V ISIE OP DE MARKT

1

V ISIE OP DE MARKT

O

P

T

A

2

Missie

OPTA stimuleert bestendige concurrentie in de telecommunicatie- en postmarkten.

Dat wil zeggen: een duurzame situatie waarin particuliere en zakelijke eindgebruikers

een keuze kunnen maken tussen aanbieders en tussen diensten, zodanig dat het

prijs- en kwaliteitsaanbod op de diverse deelmarkten totstandkomt door effectieve

marktprikkels. Bij onvoldoende keuze beschermt OPTA eindgebruikers.

3

Voorwoord

Voor u ligt de visie van OPTA op de ontwikkelingen in de post- en telecommunicatiemarkten in het komende jaar, tezamen met de resultaten van de marktmonitoren Post en Telecom en het jaarverslag 2002. In de visie zijn ook de concrete doelstellingen samengevat die OPTA zich voor het komende jaar stelt, gezien de huidige ontwikkelingen in de markten. Binnen de grenzen die wetgever en rechter aan OPTA stellen, en gegeven de verscheidenheid aan actoren op de markt, zijn de doelen gekwantificeerd.

Economisch belang van de communicatiesector en slagvaardig toezicht

De communicatiesector in Nederland heeft het ook in 2002 niet gemakkelijk gehad. In de traditionele marktsegmenten trad stagnatie op. Toch groeit de sector als geheel nog steeds, met name dankzij (breedband-)internet en overige datadiensten. De aandacht van aanbieders concentreert zich nu vooral op grootzakelijke gebruikers. Een tendens naar verdere concentratie wordt zichtbaar. Deze ontwikkelin- gen onderstrepen de noodzaak om de inrichting van het toezicht op de mededinging in deze sectoren door een economische bril te bezien. Het economisch belang van de sectoren is te groot om af te zien van scherp en slagvaardig toezicht op het totstandkomen van daadwerkelijke concurrentie, ook op de kwaliteit. In het huidige economische klimaat bestaat immers een reëel risico dat gevestigde partijen met “deep pockets” de nieuwkomers uit de markt kunnen drukken. Terug naar monopoloïde marktstruc- turen zou terug naar af zijn; de schade voor de Nederlandse economie en de Nederlandse burger is dan aanzienlijk.

Juist nu ex-ante waarborgen creëren

De aandacht voor het economische belang van een goed toezichthoudend kader is bij uitstek relevant omdat regering en parlement op korte termijn een fundamentele wijziging van de Telecommunicatiewet zullen invoeren. Het gaat er hierbij om te bezien of de in 2002 van kracht geworden Europese richtlijnen voldoende zijn geïmplementeerd. Niet uitsluitend vanuit staatsrechtelijk perspectief, maar juist ook eco- nomisch, om zeker te stellen dat de voordelen van liberalisering ook de komende jaren ten goede komen aan burgers en bedrijven. Dit kan, mits het publieke belang vóóraf is geborgd en in slagvaardig toezicht is voorzien.

Nieuwe communicatiemarkten zijn gebaat bij een snelle toepassing van duidelijke regels. Het uitgangs- punt van de gewijzigde Europese regels is meer maatwerk in de aanpak van grote spelers op relevante markten bij het verlenen van toegang. Gedoseerd toezicht staat voorop: stevig als het moet en soepel wanneer het kan. Hiertoe kennen de nieuwe regels de toezichthouder meer bestuursruimte toe. Het is dus cruciaal dat de Nederlandse wet de Europese normen één op één overneemt, opdat de toezichthou- der voldoende ruimte heeft om maatwerk te kunnen bieden. Bedrijven willen voorspelbare harmonisatie en doelgerichte regels die gelden voor de héle Europese Unie. Zonder eenwording van de interne markt in Europa wordt het Nederlandse investeringsklimaat geschaad.

Onzekerheid voor bedrijven en burgers wegnemen

De onzekerheid voor marktpartijen wordt versterkt door steeds langer durende procedures voor de rech-

ter, die vaak concurrentie-ontwikkeling in de wachtkamer zetten. De bestuursrechter toetst besluiten

van OPTA integraal en heeft daarvoor lange behandeltermijnen nodig. OPTA moet pro-actief stimulansen

voor concurrentie en innovatie op nieuwe markten kunnen bieden. Deze vorm van toezicht vergt een

juiste combinatie van kaderwetgeving, een professionele en onafhankelijke toezichthouder met flexibele

bevoegdheden, én een snelle en marginaal toetsende rechtsgang. In Nederland loopt het systeem thans

4

vast doordat de wetgever te veel codificeert, de toezichthouder daardoor manoeuvreerruimte mist en de rechter – door een volle toets aan een rigide wet – veel besluiten van de toezichthouder schorst. Een vereenvoudiging en kwaliteit van de beroepsgang is cruciaal voor een adequaat toezicht, het consumen- tenbelang, het publiek belang en het investeringsklimaat.

De onzekerheid voor consumenten wordt in de hand gewerkt door het gebrek aan transparantie in het aanbod van marktpartijen en twijfels over de leveringszekerheid van communicatiediensten. Het is zaak om deze onzekerheden weg te nemen, door geschikte regels in de nieuwe wet en een scherp markt- toezicht van OPTA.

Scherper toezicht in de postsector

In de postmarkt blijven kansen voor innovatie onbenut. Posttarieven blijven tot 2007 bevroren; het monopolie wordt ongemoeid gelaten. Onder die condities moeten de prestatie-eisen aan TPG scherper in de gaten worden gehouden. Consumenten hebben er recht op dat zij in deze monopoliesituatie geen melkkoe worden door het gebrek aan concurrentieprikkels. Onder de huidige regels is OPTA onvoldoende in staat toezicht te houden op kruissubsidies. Ook de normen van het postvestigingenbeleid op het plat- teland en de prestatie-eisen die aan TPG worden gesteld rond de overkomstduur van post, zijn thans onvoldoende verankerd in de wet en niet duidelijk genoeg omschreven voor handhaving. De postwetge- ving kan op deze gebieden wezenlijk worden verbeterd. In de postvisie wordt één en ander concreet aan- gegeven.

Tot slot

Het college is de directie en de medewerkers van OPTA erkentelijk voor hun inspanningen in het afgelo- pen jaar voor OPTA’s tweeledige missie: het bevorderen van bestendige concurrentie en het beschermen van de eindgebruiker daar waar keuzevrijheid ontbreekt.

Den Haag, maart 2003

J.C. Arnbak, voorzitter H.A. van Karnebeek

L.Y. Gonçalves - Ho Kang You

Inhoudsopgave

Voorwoord 3

Hoofdstuk 1 7 Visie op de telecommunicatiemarkt

Hoofdstuk 2 19 Visie op de postmarkt

Hoofdstuk 3 24 Marktmonitor telecom 2002

Hoofdstuk 4 42 Marktmonitor post 2002

Jaarverslag 2002 51

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

TA OP

pdoieisV

e

op

stma

rkt

2

TA OP aM

rktmon

itor

te

lecom

municatie2002

3

TA OP aM

rktmon

itor

op st2002

4

6

In deze visie wordt eerst aangegeven wat de Nederlandse agenda voor beleid en wetgeving voor elektronische communicatie zou moeten zijn. Daarna wordt ingegaan op de ontwikkelingen in de markt die tot deze agenda aanleiding geven.

Agenda 2003

De ICT-sector als aanjager van werkgelegenheid en motor van groei kampt met stagnatie. Liberalisering is in potentie dé methode om voor vernieuwing en dynamiek te zorgen. Marktwerking kan ervoor zorgen dat welvaartswinst wordt geboekt voor burgers en consumenten, dankzij meer keuze en concurrentie op prijs en kwaliteit. Liberalisering heeft in de telecom- municatiesector geleid tot meer telefoniebedrijven, sterk gedaalde telefoontarieven en tal van nieuwe diensten.

Op het instrumentenpanel van de geliberaliseerde ICT-economie branden echter alarmsignalen. Omdat cruciale onderwerpen onvoldoende in beleid en wet zijn geregeld, blijven kansen op concurrentie onbe- nut. Ook is er gevaar dat hetgeen bereikt is, verloren gaat, terwijl belangrijke publieke randvoorwaarden nog steeds niet zijn gesteld. De onderstaande zaken vragen aandacht van de politiek en het nieuwe kabi- net. Deze zijn dus agenda voor het telecommunica- tiebeleid.

1 Nieuw wettelijk kader goed én snel invoeren

In 2003 worden nieuwe Europese richtlijnen voor concurrentie op communicatiemarkten van kracht.

De communicatiemarkten zijn gebaat bij snelheid en

duidelijkheid. Uitgangspunt van de nieuwe regels is maatwerk in de aanpak van grote marktspelers op relevante markten bij het verlenen van toegang.

Gedoseerd toezicht staat voorop: stevig wanneer het moet en soepel wanneer het kan. De nieuwe regels kennen de nationale toezichthouder discretionaire ruimte toe, in te vullen in samenspel tussen de zus- terorganisaties in de Europese Unie en de Europese Commissie.

Bedrijven hebben behoefte aan harmonisatie en goede regels die gelden voor de héle Europese Unie.

Anders komt de eenwording van de interne markt in gevaar en wordt het Nederlandse investeringsklimaat geschaad.

Over het voorontwerp voor een implementatiewetge- ving heeft OPTA een kritische uitvoeringstoets uitge- bracht. Punt van zorg was vooral dat Europese nor- men niet 1-op-1 worden omgezet in Nederlands recht. Dat zou risico’s opleveren voor effectief toe- zicht. Bij het ter perse gaan van deze visie was nog niet bekend in hoeverre hiermee is rekening gehou- den in het uiteindelijke wetsontwerp. De tijd dringt: op 25 juli 2003 verstrijkt de Europese dead- line voor implementatie. Het is de vraag of deze deadline wordt gehaald.

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

7

1 Visie op de telecommunicatiemarkt

• De nieuwe (Tele-)communicatiewet moet op de implementatiedatum van de Europese richtlijnen (25 juli 2003) van kracht worden.

Waar er door te late invoering een ‘gat’ valt,

dreigt schade voor consumenten én voor de

concurrentie op telecommunicatiemarkten.

2 Fusiewet NMa en OPTA naar de Kamer De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en OPTA hebben aangekondigd hun krachten te willen bundelen in één organisatie en willen dat het liefst zo snel mogelijk. Dit mede gezien de uitgangspunten van de nieuwe Telecommunicatiewet die meer geba- seerd is op de principes van het algemene mededin- gingsrecht. OPTA en de NMa zijn samen veel slag- vaardiger en effectiever in staat om relevante mark- ten af te bakenen en passende middelen in te zetten om daar waar de wetgever en markt wensen, de con- currentie te bevorderen. Wel is nodig dat op korte termijn een fusiewet naar de Kamer wordt gestuurd, opdat de NMa eveneens de status van Zelfstandig Bestuurs Orgaan (ZBO) verkrijgt. OPTA heeft die sta- tus al. Alleen zo kunnen de NMa en OPTA verder gaan op de weg van de inrichting van een gezamen- lijke organisatie.

3 Juridisering brengt markt in problemen OPTA moet pro-actief stimulansen kunnen bieden om concurrentie en innovatie op nieuwe markten tot stand te brengen. Deze vorm van toezicht vergt een specifieke combinatie van kaderwetgeving, een pro- fessionele onafhankelijke toezichthouder met flexi- bele bevoegdheden, en een marginaal toetsende rechter. In Nederland loopt het systeem thans vast doordat de wetgever te veel regels maakt, de toe- zichthouder daardoor manoeuvreerruimte mist en de rechter – door een volle toets aan een rigide wet – veel besluiten van de toezichthouder schorst. Dit lokt veel beroepsprocedures uit. Daardoor treedt file- vorming voor de rechter op. Beroepsprocedures (in twee instanties, na een heroverweging of een bezwaarschrift) duren veel te lang en brengen grote onvoorspelbaarheid teweeg. Vereenvoudiging en kwaliteitsverbetering van de beroepsgang is cruciaal voor adequaat toezicht, consumentenbelang, publiek belang en investeringsklimaat.

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

8

• De NMa moet worden verzelfstandigd (ZBO- status) om de integratie met OPTA te kunnen realiseren.

• Bij de Tweede Kamer wordt snel een fusiewet ingediend voor het samengaan van de NMa en OPTA.

• De nieuwe (Tele-)communicatiewet moet hel- der maken dát de toezichthouder vanuit Europa discretionaire ruimte heeft en wélke ruimte de rechter voor toetsing toekomt.

• De toetsing van besluiten van markttoezicht- houders wordt tot één instantie beperkt (de rechtbank Rotterdam óf het College van Beroep voor het Bedrijfsleven).

• Partijen moeten desgewenst kunnen bepalen dat de bezwaarfase wordt overgeslagen en er direct beroep wordt ingesteld.

Een spoedwet vóór het zomerreces moet dit voorkomen, direct gevolgd door een structu- rele verbetering van de wetgeving.

• De Europese normen voor regulering van

telecommunicatiemarkten dienen één op één

overgenomen te worden in de Nederlandse

wet. Omwille van effectief toezicht volgt de

Nederlandse wet ten volle de Europese regels

van discretionaire beoordelingsruimte voor

de toezichthouder.

4 Voorzieningszekerheid op het telefoonnet Bij de privatisering van het telefoonnet is nagelaten afdoende maatregelen te treffen voor het veiligstel- len van de minimumbehoeften van de Nederlandse belconsument. Het gouden aandeel in KPN biedt daarvoor geen garanties. Dit laatste middel geeft de Staat alleen een stem bij fusies en overnames, maar is ongeschikt voor de borging van servicegaranties en minimumvoorwaarden. Het publiek belang dient in de wet verankerd te liggen. Als dat goed geregeld is, heeft een aandelenbelang van de Staat geen zin.

Afstoting van de deelneming in KPN heeft ook als voordeel dat de Staat niet langer twee petten op heeft. De concurrentiedoelstelling op de telecommu- nicatiemarkt drukt immers potentieel de totale waarde van KPN.

De wet moet garanderen dat alle aangeslotenen op het vaste net van KPN telefoniediensten kunnen blij- ven afnemen bij het belbedrijf van hun keuze. Ook zakelijke klanten van KPN moeten te allen tijde kun- nen rekenen op ongestoorde levering. Bij het faillis- sement van KPNQwest was dat niet het geval.

Interoperabiliteit van netten moet onverkort zijn verzekerd. Bovendien moet het wettelijk instrumen- tarium erin voorzien dat KPN voldoende in haar net investeert. Verschraling mag niet tot storingen lei- den. Verzekerd dient te zijn dat het net aan de eisen van deze tijd voldoet.

5 Ontwikkeling kabel actief ter hand nemen De nagenoeg volledige bekabeling biedt Nederland een unieke kans om een nieuw en concurrerend dienstenaanbod te realiseren waardoor de consu- ment nog beter kan worden bediend. De kabelexploi- tanten moeten de juiste economische prikkels krij- gen om een concurrerende infrastructuur te realise- ren. Kabelbedrijven zijn monopolisten en moeten zodanig kunnen worden gereguleerd dat zij tegen marktconforme voorwaarden anderen op hun net toelaten. De politiek moet accepteren dat tarieven niet voor eeuwig kunnen vastliggen: kabelinnovatie vergt investeringen die mede door de consument kunnen worden opgebracht. Het Kabelwetje (Kamerstuk nummer 28 203) kan prima als kapstok dienen voor deze omslag en sluit aan bij de

Europese uitgangspunten van de nieuwe telecommu- nicatiewetgeving. Regulering van kabeltarieven hoort thuis in de Telecommunicatiewet, niet in de Mediawet. De kwetsbare positie van de gebonden consument mag uiteraard niet worden vergeten: het is logisch dat de Mediawet in een ‘must carry’-pakket voor de kabel blijft voorzien. Een goed gereguleerde kabel zorgt ervoor dat consumenten keus krijgen en gevrijwaard blijven van hoge kabeltarieven zonder dat daar iets tegenover staat.

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

9

• In de wet komt vast te staan dat alle aange- slotenen op het vaste net van KPN telefonie- diensten kunnen blijven afnemen bij het bel- bedrijf van hun keuze.

• Leveringsgaranties voor zakelijke klanten van KPN worden in de wet vastgelegd.

• Er komt een wettelijk instrument dat de con- tinuïteit van het vaste net waarborgt.

• Een herijking van tarieven is nodig om de kabel tot bloei te brengen. De hoogte van het kabelabonnement is géén vast gegeven.

De kabeltarieven worden in de (Tele-)commu- nicatiewet geregeld.

• Het Kabelwetje (TK 28 203) wordt snel van

kracht.

Belang van de telecommunicatiesector voor Nederland

De telecommunicatiesector is veel méér dan telefo- nie alleen. Daarom is het beter om te spreken van de elektronische communicatiesector. Het economisch belang van deze sector staat buiten kijf. In 2001 was de reële omzetgroei voor de telecommunicatie- sector 8,6 %

. Waar de algemene economische groei in 2002 stagneerde, groeide de telecommunicatie- sector in zijn geheel nog wel. De meest recente cij- fers wijzen op een reële omzetgroei van 3,25%, ter- wijl de reële omzet in de totale ICT-sector in 2002 met 2% daalde

. De groei spitste zich vooral toe op de sectoren internet en overig dataverkeer. De markt- monitor Telecom geeft aan dat het aantal xDSL-aan- sluitingen op de breedbandmarkt meer dan verdub- belde. Ook in de mobiele sector is dataverkeer (met name sms-verkeer) de oorzaak van groei, terwijl bij mobiele telefonie het verzadigingspunt bereikt lijkt.

Mede als gevolg van de aanhoudend krappe situatie op de kapitaalmarkten, vond op de vaste telecom- municatiemarkt de verwachte ‘shake-out’ plaats. Uit registratiecijfers blijkt dat het aantal partijen dat de Nederlandse communicatiemarkt verliet in 2002 wederom hoger was dan het aantal partijen dat toe- trad. Dit leidt uiteindelijk tot een meer geconcen- treerde marktstructuur, hoewel dit nog niet blijkt uit de concurrentie-indexen in de marktmonitor. Een aantal aanbieders kon door drastische schuldsane- ring het hoofd boven water houden. Inmiddels lijkt de markt zich te stabiliseren.

De vijf bestaande mobiele netwerkoperators op de Nederlandse markt hebben zich tot dusver gehand- haafd, evenals de weinige Mobile Virtual Network

operators (MVNO’s). MVNO’s gebruiken het mobiele netwerk van één van de bestaande netwerkaanbie- ders om eigen mobiele diensten aan te bieden.

Concentratie op de mobiele markt in 2003 kan niet worden uitgesloten, mede gezien het relatief grote aantal aanbieders op de Nederlandse markt.

Investeringsklimaat, toezicht en gerechtelijke procedures

Het huidige investeringsklimaat wordt gedomineerd door marktsentiment in plaats van onderliggende bedrijfsactiviteiten. Dit wordt in de hand gewerkt door onzekerheid over nieuwe wetgeving en het bij- behorende toezichtregime voor de komende jaren. In veel marktsegmenten (mobiel, kabel, vaste netwer- ken) is de houding van investeerders afwachtend en blijven businessplannen in de vrieskist. Voor nieuwe UMTS-netwerken is hierbij een versterkend probleem dat de aanleg verplicht is en er dus aanzienlijke investeringsverplichtingen voor marktspelers gelden.

Onzekerheid wordt in de hand gewerkt door de toe- nemende hoeveelheid juridische procedures met ongewisse uitkomsten. De jaarverslagen van opera- tors getuigen hiervan. Voor marktpartijen wordt deze onzekerheid versterkt door langdurige procedures voor de rechter, die de concurrentieontwikkeling in de wachtkamer zetten. De bestuursrechter toetst besluiten integraal en heeft daarvoor steeds langere behandeltermijnen nodig. Bovendien kan hoger beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) het oordeel van de rechter terugdraaien en zo het oorspronkelijke besluit van OPTA toch handhaven

. Datzelfde zou bijvoorbeeld ook met het huidige dossier rond de mobiele afhan- deltarieven kunnen gebeuren

.

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

10

1 Bron: CPB – CEP-op-maat 2001-2003 2 Bron: CPB – CEP

3 Een voorbeeld hiervan is een geschil over site sharing van GSM-antennes dat in 1998 bij OPTA werd ingediend. Na behandeling in eerste aanleg en bezwaar werd beroep aangetekend bij de Rechtbank te Rotterdam. Deze vernietigde het besluit van OPTA waarop de toezichthouder in hoger beroep ging. In 2001 draaide het College voor Beroep van het Bedrijfsleven (CBB) de beslissing van de Rechtbank te Rotterdam grotendeels terug, zodat het oorspronkelijke besluit van OPTA voor het overgrote deel finale rechtskracht kreeg.

4 In december 2002 heeft de Rechtbank te Rotterdam een groot aantal geschilbesluiten over mobiele aflever- of terminating tarieven van OPTA geschorst in afwachting van zijn uitspraak in een bodemprocedure. Daarbij liet hij doorschemeren dat hij vermoedelijk bij de – nog niet gedane – uitspraak in de bodem- procedure negatief ten aanzien van OPTA zal beslissen. Zowel in de zaak rond site sharing als in deze zaak gaat het om verschillen van inzicht over de wijze waarop OPTA haar bevoegdheden invult.

Zolang geen definitief uitsluitsel is verkregen, zullen marktpartijen bedrijfsactiviteiten niet verder ont- plooien.

In Nederland is zowel het aantal beroepszaken als de gemiddelde doorlooptijd daarvan toegenomen in de afgelopen drie jaar. Inmiddels duren beroepszaken in de telecommunicatiesector meer dan twee jaar. De marktmonitor geeft aan dat beroepsprocedures in een aantal andere landen ook meer dan een of twee jaar in beslag kunnen nemen. Wel is het aantal beroepszaken in Nederland in vergelijking met andere landen veel hoger.

Dit type onzekerheid leidt tot grote economische efficiëntieverliezen. Extra wrang hierbij is dat de tijdsverliezen asymmetrisch zijn verdeeld. Meestal zijn het de grote marktpartijen die toegang moeten bieden, die voordeel hebben bij procedures. Degenen die toegang tot netwerken vragen, en dus voor con- currentie kunnen zorgen, moeten hun plannen uit- stellen. En de consumenten moeten steevast te lang wachten op de beloofde voordelen van concurrentie.

Het samenspel tussen wetgever, toezichthouder en rechter is momenteel onvoldoende om tijdig heldere randvoorwaarden voor marktwerking op te leggen.

Het in april 2002 vastgestelde nieuwe EU richtlij- nenpakket moet uiterlijk op 25 juli 2003 in natio- nale wetgeving zijn ingevoerd. De nieuwe EU-richt- lijnen bieden flexibiliteit en maatwerk: alleen dáár optreden waar concurrentieproblemen zijn. De richt- lijnen schrijven voor dat toezichthouders hun aan- pak met elkaar en met de Europese Commissie afstemmen. Zo’n systeem van ‘checks and balances’

is vanuit economisch perspectief bovendien logisch.

Het bevordert grotere voorspelbaarheid voor pan- Europese marktspelers en biedt meer investeringsze- kerheid, als de regels onverkort en op tijd worden ingevoerd.

Geen vermenging van industriepolitiek met markttoezicht

De situatie in de communicatiesector is voor vele marktpartijen moeilijk, maar anderen zijn nog wel in staat het economisch zware weer het hoofd te bie- den. In dit klimaat wordt wel eens gepleit voor terughoudender optreden van concurrentietoezicht- houders. Dit is geen goed recept. Juist stevige con- currentieregels zijn nodig om te waken tegen her- nieuwde marktmacht van voormalige monopolisten.

Ook het direct bieden van stimulansen voor opera- tors is weinig raadzaam. Het lijkt erop dat actieve overheidsbemoeienis goed spoort met doelen van innovatie, zoals het investeren in glasvezelnetten.

Echter, in sectoren waar gekozen is voor marktwer- king kunnen publieke investeringen snel leiden tot concurrentievervalsing. Om die reden is het zaak om, indien het politiek wenselijk wordt gevonden om sti- mulerend op te treden, dat te doen op een manier die concurrentieneutraal is, zoals vraagsubisidiëring.

De overheidstaak ligt vooral in het creëren van goede randvoorwaarden voor verdere marktontwikke- ling en gezonde mededinging, juist ook als het investeringsklimaat tegen zit.

Behalve innovatie kan ook de zekerstelling van leve- ring een motief zijn voor overheidsoptreden met andere instrumenten. Aandeelhouderschap en het aanhouden van een gouden aandeel als bescherming tegen overnames zijn zulke instrumenten. Hiermee wordt wel één onderneming geholpen, maar niet automatisch het publiek belang. Van aandeelhouder- schap gaat geen normerende werking uit op het prestatieniveau, zoals universele dienstverlening of voorzieningszekerheid. Dat zal via regelgeving moe- ten gebeuren. Het gaat er hierbij om dat een vorm van (basis-)dienstverlening aan iedereen en te allen tijde is zekergesteld. Aandeelhouderschap levert dan een “dubbele petten”-probleem op. De staat is nog steeds grootaandeelhouder in de grootste marktpar-

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

11

tij, KPN. Deze voert ook de universele dienstverle- ning uit. Hoezeer ook een functiescheiding wordt betracht, het blijft een feit dat concurrentiebeleid kan inhouden dat de waarde van de dominante onderneming onder druk komt te staan, en de over- heid haar eigen aandelenbelangen schaadt. Dit mechanisme heeft hoe dan ook enige remmende werking op het concurrentiebeleid. Bovendien stijgt het risico van ‘bail out’ in slechte tijden, terwijl concurrenten een dergelijk beroep op de overheid niet kunnen doen. Veel beter is het om publieke belangen via sterkere prestatie- en garantieregels te borgen, waarna het aandeelhouderschap uiteindelijk kan worden losgelaten.

 Meerjarenperspectief van toezicht Wat is het langere termijn perspectief van waaruit OPTA haar toezichtsbeleid afleidt? De missie geeft aan dat het gaat om bestendige concurrentie. In netwerksectoren zal dat niet gauw een situatie zijn van volkomen of bijna volkomen concurrentie.

Immers, schaalvoordelen leiden structureel tot een aanzienlijke mate van concentratie op deelmarkten.

Ook zal structureel sprake zijn van markten waarop impulsen tot verticale integratie aanwezig zijn – hetzij van een geïntegreerde onderneming op meer- dere, onderling aanpalende markten. Er zijn dus eco- nomies of scale and scope die aanleiding kunnen geven tot marktmacht. Ook op de lange termijn zal dus sprake zijn van oligopoloïde markten. Daarbij dreigt steevast het risico van inefficiëntie en van misbruik van marktmacht.

Kenmerkend voor elektronische communicatiemark- ten is dat dynamiek vooral te maken heeft met tech- nologische vooruitgang en nieuwe diensten. De marktstructuur zelf verandert veel minder snel. In veel marktsegmenten is de voormalige monopolist

nog steeds de dominante marktpartij. Daarbij wordt marktmacht in oude markten vaak gebruikt om sterke posities in nieuwe markten op te bouwen. In sommige segmenten is op dit moment zelfs een trend zichtbaar naar meer in plaats van minder con- centratie, waardoor oude posities juist verstevigd worden. Een moeilijk investeringsklimaat, een trager groeiende vraagzijde en de structureel sterke econo- mies of scale zijn hierbij allemaal factoren die kun- nen leiden tot sterkere concentratie.

De toezichthouder wordt op de middellange termijn geconfronteerd met sterke marktpartijen die netwer- ken beheersen waarop vanuit concurrentiebelang aan derden toegang moet worden verleend.

Daarnaast blijft het op de lange termijn altijd een fundamenteel ordeningsvereiste dat alle partijen, ongeacht de marktmacht, tot interconnectie moeten komen, anders werken deze netwerkmarkten in het geheel niet. Hier zal de toezichthouder steeds een rol hebben te vervullen als geschilsbeslechter.

Een sterk instrumentarium voor toegang vanuit ordenings- en concurrentiebelang blijft nodig. Dat betekent dat vooraf duidelijkheid wordt gegeven over toegangscondities tot netwerken, op basis van een concurrentietoets. Om goed rekening te houden met de marktdynamiek moeten interventies op basis van maatwerk worden getroffen. Dat garandeert dat markten met gerichte en proportionele interventies worden gereguleerd.

De blijvende ex-ante aanpak – dat betekent dat op basis van een beoordeling op concurrentietekorten maatregelen worden genomen – verschuift hierbij wel steeds meer naar de methodieken die gebruikt worden in het algemeen mededingingsrecht. Hiermee is de kern van het nieuwe EU richtlijnenpakket ook aangegeven.

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

12

De voorgenomen fusie tussen OPTA en de NMa speelt in op deze reguleringsbenadering – het samenbren- gen van algemene en specifieke instrumenten bevor- dert een slagvaardig en gedoseerd toezicht.

De toezichthouder zal zich bij netwerkmarkten steeds moeten afvragen welke prikkels nodig zijn om te zorgen voor investeringen in de infrastructuur.

Die zijn nodig voor dynamische efficiëntie, de con- currentie op lange termijn, die impulsen geeft voor innovatie. Om deze reden moeten toegangsprijzen tot netwerken van dominante operators niet te laag zijn. Het is ook zaak om te zorgen voor directe con- currentie op diensten, die over netwerken worden geleverd. Te hoge toegangsprijzen voor netwerken zouden hiervoor drempels opwerpen. De toezicht- houder staat steeds voor de uitdaging om tussen diensten- en infrastructuurconcurrentie een goede balans te vinden.

Een primair toetspunt in het toezichtbeleid is om ervoor te zorgen dat de concurrentieparameters goed staan. Het is ongewenst dat deelmarkten weidevel- den voor melkkoeien zijn. Gebrekkige prikkels kun- nen leiden tot overmatige winsten en kruissubsidië- ring tussen gebruikersgroepen. Afhandeling van vaste telefoongesprekken naar mobiele abonnees is zo’n markt. Een ander kernelement is dat nieuwe diensten die door sterke marktspelers worden ge- ïntroduceerd - hoezeer ook positief voor eindgebrui- kers - geen anticompetitieve effecten mogen hebben op de markt. Vanuit datzelfde perspectief wordt bun- deling van diensten door sterke marktspelers beoor- deeld.

Tegen de bovenstaande achtergrond moeten de hierna aan te geven doelen voor 2003 worden geplaatst. Eerst wordt nu ingegaan op een aantal marktontwikkelingen.

Focus verschuift van telefoniemarkten naar datamarkten…

De groei in de traditionele vaste telefonie vlakt af.

Het laatste halfjaar van 2002 intensiveert de con- currentiestrijd op breedbandmarkten, vooral met diensten gericht op de grootzakelijke gebruiker.

Internetverkeer wordt meer en meer via datanetten afgewikkeld in plaats van via het telefoonnet.

Wellicht illustreert het feit dat KPN in 2002 maxi- maal gebruik heeft gemaakt van de ruimte voor tariefstijging tot het vastgestelde tariefplafond deze verschuiving van telefonie naar data eveneens. De kosten van klassieke telefonie zouden dan immers stijgen. Overigens rechtvaardigt de toenemende con- currentiedruk van de Carrier-(pre)select-aanbieders de verwachting dat het prijspeil de komende jaren niet structureel kan stijgen.

De eindgebruiker neemt steeds meer diensten tegen een vast bedrag af, in plaats van op basis van gebruik (tikken). Ook deze ontwikkeling beïnvloedt de concurrentie, vooral in internetdienstverlening.

Het voordeel van een tevoren bekende inkomsten- stroom moet opwegen tegen het mogelijk inleveren van marge (indien verkeer veel meer zou stijgen dan verwacht). Verwacht wordt dat aanbieders meer dien- sten zullen bundelen, en telefonie met datadiensten zullen verpakken om meer inkomsten te genereren.

Waar breedbanddienstverlening via het telefoonnet van KPN loopt, zet OPTA een breed scala aan instru- menten in om de bijbehorende mededingingsproble- men het hoofd te bieden. Waar breedbanddienstver- lening via datanetten loopt, heeft OPTA nu nog niet het instrumentarium om eerlijke concurrentieverhou- dingen te handhaven. Zo zijn er al problemen op de groothandels-ADSL markt, als gevolg van discrimina- tie van aanbieders, bundeling van diensten (koppel- verkoop) en klachten over squeeze (of prijsklem) op de retailmarkt.

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

13

Op de consumentenmarkt en de markt voor het MKB valt vooral de concentratie van internettoegangs- aanbieders (ISP’s) rond slechts enkele aanbieders van netwerktoegang op. Bovendien bieden kabelex- ploitanten, ondanks verscheidene toezeggingen, nog steeds geen toegang aan onafhankelijke ISP’s. De grootzakelijke gebruiker geniet op dit moment de meeste aandacht van aanbieders van communicatie- netten en –diensten. Er moet voor worden gewaakt dat de consument en het MKB worden geconfron- teerd met verschraling van het aanbod.

…terwijl wetgeving achterblijft

OPTA heeft op dit moment geen bevoegdheden of instrumenten om toegang voor met name onafhan- kelijke internetaanbieders tot omroepnetten of tot datanetten af te dwingen, omdat sprake is van een dominante positie. Dat betekent dat meer en onaf- hankelijker keuze voor de consument vooralsnog niet ontstaat.

Een wetsvoorstel,

de zogenoemde Kabelwet, ligt reeds lang voor in de Tweede Kamer. Dit voorstel zal de mogelijkheid bieden om toegang voor internet- aanbieders tot omroepnetten met een machtspositie af te dwingen. Het eerder genoemde wetsvoorstel ter implementatie van de EU-richtlijnen opent de moge- lijkheid om toegang tot dominante datanetten te verplichten. Beide wetsvoorstellen moeten evenwel nog behandeld worden in het parlement. Dit illus- treert het feit dat waar de marktontwikkelingen aan- toonbaar verschuiven, wetgeving en bijgevolg ook adequaat toezicht snel achterblijven. De nieuwe regels zijn hard nodig en juist nu dreigt grote vertra- ging.

Als de Kabelwet eerder dan de nieuwe (Tele)- communicatiewet door de Kamer wordt behandeld, lijkt het raadzaam te overwegen om, in geval van late implementatie van de EU-richtlijnen, de

mogelijkheid alvast op te nemen dat OPTA op hoofd- punten de bevoegdheid krijgt te anticiperen op die nieuwe Telecommunicatiewet. Zo wordt bij Nota van wijziging de bevoegdheid voor OPTA bepaald om te kunnen beginnen met marktafbakening en –analyse en hiertoe informatie op te vragen. Deze bevoegd- heid is essentieel om zo snel mogelijk de gewenste duidelijkheid voor marktpartijen over hun rechten en plichten onder het nieuwe wettelijk regime te kun- nen geven. Het valt te overwegen ook op andere ter- reinen een dergelijke anticipatiebevoegdheid te creëren.

Concurrentie op infrastructuur stagneert…

In het huidige economische klimaat houden dien- stenaanbieders zonder eigen netwerk makkelijker stand dan aanbieders met een eigen netwerk. De vraag is of daaruit geconcludeerd moet worden dat het toezicht zich alleen op dienstenconcurrentie moet concentreren. In de Verenigde Staten is een tegengestelde beweging zichtbaar: de Federal Communications Commission, de toezichthouder op de Amerikaanse telecommunicatiemarkt, laat de hoogte van de interconnectietarieven vrij om uitrol van alternatieve netwerken te stimuleren. Beide wegen zouden een toezichthouder dwingen een keuze te maken uit één van beide vormen van con- currentie. OPTA is hier geen voorstander van. Elke keuze op basis van huidige marktontwikkelingen is statisch en laat geen ruimte aan nieuwe ontwikke- lingen, in technologie of vraag.

… zoals de kabelsector, waar concurrentie wacht op echte beleidskeuzen.

Nederland is een van de weinige landen ter wereld met twee fijnmazige concurrerende infrastructuren:

de regionale kabeltelevisienetten en het landelijke telefoonnet. Op termijn biedt dit de mogelijkheid voor volwaardige infrastructuurconcurrentie.

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

14

5 “Wijziging van de Telecommunicatiewet en de wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit in verband met de invoering van een regeling voor toegang tot openbare telecommunicatienetwerken bestemd voor het bieden van toegang tot internet en een verduidelijking en een verruiming van de regeling voor toegang tot omroepnetwerken” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 203, nrs. 1-3).

6 Zie hiervoor de uitvoeringstoets van OPTA over het wetsvoorstel wijziging Telecommunicatiewet.

Vooralsnog blijven concrete initiatieven hiertoe van de kabelexploitanten echter beperkt. Daarnaast is er in de breedbanddienstverlening een aantal marktpar- tijen dat deels een eigen net exploiteert en deels gebruik maakt van het net van KPN. Verdere uitrol van hun netten tot op lokaal niveau behoort nog steeds tot de mogelijkheden. Diensten-concurrentie is voor hen vaak de eerste stap om te onderzoeken of uitrol van een eigen netwerk economisch verant- woord is. Het opbouwen en kunnen behouden van een klantenbasis is immers in een netwerksector fundamenteel voor verdere groei. OPTA hanteert een aantal instrumenten om de toegang tot de lokale markt te verbeteren.

Keuze voor gebruikers vereist lokale toegang voor aanbieders…

De marktmonitor 2002 toont aan dat het marktaan- deel van dominante spelers in de lokale markt nog steeds zeer groot is. Het marktaandeel van KPN is licht gedaald van meer dan 95 procent in 2001 tot tussen de 85-95 procent in 2002. OPTA zet een veel- heid van instrumenten in om in deze markt een meer gelijkwaardige uitgangspositie voor meerdere aan- bieders te faciliteren. Naarmate dit beter gereali- seerd is, ook doordat KPN hieraan meewerkt, wordt het mogelijk om het toezicht aan de eindgebruikers- kant meer te flexibiliseren conform het nieuwe Europese regime.

In 2002 was de introductie van lokale Carrier-prese- lectie (CPS) voor dienstaanbieders op de telefonie- markt een belangrijke stap voorwaarts. Consumenten kunnen nu voor hun telefoonverkeer daadwerkelijk uit meerdere aanbieders kiezen; voorheen waren zij voor lokale telefoontjes op KPN aangewezen. Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van lokale CPS was het oplossen van het probleem van de prijsklem.

Maatregelen die de netwerkuitrol kunnen bevorde- ren, werden genomen op het terrein van ontbunde- ling van aansluitlijnen, Bitstream Access en colloca- tietarieven, het scheppen van de mogelijkheid voor aanbieders om lokale interconnectie te krijgen, en de beschikbaarheid van interconnecterende huurlijnen.

Bovenstaande illustreert de balans die OPTA probeert aan te brengen tussen het wegnemen van belemme- ringen voor markttoegang voor dienstaanbieders en voor infrastructuuraanbieders. Door de bedrijvigheid van meersoortige aanbieders wordt daadwerkelijke keuze voor gebruikers eerder bereikt.

Ontsluiting van de lokale markt is nog niet volledig bereikt. OPTA gaat ook in 2003 voort met het inzet- ten van het beschikbare instrumentarium daar waar dat noodzakelijk en proportioneel is. Voor toegangs- problemen op datamarkten, zoals die voor breed- banddienstverlening en internet, is een geschikt instrumentarium pas voorhanden wanneer de nieuwe wetgeving van kracht wordt.

… doelstellingen 2003: geen prijsklem en werken aan lokale concurrentie

De doelstellingen die OPTA zich in 2002 stelde, heb- ben deels bijgedragen aan de beoogde effecten in de markt. Voor 2003 zijn dezelfde doelstellingen nog steeds opportuun. Binnen de mogelijkheden die de wetgever en de rechter bieden heeft OPTA de vol- gende concrete doelstellingen:

1. Doel 2002: Het structureel voorkomen van squeeze.

Effect in 2002: Dit moest zichtbaar worden in de marktmonitor 2002, waarbij de trend in het slechtste scenario zich doorzet naar het interval van 0,013-0,017 eurocent en de trend in het beste scenario wordt gekeerd en terugkeert naar het interval van 0,018-0,022 eurocent.

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

15

De marktmonitor 2002 laat zien dat het slechte scenario in 2002 is uitgekomen op 0,016 euro- cent en het beste scenario op 0,021. Deze verrui- ming van de marge duidt op vermindering, of zelfs het niet meer optreden van squeeze.

Doel 2003: Voortgaan met het structureel voor- komen van prijssqueeze.

Effect: Beoogd wordt dat de trend uit 2002 zich doorzet, of minstens stabiliseert. Los van de intervalmeting zal ook het aantal nieuwe geschil- len over dit onderwerp een aanwijzing zijn voor het bereiken van de doelstelling.

2. Doel 2002: Het bevorderen van lokale concurren- tie door:

a. Het aanbod en het gebruik van lokale telefo- nie via Carrier-preselectie (CPS)

Effect in 2002: Dit moest zichtbaar worden in een toename van het aantal CPS-gebruikers onder het (groeiend) aantal Carrier-selectie(CS)- gebruikers. Als de trend zich doorzette, moest het aantal CS-gebruikers toenemen tot 25 à 35 procent, waarvan het percentage gebruikers dat CPS instelt in de orde van zestig tot zeventig procent moest komen. In augustus 2002 werd lokale CPS daadwerkelijk mogelijk.

De marktmonitor 2002 laat zien dat het aantal CS-gebruikers in Nederland steeg naar 26 pro- cent waarvan 74 procent ook CPS instelde.

b. Verdere groei van het aantal (geheel en gedeeltelijk) door concurrenten gebruikte ontbundelde aansluitlijnen.

Effect in 2002: Nu steeds meer barrières wor- den geslecht, diende de marktmonitor 2002 minstens een groei te tonen in de orde van 15.000 – 30.000. Uit de marktmonitor blijkt dat het aantal ontbundelde aansluitlijnen gebruikt door concurrenten is toegenomen tot circa 50.000, een grotere groei dan verwacht!

Doel 2003: Voortgaan met het bevorderen van lokale concurrentie door:

a. Verlaging van de kosten voor lokale intercon- nectie. Nu een (referentie-)aanbod voor lokale interconnectie beschikbaar is, is het van belang dat de tarieven hiervoor kostengeo- riënteerd zijn, opdat marktpartijen daadwerke- lijk gebruik kunnen maken van het aanbod.

b. Toename van het aantal ontbundelde lijnen in handen van alternatieve netwerktoegangsaan- bieders. Dit moet zichtbaar worden in de marktmonitor 2003 waarin mag worden ver- wacht dat 20 procent van het totaal aantal ontbundelde lijnen in handen is van alterna- tieve netwerktoegangsaanbieders.

c. CPS ook mogelijk maken voor internetverkeer.

Dit moet zichtbaar worden in een uitbreiding van de mogelijkheden voor gebruikers van CPS met internetverkeer.

Consument mag niet het kind van de rekening worden…

Zoals eerder gesignaleerd, lijkt de aandacht van veel aanbieders op dit moment uit te gaan naar grootza- kelijke gebruikers. Uitzondering hierop zijn de aan- bieders van telefonie via Carrier-(pre-)selectie. Door beperkte verdere investeringen in dienstverlening en in verdere uitrol van eigen netten is wellicht op de korte termijn geen grote verruiming van keuze voor de consument te verwachten. In ieder geval hebben de kabelexploitanten tot nog toe de kans laten lig- gen om zelf de keuze voor internettoegangsaanbie- ders aan hun klanten te presenteren.

Ook zijn er regio’s in Nederland waar marktwerking zelfs op de langere termijn moeilijk van de grond kan komen. Op dit moment is er nog een groot aantal huishoudens dat geen keuze heeft tussen breedband- internet via de kabel of via xDSL over het telefoon- net, of zelfs helemaal geen breedbandaansluiting

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

16

kan krijgen. Het is van belang om het publieke domein bij deze problematiek beter af te bakenen door hierover duidelijke politieke keuzes te maken.

Dat betekent dat bescherming van de consument, zolang die nog geen keuze heeft, onverminderd op de agenda van OPTA moet blijven staan.

Een ander aandachtspunt is het risico van verschra- ling van de bestaande dienstverlening, zowel in aan- bod als in kwaliteit. Met name transparantie van dienstverlening voor consumenten blijkt voor veel consumenten eventuele overstapdrempels te verla- gen. Het huidige instrumentarium van OPTA om actief de transparantie in de markt te vergroten is beperkt. Een 1-op-1 implementatie van de EU-richt- lijnen in de nieuwe wetgeving zou dit aanmerkelijk verbeteren. Een snelle, doch adequate implementatie is ook met het oog op de belangen van de consu- ment essentieel.

Betrouwbaarheid van dienstverlening is een onder- werp dat ook voor andere netwerken (elektriciteits- voorziening) in 2002 minder vanzelfsprekend is gebleken dan verwacht. Op dit moment is geen ade- quaat toezicht op de leveringszekerheid van (tele-) communicatiediensten voorhanden, met uitzonde- ring van de mogelijkheid voor OPTA om van een aan- bieder te eisen een overgangsperiode in acht te nemen voordat levering van de dienst wordt beëin- digd. De nieuwe EU-richtlijnen bieden hiervoor geen concrete handvatten. Nationaal beleid zou de ver- antwoordelijkheden op dit terrein kunnen verduide- lijken in nationale wetgeving, en het toezicht en de inspectie van het naleven van de bijbehorende regels kunnen aanscherpen.

… doelstelling 2003: meer transparantie Het bovenstaande brengt OPTA ertoe om in 2003 extra aandacht te besteden aan transparantie, zowel

voor marktpartijen als voor consumenten. Wel zal de mate waarin OPTA hierin pro-actief kan optreden, deels afhankelijk zijn van de snelheid waarmee het nieuwe wettelijk kader beschikbaar komt.

Binnen de mogelijkheden die de wetgever en de rechter bieden stelt OPTA zich in 2003 concreet ten doel:

Grotere transparantie voor marktpartijen en consu- menten door:

a. een majeure inspanning om de invoering van een meerjarig wholesale tariefsysteem op zo korte termijn mogelijk te maken. De uitdaging hierbij ligt eveneens besloten in de snelheid waarmee het nieuwe wettelijk kader beschikbaar komt. Een meerjarig systeem voor de groothandelstarieven bevordert de voorspelbaarheid en zekerheid voor marktpartijen.

b. het meten en waar mogelijk bevorderen van een grotere transparantie voor consumenten. Dit moet tot uitdrukking komen in een verdubbeling (van 20% naar 40%) van het aantal consumenten dat daadwerkelijk in staat is om zich te oriënteren op meer dan één aanbieder voor telecommunicatie- diensten.

Mobiele markt…

In de mobiele markt werden in 2002 tekenen van consolidatie zichtbaar. De doelen die OPTA zich in 2002 had gesteld, hebben niet kunnen bijdragen aan de beoogde effecten op deze markt. Mede in het licht van een mogelijke concentratietendens op deze markt, acht OPTA het opportuun om de doelstellin- gen te handhaven, met inzet van het beschikbare instrumentarium daar waar dat noodzakelijk en pro- portioneel is. Het doel van lagere mobiele aflever- tarieven blijft vooralsnog afhankelijk van de uit- spraak van de Rechtbank te Rotterdam.

TA OP

pdoieisV

e

te

lecom

municatiemarkt

1

17

…doelstelling 2003: afhandeltarieven omlaag Binnen de mogelijkheden die de wetgever en de rechter bieden, stelde OPTA zich in 2002 concreet ten doel:

1. Doel 2002: Lagere mobiele aflevertarieven Effect in 2002: In de marktmonitor 2002 moest dit zichtbaar worden in de tarieven voor het bel- len van vast naar mobiel. De standaardtarieven moesten een dalende trend laten zien naar het interval van 12 tot 16 euro-cent. De marktmoni- tor 2002 laat zien dat dit effect niet is bereikt.

Geschilbesluiten van OPTA die deze effecten tot gevolg hadden kunnen hebben, zijn begin decem- ber geschorst door de Rechtbank van Rotterdam.

Doel 2003: Afhankelijk van de grenzen die de rechter stelt, en de snelheid waarmee het nieuwe wettelijk kader beschikbaar komt, acht OPTA het nog steeds noodzakelijk en opportuun om deze doelstelling te handhaven. Het beoogde effect is aanzienlijk lagere tarieven voor het bellen van een vast naar een mobiel toestel.

2. Doel 2002: Een gemakkelijker toetreding van dienstaanbieders tot de mobiele markt.

Effect in 2002: Dit moet zichtbaar worden in een toename van het aantal dienstaanbieders op deze markt. In 2002 heeft Albert Heijn de mobiele markt betreden als pure dienstaanbieder.

Behalve Tele2 dat reeds actief was als zoge- naamde MVNO (Mobile Virtual Network Operator), zijn in 2002 geen andere MVNO’s tot deze markt toegetreden.

Doel 2003: Mede in het licht van mogelijke con- centratietendensen in de mobiele markt, acht OPTA het opportuun om toegangsdrempels voor mobiele dienstaanbieders te blijven slechten.

OPTA Vis

ieo pde teleco

mmu

icn

ie at ark m t

1

18

De Visie geeft een overzicht van de belangrijkste beleidspunten voor wetgeving en toezicht in de postsector in 2003.

Agenda 2003

In 2002 heeft de Nederlandse regering ervoor geko- zen om de postmarkt voor 2007 niet verder te libe- raliseren. Dit betekent dat de concurrentie in de postmarkt wordt beperkt tot de reeds vrije gebieden.

Bij gebrek aan marktwerking is het van belang dat gebruikers zonder keuze worden beschermd tegen bovenmatige winsten voor de monopolist. Streng toezicht is nodig op de kwaliteit van de dienstverle- ning die TPG verplicht is te leveren. Dit geldt in het bijzonder voor de overkomstduur van brieven en het postvestigingenbeleid. Daarnaast is scherper toezicht nodig op een eerlijke prijsstelling en het voorkomen van kruissubsidies. Een aanscherping van de wette- lijke vereisten van de monopolist wordt hierbij aan- bevolen, opdat OPTA nadrukkelijker kan handhaven.

Vorig jaar bepleitte OPTA een menukaart voor toe- gang van concurrenten tot moeilijk dupliceerbare onderdelen van het distributienetwerk van TPG. Juist nu verdergaande liberalisering niet aan de orde komt, is verbetering van de toegangsregulering gewenst. Hierbij gaat het niet om alle vormen van toegang tot alle onderdelen van het net van TPG, maar om die toegang die noodzakelijk is voor de totstandkoming van een meer gelijk speelveld voor partijen in de postmarkt. Met name de bestaande toegang tot postbussen, maar ook toegang tot brievenbussen, kan de drempels voor toetreding verlagen.

Onduidelijkheden in de wetgeving met betrekking tot het onderscheid tussen brieven en drukwerken en mogelijke marktwerking in retourpost moeten worden weggenomen.

Scherper toezicht op prestatie-eisen TPG

A Kwaliteit van dienstverlening

Overkomstduur van brieven

Vanaf 1 juni 2000 moet TPG, als houder van de con- cessie, ervoor zorgen dat losse brieven en partijen postbrieven tot en met honderd gram per kalender- jaar in tenminste 95 procent van de gevallen op de dag nadat de post is aangeboden op de plaats van bestemming komt. TPG rapporteerde in 2002 dat dit in 2001 gold voor 95,6 procent van de post. Deze rapportage ging vergezeld van een beschrijving van de toegepaste meetsystematiek. OPTA is echter van oordeel dat de meetsystematiek niet voldoende deugdelijk is. Daardoor kan niet worden beoordeeld of TPG inderdaad aan de norm voldoet.

Voor het jaar 2003 is het een absolute noodzaak dat TPG een deugdelijke meetsystematiek hanteert. TPG is daarom opgedragen haar meetsystematiek aan te passen. OPTA heeft het ministerie van Economische Zaken gevraagd om explicieter in het Besluit Algemene Richtlijnen Post (BARP) op te nemen dat de toezichthouder bevoegd is om de deugdelijkheid van de meetsystematiek en het al dan niet halen van de norm vast te stellen. Ook is gevraagd om expli- cietere handhavingsbevoegdheden.

TA OP

pdoieisV

e

op

stma

rkt

2

19

2 Visie op de postmarkt

Postvestigingenbeleid

TPG heeft voor de periode 2001 tot en met 2005 een nieuw postvestigingenplan opgesteld met bijbeho- rende assortimenten. De toenmalige staatssecretaris van Verkeer & Waterstaat heeft hierover met TPG aanvullende afspraken gemaakt, die zijn goedge- keurd door de Tweede Kamer. TPG moet zich hieraan houden bij de uitvoering van haar vestigingenplan.

In 2002 beoordeelde OPTA TPG’s uitvoering van het postvestigingenbeleid in het jaar 2001. TPG voldeed aan bijna alle eisen: het bedrijf heeft voldoende postvestigingen, de dekkingpercentages voor heel Nederland en voor dunbevolkte gebieden zijn toerei- kend en in elke woonkern met meer dan vijfduizend inwoners is binnen een straal van vijf kilometer een dienstverleningspunt aanwezig. TPG toonde niet aan te voldoen aan de afspraak over de verzending van internationale pakjes. In de uitvoeringsrapportage over 2002 moet aan deze norm voldaan zijn.

Het toezicht op de uitvoering van het postvestigin- genbeleid is ex-post. Daarbij blijkt dat het lastig is om achteraf goede rapportage en borging te verkrij- gen van de naleving van de eisen. OPTA is voorstan- der van een vorm van toezicht vooraf. Dit kan inhouden dat TPG een voorgenomen sluiting van een vestiging of een verslechtering van het dienstenpak- ket pas mag invoeren nadat ter goedkeuring van het college is aangetoond dat de norm in stand blijft.

OPTA heeft het ministerie van Economische Zaken gevraagd ex-ante toezicht in de wetgeving op te nemen. Voor een effectieve handhaving van de eisen is aanscherping van de wetgeving noodzakelijk. Ook de afspraken tussen de toenmalige staatssecretaris van Verkeer & Waterstaat en TPG moeten daarom in de wetgeving worden vastgelegd.

B Tarieftoezicht

Het voorkomen van ongeoorloofde kruissubsidiëring

TPG is wettelijk verplicht in haar financiële verant- woording een scheiding aan te brengen tussen de voorbehouden, de overige opgedragen en de vrije dienstverlening. De gescheiden financiële verant- woording heeft tot doel ongeoorloofde kruissubsi- diëring tussen de voorbehouden en de overige opge- dragen dienstverlening enerzijds en het vrije deel anderzijds te voorkomen of zichtbaar te maken.

De wetgeving biedt onvoldoende duidelijkheid over de mate waarin OPTA eisen kan stellen aan de finan- ciële verantwoording om de naleving van het verbod op ongeoorloofde kruissubsidiëring te waarborgen

. Daarom vraagt OPTA het ministerie van Economische Zaken ook op dit gebied om aanpassing van de wet- geving. Voor adequaat toezicht en effectieve hand- having dient de wet ondubbelzinnig duidelijk te maken dat OPTA de bevoegdheid heeft om:

• Informatie bij TPG op te vragen, ook op het gebied van de niet opgedragen postactiviteiten, als deze betrekking heeft op de toepassing van het toerekeningsysteem;

• De toepassing van het toerekensysteem zelfstan- dig te kunnen toetsen;

• Aandachtspunten voor de accountantscontrole te geven aan de door OPTA aan te wijzen accoun- tant, zodat zeker kan worden gesteld dat ten- minste aandacht wordt besteed aan bepaalde door de toezichthouder gesignaleerde risicogebieden;

• Een tweede accountant te benoemen die de werk- zaamheden van de aangewezen accountant beoordeelt - de zogeheten peer review;

• TPG voorschriften op te leggen op het gebied van de financiële verantwoording en informatievers- trekking.

OPTA Vis

ieo pde po

stm

arkt

2

20

1 TPG is verplicht om een toerekeningsysteem voor kosten en opbrengsten vast te stellen. OPTA heeft dit systeem goedgekeurd, maar hieraan voorschriften verbonden. Hierop is TPG in beroep gegaan bij de rechter, die in maart 2002 OPTA op een aantal punten in het ongelijk stelde. Het belangrijkste punt is dat de toezichthouder niet bevoegd is om eisen te stellen aan de financiële verantwoording met als doel ongeoorloofde kruissubsidiëring te voorkomen. Op een aan- tal andere punten heeft OPTA van de rechter wel gelijk gekregen. Zo moet TPG de methodiek en het gebruik van bepaalde toerekeningsformules verduidelijken.

Tegen de uitspraak van de rechter zijn zowel OPTA als TPG in hoger beroep gegaan.

Tarieven

De posttarieven zijn door de wetgever bevroren tot het jaar 2007. Het besluit tot bevriezen is mede ingegeven door de gedachte dat het niet in het belang van TPG’s concurrentiepositie is, als

Nederland afwijkt van de ontwikkelingen in het bui- tenland. Met de bevriezing van de posttarieven is volgens OPTA onvoldoende verzekerd dat de boven- matige rendementen op de monopoliediensten in voldoende mate terugvloeien naar de gebruikers van postdiensten die geen keuze hebben. Door verlaging van de tarieven hadden vele miljoenen euro’s ten goede kunnen komen aan de gebruiker c.q. voor maatschappelijke dienstverlening ingezet kunnen worden. Bijvoorbeeld voor het verhogen van de dek- kingsgraad en/of het verbeteren van het serviceni- veau op het platteland.

Het huidige toezicht van OPTA beperkt zich tot het toetsen van de tarieven van TPG voor het postver- voer binnen Nederland aan de uitgangspunten in het BARP. De tarieven dienen kostendekkend, transpa- rant, niet discriminerend en uniform te zijn.

Nu gekozen is voor bevriezing van de tarieven is scherper toezicht op de effecten daarvan raadzaam.

Hiertoe is het noodzakelijk de ontwikkeling te vol- gen van de opbrengsten, de kosten, de volumes en het rendement op het geïnvesteerde vermogen van zowel het voorbehouden als en het overige opgedra- gen postvervoer. Alleen wanneer deze effecten inzichtelijk zijn, kan er jaarlijks op worden toegezien of de gewenste effecten zich tot 1 januari 2007 voordoen. Dan pas kan op een effectieve en ade- quate wijze beoordeeld worden welke vorm van tariefbeheersing na 1 januari 2007 wenselijk en noodzakelijk is.

Toegang

Verfijning van de menukaart voor toegang Juist nu tot 2007 het postmonopolie intact wordt gelaten, is het voor de ontwikkeling van mededin- ging in de vrijere gebieden van de postmarkt nood- zakelijk dat alternatieve aanbieders toegang krijgen tot onderdelen van het netwerk van TPG. TPG beschikt als enige over een modern en landelijk dek- kend netwerk. Een dergelijk netwerk valt op korte termijn niet rendabel door nieuwe toetreders te kopiëren. De (aanvankelijk) vaak beperkte omvang van de activiteiten, en daarmee de langere terugver- dientijd, vormt voor nieuwe toetreders een drempel voor investeringen. Analoog aan de ‘open network provision’ (ONP) voor telecommunicatie en de toe- gangsmogelijkheden bij post in het Verenigd Konink- rijk en Duitsland, is het opportuun om toegang tot TPG’s netwerk te onderzoeken, en waar dat noodza- kelijk is te faciliteren. Dit met als doel om een gelijk speelveld tussen aanbieders te creëren. OPTA is dan ook voorstander van een menukaart voor toegang:

een marktpartij moet per zending kunnen beslissen op welk punt van het netwerk van TPG de zending ingestoken wordt (bij brievenbussen, postkantoren, postbussen, sorteercentra of bij de postbode).

Uiteraard tegen redelijke, non-discriminatoire en objectief gerechtvaardigde tarieven en voorwaarden.

OPTA heeft economisch onderzoek laten verrichten naar het nut en de noodzaak van het verlenen van toegang met als doel de concurrentie te bevorderen.

Het onderzoek leert dat toegangverlening tot het postnetwerk van TPG voor een beperkte periode een middel kan zijn om concurrentie op de vrijgegeven delen van de markt te versnellen. Door het netwerk van TPG tijdelijk open te stellen, kunnen concurren- ten een klantenbestand opbouwen. Daarnaast worden zij, vanwege het tijdelijke karakter van de toegang, gedwongen te werken aan een eigen infrastructuur.

TA OP

pdoieisV

e

op

stma

rkt

2

21

Uit het onderzoek blijkt echter ook dat, in tegen- stelling tot bepaalde segmenten in de telecommuni- catiesector, er in de postmarkt sprake is van de mogelijkheid om, in ieder geval op onderdelen, op lange termijn verzonken kosten en activiteiten terug te verdienen. De inzichten uit het onderzoek geven de mogelijkheid om de ‘menukaart’ voor de toegang tot de postmarkt te verfijnen. Om een gelijk speel- veld te creëren zullen bepaalde vormen van toegang, in ieder geval tijdelijk, noodzakelijk zijn. TPG geniet immers reeds lang de schaalvoordelen van het lande- lijk dekkend netwerk. Zeker nu de liberalisering niet versnelt, is - mits proportioneel - het verlagen van toetredingsdrempels opportuun. Gedacht kan worden aan toegang tot brievenbussen in verband met retourpost of toegang tot sorteercentra. De bestaande toegang voor postbussen zal vooralsnog gehandhaafd dienen te blijven.

Knelpunten in de markt zoveel mogelijk wegnemen

De onduidelijkheid in het handelsverkeer over het onderscheid tussen brieven en drukwerk moet wor- den weggenomen. Dit onderscheid is belangrijk, omdat brieven tot en met honderd gram alleen door TPG mogen worden vervoerd en drukwerk door ieder- een. Een brief is volgens de postwet een geïndividu- aliseerde schriftelijke mededeling, terwijl drukwerk in vele met elkaar overeenstemmende exemplaren wordt verspreid. OPTA is daarom van mening dat een stembiljet, dat sterk persoongebonden is, een brief is, terwijl een belastingaangiftebiljet, waarvan vele identieke exemplaren bestaan, drukwerk is. OPTA zal in 2003 een algemene lijn ontwikkelen over de interpretatie van de wetgeving ten aanzien van het onderscheid tussen brieven en drukwerk.

Een ander knelpunt is de problematiek rond retour- post. Bij verkeerde adressering of bezorging loopt de retourstroom van post bijna altijd via TPG. In het algemeen deponeren de ontvangers van post de retouren in de rode brievenbussen van TPG. Het (laten) afhandelen van deze retourstroom kost rela- tief veel tijd en er zijn kosten voor de concurrerende postvervoerder aan verbonden. Een snelle en cor- recte afhandeling van retouren kan voor een bedrijf dat post te verzenden heeft een belangrijk criterium zijn om wel of niet voor een alternatieve aanbieder te kiezen. Immers, dit biedt dat bedrijf de gelegen- heid zijn commercieel zeer belangrijke database actueel te houden. Dit is een actueel marktprobleem en het is goed mogelijk dat er een geschil ontstaat tussen een alternatieve aanbieder en TPG over de voorwaarden en tarieven van het afhandelen van retourpost via de rode brievenbussen van TPG.

Afhankelijk van de reikwijdte van zijn concrete bevoegdheden ter zake, staat de toezichthouder klaar om een dergelijk geschil te beslechten.

Tot slot het gebruik van voorbedrukte “TPG Post Port Betaald” enveloppen door grootverbruikers. De con- cessiehouder maakt het zijn klanten gemakkelijk door enveloppen alvast te bedrukken met deze fran- kering. Doordat deze gebruikers hierin hebben geïn- vesteerd, zullen zij minder geneigd zijn zaken te doen met nieuwe toetreders. Voor het wegnemen van drempels voor grootverbruikers die willen over- stappen naar andere aanbieders, moeten deze inves- teringen overdraagbaar worden gemaakt.

Het is voor andere marktpartijen wettelijk verboden de indruk te wekken dat door hen vervoerde post- stukken door de houder van de concessie behandeld of afkomstig zijn.

Het feit dat concurrenten van deze bepaling last zouden krijgen is destijds niet in de overwegingen bij de postwet meegenomen. Net zo min als het feit dat het de houder van de concessie is toegestaan

OPTA Vis

ieo pde po

stm

arkt

2

22

om ook voor de post die niet onder de concessie valt de frankering te gebruiken.

OPTA is van mening dat hier sprake is van een belemmering voor concurrenten van TPG om dien- sten aan te bieden. In een geschil hierover in 2001 stelde OPTA dan ook dat het vervoeren van envelop- pen met de frankeeraanduiding “Port betaald PTT Post/TPG Post” geoorloofd is, mits de indruk wegge- nomen wordt dat deze enveloppen door TPG Post worden vervoerd. Doordat concurrenten van TPG Post kosten dienen te maken voor het wegnemen van die indruk, kan het betreden van de postmarkt hierdoor minder aantrekkelijk zijn. OPTA constateert dat TPG Post deze kosten niet hoeft te maken en daarmee een concurrentievoordeel heeft. Inmiddels heeft OPTA deze kwestie onder de aandacht van het minis- terie van Economische Zaken gebracht.

Concrete doelstellingen voor 2003 Binnen de mogelijkheden die de wetgever en de rechter daartoe bieden, stelt OPTA zich in 2003 ten doel:

1. Scherper toezicht te houden op de kwaliteit van de diensten die TPG verplicht is te leveren, met een focus op de overkomstduur van brieven en het postvestigingenbeleid;

2. Scherper toezicht te houden op het voorkomen van ongeoorloofde kruissubsidiëring, bij voorkeur op basis van aangescherpte wetgeving;

3. Daar waar dat kan, onduidelijkheden weg te nemen die marktwerking in het handelsverkeer belemmeren, en daar waar dat moet het wette- lijke monopolie te beschermen.

TA OP

pdoieisV

e

op

stma

rkt

2

23