Divosa-monitor factsheet:
Participatiebeleid 2012
Datum: 7 mei 2013
> Gemiddeld re-integratiebudget per
bijstandsuitkering gehalveerd sinds 2010
> Minder ondersteuning voor mensen op trede 1 en 2 van de participatieladder
> 48% re-integratiebudget gaat naar begeleidingstrajecten naar werk
> 33% re-integratiebudget nog besteed op de
private markt
Voorwoord
In 2012 is het begeleidingsbudget per bijstandsgerechtigde gehalveerd ten opzichte van 2010. Uit deze Divosa-monitor Factsheet blijkt dat sociale diensten meer klanten hebben moeten helpen met een veel lager re-integratiebudget. De cijfers tonen aan dat gemeenten hun beperkte budget vooral inzetten voor begeleidingstrajecten naar werk. Het mes gaat in relatief dure voorzieningen als
loonkostensubsidies en gesubsidieerde arbeid. Daarmee maken sociale diensten keuzes die aansluiten bij wat we weten over de effectiviteit van re-integratie. Begeleidingstrajecten, laat onderzoek zien, zijn het meest effectief als het gaat om de uitstroom naar werk. Loonkostensubsidies zijn effectief voor een kleine groep mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Gesubsidieerde arbeid zoals de oude WIW- en ID-banen leiden niet tot uitstroom naar werk en zijn vooral belangrijk voor de participatie van mensen.
De bezuinigingen op het re-integratiebudget dwingen gemeenten om scherpe keuzes te maken, zo blijkt ook uit deze Factsheet. En die blijven niet zonder gevolgen. Mensen met de betere kansen op werk krijgen vaker voorrang. Voor mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt kunnen sociale diensten steeds minder betekenen. De wettelijke participatiedoelstelling staat daardoor steeds meer onder druk. We kunnen nog niet zien welke gevolgen dat heeft. Een gemiddeld re-
integratietraject duurt meer dan een jaar, dus de bezuinigingen die in 2012 zijn ingezet, krijgen pas vanaf dit jaar hun weerslag op de gemeentelijke uitkeringsbestanden.
René Paas, voorzitter Divosa
S
Participatiebeleid 2012
Gemeenten krijgen jaarlijks van het Rijk een budget om re-integratie en participatieactiviteiten van te betalen: het participatiebudget. Dit budget is opgebouwd uit een re-integratiebudget,
inburgeringbudget en educatiebudget. Het participatiebudget laat de laatste jaren een dalende lijn zien.
Tabel 1: Inkomsten en uitgaven participatiebudget (x1.000.000 euro) 2009 2010 2011 2012 2013
Toegekend participatiebudget 1.758 1.895 1.698 994 861
Bron: Ministerie SZW (2013 zijn voorlopige cijfers).
Re-integratiebudget: minder middelen, meer klanten
In deze Divosa-monitor factsheet rapporteren we over de besteding van één onderdeel van het participatiebudget. Dit is het re-integratiebudget (ook wel bekend als werkbudget of werkdeel).
Na 2008 neemt het aantal bijstandsuitkeringen toe, terwijl het toegekende re-integratiebudget juist daalt. In 2012 is er sprake van een halvering van het budget ten opzichte van 2010.
Samenvatting
Sociale diensten hebben met een forse korting op het participatiebudget meer klanten moeten helpen richting werk. Het gemiddelde participatiebudget per BUIG-uitkering is in 2012 meer dan gehalveerd ten opzichte van 2010. Het gemiddelde participatiebudget per BUIG-uitkering verschilt per gemeente.
Onder druk van deze bezuinigingen hebben gemeenten scherpe keuzes gemaakt over de besteding van het budget. Zij hebben gekozen voor de mensen die nog kansen maken op de arbeidsmarkt en het mes gezet in een relatief duur instrument als loonkostensubsidies. Het beschikbare budget zetten gemeenten vooral in op begeleidingstrajecten naar werk.
Gemeenten kiezen er meer en meer voor om de uitvoering van re-integratieactiviteiten niet uit te besteden aan de private markt, maar dit zelf op te pakken of uit te besteden aan publieke
instellingen als sw-bedrijven.
Figuur 1: Ontwikkeling toegekende re-integratiebudget (x 1.000.000 euro) en het aantal BUIG-uitkeringen tot 65 jaar.
Bron: CBS en Ministerie SZW.
Sinds 2009 is het gemiddelde re-integratiebudget per uitkering met ruim € 3.000,- afgenomen.
Figuur 2: Beschikbaar re-integratiebudget per BUIG-uitkering tot 65 jaar.
Bron: CBS, ministerie SZW.
NB:Het gemiddelde re-integratiebudget is berekend door het toegekende re-integratiebudget te delen door het aantal BUIG- uitkeringen (excl. Bbz en Wwik) in december toegekend aan personen onder de 65 jaar.
De hoogte van het re-integratiebudget van gemeenten is afhankelijk van de bevolkingsopbouw en de arbeidsmarktsituatie. Het idee hierachter is dat gemeenten meer geld beschikbaar krijgen als het moeilijker is om mensen weer aan de slag te krijgen. Dit leidt tot verschillen tussen gemeenten in het re-integratiebudget per BUIG-uitkering. In de noordelijke provincies en in Zuid-Limburg hebben de gemeenten relatief veel budget per uitkering.
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
re-integratiebudget BUIG uitkeringen
€ 5.266
€ 4.534
€ 4.086
€ 2.140
€ 0
€ 1.000
€ 2.000
€ 3.000
€ 4.000
€ 5.000
€ 6.000
2009 2010 2011 2012
Kaart 1: Beschikbaar re-integratiebudget per BUIG-uitkering 2012.
Bron: CBS en ministerie SZW, berekening CAB.
Focus op doelgroepen met perspectief op werk
De bezuinigingen op het participatiebudget dwingen sociale diensten tot scherpe keuzes. Zij investeren meer in de bovenkant van hun bestand (trede 4 en 5 van de participatieladder) en dit is ten koste gegaan van investeringen aan de onderkant (trede 1 en 2 van de participatieladder), een trend die ook in voorgaande jaren zichtbaar was. Op trede 1 en 2 van de participatieladder bevinden zich mensen met een lage participatiepositie. Zij leven geïsoleerd en hebben weinig sociale contacten buiten de deur. De mensen op deze tredes van de participatieladder zijn over het algemeen
aangewezen op zorg of sociale activering.
Tabel 2: Prioritering in doelgroepen (n=96).
Welke specifieke doelgroepen hebben door de bezuinigingen meer of minder ondersteuning gekregen?
Meer ondersteuning
Geen verandering
Minder ondersteuning Klanten met betaald werk met ondersteuning
(regulier werk met ondersteuning, trede 5)
35% 39% 26%
Klanten met onbetaald werk (arbeidstoeleiding, trede 4)
42% 39% 19%
Klanten die deelnemen aan georganiseerde activiteiten (arbeidsactivering, trede3)
18% 59% 23%
Klanten met sociale contacten buiten de deur (maatschappelijke ontwikkeling, trede 2)
13% 33% 54%
Klanten die geïsoleerd leven (zorg, trede 1)
10% 33% 57%
Werk voorop bij besteding re-integratiebudget
Van alle ingezette middelen vanuit het re-integratiebudget wordt 48% ingezet voor
begeleidingstrajecten naar werk. Daarnaast wordt 32% uitgegeven om klanten te laten werken.
Hierbij gaat het om gesubsidieerde arbeid (21%) en loonkostensubsidie (11%). Aan activering en scholing wordt veel minder uitgegeven: 8% aan sociale activering en 4% aan beroepskwalificerende scholing.
Figuur 3: Besteding van re-integratiebudget, als percentage van totale besteding.
Gesubsidieerde arbeid (oude regelingen) is vooral voor de grotere gemeenten nog een belangrijke kostenpost. Het gaat hier om de oude WIW- en ID-banen. Kleinere gemeenten en intergemeentelijke sociale diensten besteden minder aan dit soort activiteiten. Kleinere en G32-gemeenten zetten sterker in op loonkostensubsidies. Intergemeentelijke sociale diensten geven gemiddeld meer uit aan
begeleidingstrajecten naar werk en aan sociale activering.
Tabel 3: Besteding in 2012 aan re-integratie als % van de totale besteding.
2012 Besteding in
€
Totaal G4 G32 Isd Kleinere
gemeenten (n=81) (n=81) (n=4) (n=21) (n=14) (n=42)
Gesubsidieerde arbeid 115.272.188 21% 24% 21% 9% 12%
Loonkostensubsidies 61.252.593 11% 8% 16% 8% 19%
Begeleidingstrajecten naar werk 258.759.291 48% 48% 43% 62% 51%
Ondersteunende activiteiten 34.517.016 6% 6% 6% 7% 9%
Beroepskwalificerende scholing 23.746.323 4% 5% 4% 2% 3%
Sociale activering 45.939.052 8% 8% 8% 12% 6%
Persoonsgebonden re-integratiebudget 3.323.768 0,61% 0% 2% 0% 0%
Inzet op loonkostensubsidies en gesubsidieerd werk neemt af
De bezuinigingen op het re-integratiebudget werken vooral door op de inzet van een relatief duur instrument als loonkostensubsidies en de voorgenomen afbouw van gesubsidieerde arbeid in 2013.
Deze lopen sterk terug, terwijl de inzet op begeleidingstrajecten naar werk juist toeneemt. We zien dat er verschuivingen optreden in de relatieve verdeling van het budget. De absolute uitgaven lopen op alle instrumenten echter terug door de bezuinigingen op het budget.1
Figuur 4: Verdeling re-integratiebudget door de jaren heen.
Voor 2013 zetten gemeenten fors in op de afbouw van gesubsidieerd werk. Vooral de grotere
gemeenten zetten het mes in dit instrument. De inzet van loonkostensubsidies stabiliseert in 2013. De trend om te snijden in de relatief dure re-integratie-instrumenten wordt hiermee in 2013 doorgezet.
Tabel 4: Verwachte uitgaven re-integratiebudget 2013.
Verwachte uitgaven re-integratiebudget 2013 Totaal G4 G32 Isd Kleinere gemeenten (n=69) (n=3) (n=18) (n=12) (n=36)
Gesubsidieerde arbeid 10% 3% 11% 5% 12%
Loonkostensubsidies 12% 20% 18% 6% 11%
Begeleidingstrajecten naar werk 54% 60% 54% 59% 52%
Ondersteunende activiteiten 9% 6% 5% 9% 11%
Beroepskwalificerende scholing 6% 6% 5% 5% 7%
Sociale activering 8% 5% 6% 17% 7%
Persoonsgebonden re-integratiebudget 1% 0% 1% 0% 1%
1 De gevolgen van de bezuinigingen zijn nog niet duidelijk. In 2008 was de gemiddelde duur van alle re-
integratietrajecten twee jaar. Per soort traject kan het echter nogal verschillen. Voor loonkostensubsidies was de gemiddelde duur toen een jaar (SEO, 2010, p. 10).
Activiteiten naar aantal trajecten
De inzet van het re-integratiebudget alleen geeft geen goed beeld van de omvang van de activiteiten van sociale diensten omdat trajecten niet allemaal evenveel kosten. De inspanningen van gemeenten worden beter weergegeven via het aantal ingezette trajecten.
In 2012 hebben de aan dit onderzoek deelnemende gemeenten 103.558 trajecten ingezet voor hun klanten. Deze gemeenten vertegenwoordigen in totaal 219.140 bijstandsgerechtigden; 60% van de totale bijstandspopulatie.
Vooral inzet op begeleiding naar werk
Bijna 40% van de ingezette activiteiten heeft in 2012 betrekking op begeleiding naar werk: klassieke re-integratietrajecten, werken met behoud van uitkering, sollicitatietraining, accountmanagement en bemiddeling. In vergelijking met eerdere jaren groeien deze trajectvormen.
In 11% van de ingezette activiteiten worden klanten betaald aan het werk gezet. Hierbij gaat het in 4% van de activiteiten om gesubsidieerde arbeid en in 7% om loonkostensubsidies.
Werk staat in ruim de helft van de activiteiten centraal. Ondersteunende activiteiten vormen 29% van de activiteiten. Ook deze zijn vaak gericht op werk. De overige activiteiten bestaan uit sociale
activering (14%) en beroepsgerichte scholing (7%).
De effectiviteit van re-integratie
Wat zegt wetenschappelijk onderzoek over het type activiteiten waar gemeenten hun middelen op investeren?
Gesubsidieerd werk in de publieke sector leidt niet tot regulier werk. Sterker nog: het leidt tot een lock-in effect. Mensen met gesubsidieerd werk zoeken niet verder naar een andere baan.
Wie deze programma’s in de lucht wil houden, heeft daar andere argumenten voor nodig dan uitstroom naar betaald werk (meta-analyse Kluve, 2009). Denk aan het voorkomen van sociale uitsluiting en bevorderen van participatie.
Loonkostensubsidies kunnen een klein positief effect hebben als zij gericht worden ingezet bij mensen die anders heel moeilijk plaatsbaar zijn: de langdurig werkzoekenden. Wie
loonkostensubsidies breed inzet loopt het risico mensen te stigmatiseren (en hun kans op werk juist te verkleinen) of geld te investeren in een groep die ook zonder die subsidie wel aan de slag was gekomen. Voor mensen die altijd een beperkte verdiencapaciteit zullen houden, kan het zinvol zijn om (een vorm van) loonkostensubsidie permanent in te zetten (literatuurstudie RWI, 2011).
Begeleidingstrajecten naar werk omvat verschillende soorten activiteiten. Klassieke begeleidingstajecten gericht op aanbodversterking (taal- en computercursussen, werkervaring opdoen, etc.) kunnen een klein positief effect hebben en lijken vooral op langere termijn tot resultaten te leiden. Trajecten die het zoeken naar werk faciliteren (sollicitatiecursussen en coaching) en waar nodig sanctioneren zijn effectiever, vooral op de korte termijn. Of dat ook voor langdurig werklozen geldt, kan onderzoek nog niet aantonen (Kluve, 2009). De effectiviteit van een intensieve werkgeversbenadering is niet grootschalig onderzocht en nog onbekend.
Figuur 5: Inzet van activiteiten, als percentage van het totale aantal activiteiten.
De G4-gemeenten zetten nog relatief veel in op gesubsidieerd werk en loonkostensubsidies en weinig op begeleidingstrajecten en sociale activering. Ondersteuningstrajecten zetten zij daarentegen relatief vaak in. Intergemeentelijke sociale diensten en de G32-gemeenten zetten relatief weinig
gesubsidieerd werk en loonkostensubsidies in.
Tabel 5: Aandeel re-integratieactiviteiten op het totaal ingezette trajecten 2012, in percentages.
Absoluut aantal ingezette
trajecten
Totaal G4 G32 Isd Kleinere
gemeenten
(n=84) (n=3) (n=20) (n=19) (n=42)
Gesubsidieerde arbeid 4324 4% 11% 3% 1% 2%
Loonkostensubsidies 6881 7% 11% 4% 4% 8%
Begeleidingstrajecten naar werk 40193 39% 11% 44% 43% 52%
Ondersteunende activiteiten 29805 29% 58% 22% 25% 17%
Beroepskwalificerende scholing 6817 7% 5% 7% 7% 7%
Sociale activering 14497 14% 4% 17% 18% 14%
Persoonsgebonden re-integratiebudget 1041 1% 0% 2% 1% 0%
Totaal 103.558
In vergelijking met de voorgaande jaren valt op dat de activiteiten om mensen met subsidies betaald aan het werk te houden steeds verder afnemen. De inzet op begeleidingstrajecten naar werk neemt daarentegen steeds verder toe, terwijl ook het budgettaire beslag toeneemt.
Figuur 6: Inzet trajecten door de jaren heen.
Tekorten op de Wsw
Het Wsw-budget gaat met de invoering van de Participatiewet onder het gebundeld re-
integratiebudget vallen. 81% van de gemeenten geeft aan financiële tekorten te verwachten op de uitvoering van de Wsw.
Tabel 6: Financiële tekorten op de Wsw
Voorziet u na invoering van de Participatiewet een financieel tekort op de Wsw?
Totaal G4 G32 Isd Kleinere
gemeenten
(n=94) (n=4) (n=23) (n=19) (n=48)
Ja 81% 100% 83% 79% 79%
Nee 6% 0% 9% 0% 8%
Onbekend 13% 0% 9% 21% 13%
Sociale diensten willen de tekorten op de uitvoering van de Wsw vooral uit de algemene middelen gaan dekken. Daarnaast wil men de tekorten via een herstructurering van het sw-bedrijf opvangen.
De ‘doe het zelf’-dienst
Gemeenten gaan steeds meer re-integratieactiviteiten zelf uitvoeren. Zij besteden meer dan de helft van het budget binnen de eigen gemeente of bij aan de gemeente gelieerde instellingen. Vooral de intergemeentelijke sociale diensten en de G4-gemeenten voeren veel zelf uit. Kleine gemeenten maken relatief veel gebruik van overige publieke instellingen. De private markt verliest opnieuw marktaandeel en heeft nog een derde van de gemeentelijke re-integratiemarkt in handen.
Tabel 7: Besteding van uitgaven aan re-integratie in percentages over de uitvoeringsorganisaties.
Besteding re-integratiebudget 2012 Totaal G4 G32 Isd Kleinere gemeenten
(n=74) (n=3) (n=22) (n=10) (n=39)
Gemiddeld % bij de gemeente zelf 30% 39% 29% 45% 27%
Gemiddeld % bij overige publieke instellingen (bijv. sw-bedrijf)
29% 7% 29% 20% 33%
Gemiddeld % op de private markt 33% 37% 34% 30% 32%
Gemiddeld % gereserveerd/nog niet uitgegeven
8% 17% 9% 6% 8%
Tabel 8: Besteding re-integratiebudget 2009-2012.
Besteding re-integratiebudget 2012 2011 2010 2009
Gemiddeld % bij de gemeente zelf 30% 22% 21% 20%
Gemiddeld % bij overige publieke instellingen (bijv. sw-bedrijf)
29% 30% 27% 30%
Gemiddeld % op de private markt 33% 40% 46% 41%
Gemiddeld % gereserveerd/nog niet uitgegeven
8% 8% 6% 8%
In 2013 blijven gemeenten het grootste deel van hun re-integratiebudget besteden bij de gemeente zelf en bij overige publieke instellingen. Kleine gemeenten en intergemeentelijke sociale diensten gaan in verhouding tot de andere gemeenten meer zelf doen en inkopen bij de overige publieke
instellingen.
Tabel 9: Verwachte besteding re-integratiebudget in 2013 (n=74).
Verwachte besteding re-integratiebudget in 2013
Totaal G4 + G32 Isd Kleinere gemeenten
(n=74) (n=22) (n=15) (n=37)
Gemiddeld % bij de gemeente zelf 33% 34% 41% 29%
Gemiddeld % bij overige publieke instellingen (bijv. sw-bedrijf)
30% 24% 24% 35%
Gemiddeld % op de private markt 31% 34% 25% 31%
Gemiddeld % gereserveerd/nog niet uitgegeven
7% 9% 10% 5%
Methodologische verantwoording
Voor het opstellen van de Factsheet Participatiebeleid 2012 hebben wij een digitale enquête uitgezet onder managers van sociale diensten (leden van Divosa). Via een gestructureerde vragenlijst hebben we naar opvattingen, werkwijzen en cijfers gevraagd.
De data hebben we verzameld en geanalyseerd met behulp van de statistische software SPSS. De resultaten hebben we per vraag gerapporteerd, waarbij soms onderscheid gemaakt wordt naar grootteklasse (G4, G32, Isd’en en kleinere gemeenten). De respondenten die een vraag niet beantwoord hebben, zijn niet meegenomen voor de betreffende vraag. Dit zijn zogenaamde
“missende waarden” of “missing values”. De procentuele verdeling telt niet altijd keurig op tot 100%.
Door afrondingsverschillen is het totale percentage soms 99% en soms 101%.
Respons
Aan het onderzoek hebben 96 gemeenten deelgenomen. Gecategoriseerd naar de typen gemeenten G4, G32, intergemeentelijke sociale diensten en kleinere gemeenten, ziet de responsverdeling er als volgt uit:
Type gemeente Aantal
G4-gemeenten 4
G32-gemeenten 24
Kleinere gemeenten 48
Intergemeentelijke sociale diensten (Isd’en)
20
Totaal 98
De 20 deelnemende intergemeentelijke sociale diensten vertegenwoordigen 68 gemeenten. Hierdoor zijn in dit onderzoek in totaal 144 gemeenten vertegenwoordigd. Dat is 35% van de 408 gemeenten in Nederland op 1 januari 2013.
De respondenten in dit onderzoek vertegenwoordigen in december 2012 in totaal 236.990 bijstandsuitkeringen (CBS, 2013). Dit is 65% van het totaal aantal bijstandsuitkeringen.
Bronnen
> CBS statline
> Enquêtegegevens Divosa en CAB Groningen
> Kluve (2009) The effectiveness of European Active Labor Market Policy. RWI discussion paper.
Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung: Essen.
> Ministerie van SZW (gemeenteloket)
> RWI (2011) Gemeentelijk re-integratiebeleid vergeleken. Een literatuurstudie. Raad voor Werk en Inkomen: Den Haag, pp. 67-80.
> SEO (2010) Kosten en resultaten van re-integratie, SEO Economisch Onderzoek: Amsterdam.
Begrippenlijst
Bbz Besluit bijstandverlening zelfstandigen – lening of uitkering voor levensonderhoud voor startende en bestaande ondernemers.
Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Sittard-Geleen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer en Zwolle.
IOAW Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers – bijstand voor oudere langdurig werklozen die 50 jaar of ouder waren op het moment dat zij werkloos werden en voor gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werklozen, ongeacht hun leeftijd. Uitvoering door gemeenten.
IOAZ Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen - bijstand voor mensen van 55 jaar of ouder en gedeeltelijk arbeidsongeschikte ex-zelfstandigen (ongeacht hun leeftijd) die noodgedwongen hun bedrijf of beroep moesten beëindigen. Uitvoering door gemeenten.
Participatiebudget Gemeentelijk budget voor op re-integratie en participatie gerichte activiteiten.
Het participatiebudget is opgebouwd uit drie soorten middelen: het re- integratiebudget, de inburgeringsvoorzieningen en de middelen voor volwasseneneducatie.
Re-
integratiebudget Budget voor re-integratie dat het grootste onderdeel vormt van het
participatiebudget. Ook bekend onder de namen werkdeel, werkbudget of SZW- deel.
Wsw Wet sociale werkvoorziening – arbeidsplaatsen voor mensen met een arbeidshandicap. Vanaf 2014 stopt de instroom van nieuwe mensen in de sociale werkvoorziening. Vanaf 2014 vallen mensen die voorheen een sw- indicatie kregen onder de Participatiewet.
WWB Wet werk en bijstand – bijstand voor mensen zonder eigen financiële middelen.
Uitgevoerd door gemeenten. De aanvullende bijstand voor 65-plussers is belegd bij de Sociale Verzekeringsbank.
Wwik Wet werk en inkomen kunstenaars. Afgeschaft per 1 januari 2012, maar tot juli 2012 was er een overgangsregeling van kracht.
Colofon
Uitgave: Divosa, mei 2013
Auteur: Marcel Moes, CAB Groningen.
M.m.v: Marije van Dodeweerd, Divosa.
www.divosa.nl
