KARAKTER VAN DE STATEN--GENERAALt
DOOR
MR. D. P. D. FABIUS,
Lid van den Raad van State.
I. INLEIDING.
Gelijk het opschrift aanwijst, zijn de volgende bladzijden aan eene instelling van Nederlandsehen aard gewijd.
Geenszin bedoelt dit, dat zij geheel op-zichzelve zoude staan; in wezen een zuiver nationaal voortbrengsel zijn. Maar de inheemsche naam is behouden, wijl het geraden is, te voorkomen, dat het nationale accent der instelling te !oor ga.
Eenig gevaar daarvoor schijnt in latere jaren zelfs in bijzondere mate aan den dag te komen. Althans met het oog op eene van de Kamers der Staten-Generaal. Immers hoort men in onze dagen de Eerste Kamer niet zelden aangeduid als Senaat; en hare leden als Senatoren. Ook wordt wel gesproken van ons Hoogerhuis. Dergelijk spraakgebruik nu kan er toe leiden, dat, als van-zelf sprekende, op onze Eerste Kamer wordt overgebracht wat voor den Senaat geldt in landen, waar eene instelling onder dien naam bestaat, of hetgeen tot het Hoogenhuis aan de overzijde des Kanaais behoort.
Nederland heeft geen Senaat; ook geen Hoogerhuis; evenmin een Heerenhuis; wèl eene Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Evenzoo is er een niet te miskennen verschil tusschen onze Tweede Kamer der Staten-Generaal en de daarmede meer of minder overeen- stemmende lichamen, die tot de revolutie van 1918 in Duitschland werden aangetroffen.
Ook verdient de voorkeur, te spreken van Staten-Generaal; en niet van Volksvertegenwoordiging. Welken naam trouwens onze Grondwet niet kent.
Dat di~ naam volstrekt is te mijden, wordt hiermeê niet gezegd.
Spreekt men in algemeenen zin van de instelling, gelijk die te onzent met den naam van Staten-Generaal bestaat, dan valt zelfs niet ge- makkelijk, daarvoor eene andere uitdrukking te kiezen. De naam:
Parlement komt, hoezeer daaraan verschillende uitdrukkingen op dit gebied ontleend zijn 1), als algemeene benaming m.i. minder voor, dan Dr. He y c k schijnt te meenen 2 ).
1) Parlementair; parlementariër; parlementarisme.
2) Parlamentoder Volksvertretung? (1918), bi. 11.
Antir. StaatJe. I No. 10-11
27
Toch zijn verschillende bezwaren verbonden aan den term: Volks- vertegenwoordiging.
Ten eerste dit, dat wie dien bezigt of hoort, niet zelden daarin
a priorieenen bijzonderen zin legt, uit welken hij gevolgtrekkingen afleidt, die allerminst als onbetwistbaar zijn aan te merken.
Ten andere het bezwaar, dat het voor de beteekenis van het aldus aangeduide lichaam niet onverschillig is, of het bestaat in eene republiek, dan wel in eene monarchie.
Terwijl daarbij nog komt, wat Jhr. Mr. de S t u ers in de Inleiding van zijn proefschrift
1)opmerkt: "Het beginsel, waarop zulk een volks- vertegenwoordiging in democratische en in monarchale staten berust, is in beide verschillend."
11. KROON EN STATEN-GENERAAL.
Bij het onderzoeken van het karakter onzer Staten-Generaal is uiter- aard van groot belang, het oog te vestigen op de rechtsverhouding van dit lichaam tegenover de Kroon.
Welke plaats komt aan de Kroon in ons staatsrecht toe?
Het meest samenvattende antwoord op die vraag geeft art. 10 der Grondwet, dat twee historische feiten aldus boekstaaft: "De Kroon der Nederlanden is en blijft opgedragen aan Zijne Majesteit W i I Ie m Fr ede rik, Prins van Oranje-Nassau, om door Hem en Zijne wettige nakomelingen te worden bezeten, erfelijk," enz.
2) .De bedoelde, twee historische feiten, welke de Grondwet op deze wijze vermeldt, zijn 1° de opdracht van de souvereiniteit in 1813; 2° het aan- vaarden van de koninklijke waardigheid in 1815.
Bij de opdracht van de souvereiniteit in 1813 was opengelaten de titel, onder welken zij gevoerd zoude worden, daar die afhankelijk was van overleg met de vreemde Mogendheden. Vandaar, dat de Grondwet van 1814 in art. I slechts kon gewagen van de, zoowel met betrekking tot den Staat, als ten opzichte van den Vorst titellooze "Souvereiniteit
1 ) De verhouding der Volksvertegenwoordigers tot hunne kiezers (1869), bi. 1.
Dit proefschrift is eene met goud bekroonde prijsverhandeling.
2 ) Daarom is minder nauwkeurig wat Dr. L. de Hart o g schrijft in Das Staatsrecht des Königreichs der Niederlande (Marquardsen's Handbuch des öffentlichen Rechts, IV, I, 4; 1886), bi. 17: "Der Besitz der Königlichen Würde wird verfassungsmäszig dem Ha u se Oranien-Nassau ... zugesprochen."
De koninklijke waardigheid rust niet op de Grondwet. Zij staat daarbuiten;
gaat historisch daaraan vooraf; al kan zij alleen in overeenstemming met de Grondwet worden uitgeoefend.
Terecht geeft dan ook G r o e n va n P r i n st e r e r in Grodwetherz. en Eensgezindheid, bl. 284, te kennen, dat voor het doen vervallen van het dragen van de Kroon door het Huis van Oranje-Nassau "meer dan Grondwets- herziening" zou worden vereischt. Echter niet, zooals hij schrijft: "door de weglating" van art. 10. Die weglating alleen zou niets veranderen in den rechtstoestand.
399
der Vereenigde Nederlanden" enz •• Maar toen het volgende jaar onze Staat als Koninkrijk der Nederlanden was erkend, sprak Koning W i 11 e m I bij besluit van 16 Maart deszelfden jaars uit, dat Hij dienovereenkomstig
"de Koninklijke waardigheid en titel" aannam. De Grondwet van 1815 hield uiteraard met dit feit rekening, en duidde toen de, onder den koninklijken titel bezeten souvereiniteit aan als "Kroon" 1 )
Thor b e c k e heeft 24 Februari 1849 in de Tweede Kamer der Staten- Generaal gezegd: "Noch de tegenwoordige, noch de vorige Grondwet noemt den Koning, veel min een Huis, Souverein." 2 ).
Hieromtrent drieërlei: I. Wat meende Thor b e c k e met de vorige
"Grondwet"? Streng genomen, was dit de Grondwet van 1814, die in 1815 door eene andere vervangen is, onder welke, herhaaldelijk ge- wijzigd, wij nog leven 3). Vermoedelijk echter dacht hij aan de Grondwets- redactie van 1815.
1) De Grondwetscommissie van 1815 had in haar rapport van 13 juli reeds souvereinHeit met Kroon vereenzelvigd, toen zij schreef: "De overdracht der Kroon in Uwer Majesteits aanzienlijk geslacht, zooals zij bij de eerste Grondwet geregeld was," enz ..
Mr. V a n Be m me Ie n heeft in Metis, 2de jg., (1873) bi. 412, opgemerkt, dat
"Kroon" minder duidelijk het koningschap aanwijst, "omdat er van ouds keizers- en koningskronen, groothertogelijke-, marquisaats-, grafelijke-, baroniale kronen zijn." Dit snijdt m. i. geen hout. Immers spreekt de Grondwet van de "Kroon der Nederlanden", en is ons land erkend als Koninkrijk. 2
) Parlementaire redevoeringen, dl. I (1856), bi. 167. Reeds had Thor- b e c k e in De Gids, jg. 1846, dl. I, boekbeoordeelingen, bi. 540, geschreven:
"Wie is bij ons Souverein? Ik zou met de vraag verlegen zijn. De grondwet- gevende Magt? De gewone wetgevende Magt? Onze Staatswet kent den naam niet. Buiten die twee Magten hebben wij een Koning met grondwettige regten."
Echter had hij in 1841 in een opstel: Onverantwoordelijkheid van den Koning, op bi. 132 van het Regtsgel. Bijblad van dat jaar, geschreven, dat het begrip van "vorstelijke Souvereiniteit.. .... dreigt over te gaan in het karakter van eersten erfelijken ambtenaar, zoodra het voorname kenmerk, de persoonlijke onverantwoordelijkheid verflaauwt." Zelfs leest men in zijne Aanteekening op de Grondwet, 2de uitg. (1841), ad art. 11: "De kroon der Nederlanden is en blijft opgedragen: het is de grondwettige bekrachtiging van een voldongen feit voor de toekomst. Men heeft de gelukkige uitdrukking ontleend aan de Grondwet van 1814 art. 1, in welke zij dezelfde beteekenis had."
Alzoo hebben Kroon en souvereiniteit hier voor T h o r b e c k e dezelfde be- teekenis, en steunt niet de Kroon (de souvereiniteit) op de Grondwet, maar bekrachtigt deze slechts een voldongen feit.
En zoo vindt men in De Nederlander, No. van 12 Sept. 1852, melding gemaakt van eene stelling, kort te voren, dus na Thor b e c k e's latere beweringen, dat hij van souvereinHeit in ons staatsrecht niets wist, en niets in de Grondwet vond, te Groningen verdedigd, waarin - onder aanhaling van wat T h o r b e c k e in zijne Aanteekening enz. geschreven had - gezegd werd, dat niemand beter dan hij de bevestiging van de souvereiniteit door de Grondwet had uitgedrukt. 3
) In De leer der Souvereiniteit (proefschrift, 1878) bi. 499 v.v., schreef ik, dat in 1815 formeel eene nieuwe Grondwet is tot stand gekomen. Hetzelfde in Gewogen (1883) bi. 28. Ook bij Mr. St r u y c ken, Het Staatsrecht v. h. Kon.
der Nederlanden, dl. I, eerste stuk (1915), bi. 54, leest men: "Formeel was de Grondwet van 1815 eene nieuwe Grondwet; zij is als zoodanig ontworpen, goedgekeurd, bekrachtigd en afgekondigd," enz ..
Volgens Jhr. Mr. De Sa v o r n in L ohm a n, Onze Constitutie, 2de dr.
(1907), bi. 59 noot 1, blijkt uit het besluit van 22 April 1815, tot instelling van de Commissie tot herziening van de Grondwet, uit de proclamatie van
2. Gaat het aan, om, wanneer bedoeld is, souvereiniteit en koninklijke waardigheid te vereenigen onder de uitdrukking: "Kroon", te zeggen, dat nu van souvereinHeit gezwegen wordt?
3. Voorzoover Thor b e c k e de opvatting mocht hebben gehad, dat de Grondwetsredactie van 1815 miste het woord "souvereiniteit", ging hij zelfs feil. Want, was al deze term in het hoofdstuk: "Van den Koning"
vervangen door "Kroon", toch vond men haar in art. I al. 2 der Grondwet:
"Het Groot-Hertogdom van Luxemburg, ... onder dezelfde Souvereini- teit als het Koninkrijk der Nederlanden geplaatst zijnde," enz ..
In den strijd over de erkenning van de souvereiniteit des Konings ook in de Grondwet, door G r o e n v a n P r i n s t e r e r tegen T h o r- b e c k e gevoerd
1) ,droeg dan ook de eerste de - ik zoude durven zeggen: onbetwistbare - zege weg
2) .Zelfs schrijft B u
ys: "De Koning is overal en altijd de drager van
16 Maart 1815, en de wet van 23 Maart 1815, No. 167, "houdende verklaring der noodzakelijkheid, dat de grondwet van den staat wordt veranderd" enz.,"duidelijk dat men niet heeft willen ontwerpen een "herziene grondwet", maar eenvoudig de bestaande grondwet heeft willen herzien." Mr. K r a n e n b u r g, Het Ned. Staatsrecht, dl. I (1924), bi. 64, meent, dat men "er over (kan) twisten." Toch neigt hij naar Mr. L o h m a n's voorstelling.
Inderdaad werd 22 April 1815 eene Commissie ingesteld tot "herziening"
van de Grondwet, maar in hetzelfde besluit werd van de Commissie gezegd:
"Zij zal een gaaf ontwerp formeren der Grondwet" enz.. Dienovereenkomstig spreekt de Commissie in haar rapport van 13 juli 1815 over de Grondwet van 1814 als de "Grondwet der Vereenigde Nederlanden"; als "de eerste", of "de vorige" Grondwet; wordt de vast te stellen Grondwet "de nieuwe Grondwet"
geheeten. Dit laatste vindt men ook in de aanspraak des Konings in de dubbele vergadering der Staten-Generaal, van 8 Aug. 1815. En in 1848 behelsde de Memorie van antwoord van de Regeering aan de dubbele Kamer dan ook de woorden, dat de Grondwet, ook na de wijzigingen, zoude blijven "de Grondwet van 1815, gewijzigd in 1840, later gewijzigd in 1848", enz. Handd. van de Reg.
en de S.-G. over de Grondwetsherz. 1847/8, (ui tg. 8 el infante), dl. III, bi. 84).
Insgelijks sprak Mr. Ni en hu is 3 Oct. 1848 in de Dubbele Tweede Kamer der S.-G. over de "Grondwet van 1815, gewijzigd in 1840," enz. (t.a.p. dl. III, bi. 250). Ik acht daarom, met Mr. St r u y c ken, de voorstelling van Mr.
L o h m a n "in strijd met de feiten", enz.
In een arrest van den H.R. van 1 Nov. 1864 wordt zelfs gewaagd van de Grondwet van 1848 (W. v. h. R. No. 2644).
1) Zie daarover zijne Adviezen in de Tweede Kamer der S.-G., zitting van 1849 (1850), bi. 21, 25, 29, 108, 121-127, 162, 182; en Adviezen in de Tweede Kamer der S.-G. dl. I (1856), bi. 16, 87, 110, 157, 191-205; dl. II (1857), bi. 134, 173;
voorts Verscheidenheden over Staatsregt en Politiek (1850). Ook komt De Nederlander, Groen 's dagblad, herhaaldelijk op dit punt terug.
Over de souvereiniteit der Kroon in het Ned. Staatsrecht handelde ik in De leer der Souvereiniteit, bi. 425 v.v.
2) Het voortbestaan van de souvereiniteit der Kroon na 1815 wordt ook erkend door Mr. T e n Z e 1 d a m G a n s wij k, Bijdrage t. d. Gesch. v. h.
Staatsbestuur in Ned., dl. II, 1ste stuk (1849), bi. 62; Mr. van 8 e m me Ie n, t.a.p., bi. 410; en N. Bijdr. v. Regtsgel. en Wetg., dl. XIII (1863), bi. 643, noot;
Mr. Muts a ers 29 Mei 1845 in de Tweede Kamer der S.-G. (Handd. over h~tyoo~stel van Negen Leden enz.; uitg. Belinfante (1846), bi. 584); het mm1steneele programma van 13 Mei 1848; Minister Donker Cu r ti u s 4 October 1848 in de Dubbele Kamer der S.-G. (Handd. v. d. Reg. en de S.-G.
over de herz. der G. W. (uitg. 8 eI infante; 1849), dl. III, bi. 300; Mr.
Ni en hu is aldaar 5 Oct. (t.a.p., dl. III, bi. 331).
401
het ongedeeld en ondeelbaar staatsgezag; het orgaan en de verpersoon- lijking van den Staat, de mensch door wien het abstracte begrip Staat een levend wezen wordt."
1)En geheel overeenkomstig de souvereiniteit der Kroon spreekt de Koning in den eed (de belofte), na het aanvaarden van de regeering volgens art. 51 OW. af te leggen, van "Mijne onderdanen", enz ..
Toch valt niet te loochenen, dat in de Grondwet ook de terminologie der machtsverdeeling voorkomt. Zoo in art. 54, dat in 1848 in de Grond- wet kwam: "De uitvoerende macht berust bij den Koning." Echter wordt daar niet gezegd, dat den Koning geene andere macht toekomt. Gelijk dan ook reeds in de afdeeling, waarin die bepaling is opgenomen, over verschillende rechten des Konings gesproken wordt, die kwalijk onder
"uitvoerende macht" zijn te begrijpen. Men kan dan ook zeggen, dat art. 54 niets nieuws inhoudt; dat hetgeen daar geschreven staat, reeds begrepen is in wat art. 10 aangaande's Konings souvereiniteit vermeldt
2) .Reeds daarom zoude het eene verbetering zijn, indien art. 54 uit de Grondwet verdween
3) .Eene andere bepaling, die machtsverdeeling schijnt te huldigen en met het oog op de souvereiniteit der Kroon dan ook eenigszins be- denkelijk klinkt, is het in 1815 opgenomen artikel 110: "De wetgevende macht wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uit- geoefend."
Worden hier de Staten-Generaal niet als deel der wetgevende macht, als bekleed met een stuk der souvereiniteit erkend?
1 ) De Grondwet, dl. I (1883), bi. 355. Ook leest men bij Steng eI, Das Staatsrecht des Königreichs Preuszen (1894), in Marquardsen's Handbuch des öffentlichen Rechts, ll, 3, bi. 35, dat Pruisen is eene monarchie, d. i. een Staat, waarin de volheid der staatsmacht toekomt aan eenen enkelen persoon als een eigen recht.
2 ) B u y s, t. a. p., dl. I, bi. 199, schrijft, dat, indien men in de plaats van art. 54 stelde: "De Koning is het hoofd der regeering", "de Grondwet eene wezenlijk goede bepaling rijker (zoude) zijn." Maar ook dat ligt reeds in art. 10.
T h o r b e c k e, hoezeer van oordeel, dat "grond en bestemming van het hedendaagsche Koningschap is, eenheid der uitvoerende Magt" te zijn, acht toch beter, dergelijke stelling niet in de Grondwet op te nemen, en ziet in art. 54 zelfs "een groot valsch woord, dat.. .... slechts tot twijfel, chicane en misbruik zal leiden." (Beidrage tot de herz. der Grondwet (1848), bi. 18)
G r o e n va n P r i n s t e r e r vraagt in Grondwetherz. en Eensgezindheid, bi. 300: "Is het berusten van de Uitvoerende Magt bij den Koning niet eene gevaarlijke dubbelzinnigheid, eene pierre d'attente, waarop, in later tijd, een geheel systeem van aanmatigingen kan worden gebouwd?"
3) Mr. Kranen burg, t.a.p., dl. I, bi. 318, schrijft: "Art. 54 is een bepaling, die het uitvloeisel is van onjuiste dogmatiek, het tot dogma versteend stelsel van Montesquieu." Ook Mr. d e H a r t o g spreekt, t. a. p., bi. 23, weinig gunstig over die bepaling.
In de bij Kon. Boodschap van 5 Februari 1913 ingediende voorstellen tot Grondwetsverandering was voor art. 54 deze lezing gekozen: "Bij den Koning berust de uitvoerende macht. Hij oefent de wetgevende macht uit in gemeen overleg met de Staten-Generaal. In naam des Konings wordt recht gesproken."
Hierin school niet afdoende verbetering. Zoo herinnerde het nog te veel aan de trias politica. En bij wien was wat buiten het genoemde nog restte aan macht?·
Bovendien is art. 10 O.W. voldoende.
Reeds zij herinnerd aan Groen van P rinstere r's woorden met betrekking tot deze bepaling: "Wat betreft het argumenteeren uit de uitdrukking
wetgevende magt,
zooals die in het bedoelde artikel der grondwet voorkomt; in alle Constitutiën zijn uitdrukkingen ingeslopen, waarmeê, zoo men ze isoleert, de geheele Constitutie weggeredeneerd wordt. De eene bepaling der Grondwet moet in verband beschouwd worden met de andere; de uitdrukkingen der Grondwet moeten, zoo als de Minister van justitie hier gedaan heeft, opgevat worden in den zin en den geest van den Staat, waarin wij leven."Ook worden de Staten-Generaal in art. 109 niet voorgesteld als deel van het wetgevende
gezag,
alsautoriteit.
Slechts wordt gezegd, dat de wetgevendemacht
gezamenlijk wordtuitgeoefend
door den Koning en de Staten-Generaal.De Negenmannen hebben het in hunne Memorie van antwoord voor- gesteld, als was door het opnemen van deze bepaling in 1815 eene gewich- tige principieele verandering gemaakt. Zoo schreven zij: "Het beginsel"
- van de Grondwet van 1814 - "was, de wetgevende magt .is bij den Souvereinen Vorst, die haar echter niet, dan met overleg van de Staten- Generaal, uitoefent. Dit beginsel verviel, zoodra men in de Grondwet van 1815 las: "de wetgevende magt wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend."" 1)
Maar dan is wel opmerkenswaardig, dat Mr. C.
F.
van Maan en in 1814, toen ook volgens de Negenmannen de wetgevende macht was bij den Souvereinen Vorst, in de vergadering van Notabelen de Staten- Generaal geschetst heeft o.m., "als gezamentlijk met den Vorst geroepen tot het wetgevend gezag", enz ..Het zoude trouwens wel vreemd zijn geweest, indien men, toen in 1815 de Grondwet in overeenstemming gebracht werd met de door de konink- lijke waardigheid in glans verhoogde souvereiniteit, gelijktijdig die souvereinHeit verminkt had, ja, te-niet-gedaan, door aan de Staten- Generaal daarin aandeel te geven 2).
Geene wet kan
tot
stand komen dan met medewerking der Staten- Generaal. Toch is daarom wat zij in dezen doen, niet gelijk aan wat de Koning daarbij verricht. Een wetsontwerp is, als de Staten-Generaal het hebben aangenomen, niet reeds voor twee derden bekrachtigd, waaraan de Kroon eventueel het laatste derde toevoegt. De eigenlijke daad, waar- door eene wet verbindende kracht ontvangt, zoodat allen haar hebben te gehoorzamen, ligt in de sanctie, welke ongedeeld uitgaat van de1 ) H andd. over het voorstel van Neg en Leden enz. (ui tg. van B e I i n f a n t e), bi. 185.
2 ) Ook hier is van toepassing wat G r o e n va n P r i n st e re r schrijft omtrent verwisseling van de souvereiniteit des Konings met volkssouvereiniteit:
"dergelijke omkeering wordt niet, door inlassching van deze of gene uitdrukking --voor tweederlei opvatting vatbaar, volbragt." (Grondwetherz. en Eensgezind-
heid, bi. 20)
403
Kroon 1). Gelijk men dan ook in het formulier voor de afkondiging van de wetten volgens art. 72 O.W. leest: "Zoo is het, dat Wij, den Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze"
enz .. Waarna volgt de inhoud der wet.
Dat de sanctie is het tot wet verheffen van een ontwerp, wordt niet alleen door Duitsche schrijvers als G e o r g M e y e r, v o n R ö n n e, S c h u I z e, L a b a n d, S a r w e y, v o n K i r c h e n h e i m, S e y d e I, B o r n h a k, F r i c k e r erkend, maar leert B u y s ook voor ons staats- recht, als hij schrijft: "'t Is waar dat in den strengen zin van het woord de Koning zelf de wet geeft, want alleen door zijne sanctie krijgt zij bindende kracht;" enz. 2) . Dus komt ook volgens hem aan onze Staten- Generaal niet toe wetgevende macht.
Reeds doet men- naar mij dunkt- den woorden van art. 109 O.W.
geen geweld aan, door ze aldus te verstaan, dat voor het tot-stand- komen van eene wet samenwerking tusschen Kroon en Staten-Generaal wordt vereischt. Bovendien is alleen op die wijze mogelijk, dat artikel in overeenstemming met andere bepalingen der Grondwet en het geheel van ons staatsrecht te brengen.
Eindelijk zij in dit verband nog gewezen op art. 126 O.W., hetwelk zegt, dat "verantwoording van de Rijksuitgaven en ontvangsten voor eiken dienst ... aan de wetgevende macht (wordt) gedaan" enz ..
Hier komt - het valt niet te ontkennen - "wetgevende macht" wèl voor als autoriteit. Maar - dat kan evenmin geloochend worden - op moeilijk te verdedigen manier. Immers wordt bedoelde verantwoording gedaan aan de Staten-Generaal, en van dit lichaam alleen de wetgevende macht te maken, is toch volstrekt onhoudbaar 3 ).
1) De sanctie is eene positieve daad; niet een negatief veto. Eerder kon de bevoegdheid der Staten-Generaal een recht van veto worden geheeten. Toch ware ook dit onjuist. De Staten-Generaal spreken eventueel door hunne stem een stellig goedkeuren uit. Evenals het aannemen van een begrootingsontwerp niet slechts is het aan de Regeering ter beschikking stellen van gelden, maar de positieve instemming met het doel der begrootingsposten.
2) T.a.p. dl. I, bl. 335. Zie insgelijks Mr. van Be ll, De Grondwet. Met aanteekeningen (1854); ad art. 104. Ik acht het dan ook geene proeve van fijn onderscheidingsvermogen, als Mr. Krabbe schrijft in De Gids, afl. Oct. 1912:
"Als er twee accoord moeten gaan omtrent een wettelijke regeling, dan is het votum van den een voor de verbindende kracht al even onmisbaar als het votum van den ander." Al kan A slechts handelen met instemming van B, zoo blijft toch straks de daad van A de zijne alleen. Het kind, dat niet zonder toestemming van de ouders kan trouwen, verricht, huwende, niet eene daad, gemeenschappelijk met de ouders.
3) De Staatscommissie van 17 Maart 1848 had dan ook hier willen schrijven:
"Staten-Generaal". Echter is in de Grondwet gekomen de in het Verslag van de Tweede Kamer der S.-G. van 16 Maart 1848 gebezigde uitdrukking: "wet- gevende magt". En uit niets blijkt, dat men juist met dit artikel beoogde, aan de Staten-Generaal een veelszins ander karakter te geven. Gelijk B u y s (t.a.p., dl. I, bl. 680) dan ook schrijft, dat men de "eigen woorden" van het Verslag van 16 Maart, dat sprak van "wetgevende magt", terugvindt in het voorstel
I;
De Staten-Generaal vormen een lichaam, aan welks medewerking bij de wetten de Kroon gebonden is. Het staatsgezag kan geene wet geven, tenzij de Staten-Generaal het ontwerp hebben aangenomen. Maar staats- macht komt hun niet toe.
Zij bestaan juridisch niet gezamenlijk met de Kroon als autoriteit tegenover het volk. Zij zijn van de Kroon gescheiden, in zoover eerst buiten hen de staatsmacht aanvangt.
Duïteit alzoo tusschen Kroon en Staten-Generaal. Geene duïteit in het staatsgezag. Maar duïteit met dien verstande, dat naast, in zekeren zin onder het staatsgezag 1), een ander lichaam staat, waardoor het staats- gezag is beperkt; aan welks goedvinden dit vaak gebonden is, om tot handelen bevoegd te zijn 2) .
Ill. STATEN-GENERAAL EN VOLK.
Ter beoordeeling van het karakter der Staten-Generaal is voorts van belang, op de rechtsverhouding van de Staten-Generaal tegenover het volk te letten. Dikwerf worden zij, om die verhouding aan te geven, geheeten de vertegenwoordiging van het volk.
Deze uitdrukking - hoezeer niet onvoorwaardelijk af te keuren - is evenwel niet zonder gevaar 3) .
Immers knoopt zich daaraan lichtelijk tweeërlei verkeerde meening vast.
der Staatscommissie; hoezeer dit Verslag gewaagde van "Staten-Generaal".
Het zoude dan ook eene verbetering zijn, als die woorden in art. 127 O.W.
vervingen de uitdrukking: "wetgevende macht". Evenals het geene toejuiching kan vinden, dat de Regeering vaak spreekt van het doen van een voorstel aan de wetgevende macht. En dat in het proefschrift van Mr. ]. H. T eI der s:
Het onderzoek van wetsvoorstellen in wetgevende vergaderingen ( 1900), ook onze Tweede Kamer der S.-G. als zoodanige vergadering wordt vermeld.
1 ) De Koning (of eene Commissie van Zijnentwege) opent de zitting der S.-G .. Zij wordt gesloten, wanneer Hij oordeelt, dat het belang van den Staat niet vordert, haar te doen voortduren (art. 104 O.W.). De Koning heeft het recht, de Kamers te ontbinden (art. 73 O.W.). De Koning benoemt van elke Kamer den Voorzitter (art. 89 en art. 93 O.W.). Ook schreef Ma x Se y de I in Handbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Bd. lil. Das Staatsrecht des Königreichs Bayern (1888), bi. 53, dat de Landdag geene heerschersmacht heeft; zelfs geen ambtelijk gezag tegenover de burgers; alleen - en wel elke Kamer voor zich - macht over hare leden.
2 ) Bij Mr. St r u y c k e n, Administratie of rechter ( 1910), wordt eigenlijk alle duïteit opgelost in de volksgemeenschap. Volgens hem heeft het tweeledige machtselement (Overheid en volk) zich opgelost in één, dat door het volk en zijne vertegenwoordiging wordt bepaald en beheerscht. Thans is de wet een der vormen, waarin de bevolking haren wil, haar inzicht omtrent het gemeenschaps- leven uitspreekt, en de administratie het door de bevolking aangewezen en volgens hare inzichten handelende orgaan der gemeenschap. De rechter, voor- heen het allengs van den Vorst enn zijne administratie onafhankelijk geworden orgaan, is nu een der organen, waaraan de bevolking eene bepaalde functie in het gemeenschapsleven toevertrouwt.
3) Daarop wijst o.a. Mr. P. A. Ram a er, De verhouding der volksvertegen- woordigers tot hunne committenten in de constitutionele monarchie (1868), bi. 22.
405
Waarvan de eerste deze is, dat het aldus geheeten lichaam uitoefent het recht des volks, van de burgers, of eigenlijk van de kiezers, zonder dat dit recht zelf voor de kiezers verloren gaat; die dan ook zekere opperhoogheid over de leden van dat lichaam hebben; dezen ter ver- antwoording kunnen roepen.
Men gaat daarbij van de voorstelling uit, dat eigenlijk de burgers zelven, of de kiezers hunne meening moesten doen gelden over wat aan de z.g.n. Vertegenwoordiging wordt voorgelegd; hunne stem daarover moesten uitbrengen. Maar - zoo redeneert men verder - dat is on- uitvoerbaar; het aantal dergenen, die dan moesten bijeenkomen, is te groot; ook ontbreekt den meesten de tijd, welken dit zoude vereischen.
Daarom wordt het hulpmiddel van vertegenwoordiging te baat genomen.
De burgers, de eigenlijk rechthebbenden, kiezen een betrekkelijk klein aantal personen, die namens hen optreden, om in hunne plaats te han- delen; de rechten uit te oefenen, die hun toekomen 1) .
Alzoo in art. 10 van de
Burgerlijke en Staatkundige Grondregels
in de Staatsregeling van 1798: "Het Bataafsche Volk, zijne belangenin persoon
niet kunnende waarnemen, verkiest daartoe, bij onderlinge overeenkomst, eene geregelde Staats-farm, en wel eeneVolks-regeering bij Vertegenwoordiging."
2)Eene dus gedachte Vertegenwoordiging heeft alleen een afgeleid, geen zelfstandig recht. Zij oefent uit het recht dergenen, die achter haar staan.
De kiezers zijn de wezenlijk rechthebbenden, die spreken en besluiten - zoo goed en zoo kwaad, als het gaat - door middel hunner ver- tegenwoordigers.
Deze constructie hangt samen met het revolutionaire beginsel, dat in een vrij land ieder moet medewerken tot de wetten, waaronder hij leeft;
dat nooit iemand zal hebben te buigen voor iets, waarin hij niet be- willigd heeft; voor iets, dat hem door anderen wordt opgelegd.
Gelijk dit ook de M on te s q u ie u heeft geleerd; en zoo velen na hem het hebben gedaan 3) . Onder hen Thor b e c k e, in 1844. Drie jaren vroeger had hij eenen gansch anderen toon doen hooren. Toen heette "het gronddenkbeeld der zoogenaamde vertegenwoordiging" te zijn, dat van "de zijde der bijzondere leden van het staatsgenootschap, door
1) R. v on M oh I gaat in zijn Staatsrecht, Völkerrecht und Politik, dl. I (1860), bi. 5, ook van dit standpunt uit. Toch heet straks (bi. 12) keuze niet noodzakelijk; kan daarvoor benoeming door den Koning of erfrecht in de plaats komen; en schijnt het recht der Vertegenwoordiging meer zelfstandig te zijn.
Nochtans wordt op bi. 14 het mandat impératif eigenlijk alleen om de daaraan verbonden bezwaren afgesneden.
2) Dienovereenkomstig luidt art. 11 dier Grondregels: "Het verkiest, ten dien einde, zijne Vertegenwoordigers die, in Deszelfs-naam, voor de gemeenschap- lijke belangen waaken, en, ten allen tijde, aan Hetzelve verändwoordlijk zijn."
3) Zoo schreef Mr. Co r t van der Linden in De Gids, jg. 1893, dl. 11, bi. 159: "Wie verstoken is van beslissing over de zaken, die hem als mensch raken, is in zoover slaaf.
"Dit is de rechtsgrond van het algemeen kiesrecht."
406
de waardigsten zoo men wil, zal worden medegeregeerd." 1) Alzoo dat het mederegeeren toekwam aan de
Vertegenwoordiging.
Maar in zijne verhandeling:Over het hedendaagsche Staatsburgerschap
van genoemd jaar leest men: "Dat het beginsel van algemeen stemregt in de Staats- geschiedenis onzer eeuw ligt, schijnt even onmiskenbaar, als dat zij het gestadig, schoon trapsgewijze, tracht te verwezenlijken. Het is juist wat dezen tijd van den vorigen onderscheidt. Bijzondere personen zijn tevens en van zelf publieke personen, regerende tevens en geregeerd, onder- danen tevens en wetgevers, op grond niet van bijzondere hoedanigheden, maar van hunne algemeene betrekking tot het geheel." 2) Hier zijn het dus de kiezers, die mederegeeren. Als volle staatsburger is ieder mensch regeerder en wetgever in den Staat 3) .Twintig jaar later, 25 Nov. 1864, zeide Thor b e c k e in de Tweede Kamer der S.-G.: "Waar en wanneer heb ik ooit het woord of het be- ginsel van volkssouvereiniteit ingeroepen? ... Wanneer men mij spreekt van volukssouvereiniteit, dan spreekt men mij van een chaos," enz. 4).
Hij had daarbij kunnen voegen: zie mijne verhandeling over het heden- daagsche staatsburgerschap, waar zoodanige chaos gepredikt wordt 5).
Als ieder regeert, en allen wetgever zijn, kan toch de uitkomst geene andere dan volmaakte verwarring zijn. Waar allen regeeren, regeert niemand. Pantarchie is anarchie.
Ook werd in de Memorie van antwoord bij het kiesrecht-ontwerp van Mr. Tak van Poort v I iet aangehaald van Thor b e c k e, dat het staatsburgerschap is "de medewerking of stemrecht krachtens het 1) Aanteekening op de Grondwet, 2de uitg., dl. I (1841), bi. 206. Welke waardigsten "ten deele door de Kroon, ten deele buiten haar, gekozen" worden.
Ook leest men op bi. 217: "waarom is het vooral te doen? Om het middel, de oefening van het kiesregt, als zoodanig, of om de uitkomst? Om de kiezers, of om de keuze? Moet men velen laten kiezen, al wordt de waarborg voor de beste keuze er door verzwakt?" Voorts wordt het rechtstreeksche kiesrecht bestreden, en keuze door de Provinciale Staten bepleit.
2) Deze verhandeling is opgenomen in Ned. jaarb. v. Regtsgel. en Wetg.
(1844) bi. 369 v.v.; alsmede in Historische Schetsen (1860), bi. 84 v.v .. Het aangehaalde aldaar op bi. 92. Toch zijn de gekozenen geroepen, om wat "het gewigtigste deel van het staatsburgerlijk regeringsregt voor de groote meer- derheid" heet, "naar eigen individueel inzigt" uit te oefenen (Hist. Schetsen, bi. 91). Van deze verhandeling zeide 0 roe n van Prinstere r, vijf jaar later, 11 Dec. 1849 in de Tweede Kamer der S.-G.: "Niet alles is mij even duidelijk, ik ben bezig het stuk te bestuderen; maar het kwam mij vooralsnog voor, dat die theoriën van 1844 niet geheel vreemd zijn aan de theoriën die, in 1848, een noodlottigen invloed in Europa hebben uitgeoefend." (Adv. in de Tweede Kamer der S.-G., zitting v. 1849/50 (1851), eerste ged., bi. 43).
3 ) Ook in de Mem. v. beantw. op het V.V. over het voorstel der Negen- mannen werd gezegd, dat "het niet meer mogelijk is, het mederegeeren der verstandige ingezetenen bij de algeroeene aangelegenheden te onderdrukken" enz.
(Handd. omtrent het voorstel van Negen Leden enz. (uitg. v. Be I infante, 1846) bi. 189). Rechtstreeksche verkiezing heet daar, "al mogt hare theorie niet de beste zijn, onvermijdelijk geworden." Ook wordt gevraagd, "of eene Volks- vertegenwoordiging kracht genoeg uit een keus van provinciale Staten ontleent?"
4 ) Part. Redevoeringen.Ministerie van Sept. 1864 tot Sept. 1865 (1870), bi. 311.
5) Zie 0 roe n van Prinstere r, Verscheidenheden over Staatsregt en Politiek, bi. 269 v.v ..
407
lidmaatschap van den Staat, bij de algeroeene Regeering" enz. 1) . Zelfs schreef Mr. Co r t van der L i n den, tot verdediging van het algemeen stemrecht, in de Memorie van antwoord betreffende zijne voorstellen tot Grondwetsherziening: "Uit staatsrechtelijk oogpunt is het gewenscht dat staatsburgerschap en volksgemeenschap elkaar dekken.
Iedere klove tusschen Staat en volk is een zwakheid voor beiden. Zij ondermijnt het gevoel van nationale eenheid en kweekt verzet tegen het Staatsgezag waaraan men geen deel heeft." 2)
In het algemeen moeten dus alle burgers deel hebben aan het Staats- gezag, en het is begrijpelijk, dat wie dat mist, zich tegen het Staats- gezag verzet 3) .
Maar gelijk telkens gezien wordt bij wie een onhoudbaar beginsel ten grondslag leggen, en evenwel tot eene houdbare practijk willen komen, - zoo verging het ook
T
h o r b e c k e en anderen, die zijn uitgangspunt aanvaardden. In de uitwerking van het beginsel manipuleert men zooveel ervan weg, dat niets overblijft dan de valsche schijn alleen.Ieder zal regeerder en wetgever zijn; deel hebben aan het staatsgezag.
Maar ten slotte beteekende dit niet anders, dan dat de kiezers, om de zooveel jaar, een stembiljet in de bus mochten doen voor de keuze - direct of indirect - van een lid der Staten-Generaal. Met deze mogelijkheden, dat de gewenschte candidaat buiten dit lichaam blijft;
dat hij, deel van dit lichaam zijnde, anders stemt dan zijne kiezers het zouden hebben gedaan; dat hij wel stemt overeenkomstig zijner kiezers wensch, doch in de minderheid blijft.
Evenwel heet de kiezer regeerder en wetgever; deel te hebben aan het staatsgezag.
Op de voorstelling, dat de zoogenaamde Volksvertegenwoordiging slechts uitoefent het recht der burgers of der kiezers, past ten volle de opmerking van R o u ss e a u, dat het Engelsche volk waant vrij te zijn, doch dit in waarheid slechts één oogenblik is: dat, waarop het kiest, om aanstonds daarna weer in slavernij te geraken 4) . Ook komt in die voorstelling uit de juistheid van wat G r o en va n
P
r i n ster er zoo herhaaldelijk aan het revolutionaire staatsrecht voorhield, dat het ge- noodzaakt wordt, door dwang te stuiten de ontwikkeling van de denk- beelden, die het op den voorgrond stelt.Een volk, dat zooveel regeerders en wetgevers telt, als het aantal kiezers bedraagt, is een gevaar voor elke staatsorde. ledere regeering moet
1 ) Bijlagen v. d. Handd. der S.-G., 1892/93, No. 57.
2) Handd. over dt Herz. der OW., uitg. onder toezicht van Mr. j.
B.
Kan, dl. I, bi. 548.3 ) Uitnemend deed daarover in de Tweede Kamer der S.-G. recht Mr.
V a n I d si n ga, toen hij zeide, dat de Minister aldus toeriep aan de mannen van 21 en 22 jaar, die hij nochtans van het kiesrecht uitsloot en dus ook volgens zijne vroegere uitspraak tot slaven maakte: "het is zeer begrijpelijk, dat gij weigert dienst te doen in het leger of belasting te betalen, zoo lang men U geen deel wil geven aan het staatsgezag." (T. a.p., dl. IJ, bi. 101/2)
4 ) Du Contract Social (1762), boek III, hoofdstuk 14.
zich door dergelijke massa van souvereinen voortdurend bedreigd gevoelen en bedacht zijn op het - liefst met het bewaren van den schoonen schijn - terdege in bedwang houden van die souvereine burgers 1).
De regeeringloosheid van de revolutie leidt tot despotisme, waar- tegenover het beginsel van waar gezag vereenigbaar met vrijheid is;
ja, deze waarborgt; haar zelfs als steun begeert.
Met het beginsel, dat de eigenlijke machthebbers buiten de Vertegen- woordiging zijn te zoeken; dat deze aan hen hare bevoegdheid ontleent;
de rechten uitoefent van wie achter haar staan, - wordt onder dit lichaam eene mijn gelegd, die op den duur het in de lucht moet doen vliegen; of althans eene buis gelegd, waarlangs de waarde zijner be- sluiten en de zelfstandigheid zijner leden worden afgetapt.
De drijfkracht der beginselen kan vaak lang worden gestuit, maar op den duur slingert zij toch alle kunstig staketsel weg, waarmeê de ver- meend voorzichtige conservatief het had omtuind.
Evenals de leer, die den burgerstaat tegenover den natuurstaat stelde 2),
er toe leiden moest, straks den laatste boven den eerste te doen ver- kiezen, en R o u s se a u deed uitspreken, dat men - in steê van zich te verdiepen in de wijze, hoe van den natuurstaat in den burgerstaat was over te gaan, - zich hiertoe zetten moest, den natuurstaat onver- zwakt te handhaven, - zoo moet ook de opvatting, dat de Vertegen- woordiging slechts bestaat, omdat - helaas! - de eigenlijk recht- hebbenden hunne taak niet kunnen vervullen; dat zij dus in wezen een gebrekkig hulpmiddel is, hetwelk aan de zuivere toepassing van de theorie maar al te vaak afbreuk doet, - teweeg te brengen, dat het bestaan van de instelling steeds meer komt in gevaar; dat althans op eene onzelfstandige uitoefening van de functie harer leden aangedrongen wordt; dat aan de Vertegenwoordiging het recht betwist wordt in meer belangrijke vragen te beslissen, zoolang de kiezers, de regeerders en wetgevers, zich niet daarover hebben uitgesproken.
Tegenover deze voorstelling, die de eigenlijke macht overbrengt van de Vertegenwoordiging naar de kiezers, welke hun recht van wetgeven uitoefenen door middel van haar, - sta de tautologie, dat kiezers kiezers zijn; anders niets 3). Zij zijn geen souverein en; geen wetgevers;
geen deelhebbers aan het .staatsgezag; maar gewone burgers, zonder eenig staatsgezag; wat algemeene staatsrechtelijke kwaliteit aangaat, in niets van hunne medeburgers, die geen kiesrecht hebben, onderscheiden.
En die in hunne kiesbevoegdheid alleen dit hebben, dat zij, bij ver-
1) Zie Groen van Prinstere r, Bijdrage tot herziening der Grondwet in Ned. zin (1840), bi. 59.
2) In de bestrijding daarvan, en het betoog, dat de burgerstaat is de natuur- staat, ligt vooral de verdienste van v on Ha 11 e r's Die Restauration der Staatswissenschaft, 2de dr. (1820-'25).
3) Volgens Je 11 in e k zijn zij "Kreations-Organe" van een "Willens-Organ".
Om op het naamkaartje te doen drukken ! Maar bij algemeen stemrecht, dat alle burgers tot "Kreations-Organe" maakt, gaat er van het mooie wel wat af.
409
kiezingen voor de Vertegenwoordiging, eene stem kunnen uitbrengen, waarin zij te kennen geven, wie naar hun oordeel voor dat lidmaatschap de meest geschikte is; eene stem, wier beteeken is soms schier in het niet verzinkt tegenover den invloed, dien zij oefenen door woord of geschrift. Zoodat ook het meest uitgebreide stemrecht allerminst gelijk- heid in dezen waarborgt.
Ook wordt aan vertegenwoordigiing nog een veelszins andere zin gegeven, om de verhouding van het vertegenwoordigende lichaam tot het volk aan te duiden.
Een zin, die ook bedenkelijk is te achten. Wel wordt daarbij de zelf- standigheid van de bevoegdheid der Vertegenwoordiging erkend, doch naar den anderen kant gezondigd, door het recht des volks te miskennen.
Geeft de vorige opvatting het zelfstandige recht der Vertegenwoordi- ging prijs, - deze offert, omgekeerd, het recht des volks op aan de Vertegenwoordiging.
Het is de opvatting, welke vertegenwoordiging verstaat als personifi- catie, als verbeelding van het volk
1) .Men treft haar aan bij Mr. 0 I i vier, als hij zegt: "Tot alles waartoe het Nederlandsche volk geregtigd zou zijn, wanneer het zelf in persoon kon opkomen, zijn de Staten-Generaal geregtigd, die het nederlandsche volk verbeelden of, zooals de nieuwerwetsche uitdrukl;dng luidt, het vertegenwoordigen."
2)In den zelfden trant de hoogleeraar R i c k e r, in zijn belangrijk ge- schrift: Die rechtfiche Natur der modernen Volksvertretung. Volgens hem is de Volksvertegenwoordiging door wettelijke fictie het gansche volk of het geheel der onderdanen.
Men gaat bij deze constructie aldus te werk. Het volk in zijn geheel heeft rechten. Echter is de Volksvertegenwoordiging te beschouwen als het volk zelf. Zij oefent niet uit de rechten der kiezers, aan wie die rechten in wezen toch blijven toebehooren, maar heeft eigenlijk zelve de rechten des volks in handen. Het volk verschijnt krachtens fictie in en door haar.
Wat zij verricht, is te rekenen als door het volk zelf gedaan. Het volk is, wat zijn recht van spreken betreft, geconcentreerd in, geabsorbeerd door de Vertegenwoordiging. Men houdt geene tweeheid van Vertegenwoordiging en volk over. Van eenen volkswil te spreken, die zoude afwijken van wat de Vertegenwoordiging mocht wenschen, is op dit standpunt onredelijk
3).1) De conservatieve schakeering der revolutie kent op dezelfde wijze een en Souverein als den geconcentreerden volkswil. Gelijk dit verdedigd is o.a. door Mr. van Log hem, in de Bijdragen tot Regtsgeleerdheid, dl. VIII, bi. 381 v.v ..
2 ) Van de Staten-Generaal ( 1876), bi. 4.
3 ) Zoo leest men bij 0 I i var i u s (Mr. F. A. van Ha 11) in zijne Staat- kundige Opmerkingen, No. XXIV: "In het gestadige beroep op de Natie, gedaan door eenen Minister, die tot de wettige vertegenwoordigers dier Natie spreekt, en eenen eed op de handhaving der bestaande Grondwet heeft gedaan, ligt iets, dat meer aan den volkstribuun, dan aan den Staatsman doet denken, en dat ieder' eerlijk' man, ieder' man van orde zeer moet stuiten."
410
Weet de Regeering met haar eens te worden, dan is aan allen eisch ook van volksrecht voldaan. De Regeering - het is gemakkelijk inder- daal ! - heeft het volk steeds als het ware bij de hand.
Deze opvatting van de Volksvertegenwoordiging als verbeelding van het volk maakt dit rechteloos tegenover Regeering en Vertegenwoordi- ging; levert het gansche volk rechteloos in hunne handen, om daarover te beschikken naar goeddunken; maakt onder constitutioneelen schijn aan het volk zijne kostbaarste rechten afhandig
1) .Duïteit is met betrekking tot de Staten-Generaal te handhaven naar
tweezijden.
Naar die van de Kroon, èn naar die des volks.
De Staten-Generaal zijn niet deel der staatsmacht; vormen niet met de Kroon het souvereine gezag, of de wetgevende macht.
Maar insgelijks is er tweeheid tusschen Staten-Generaal en volk.
De Staten-Generaal zijn niet bloot de lasthebber, de trechter, de spreek- buis van de kiezers; de bode, die den wil der veelhoofdige massa overbrengt, doch evenmin de verbeelding van het volk, waardoor dit als het ware verdwijnt tegenover, in de Staten-Generaal.
Hoe voorname beteekenis de Regeering ook - en terecht - aan dit lichaam hechte, - er is niet ééne dwingende reden voor, maar wel zijn er vele redenen tegen, om de Staten-Generaal juridisch en bij fictie te construeeren als verbeelding van het volk.
Onze Grondwet spreekt van Staten-Generaal; niet van Volksvertegen- woordiging
2) .Wel leest men in art. 79: "De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk."
Wat is daarmede bedoeld? Over den zin van het artikel is veel ge- schreven.
De bepaling komt sedert 1814 in onze Grondwet voor; en is over- genomen uit art. 21 van de
Schetsvan V a n Hogendor p, terwijl men in de Staatsregeling van 1798 reeds dezelfde gedachte schijnt te vinden.
Volgens de Grondwet van 1814 bestonden de Staten-Generaal on- verdeeld, en werden zij gekozen door de Provinciale Staten. Echter is het voorschrift in 1815 behouden, toen aan de Staten-Generaal - voort- aan "Tweede Kamer" geheeten-eene "Eerste Kamer" is toegevoegd
3),wier leden door den Koning werden benoemd. En zoo geldt het voor- schrift sedert dien tijd voor
beideKamers
4).1 ) Zie ook G r o en va n P r i n st e r e r, Grondwetherz. en Eensgezindheid, bi. 252.
2) Evenmin van volksvertegenwoordigers.
3 ) Geschiedenis en orde in de behandeling van de wetsontwerpen zouden eene onderlinge verwisseling van naam kunnen rechtvaardigen. Overeenkomstig den titel van het geschrift: Second Chambers in Practice (Londen, 1911).
4 ) Hierop wijst ook B u y s, De Grondwet, dl. I ( 1883), bi. 384 en 385.
I
I411
Mr. C. F. va n M a a n e n, eerste president van het Hooggerechtshof der Vereenigde Nederlanden en lid der Commissie, die de Staatsregeling van 1814 ontwierp, verklaarde in zijne officieele toelichting van die Staatsregeling in de vergadering van Notabelen, omtrent de taak der Staten-Generaal: "Gij zult... in de leden dier vergadering geen afge- vaardigden van de provinciën ontmoeten, ... maar vertegenwoordigers der natie, van den Souverein en Vorst onafhankelijk,... maar ook tevens van die provinciale Staten even onafhankelijk; bekleed met het regt en het vermogen, om voor de belangen der ingezetenen op te treden," enz. 1).
Zoo was dus voor de Staten-Generaal wel de oude naam behouden, alsmede de sarurnstelling door de Provinciale Staten, maar in de ver- vulling van hunne taak hadden zij zich geheel onafhankelijk van dezen te voelen.
Opmerkelijk is wat G roe n va n P r i n st e re r, reeds in eene Memorie van 30 Sept. 1830 aan den Koning over Grondwetsherziening, ten aanzien van dit artikel schrijft: "Dit artikel beteekent dat de Staten- Generaal niet hunne provincie vertegenwoordigen; doch de dubbelzinnig- heid der redactie brengt dikwijls gevaarlijke uitleggingen te weeg." 2)
Ook Thor b e c k e teekent bij dit artikel aan: "op het woord geheele rust de nadruk en voorname inhoud van het artikel. De Statengeneraal zijn geroepen om, bij de oefening hunner regten, het beste van het neder- landsche volk, "het Land," zoo als onze voorouders zeiden, of "het ge- meene Land," in zijn geheel, niet dat van eenig deel afzonderlijk, voor oogen te hebben." 3)
In gelijken trant B u y s, als hij de beteekenis van het artikel in deze woorden aangeeft, dat "de Staten-Generaal in vervolg van tijd geen provinciën (zouden) vertegenwoordigen maar het geheele nederlandsche volk, d. w. z. optreden om de belangen van dat geheele volk te be- hartigen" 4). Niet anders oordeelt Jhr. Mr. de Sa v o r n in L ohm a n,
1 ) Zie Mr. R. Met eI er kamp, De Regeringsvorm der Vereenigde Neder- landen enz. (1814), bi. 114.
2 ) Zie Verspreide Geschriften, dl. I (1859), bi. 90. In zijn Bijdrage tot herz.
der O.W. enz. (1840), bi. 97, komt Groen op dit artikel terug, en zegt hij, dat men daarin ontwaart de revolutionaire theorie, volgens welke "het afzon- derlijk bestaan der Provinciën, in een vermeend algemeen belang te niet gaat."
Hij kwalificeert voorts het artikel aldus: "Overbodig, zoo het beteekent wat
niem?n~ in twijfel zal trekken, dat men het algemeen belang, evenmin aan Provmc1aal als aan bijzonder belang, opofferen mag. Ongerijmd, onuitvoerlijk, zoo het bepaalt, dat elk lid zich als 't ware van zijne Provinciale eigendommelijk- heid behoort te ontdoen; als of voorliefde voor het Gewest niet de beste waar- borg en de onmisbare voorwaarde van Vaderlandsliefde was."
3) Aanteekening op de Grondwet, 2de ui tg., dl. I (1841 ), bi. 206/7. De Bosch Kemp er, Handl. tot de kennis v. h. Ned. Staatsr. en Staatsbestuur
(verm. uitg., 1865), bi. 423/4, vermeldt die uitspraak met instemming.
4 ) De Grondwet, dl. I (1883), bi. 383. Ook Mr. W. H. de Be a ufo r t in Bijdragen t. d. Kennis v. h. Staats-, Prov. en Gem.best. in Ned., dl. XVI, bi. 333 v.v.; Jhr. Mr. de Sa v o r n i 11 L ohm a n, Onze Constitutie, 2de dr.
( 1907), bi. 378; Mr. L. E d. L e 11 ti n g, Schets v. h. Ned. Staatsbestuur enz.,
I I!
IJ
11
'I
'i
I:i
i
!I
11
:i
I' ,I
1
':1
--- --- ~I
met verwijzing naar het hiervoren van V a n M a a n e n aangehaalde 1) .
Sprak G r o en van P r i n st e re r reeds van "gevaarlijke uitleg- gingen", die het artikel teweeg brengt, - ook later heeft het daaraan waarlijk niet ontbroken. En zoo wijst B u y s er op, dat het vaste gewoonte werd, om elk pleidooi voor uitbreiding van de kiesbevoegdheid, zelfs voor algemeen stemrecht, onder bescherming van het aangehaalde artikel te stellen. Wat hij terecht "volstrekt onhoudbaar" noemt 2).
Toch kon men nog in het Rapport aan de Liberale Unie in het jaar 1903 over het kiesrechtvraagstuk, uitgebracht door de HH. D e Kante r, P a t ij n en R i n k, klakkeloos op blz.
50
geschreven vinden: "om te maken, dat in het voorschrift der Grondwet: "de Staten-Generaal ver- tegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk", wederom iets meer dan eene wettelijke fictie zal worden gezien, is het onvermijdelijk noodig, dat het recht om tot de samenstelling der Staten-Generaal mede te werken algemeen worde toegekend."Art. 79 OW. betreft noch het wezen der Staten-Generaal, noch de wijze van hunne samenstelling, doch geeft alleen den leden een richtsnoer bij het vervullen van hunne taak. En met het vervallen van deze instructie, die in haren eigenlijken vorm reeds eene eeuw verouderd is 3), bovendien telkens "gevaarlijke uitleggingen", zooals Groen schreef, teweeg brengt, - zoude de Grondwet waarlijk geen verlies lijden.
Onafhankelijk van de vorengenoemde drie opvattingen omtrent de ver- houding van de Staten-Generaal tot het volk 4 ), heerschte ten aanzien van de verhouding tusschen Staten-Generaal en volk - schier van den beginne aan - strijd over hetgeen de Staten-Generaal moeten uitdrukken van het volk.
7de uitg., bewerkt door Mr. H. j. Rome y n (1'911), bl. 186; Mr.
R.
Kranen- b u r g, t.a.p., dl. I, bl. 193/4.B u y s ging echter in zijn Gids-opstel van October 1865, Een gevaarlijk kiesstelsel (zie zijn Studiën over Staatkunde en Staatsrecht, dl. 11, bi. 539 v.v.) van de opvatting uit, dat "vertegenwoordigen" in het Grondwetsartikel be- teekent uitdrukking geven aan gezindheid; kwam vandaar tot de begrijpelijke conclusie, dat niet ieder lid van de Staten-Generaal het geheele volk kan ver- tegenwoordigen. Trouwens - zoo gaat hij voort - de Grondwet zegt dit van de Staten-Generaal. Waarna hij vraagt: "Sedert wanneer voert een afgevaar- digde ter Tweede Kamer den naam van "Staten-Generaal"?
Dit betoog heeft Mr P. F. H u b r e c h t bestreden in Bijdrage t. d. kennis v. h. Staats-, Prov.- en Gem.-bestuur in Ned., dl. XI, bi. 145 v.v. (Jets over de Staten-Generaal).
1 ) Gezag en Vrijheid (1875), bl. 95.
2) In denzelfden geest spreekt zich uit Mr. R. M a c a I es te r L o u p in Rechtsgel. Magazijn, l7de jg. (1898), bi. 208.
3) In zoover de tegenstelling, die in het artikel ligt tusschen provinciën en het geheele volk, niet van toepassing was op de Eerste Kamer, wier leden door den Koning werden benoemd; en sedert 1848 niet meer op de Tweede Kamer, toen voor deze het rechtstreeksche kiesrecht werd ingevoerd.
4) I. Dat de S.-G. uitoefenen het recht des volks (of der kiezers), bij hetwelk (wie) nochtans het recht zelf blijft; 2. dat de S.-G. het volk verbeelden; 3. dat art. 79 O.W. hunnen aard uitdrukt door "vertegenwoordigen".
l
413
Tweeërlei gevoelen komt dienaangaande het scherpst naar voren. Volgens het eene moeten de Staten-Generaal de politieke meeningen van het volk (of de kiezers) uitdrukken, en wel in juiste verhouding; volgens de andere moeten zij de belangen des volks tot openbaring brengen 1) . In hoofdzaak heeft men daarbij gemeenlijk alleen het oog op de Tweede Kamer 2).
Eerstgenoemde opvatting kwam sterk uit in de becijferingen, die men vóór de invoering van de evenredige vertegenwoordiging telkens na eenen verkiezingsstrijd voor de Tweede Kamer in de pers kon vinden, en die bedoelden uit te rekenen, in hoever de onderlinge sterkteverhouding der partijen in die Kamer strookte met diezelfde verhouding onder de kiezers, die ter stembus waren geweest. Men stond echter daarbij aanstonds tegenover twee moeilijkheden. Waarvan de eerste was, dat steeds een deel der kiezers van de stembus wegbleef; de andere, dat een groot deel der burgers kiesrecht miste. Om het laatste bezwaar te ondervangen, had men de vondst van het pays légal2), volgens welke theorie alleen de kiezers in dezen het volk vormden; ook wel deze, dat de kiezers de niet-kiezers vertegenwoordigden. De kiezers, die niet waren opgekomen, moesten dan op andere wijze worden weggewerkt. Wilde men echter van deze kunstgrepen niet weten, dan lag de conclusie voor de hand, dat ook bij dezen cijfergrondslag eene partijverhouding in de Tweede Kamer, hoezeer niet strookende met die van de stembus, evenwel 1) Sommigen, theoretisch te werk gaande, willen ééne Kamer voor de politieke meeningen, en eene andere voor de belangen, terwijl toch beide Kamers over . hetzelfde moeten oordeelen. Maar twee eenzijdigheden naast elkaar geven niet eene eenheid. Ook beschikt de Kamer, die het laatst spreekt, over het licht, dat de andere ontstak. Zoo krijgt de tweede beslissing de kans, dat zij de beste zal zijn. Voorts doet zich bij eene Kamer van belangen het bezwaar voor, dat voör elk belang steeds oordeelen niet-belanghebbenden, met uitzondering van één; over landbouw - o, ja - landbouw, maar tevens handel, nijverheid, wetenschap, kunst, Kerk enz .. En zoo telkens. Dan is redelijker wat G r o en, t.a.p., bi. 82, aanbeveelt, dat de Regeering inwinne de gedachten, "in regt- zaken: der Geregtshoven; in den waterstaat: der Hoogheemraadschappen; in handelszaken: der Kamers van Koophandel;" enz ..
2 ) G r o e n va n P r i n st e r e r wilde van die fictie niet weten. Bekend is zijn opkomen voor de rechten en belangen ook van "het volk achter de kiezers".
24 Sept. 1856 wees Thor b e c k e in de Tweede Kamer der S.-G. er op, dat G r o en "het volk oproept om den Koning desnoods bij te staan, en niet alleen het kiezers-volk, het pays légal, maar de massa, het volk, dat achter het kiezers- volk staat, de menigte, waaronder het zoo gemakkelijk valt de vlam van theologischen hartstocht en geloofsijver te ontsteken;" enz .. "Men stelle zich voor, dat hetgeen wij gisteren hoorden van den geachten spreker ons voor- gedragen ware met het orgaan, met de stem van Danton, welken indruk zou die taal hebben gemaakt?" (Onuitgegeven Pari. Redevoeringen, dl. IV, bi.
405/6) Groen antwoordde daarop: "wij mogen niet enkel zien op ie pays légal; wij moeten ook Ietten op eene bevolking, die regt heeft volgens haar zeden en geloof te worden bestuurd. Ik was nooit democraat of demagoog;"
enz. (Adv. i. d. Tweede Kamer der S.-G., dl. II, bi. 183). Tevoren had Groen op het verzoek van den Voorzitter, zijne stem eenigermate te verheffen, guitig geantwoord: "Ik ben bevreesd mijne stem te verheffen, na den wenk van den geachten spreker uit Deventer." Over de stem van D a n t o n, gelijk op bi. 177 wordt aangeteekend. Later was het de Groningsche hoogleeraar G rat a ma, die Groen met Danton vergeleek. Om zijnen strijd tegen de Synodale organisatie.
httlr. Staatk. I No. 10 28
I
II
geheel kon beantwoorden aan de partijverhouding onder het volk 1) . Het streven, om de partijverhouding onder het volk naar de cijfers zuiver tot uitdrukking te brengen, ligt uiteraard ten grondslag aan het thans voor de Tweede Kamer bestaande algemeene stemrecht met evenredige vertegen- woordiging 2) . De vraag kan natuurlijk rijzen, of men voor dit uitdrukken eene Kamer van 100 leden behoeft; of niet de proportie op veel kleiner schaal mogelijk ware. Ook staat men voor de moeilijkheid, dat door afwezigheid van leden der Kamer deze telkens beslissingen neemt buiten de proportie-verhouding der stembus. Alsmede is er bezwaar, indien eenig Kamerlid door groote bekwaamheid meer dan cijfermatigen invloed heeft. Dan komt de vraag aan de orde, of de kiezers altijd zijn, zooals zij
stemmen;
of men zich bij deze theorie de kiezers niet teveel voorstelt als vleeschgeworden politieke programma's 3) . Verder heeft men den misstand, dat deze Kamer die men bedoelt samen te stellen naar politieke1) De heer Den Te x noemde het 27 Mei 1845 in de Tweede Kamer der S.-G. "onnederlandsch", dat de Volksvertegenwoordiging "den wil des Volks zou moeten uitdrukken ... dat deze den wil moet uitdrukken van de meerderheid der kiezers;" enz. (Handd. omtrent het voorstel van negen leden enz.; uitg.
Belinfante (1846), bi. 335).
2) In Bijdragen t. d. kennis van het Staats-, Prov.- en Gem.bestuur in Ned.
dl. XI (1877), bi. 417, schrijft B u y s: "De Kamer" - alleen de Tweede? -
"moet de vertegenwoordigster zijn van de politieke meeningen in den boezem van het volk levende, want juist om de vertegenwoordiging van die meeningen is het te doen. Zal het goed zijn, dan behoort elke politieke overtuiging in de Kamer ook juist die kracht en beteekenis te hebben, welke zij heeft in het land, en daarom is het zoogenaamde stelsel van proportioneele vertegenwoordiging, door Hare, Mill en anderen voorgestaan, het alleen juiste."
Alsof elke stem eene politieke meening uitdrukte, en de kracht en de be- teekenis eener politieke overtuiging in het land alleen afhangt van het cijfer.
De Schrijver wilde echter geen algemeen stemrecht. Wat aldus wordt ge- motiveerd: "De grond van het kiesrecht ligt en kan nergens anders liggen dan in het lidmaatschap van den Staat. De census is dan ook niet bestemd om eene bevoegdheid te scheppen, maar om aan te wijzen wie onbevoegd zijn, dat wil zeggen zij allen die een eigen politieke overtuiging missende, werkelijk niets hebben dat vertegenwoordigd kan worden. Een eigen politieke overtuiging is gewoonlijk het product van beschaving en onafhankelijkheid tevens, en deze kunnen niet ondersteld worden te bestaan waar eene zekere mate van welstand ontbreekt."
Maar als er wèl "zekere mate van welstand" bestaat, en nochtans eene politieke overtuiging ontbreekt? Ook klinkt bedenkelijk, dat de grond van het kiesrecht ligt "in het lidmaatschap van den Staat".
In het opstel: Een gevaarlijk kiesstelsel, vraagt B u y s : "Zouden wij niet duidelijker spreken, wanneer wij eenvoudig zeiden, dat volksvertegenwoordiging beteekent: vertegenwoordiging van het volk, dat wil zeggen vertegenwoordiging van de belangen, wenschen en behoeften, levende in den boezem van zekere menschengemeenschap door dezelfde wetten gebonden?" (Studiën over Staat- kunde en Staatsrecht, dl. II, bi. 547)
3 ) Groen van Prinsterer schreef in 1869: "Menig zoogenaamd liberaal weet niet wat liberaal beteekent." (Ned. Gedachten, 2de serie, dl. I, bi. 8) M. a. w.: menig niet-liberaal stemt liberaal. Aan den anderen kant sprak volgens de N. Rott. Ct., ochtenblad van 20 Mei l.I., Mr. H. ]. K n o t t e n b e I t den vorigen avond in eene vergadering van de afd. Rotterdam van den Vrijheicts- bond over "Christelijk historisch stemmende liberalen" enz .. Voorts is het sociaal- democratische stemmencijfer bij de verkiezingen voor een niet gering deel - naar mag worden aangenomen - afkomstig van ontevredenen uit andere
