) persoonskenmerken en/of behoefte (lees beperkingen) kan geen sprake zijn van een algemene voorziening maar moet de betreffende voorziening als maatwerkvoorziening worden gekwalificeerd. Gelet op de beschikbaar gestelde informatie wordt ernstig getwijfeld of de beoogde algemene voorziening wel als zodanig kan worden aangemerkt. Zie verder paragraaf 1.5 van dit advies.
Antwoord op vraag 5. Hoe dient het college het onderzoek uit te voeren als enerzijds bij een algemene voorziening geen voorafgaand onderzoek naar de persoonskenmerken plaatsvindt en anderzijds een beëindiging van een maatwerkvoorziening in het geding is?
Zie antwoord op vraag 3 en 4.
1.3.1 Heroverweging besluit
Artikel 2.3.9 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college verplicht is periodiek onderzoek te doen naar de vraag of er aanleiding is om het toekenningsbesluit4 te heroverwegen. Omdat een maatwerkvoorziening een op maat van de persoon gesneden afgestemd geheel van maatregelen is, gaat het college periodiek na of het pakket aan maatregelen nog altijd ‘op maat’ is en of het eventueel verstrekte persoonsgebonden budget nog passend is. Hoe vaak dit noodzakelijk zal zijn, zal mede afhangen van de ondersteuningsbehoefte van betrokkene en hetgeen bij het onderzoek is vastgesteld. De bepaling kan ertoe leiden dat het college na onderzoek tot de conclusie komt dat het geheel aan maatregelen nog altijd goed op de persoon is afgestemd, maar ook dat het college tot een heroverweging komt en beslist dat de cliënt meer of minder nodig heeft. Het college onderzoekt bij de evaluatie de onderwerpen die ook in het kader van het onderzoek na de melding zijn onderzocht.
1.4 Beleidsvrijheid uitvoering Wmo 2015
De wetgever heeft gemeend het gemeentebestuur (gemeenteraad en college) een grote mate van beleidsvrijheid te willen toebedelen bij de uitvoering van de Wmo 2015. Beleidskeuzen door het gemeentebestuur gemaakt op basis van de opdrachten in onder meer artikel 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 zijn voor de bestuursrechter een gegeven, die (in principe) slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Cruciaal is dus welke beleidskeuzen de gemeenteraad maakt en welke - binnen dat kader - het college bij de uitvoering van de wet. Denk bijvoorbeeld aan het treffen van algemene voorzieningen. Opgemerkt wordt dat de inhoud van de verordening (in brede zin) een afgeleide is (of moet zijn) van de opdracht die de gemeenteraad heeft bij het opstellen van het beleidsplan als bedoeld in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015. Verder heeft de regering gemeend dat de gemeenteraad terughoudend moet zijn in het delegeren aan het college.
Begrenzing beleidsvrijheid
Gelet op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep5 vindt de hiervoor genoemde beleidsvrijheid bij het verlenen van maatwerkvoorzieningen in ieder geval6 zijn grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015.
In dat artikel is bepaald dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt zodat die zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven.
Daaruit mag geconcludeerd worden dat ‘het resultaat van het gebodene’ door de bestuursrechter aan de wet (vol) wordt getoetst en niet alleen op de inhoud van het gemeentelijke beleid. Eenvoudig gezegd: kan het gebodene worden gekwalificeerd als een passende bijdrage aan (…).
4 Maatwerkvoorziening in natura of een persoonsgebonden budget
5 CRVB:2016:1402 en 1403
6 er kunnen dus nog meer grenzen zijn
Hoofdstuk: Juridisch advies 1.4.1 Verordening
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad in de verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn om het beleidsplan als bedoeld in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 uit te (kunnen) voeren en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. In ieder geval moet worden bepaald hoe wordt vastgesteld of een cliënt een maatwerkvoorziening nodig heeft voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang en welke criteria daarbij gelden. De gemeentelijke verordening is daarmee een essentieel document voor de concrete uitwerking van het beleid van een gemeente over ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie, beschermd wonen en opvang.
Criteria Verordening hulp bij het huishouden?
In de uitspraken CRVB:2016:1402 en 1403 is niet in geschil gebracht dat het aan de gemeenteraad is om te bepalen hoe en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of iemand in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden. Daarbij is ook niet in geschil gebracht dat het aan de gemeenteraad is om de te verlenen prestaties (zoals hulp bij het huishouden) nader te omschrijven.
De Centrale Raad van Beroep heeft zich (nog) niet uitgelaten over de vraag of en zo ja wat nu precies over hulp bij het huishouden in de Wmo-verordening geregeld moet worden.
Antwoord op vraag 8. Moet de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016 (hierna: Verordening) worden aangepast, zodat de aanbieders daadwerkelijk als aanbieder in de zin van de Wmo 2015 gelden?
Uit de beschikbaar gestelde informatie blijkt dat ten tijde van het primaire besluit het college nog geen contracten had afgesloten hetgeen een vereiste is als aanbieder in de zin van de wet gekwalificeerd te kunnen worden. De rechtbank heeft (naar wordt aangenomen) vastgesteld dat daarom geen sprake is van een aanbieder in de zin van de wet. De contracten zijn inmiddels wel afgesloten. De Verordening behoeft op dit punt geen aanpassing.
1.4.2 Opdracht college
Het college zal in voorkomende gevallen algemene voorzieningen moeten treffen als bedoeld in het beleidsplan en/of maatwerkvoorzieningen moeten verlenen in de vorm van hulp bij het huishouden als de cliënt daarop is aangewezen. Dit betekent ook dat een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden niet kan worden uitgesloten en dat niet (alleen) kan worden volstaan met het treffen van een algemene voorziening voor hulp bij het huishouden. Bij de invulling van deze keuzes is nadrukkelijk ook een rol weggelegd voor de gemeenteraad, die zich gelet op artikel 2.1.2 en 2.3.1 van de Wmo 2015, moet uitlaten over de wijze waarop het college maatschappelijke ondersteuning kan of moet vormgeven dan wel uitvoeren.
Beleidsregels
Het college mag in beleidsregels invulling geven aan wat bij hulp bij het huishouden wordt verstaan onder een schoon en leefbaar huis (CRVB:2016:1491). Deze invulling kan ook betrekking hebben op de wijze van toekenning van een individuele voorziening (maatwerkvoorziening Wmo 2015). Ter voorkoming van willekeur gelden strenge eisen aan het besluit, als bedoel in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb, waarop de beleidsregel is gebaseerd namelijk: objectieve criteria die berusten op deugdelijk onderzoek. Overleg met gecontracteerde aanbieders en cliëntenraden is niet toereikend, vooral aanbieders hebben namelijk een (eigen) belang bij de uitkomsten van zo’n onderzoek. Zie ook rechtsoverweging 4.6 in CRVB:2016:1491.
1.5 Algemene voorziening
Een algemene voorziening is een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015). Algemene voorzieningen worden, gelet op de definitie, in natura door het college gerealiseerd. Uit artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 volgt dat het
college algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van de zelfredzaamheid en participatie van cliënten. Dit conform het beleidsplan als bedoeld in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015.
Voorliggend en volwaardig alternatief
De wetgever heeft met algemene voorzieningen beoogd dat het in de daarvoor geschikte situaties een voorliggend en volwaardig alternatief voor een maatwerkvoorziening. Of dit in een individueel geval ook zo is, onderzoekt het college nadat door een cliënt een melding is gedaan voor maatschappelijke ondersteuning (art.
2.3.2, vierde lid onder e, van de Wmo 2015). Uit de rechtspraak blijkt dat de bedoeling van de wetgever en de eisen die de bestuursrechter stelt aan de inhoud van de beslissing op de aanvraag op gespannen voet staan met elkaar. Zie bijvoorbeeld de uitspraak die aanleiding is voor dit advies.
Contracteren aanbieders
Bij het treffen van algemene voorzieningen zal het college aanbieders moeten contracteren. Afspraken in zo’n contract hebben in ieder geval betrekking op de te bieden maatschappelijke ondersteuning (met name gericht op zelfredzaamheid en participatie), de kwaliteit en de continuïteit daarvan. Een aanbieder is op deze manier een partij die zich jegens het college verbindt om een algemene voorziening (of een maatwerkvoorziening) te leveren (art. 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015). Een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van diensten, activiteiten of zaken is zoals gezegd geen aanbieder in de zin van de wet. Dat is het geval als de gemeente cliënten verwijst naar organisatie om zelf afspraken te maken over bijvoorbeeld de in te kopen huishoudelijke hulp. In de uitspraak CRVB:2016:1404 oordeelt de Centrale Raad van Beroep, om die reden, dat de door het college de beoogde algemene voorziening niet als zodanig kan worden aangemerkt. Ook de rechtbank Gelderland oordeelt in de uitspraak (die aanleiding is voor dit advies) dat is gebleken dat de cliënt zelf afspraken dient te maken met een schoonmaakorganisatie over de te verrichten werkzaamheden.7
Opmerking Ingeborg Lunenburg
Zoals al eerder in dit advies is opgemerkt heeft het college contracten gesloten met partijen voor het leveren/bieden van hulp bij het huishouden. Er is sprake van aanbieders in de zin van de wet.
Algemeen uitgangspunt
In algemeen geldt hoe specifieker het college de eisen aan de toegang tot de algemene voorziening beschrijft (bepaalt) hoe groter het risico dat de bestuursrechter zal oordelen dat de beoogde algemene voorziening als maatwerkvoorziening moet worden gekwalificeerd. Dat geldt vooral als de toegang (in belangrijke mate) wordt bepaald op basis op basis van de behoefte. Eenvoudig gezegd: de beoogde algemene voorziening wordt dan feitelijk afgestemd op het individu (persoonskenmerken, behoeften en mogelijkheden). Onder het bieden van de toegang wordt overigens ook de aanbieder verstaan die in het individuele geval vaststelt welke huishoudelijke activiteiten precies nodig zijn met de bijbehorende frequentie.
Doelgroep algemene voorziening
De wetgever heeft voor ogen gehad dat algemene voorzieningen naar hun aard laagdrempelig (ook financieel) toegankelijk behoren te zijn. De vraag is hoe zich dat verhoudt tot de onderzoeksplicht van het college naar de vraag of een algemene voorziening een adequate passende oplossing is voor de beperkingen die de cliënt ondervindt in zijn zelfredzaamheid. Er zou betoogd kunnen worden, gelet op de inhoud van de onderwerpen van het onderzoek, dat het college eigenlijk altijd bezig is (of moet zijn) met beoordeling of maatwerk nodig is.
Dat zal moeten blijken uit het schriftelijk verslag van het onderzoek dat aan de cliënt wordt verstrekt.
7 mogelijk omdat het college nog geen contracten had afgesloten
Hoofdstuk: Juridisch advies Specifiek karakter
Aangenomen moet worden dat het niet zo is dat algemene voorzieningen per se toegankelijk moeten zijn voor alle burgers. Bij het treffen van algemene voorzieningen mag het college wel rekening houden met bepaalde persoonskenmerken, bijvoorbeeld ouderdom of eenzaamheid. Dat is geen beoordeling op behoeften of beperkingen. Algemene voorzieningen met een specifiek karakter zijn bijvoorbeeld een klussendienst, een was- en strijkservice, een maaltijdvoorziening, sociaal vervoer, informele buurtzorg, sociaal-culturele voorzieningen, opvang voor dak- en thuislozen die uitsluitend bestaat uit slapen en eten zonder verdere ondersteuning.
Andere voorbeelden zijn inloopactiviteiten voor mensen die zich eenzaam voelen, voorzieningen die burgers in staat stellen een zinvolle dan wel gestructureerde invulling te geven aan de dag, of een vorm van vervoer een algemene vervoersvoorziening die mensen met een lichamelijk gebrek in staat stelt om aan het maatschappelijke verkeer deel te nemen. Het gaat er telkens in alle gevallen om dat het voorzieningen betreft waarvoor geen onderzoek naar de behoeften (lees beperkingen) hoeft te worden ingesteld.
Antwoord op vraag 1. Wat zijn de implicaties van de uitspraak voor de contracten die de gemeente met de zorgaanbieders heeft afgesloten. In die contracten wordt beschreven wat de taak van de aanbieder is en wat de aanbieder binnen de algemene voorziening uitvoert. Vervolgens maakt de cliënt op praktisch niveau afspraken met een van deze aanbieders. Dit is nadrukkelijk geen contractuele relatie, hooguit dat in een zorgplan de afspraken vastgelegd worden.
Antwoord op vraag 2. Wat zijn de implicaties van de uitspraak voor de toegang tot de algemene voorziening zoals die in Beuningen vorm heeft gekregen?
Onderstaand antwoord heeft betrekking op vraag 1 en 2.
De beoogde algemene voorziening kan niet als algemene voorziening worden gekwalificeerd, gelet op de toegangscriteria. Uit het programma van eisen blijkt onder meer dat de cliënt:
1. een beperking moet hebben waardoor (een deel van) de huishoudelijke taken niet zelf kunnen worden uitgevoerd;
2. geen huisgenoot heeft van wie gebruikelijke hulp kan worden verwacht;
3. beschikt over regisserend vermogen; en
4. de aanbieder met de cliënt bespreekt welke ondersteuning er nodig is.
Aangenomen moet worden dat deze criteria in ieder geval (al dan niet afzonderlijk) bepalend zullen zijn voor het oordeel van de bestuursrechter dat sprake is van een maatwerkvoorziening. Opgemerkt wordt ook dat de rechtbank in de uitspraak ook al een oordeel heeft gegeven over het derde en vierde criterium. De overige bepalingen van het Programma van eisen blijven hier onbesproken.
Daarnaast wordt opgemerkt dat in artikel 13a, vierde lid, van de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016 cliënten met beperkingen als doelgroep worden omschreven die geacht worden gebruik te maken van de algemene voorziening. Het ondervinden van beperkingen maakt juist dat deze cliënten niet tot de doelgroep van een algemene voorziening als bedoeld in de wet behoren.
Algemene voorziening: geen aanvraag en geen beschikking?
In het algemeen volgt uit de systematiek van de wet dat algemene voorzieningen niet op aanvraag worden verleend. De wet bepaalt wel dat maatwerkvoorzieningen op aanvraag worden verleend (art. 2.3.5 van de Wmo 2015). Zo’n beslissing kan overigens wel inhouden dat de cliënt niet op een maatwerkvoorziening is aangewezen omdat de beperkingen worden opgelost of vermindert, met het gebruik van een algemene voorziening (art. 2.3.5, derde lid eerste volzin, van de Wmo 2015). Daarbij wordt (nogmaals) opgemerkt dat op het college de plicht rust om zich tijdens het onderzoek (naar aanleiding van de melding) een oordeel te vormen of de betreffende algemene voorziening een adequate oplossing voor de beperkingen die door de cliënt worden ondervonden. Komt het college in samenspraak met de cliënt overeen dat een algemene voorziening een goede oplossing is, dan ligt het voor de hand dat de cliënt geen aanvraag om een maatwerkvoorziening zal indienen.
Opmerking Ingeborg Lunenburg
De uitvoering van de Wmo 2015 roept voor gemeenten terecht de vraag op hoe de doelgroep (qua toegang/gebruik) voor een algemene voorziening kan worden bepaald. Voor het bepalen van de doelgroep die gebruik kan maken van een algemene voorziening mag het hebben van beperkingen geen toegangscriterium zijn. In het beoordelingskader van de aanvraag in art, 2.3.5, derde lid eerste volzin, van de Wmo 2015 is echter wel bepaald dat het college een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie moet toekennen voor zover deze niet met (onder meer) gebruikmaking van algemene voorzieningen kunnen worden verminderd of weggenomen.
Dienstenbon - vouchers
Voor zover de gemeente Beuningen voornemens zou zijn vouchers (of iets dergelijks) in te voeren, het volgende. In RBOVE:2016:51 oordeelt de rechtbank dat het onduidelijk is hoe het aanbieden van een dienstenbon voor de inkoop van extra uren hulp bij het huishouden gekwalificeerd moet worden. Binnen de Wmo 2015 is een algemene voorziening gedefinieerd als een aanbod van diensten of activiteiten. Hiervan lijkt met het aanbieden van een dienstenbon geen sprake te zijn.
Jurisprudentie
In RBLIM:2017:9849 oordeelt de voorzieningenrechter over de vraag of de door het college beoogde algemene voorziening wel als zodanig kan worden gekwalificeerd. De Gemeente Heerlen biedt via Heerlen Stand-By! een breed pallet van begeleiding aan. Volgens het college is sprake van een algemene voorziening, toegankelijk voor alle inwoners en zonder eigen bijdrage. In het geval van verzoeker wordt volgens de voorzieningenrechter uit het onderzoek onvoldoende duidelijk of deze voorziening geschikt is voor hem. Niet duidelijk wat de begeleiding inhoudt, wie de begeleiding zal uitvoeren en wat de omvang is. Vanwege zijn kwetsbaarheid kan het van verzoeker niet worden gevergd om eerst deze voorziening te proberen en (pas) als het niet geschikt blijkt, een pgb toe te kennen. De voorzieningenrechter bepaalt dat het college overgaat tot het voortzetten van de maatwerkvoorziening totdat is beslist op het bezwaar. Zie ook RBLIM:2017:9992.
Combinatie maatwerkvoorziening en algemene voorziening
• De rechtbank oordeelt in RBGEL:2016:59988 dat het in beginsel mogelijk is om huishoudelijke hulp aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening. Echter aan de vaststelling dat dit in het concrete geval mogelijk is worden grenzen gesteld. In rechtsoverweging 4.5.5 van CRVB:2016:1404 overweegt de Centrale Raad van Beroep in dat verband dat als maatschappelijke ondersteuning ter compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid noodzakelijk is, onderzocht moet te worden of een algemene voorziening, indien deze in de gemeente bestaat, voor de betrokkene ook financieel haalbaar is. Het college heeft in het geval van eiseres nagelaten een onderzoek naar de financiële situatie van haar in te stellen.
• De voorzieningenrechter in RBNNE:2015:1134 oordeelt dat de aangeboden combinatievoorziening (3 uur algemene voorziening en 1 uur maatwerkvoorziening) kan worden beschouwd als een ‘samenhangend ondersteuningsaanbod’ zoals door de wetgever is beoogd. De voorzieningenrechter stelt de vraag of huishoudelijke hulp naar zijn aard en gelet op het uitgangspunt in artikel 2.3.5, derde lid van de Wmo 2015 (compensatie van beperkingen) als algemene voorziening kan worden aangeboden. De opgeworpen vraag wordt door de voorzieningenrechter niet beantwoord maar er wordt slechts gewezen op de uitspraak RBNNE:2013:BZ4141. Die uitspraak is onder de Wmo 2007 tot stand is gekomen.
Bij ondergetekende zijn thans geen voorbeelden van algemene voorzieningen bij gemeenten bekend die de juridische toets kunnen doorstaan.
8 het gaat niet om de zaak die aanleiding is voor dit juridische advies
Hoofdstuk: Juridisch advies 1.6 Bijdrage in de kosten algemene voorziening
De gemeenteraad kan in de verordening bepalen of cliënten een bijdrage in de kosten verschuldigd zijn (art.
2.1.4 van de Wmo 2015). Dat geldt ook in geval het een woningaanpassing betreft voor een minderjarige (art.
2.1.5 van de Wmo 2015). Het is mogelijk om voor alle voorzieningen (dus zowel voor maatwerkvoorzieningen als voor algemene voorzieningen) een bijdrage op te leggen, die verschuldigd is zolang de cliënt gebruikt maakt (of kan maken) van de voorziening. Verder kan de systematiek van de bijdrage in de kosten voor maatwerkvoorzieningen op geen enkele manier worden vergeleken met die van algemene voorzieningen.
Niet inkomensafhankelijk
Als hoofdregel geldt dat de hoogte van de bijdrage in kosten voor het gebruik van een algemene voorziening niet inkomensafhankelijk is. Dat betekent in het algemeen dat voor een (bepaalde) algemene voorziening in principe één bedrag kan worden gevraagd voor de personen die daarvan gebruik willen maken, mits de verordening daarin voorziet. Het is ook denkbaar dat de bijdrage en de periode (termijn) waarover de bijdrage verschuldigd is, voor verschillende soorten algemene voorzieningen anders worden geregeld. Doorgaans is die bijdrage rechtstreeks verschuldigd aan de aanbieder van de algemene voorziening. Ook dat zal de gemeenteraad in de verordening moeten vastleggen.
Maximaal de kostprijs
De gemeenteraad moet zich uitlaten over de vraag of de gebruiker van de algemene voorziening een bijdrage in de kosten is verschuldigd, en zo ja hoe hoog die bijdrage dan is (CRVB:2016:1404 en zie art. 2.1.4 van de Wmo 2015). Voor de bijdrage in de kosten voor het gebruik van algemene voorzieningen is geen wettelijke begrenzing, met uitzondering van de kostprijs. Dat laatste geldt overigens ook voor maatwerkvoorzieningen.
Hoe de kostprijs wordt berekend moet op juiste wijze in de verordening, als bedoeld in artikel 2.1.3 van de Wmo 2015, geregeld worden.
Hoogte
De hoogte van de bijdrage in de kosten voor een algemene voorziening is, in principe, een vast bedrag. Het behoeft geen toelichting dat betaling hiervan voor de hogere inkomens geen probleem hoeft te zijn. Voor gebruikers met een laag inkomen kan dat echter anders liggen. Is de gemeenteraad van oordeel dat een korting op de bijdrage in de kosten van toepassing is, dan moet ook dat in de verordening worden opgenomen. Denk aan de lage inkomens. Er kunnen ook andere situaties aan de orde zijn, zoals een cumulatie van bijdragen in de kosten van algemene voorzieningen al dan niet gecombineerd met maatwerkvoorzieningen of persoonsgebonden budgetten. Deze keuzes met betrekking tot de bijdrage in de kosten mag de gemeenteraad, volgens de Centrale Raad van Beroep, niet delegeren aan het college (CRVB:2016:1404). Dat kan overigens ook worden afgeleid uit de wettekst en de toelichting daarop.
Voorkomen druk op maatwerkvoorzieningen
Volgens de wetgever hebben gemeenten er zelf veel belang bij om de algemene voorzieningen (financieel) laagdrempelig te maken en te houden, zodat de druk op (duurdere) maatwerkvoorzieningen beperkt wordt. De wetgever meent dat het in de rede ligt dat gemeenten de daarvoor te betalen bijdragen beperkt houden, juist ook om de toeloop tot duurdere maatwerkvoorzieningen zoveel mogelijk te beperken. Dit mede met het oog op het realiseren van een inclusieve samenleving. Daaruit kan worden afgeleid dat de hoogte van de bijdrage in de kosten voor een algemene voorziening niet meer zou mogen bedragen dan de bijdrage voor een maatwerkvoorziening (zie verder hierna).
Inning bijdrage
De wetgever heeft er niet voor gekozen om de inning van de bijdrage in de kosten voor algemene voorziening centraal ook bij het CAK te beleggen omdat gemeenten zonder administratieve rompslomp een passende bijdrage voor algemene voorzieningen moeten kunnen vragen. Als een algemene voorziening aanwezig is, dan kan de burger - of degene die tot de doelgroep van die voorziening behoort - daar (gewoon) laagdrempelig gebruik van maken. Hoewel een algemene voorziening toegankelijk moet zijn zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers betekent niet dat een het gebruik van een algemene voorziening gratis moet zijn. Maar daar hoort volgens de wetgever wel bij dat de voorziening ook financieel laagdrempelig is. Zou de bijdrage voor algemene voorzieningen centraal bij het CAK worden belegd, dan is dit uitvoeringstechnisch onhaalbaar en kost het qua administratieve lasten en geld meer voor zowel de gemeente als de cliënt. Denk bijvoorbeeld aan een algemene voorziening als een buurtbus waarbij een rit die iemand maakt één euro kost. Het CAK kan geen reeds betaalde bijdrage in mindering brengen op de verschuldigde eigen bijdrage ofwel dit zou betekenen dat voor één euro de busmaatschappij moet registreren dat iemand gebruik heeft gemaakt van de buurtbus. De busmaatschappij moet dit ofwel direct of indirect via de gemeente aan het CAK doorgeven. Het CAK zal dan vervolgens voor één euro een inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage berekenen en de eigen bijdrage in rekening brengen. De wetgever heeft hier niet voor gekozen, maar laat de bijdrage voor algemene voorzieningen over aan de gemeente. Daarnaast kunnen gemeenten kiezen om bepaalde groepen ingezetenen te benoemen die in aanmerking komen voor een korting op de bijdrage voor een algemene voorziening. Uit het vorengaande kan geconcludeerd worden dat het bij de hoogte van de bijdrage in de kosten voor gebruikmaking van een algemene voorziening om minimale bedragen gaat.
Hoger dan bijdrage maatwerkvoorziening
In CRvB:2016:1404 oordeelt de Centrale Raad van Beroep ook dat het college moet nagaan of een algemene voorziening voor betrokkene financieel haalbaar is. Welke eisen daarvoor gelden, laat de CRvB zich in de uitspraak niet (meer) over uit. Ook is de Centrale Raad van Beroep niet toegekomen aan het antwoord op de vraag of de betreffende hoogte van de bijdrage in de kosten wel is toegestaan. Dat komt omdat de beoogde algemene voorziening niet als zodanig gekwalificeerd kan worden. De betrokkene is kwestie was voor de huishoudelijke hulp € 70,44 per vier weken duurder uit ten opzichte van de bijdrage in de kosten van een maatwerkvoorziening.
Bevoegdheden gemeenteraad en college
In de uitspraak CRVB:2016:1404 oordeelt de Centrale Raad van Beroep ook dat het college moet nagaan of een algemene voorziening voor betrokkene financieel haalbaar is. Welke eisen daarvoor gelden, laat de Centrale Raad van Beroep zich in de uitspraak niet (meer) over uit. Ondergetekende meent dat de gemeenteraad op grond van de bevoegdheid om:
• geen bijdrage te vragen;
• deze lager vaststellen;
• op nihil vast te stellen; dan wel
• daar een korting op te geven,
ook invulling geeft (moet geven) aan die zogeheten financiële haalbaarheid.
De wetgever meent dat het wel heel belangrijk is dat gemeenten er zelf op letten dat zij geen cumulatie veroorzaken of op laten lopen door hun eigen beleid ten aanzien van de eigen bijdrage voor algemene voorzieningen. Het is verder ter beoordeling aan het college om tijdens het onderzoek vast te stellen of de hoogte van de bijdrage op basis van de verordening financieel haalbaar is.
Hoofdstuk: Juridisch advies Opmerking Ingeborg Lunenburg
In artikel 13a van de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016 heeft de gemeenteraad invulling gegeven aan de hiervoor genoemde ‘financiële haalbaarheid’. Ondergetekende vraagt zich wel af of de doelgroep die in aanmerking kan komen voor een korting op de bijdrage niet eenvoudiger kan worden vormgegeven. Daarnaast zijn er zeker ook andere situaties denkbaar die maken dat een korting op de bijdrage gerechtvaardigd is. Bij de uitvoering van artikel 13a van de verordening ligt het (volgens ondergetekende) nog wel op de weg van het college om in de omstandigheden van het individuele geval te beoordelen of ook daadwerkelijk sprake van is van financiële haalbaarheid. Zie verder antwoord op vraag 7.
Antwoord op vraag 6. Hoe kan het college de toets uitvoeren of een cliënt in aanmerking komt voor een korting op de bijdrage in de kosten die van toepassing is bij het gebruik van de algemene voorziening conform artikel 13a van de Herziene verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Beuningen 2016?
Ondergetekende moet het concrete antwoord op de vraag schuldig blijven wegens het ontbreken van rechtspraak op dit punt. Echter moet aangenomen worden dat de hoogte van de bijdrage in de kosten voor het gebruik van een algemene voorziening niet hoog mag zijn. In de parlementaire geschiedenis wordt het voorbeeld van één euro gebruikt voor de buurtbus. Ondergetekende meent -mede op basis daarvan- dat een bijdrage voor de algemene voorziening hulp bij het huishouden van 21,75 euro per uur te hoog zal zijn. Bedenk daarbij dat dit bedrag hoger is of zeker kan zijn dan voor een maatwerkvoorziening (maximaal) kan gelden. Nu de beoogde algemene voorziening thans ook niet als zodanig gekwalificeerd kan worden, kan het antwoord op de vraag feitelijk achterwege blijven.
Daarnaast roept het vragen van een bijdrage in de kosten voor het gebruik van een algemene voorziening ook andere rechtsvragen op. In de onderstaande tekst worden twee voorbeelden genoemd.
1. Bijdrage verschuldigd: een rechtsgevolg?
Waar de wetgever geen rekening mee heeft gehouden, is het volgende. Als de gebruiker van een algemene voorziening, conform de verordening, een bijdrage in de kosten is verschuldigd, dan is dat gericht op een rechtsgevolg. Immers, het toepassen van de regels in de verordening wijzigt de rechtspositie van de cliënt ten opzichte van de gemeente omdat de plicht is ontstaan een bijdrage te betalen. De vraag is dan ook of het college daarom toch gehouden is een beschikking te sturen waarin staat dat een bijdrage in de kosten is verschuldigd én wat de hoogte daarvan is. Dat is op zich vreemd want er hoeft (gelet op de wettekst) voor het gebruikmaken van een algemene voorziening geen aanvraag te worden ingediend. Het versturen van de beschikking brengt (vanzelfsprekend) voor de uitvoering meer werk met zich mee. Is de gebruiker van de algemene voorziening deze bijdrage verschuldigd aan de aanbieder, bijvoorbeeld op basis van een factuur, dan kan dat niet als besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. Immers, de aanbieder van een voorziening is geen bestuursorgaan.
2. Invorderingsmogelijkheden
Voor zover de aanbieder aan de cliënt een factuur stuurt, is het de vraag welke mogelijkheden de aanbieder heeft om tot invordering over te gaan in geval de cliënt de factuur niet betaalt. De Wmo 2015 voorziet daar niet in. Het belang van de aanbieder kan groot zijn als ook de eventueel verstrekte subsidie afgestemd is op het vragen van een bijdrage in de kosten aan gebruikers. Denk bijvoorbeeld aan de maaltijdservice die door de vrijwilligers van het ouderwerk (of iets dergelijks) wordt bezorgd.
Opmerking Ingeborg Lunenburg
De twee voorbeelden in de hier bovenstaande tekst kunnen in de juridische procedure leiden tot een -door de wetgever zelf gecreëerd- juridisch probleem.
1.7 Relevante wetsartikelen
Artikel 2.1.2 Plicht opstellen plan gemeenteraad
1. De gemeenteraad stelt periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
2. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen die erop gericht zijn:
a. de sociale samenhang, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking te bevorderen, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente te bevorderen, alsmede huiselijk geweld te voorkomen en te bestrijden;
b. de verschillende categorieën van mantelzorgers, en vrijwilligers, zoveel mogelijk in staat te stellen hun taken als mantelzorger of vrijwilliger uit te voeren;
c. vroegtijdig vast te stellen of ingezetenen maatschappelijke ondersteuning behoeven;
d. te voorkomen dat ingezetenen op maatschappelijke ondersteuning aangewezen zullen zijn;
e. algemene voorzieningen te bieden aan ingezetenen die maatschappelijke ondersteuning behoeven;
f. maatwerkvoorzieningen te bieden ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie aan ingezetenen van de gemeente die daartoe op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit hun sociale netwerk niet of onvoldoende in staat zijn;
g. maatwerkvoorzieningen te bieden aan personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving en beschermd wonen of opvang behoeven in verband met psychische of psychosociale problemen of omdat zij de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld.
3. Het plan is erop gericht dat:
a. cliënten zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven;
b. cliënten die beschermd wonen of opvang ontvangen, een veilige woonomgeving hebben en, indien mogelijk, weer in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
4. In het plan wordt bijzondere aandacht gegeven aan:
a. een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, publieke gezondheid, preventie, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen;
b. de samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet met het oog op een zo integraal mogelijke dienstverlening;
c. keuzemogelijkheden tussen aanbieders voor degenen aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, waarbij rekening wordt gehouden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van cliënten, in het bijzonder voor kleine doelgroepen;
d. de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking;
e. de wijze waarop de continuïteit van hulp wordt gewaarborgd, in het bijzonder ten aanzien van de persoon die door het bereiken van een bepaalde leeftijd geen jeugdhulp als bedoeld in de Jeugdwet meer kan ontvangen;
f. mogelijkheden om met inzet van begeleiding, waaronder dagbesteding, mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten blijven;
g. de wijze waarop ingezetenen worden geïnformeerd over de personen die kunnen optreden als vertegenwoordiger van een cliënt die niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake;
h. uitvoering te geven aan het op 13 december 2006 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (Trb. 2007, 169). 9
9 nieuw, in werking getreden op 14 juni 2016 (Stb. 2016, 215)
