“Vensters voor Verantwoording”:
Een beter communicatiemiddel m.b.t. de horizontale verantwoording voor de onderwijsinstelling dan het jaarverslag?
Een onderzoek naar de naleving van het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” in het kader van de gewijzigde wetgeving met betrekking tot de horizontale verantwoording.
Opleiding: Msc Accountancy & Controlling Naam student: Sa-y-na Milliard
Studentnummer: S1678795
1
Titel scriptie: “Vensters voor Verantwoording”: beter communicatiemiddel m.b.t.
de horizontale verantwoording voor de onderwijsinstelling dan het jaarverslag?
Ondertitel scriptie: Onderzoek naar de naleving van het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” in het kader van de gewijzigde wetgeving met betrekking tot de horizontale verantwoording.
Opleiding: Msc Accountancy & Controlling Naam student: Sa-y-na Milliard
Studentnummer: S1678795
Begeleider: D.M. Swagerman
Vakgroep: Externe verslaggeving
2
VOORWOORD
Deze scriptie vormt de afsluiting van de opleiding Master of Science Accountancy & controlling aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Ik wil iedereen die mij heeft bijgestaan gedurende de opleiding en tijdens de totstandkoming van deze scriptie bedanken.
Zwolle, september 2012
Sa-y-na Milliard
3
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING... 4
1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING... 5
1.1 A
ANLEIDING ONDERZOEK... 5
1.2 P
ROBLEEMSTELLING ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN... 6
1.3 O
NDERZOEKSMODEL... 7
2 VERANTWOORDING ONDERWIJSSECTOR... 9
2.1 D
OELSTELLING EXTERNE VERSLAGGEVING... 9
2.1.1 T
OEZICHT...10
2.2 G
EBRUIKERS EN HET TOEZICHT...11
2.2.1 B
ENOEMEN GEBRUIKERS...12
2.2.2 I
NFORMATIEBEHOEFTEN...13
2.3 J
AARVERSLAG...16
2.3.1 C
ODEG
OEDO
NDERWIJS, G
OEDB
ESTUURVO...16
2.3.2 D
OELSTELLING JAARVERSLAG...17
2.3.3 V
ERSPREIDING VAN HET JAARVERSLAG...22
2.4 V
ENSTERS VOOR VERANTWOORDING...23
2.4.1. D
OELSTELLING...23
2.4.2 V
ERGELIJKING MET HET JAARVERSLAG...27
3.1 O
NDERZOEKSMETHODE...30
3.3 V
ERWERKING ONDERZOEKSRESULTATEN...31
4 RESULTATEN ONDERZOEK ...32
4.1 B
ASISINFORMATIE...32
4.1.1 V
ENSTER“A
LGEMEEN” ...32
4.1.2 V
ENSTER“R
ESULTATEN”...34
4.1.3 V
ENSTER“O
NDERWIJSBELEID” ...35
4.1.4 V
ENSTER“K
WALITEIT”...37
4.1.5 V
ENSTER“B
EDRIJFSVOERING”...39
4.1.6 V
ENSTER“PRO” ...40
4.1.7 V
ERANTWOORDING OVER DE JUISTE PERIODE...42
4.2 V
ERDIEPINGSINFORMATIE...43
4.3 A
ANVULLENDE INFORMATIE...45
4.4 C
ONCLUSIE...46
5 SAMENVATTING, CONCLUSIE & AANBEVELINGEN ...51
5.1 S
AMENVATTING...51
5.2 C
ONCLUSIE...53
5.3 A
ANBEVELINGEN...53
LITERATUURLIJST...55
BIJLAGE I: INDICATOREN VENSTERS VOOR VERANTWOORDING...57
BIJLAGE II: LIJST MET ONDERZOEKSCRITERIA ...73
BIJLAGE III: INSTELLINGEN IN PRAKTIJKONDERZOEK...83
4
SAMENVATTING
In 2008 is met de invoering van de RJ 660 getracht aansluiting te vinden met de in Nederland algemeen aanvaarde Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving. Met deze invoering tracht het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen aansluiting te vinden bij de actuele ontwikkelingen op het gebied van verslaggeving. Daarnaast tracht het OCW hierdoor meer transparantie te creëren tussen de jaarverslaggeving van onderwijsinstellingen onderling. Per 1 augustus 2010 is de Wet goed onderwijs en goed bestuur PO/VO in werking getreden Deze wet vult het bovenstaande aan met betrekking tot de horizontale verantwoording van de onderwijsinstelling richting haar belanghebbenden.
In dit onderzoek is de horizontale verantwoording vanuit de onderwijsinstelling richting haar belanghebbenden onderzocht aan de hand van de volgende probleemstelling:
“In welke mate voorziet het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” de gebruiker, in de informatiebehoefte met betrekking tot horizontale verantwoording ten opzichte van het jaarverslag van de voortgezette onderwijsinstelling?”
De vensters van 100 onderwijsinstelling is onderzocht op basis van diverse criteria uit de richtlijnen met betrekking tot de vensters. Op basis van het onderzoek kan het volgende worden geconcludeerd:
Het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” vormt een goede basis voor de informatiebehoefte van de
gebruiker met betrekking tot horizontale verantwoording. Echter zijn er wel een aantal aspecten waarin verbetering
behoeft. Dit heeft voornamelijk betrekking op de informatievoorziening ten aanzien van begrotingsinformatie,
toekomstgerichte informatie, de verantwoordingsperiode en de dialoog van de onderwijsinstelling met haar
belanghebbende.
5
1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1 A ANLEIDING ONDERZOEK
In deze tijd bestaat een maatschappelijke behoefte naar meer transparante verslaglegging door organisaties in de publieke en de commerciële sector. Om aan deze wens invulling te geven zijn in de verslaglegging van de onderwijssector diverse ontwikkelingen doorgemaakt.
In 2008 is met de invoering van de RJ 660, Richtlijn voor onderwijsinstellingen, aansluiting gezocht met de in Nederland algemeen aanvaarde Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving (RJ). Met deze invoering wilde het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (voortaan: OCW) aansluiten bij de actuele ontwikkelingen op het gebied van verslaggeving en hierdoor meer transparantie creëren tussen de jaarverslaggeving van onderwijsinstellingen onderling. Daarnaast is tevens besloten om het jaarverslag van de onderwijsinstelling verder uit te breiden. De nadruk is, in de periode van 2008 tot op heden, vooral komen te leggen op de horizontale verantwoording van de onderwijsinstelling richting haar belanghebbenden. Per 1 augustus 2010 is de Wet goed onderwijs en goed bestuur PO/VO in werking getreden. In deze wet wordt verder invulling gegeven aan het horizontaal verantwoorden van de onderwijsinstelling richting haar belanghebbenden. Deze wet biedt de overheid de mogelijkheid op te treden wanneer de kwaliteit op een onderwijsinstelling tekortschiet of wanneer sprake is van bestuurlijk wanbeheer
1. Over beiden onderwerpen dient de onderwijsinstelling verantwoording af te leggen richting haar belanghebbenden.
Deze scriptie is erop gericht om inzicht te vergaren in hoeverre het jaarverslag een goed communicatiemiddel is om de gebruikers van de benodigde informatiebehoefte te voorzien gezien de recente ontwikkelingen op het gebied van horizontale verantwoording.
Het onderzoek richt zich met name op de horizontale verantwoording van voortgezette onderwijsinstellingen. Wanneer in deze scriptie dus gesproken wordt over onderwijsinstelling, betreft het, tenzij anders aangegeven, een onderwijsinstelling voor het voortgezet onderwijs. De reden hiervoor is dat de VO-raad middels het project “Vensters voor Verantwoording” voor het voortgezet onderwijs een systeem heeft ontwikkeld om met belanghebbenden in dialoog te treden. Voor het primair onderwijs zijn de vensters nog in ontwikkeling, derhalve worden deze niet meegenomen in dit onderzoek.
Deze vensters zijn net als het jaarverslag gebonden aan standaarden en zijn, in tegenstelling tot het jaarverslag, publiek toegankelijk. Het jaarverslag wordt niet door alle onderwijsinstellingen publiekelijk toegankelijk gemaakt. Dit wordt wel nadrukkelijk geadviseerd in de wet- en regelgeving. Daarom beperk ik mij wat het jaarverslag van de onderwijsinstelling betreft tot het verrichten van theoretisch onderzoek. In het praktijkonderzoek zal met name de focus gelegd worden op de informatie die de onderwijsinstelling middels de zogenaamde vensters beschikbaar stelt.
1
Bron: www.rijksoverheid.nl/nieuws/2010/08/02overzicht-nieuwe-wet-en-regelgeving-ocw-per-1-augustus-2010.html
6
De resultaten van dit onderzoek kunnen meegenomen worden bij het verder optimaliseren van de informatievoorziening richting de belanghebbenden van de onderwijsinstellingen middels andere communicatiemiddelen dan het jaarverslag. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot de huidige informatie die in de vensters verstrekt wordt.
1.2 P ROBLEEMSTELLING ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN
De probleemstelling die hoort bij het in de vorige paragraaf beschreven doelstelling is als volgt:
“In welke mate voorziet het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” de gebruiker, in de informatiebehoefte met betrekking tot horizontale verantwoording ten opzichte van het jaarverslag van de voortgezette onderwijsinstelling?”
Om de probleemstelling van het onderzoek te beantwoorden worden de volgende deelvragen gesteld:
1. Wie zijn de gebruikers van het jaarverslag van de onderwijsinstelling?
2. Welke verwachte informatiebehoefte hebben de gebruikers van het jaarverslag op basis van literatuuronderzoek?
3. In hoeverre komt in het jaarverslag de huidige wet- en regelgeving (na recente wijzigingen) tegemoet aan de informatiebehoefte van de gebruikers?
4. In hoeverre voldoet de informatievoorziening middels het communicatiemiddel Vensters voor Verantwoording in theorie aan de in vraag 2 gedefinieerde verwachte informatiebehoefte?
5. In hoeverre wordt door de onderwijsinstelling in het communicatiemiddel Vensters voor Verantwoording voldaan aan de in vraag 2 gedefinieerde verwachte informatiebehoefte?
6. In hoeverre is het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording” een beter
instrument met betrekking tot het voorzien van de in vraag 1 gedefinieerde gebruikers met betrekking tot horizontale verantwoording?
Met de onderzoeksvragen 1 t/m 5 schets ik een theoretisch kader. Deze vragen zullen in hoofdstuk 2
beantwoordt worden middels bestudering van de bestaande literatuur en de analyse die ik hierop
verricht. In hoofdstuk 3 beschrijf ik de opzet van mijn onderzoek. Hierin wordt het kader waarin ik
het onderzoek zal verrichten geschept om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag 6. In
hoofdstuk 4 beschrijf ik de resultaten van het praktijkonderzoek. Deze resultaten vormen de basis
voor de beantwoording van mijn probleemstelling in hoofdstuk 5. Daarnaast beschrijf ik in hoofdstuk
5 de conclusie die ik geformuleerd heb naar aanleiding van mijn onderzoek.
7
1.3 O NDERZOEKSMODEL
Om antwoord te kunnen geven op de in paragraaf 1.2 geformuleerde probleemstelling zijn bijbehorende onderzoeksvragen geformuleerd. De wijze waarop dit onderzoek uitgevoerd zal worden en dus antwoord zal worden gegeven op de geformuleerde onderzoeksvragen, is onderstaand figuur weergegeven:
Figuur 1: Onderzoeksmodel
De gebruikers van het jaarverslag hebben een bepaalde informatiebehoefte. Deze informatiebehoefte zal vanuit de literatuur bestudeerd worden. Vanuit de aanwezige literatuur, zoals de agency-theorie, wordt tevens de aanleiding van de invoering van verantwoording bestudeerd. De informatiebehoefte komt tot uiting in de verantwoording van de onderwijsinstelling richting haar belanghebbenden.
Daarnaast wordt de huidige vormen waarin de verantwoording door onderwijsinstellingen wordt afgegeven vergeleken met de informatiebehoefte van de gebruikers van het jaarverslag en verplichte onderwerpen vanuit wet- en regelgeving.
Informatiebehoefte gebruikers jaarverslag
Oude richtlijnen/ wet- en regelgeving
Verantwoording
Beoordelingscriteria
Analyse &
aanbevelingen Bestaande
instrumenten
Actuele verantwoor- dingsmethodiek Wijziging in richtlijnen
& wet- en regelgeving
8
Vanuit deze onderzoeken (het theoretische kader) worden de belangrijkste onderzoekscriteria vastgesteld. Vervolgens zullen de criteria door middel van een praktijkonderzoek worden getoetst op basis van één van de meest actuele verantwoordingsmethodiek (naast het jaarverslag) uit het project
“Vensters voor Verantwoording”. De uitkomsten worden verder geanalyseerd, waarna conclusies
zullen worden getrokken over het bestaande instrument (het jaarverslag) met betrekking tot de
horizontale verantwoording en hieruit zullen aanbevelingen volgen.
9
2 VERANTWOORDING ONDERWIJSSECTOR
In dit hoofdstuk ga ik in op de verantwoording met betrekking tot de onderwijssector. Hiertoe wordt in paragraaf 2.1 eerst de doelstelling van de externe verslagging en de noodzaak van het houden van toezicht beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 beschreven wie de gebruikers zijn van de externe verslaggeving en wat hun informatiebehoefte is. In paragraaf 2.3 wordt beschreven in hoeverre de informatiebehoefte van de gedefinieerde gebruikers tot uiting komt in het jaarverslag. Tot slot wordt in paragraaf 2.4 ingegaan op het communicatiemiddel “Vensters voor Verantwoording”.
2.1 D OELSTELLING EXTERNE VERSLAGGEVING
Herremans (2009, p. 29) stelt de algemene doelstelling van externe verslaggeving alsvolgt: “het verstrekken van informatie ten behoeve van de beslissingen van belanghebbenden bij een organisatie”
2. Hierbij onderkent Aukes (1996, p. 26-27) een verantwoordingsfunctie en een informatieve functie.
De verantwoordingsfunctie met betrekking tot de externe verslaggeving houdt in dat het management verantwoording aflegt over het gevoerde beleid richting de gebruikers. Bij een onderwijsinstelling (zijnde een onderneming zonder winstoogmerk) kan hier bijvoorbeeld verstaan worden:
“verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van de verkregen ontvangen gelden en de besteding van deze ontvangen gelden”. Bij de informatieve functie met betrekking tot de externe verslaggeving gaat het om het verstrekken van informatie ten behoeve van de oordeel- en/of besluitvorming van gebruikers. Deze informatiebehoeften bepalen in grote mate welke informatie in de verslaggevingen opgenomen dient te worden. In paragraaf 2.2.2 wordt hier verder op ingegaan.
De twee functies met betrekking tot de algemene doelstelling van de externe verslaggeving geven twee belangrijke vragen weer die ook terug komen in de probleemstelling van mijn scriptie, zijnde:
1. Wie zijn de belanghebbenden/ gebruikers van het jaarverslag bij onderwijsinstellingen?
2. Welke informatiebehoeften hebben zij?
In paragraaf 2.2 wordt antwoord gegeven op de hierboven gedefinieerde vragen. De kern van het probleem met betrekking tot de hiervoor genoemde vragen noemt Scott (2012, p. 67) het “decision usefulness approach”. Hierbij wordt ingegaan op het gebruikersnut van de externe verslaggeving.
Door te identificeren wie de gebruikers zijn en daarnaast inzicht te verkrijgen in de informatiebehoeftes die de gebruikers hebben, kan met externe verslaggeving hierop ingespeeld worden. Volgens Scott (2012, p. 25) zijn er twee versies van decision usefulness:
2
Bron: Verslaggeving van organisaties zonder winstoogmerk (Herremans, H.H.M. e.a., 3
edruk, p.29)
10
1. Information approach; hierbij is het perspectief dat het niet uitmaakt op welke wijze disclosure wordt gegeven. De gebruikers zijn voldoende in staat om uit diverse informatiebronnen zelf de juiste implicaties te halen.
2. Measurement approach; hierbij hebben accountants een grotere verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de informatie in de externe verslaggeving op de juiste wijze door de gebruikers geinterperteerd worden.
Voor beide perspectieven valt wat te zeggen. Het jaarverslag wordt door de accountant gecontroleerd en uiteindelijk wordt bij de jaarrekening en het jaarverslag een controleverklaring afgegeven. Maar het jaarverslag is niet het enige middel waarop een onderwijsinstelling disclosure geeft over financiële en niet financiële zaken. Het verantwoordingsinstrument “Vensters voor Verantwoording” is hier een voorbeeld van. De rol van de accountant is hierbij beperkter. Toch is het een goed middel voor de gebruiker om informatie te verzamelen en hierbij inzicht te verwerven omtrent de financiële en niet financiële zaken van de onderwijsinstelling. In paragraaf 2.4 wordt hier verder op ingegaan.
2.1.1 T OEZICHT
Het houden van toezicht op een organisatie is vaak noodzakelijk. Dit omdat de belangen van de verschillende belanghebbenden niet altijd gelijk zullen zijn aan en zelfs in strijd kunnen zijn met de belangen van de (bestuurders) van de organisatie. Scott (2012, p. 340) stelt in de agencytheorie de tegengestelde belangen en de relatie tussen eigenaren (principaal) en bestuurders/ managers (agent) van een organisatie centraal. Deze theorie gaat uit van de volgende 2 veronderstellingen:
1. Tussen de principaal en de agent is een belangentegenstelling, waarbij vaak de agent andere (eigen) belangen nastreeft die de principaal niet voor ogen heeft;
2. Het is voor de principaal lastig om voldoende informatie te vinden om te kunnen bepalen wat de activiteiten en doelen van de agent zijn. Het is lastig om de acties van de agent te observeren, terwijl deze acties de belangen van alle partijen beïnvloeden. De agent zal namelijk niet alle relevante informatie willen verstrekken. De agent beschikt over kennis waarover de principaal niet beschikt. De agent heeft dus een “informatie voordeel” boven de principaal. Dit wordt
“informatie assymmetrie” genoemd.
Het centrale probleem binnen de agencytheory luidt;
“Hoe kan men erin slagen de agent te laten handelen in het belang van de principaal?”
De oplossing hiervoor wordt vaak gezocht in toezicht door een externe partij; bijvoorbeeld de accountant. Men tracht middels het houden van toezicht, dus het afleggen van verantwoording van de agent aan de principaal, het informatievoordeel wat de agent heeft op de principaal te verkleinen.
Deze verantwoording kan verdeeld worden naar 3 categorieën:
1. Interne verantwoording; de verantwoording van diverse geledingen binnen de organisatie aan
het bestuur. Bij de onderwijsinstelling zou dit bijvoorbeeld de verantwoording van de
financiële administratie richting het college van bestuur kunnen zijn.
11
2. Verticale verantwoording; de verantwoording van het bestuur richting de overheid. Bij de onderwijsinstelling zou dit bijvoorbeeld de verantwoording van de onderwijsinstelling richting het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn.
3. Horizontale verantwoording; dit is de verantwoording van de organisatie richting al haar belanghebbenden. Bij een onderwijsinstelling zou dit bijvoorbeeld de verantwoording zijn richting het publiek, donateurs etc.
De jaarrekening en het jaarverslag zijn instrumenten waarin deze drie vormen van verantwoording tot uiting komen. De controle van de jaarrekening en het jaarverslag van een onderwijsinstelling is geen wettelijke controle zoals bedoeld in artikel 1 lid sub p Wet toezicht accountantsorganisaties (WTA).
Onderwijsinstellingen worden namelijk veelal gedreven in de vorm van vereningingen en/ of stichtingen. Dit heeft als gevolg dat onderwijsinstellingen vrijgesteld zijn van de deponeringsplicht bij de Kamer van Koophandel. Echter zijn de bepalingen van Titel 9 Boek 2 BW en de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving (sinds 2008 de RJ 660) van toepassing op de onderwijsinstelling. Titel 9 Boek 2 BW stelt dat een jaarrekening wordt opgesteld om inzicht te verschaffen aan het maatschappelijk verkeer, zodat zij op basis van deze jaarrekening een verantwoord oordeel kan vormen over het vermogen en het resultaat en voorzover de aard van de jaarrekening dit toelaat; de solvabiliteit en liquiditeit van de rechtspersoon. Het jaarverslag dient opgesteld te worden conform de RJ 400. De jaarrekening en het jaarverslag van een onderwijsinstelling zijn dus bestemd voor het maatschappelijk verkeer tegen ondanks de vrijstelling van deponeringsplicht bij de Kamer van Koophandel.
Bij de jaarrekening geeft de accountant een controleverklaring af. In de controleverklaring doet de accountant een uitspraak over de getrouwheid van de grootte en samenstelling van het vermogen en het resultaat en de naleving van de wet- en regelgeving. In het assurancerapport wordt een uitspraak gedaan over de rechtmatigheid van de bekostigingsgegevens. Deze informatie wordt door het DUO gebruikt voor twee type evaluaties; een financiële evaluatie en een evaluatie op het bekostigingsbeleid.
Om voor de accountant inzichtelijk te maken welke werkzaamheden verricht dienen te worden, is het controleprotocol ontworpen. Het controleprotocol geeft een toelichting op het accountantsonderzoek en de gewenste accountantsproducten. Het controleprotocool heeft twee objecten; een controleobject en een onderzoeksobject. Het controleobject is gericht op de controle van de jaarstukken. Onder jaarstukken worden de jaarrekening, jaarverslag en de overige gegevens verstaan. De controle richt zich op de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage en de inrichting van de jaarstukken. Het onderzoeksobject betreft het onderzoek naar de rechtmatigheid van de verkrijging van de rijksbijdrage.
In paragraaf 2.3 wordt verder ingegaan op de verantwoording in de vorm van het jaarverslag.
2.2 G EBRUIKERS EN HET TOEZICHT
In deze paragraaf wordt ingegaan op de gebruikers van het jaarverslag en de informatiebehoeften die
deze gebruikers hebben.
12
2.2.1 B ENOEMEN GEBRUIKERS
Zoals in paragraaf 2.2.1. al is beschreven dient eerst gedefinieerd te worden wie de gebruikers van het jaarverslag zijn. In de volgende tabel is weergegeven welke gebruikers vanuit de theorie, Herremans (2009, p. 34) & Aukes (1996, p. 29), en vanuit het ministerie van onderwijs
3bij een onderwijsinstelling onderkend worden:
Herremans Aukes Ministerie van onderwijs, Cultuur
en wetenschap (voortaan OCW)
Donateurs Management Politiek (parlement, gemeente)
Subsidiegevers Bestuur Eigenaard (bevoegd gezag)
Vreemdvermogenverschaffers Leden CVB, directie
Overkoepelende organen Politiek Manager (decaan, afdelingshoofd) Toezichthoudende organen Koepelorganisaties Werknemer (docent, administratief
medewerker)
Werknemers en
werknemersorganisaties
Overheid Student
Cliënten/ afnemers Begunstigers Financier (banken, sponsors,
donateurs)
Publiek Werknemers(organisaties) Controleur (accountant)
Werkgevers(organisaties) Toezichthouder (Inspectie, AR) Consumenten(organisaties) Gegevensverzamelaar (CBS,
onderzoeker, CPD, Brussel)
Pers Belangengroep (brancheorganisatie,
LAKS, etc.)
Pers (maatschappij)
Tabel 1: Gebruikers van het jaarverslag
Enkele opmerkingen bij de hierboven gedefinieerde gebruikers zijn:
- De theorie erkent de overheid als gebruiker (Aukes geeft die expliciet aan, terwijl Herremans de overheid ondervangt onder de termen “subsidiegever” en “toezichthoudend orgaan”), terwijl deze niet als dusdanig het OCW erkend wordt.
- De “leverancier” wordt niet als gebruiker genoemd, terwijl m.i. deze wel benoemd had mogen worden. Dit gezien het feit dat het Europees aanbesteden van de inkoop een steeds belangrijker aspect binnen de verantwoording vormt.
- De “concurrent” wordt niet als gebruiker. Terwijl uit de praktijk wel blijkt dat onderwijsinstellingen behoefte hebben aan vergelijkingsmateriaal. Dit wordt tevens erkend in de doelstelling van het project
“Vensters voor Verantwoording”. Hier wordt in paragraaf 2.4 verder op ingegaan.
Op basis van de literatuur heb ik geïdentificeerd welke gebruikers worden aangemerkt voor de externe verslaggeving in het onderwijs. De aanleiding voor dit onderzoek is de gewijzigde wet- en regelgeving in het kader van de horizontale verantwoording en het verantwoordingsinstrument wat in het project
3
Bron: Toelichtende brochure bij de Regeling Jaarverslaggeving onderwijs (OCW, 2011, 2
eherziene druk, p. 22)
13
Vensters voor Verantwoording is ontwikkeld. In dit kader zijn de belangrijkste gebruikers voor mijn scriptie het publiek en de concurrent, zijnde andere (voortgezette) onderwijsinstellingen. In de aanleiding van het onderzoek, paragraaf 1.1, heb ik al aangegeven dat het jaarverslag niet altijd toegankelijk is voor het publiek, daarnaast is in deze paragraaf besproken dat de gebruiker
“concurrent” noch in de theorie, noch door het OCW wordt gezien als gebruiker van het jaarverslag.
Met de vensters tracht de VO-raad beide gebruikers gemakkelijker en beter te bereiken. Derhalve neem ik de gebruikersgroepen publiek en concurrent mee in mijn praktijkonderzoek als zijnde belangrijkste gebruikers van het verantwoordingsinstrument Vensters voor Verantwoording.
2.2.2 I NFORMATIEBEHOEFTEN
Nu de gebruikers van het jaarverslag zijn geïdentificeerd kan gekeken worden naar de informatiebehoeften die zij hebben.
Voordat echter deze informatiebehoeften geanalyseerd kunnen worden, is het van belang om een het begrip “informatie” te definiëren. Scott (2012, p. 76) definieert informatie als volgt:
“Informatie is het bewijs dat de potentie heeft om de beslissing van een individu te beïnvloeden”.
Niet alleen in de definitie van Scott, maar ook in de wet- en regelgeving wordt de nadruk gelegd op het aspect relevantie van informatie. De informatie moet nut hebben voor de gebruiker. In artikel 2:362 lid 1 wordt namelijk gesproken over “het verschaffen van een zodanig inzicht zodat een verantwoord oordeel kan worden gevormd” door de gebruiker. Naast relevant dient de informatie ook betrouwbaar te zijn. Relevantie en betrouwbaarheid zijn twee kenmerken van de kwaliteit van informatie. Hoe beter men op basis van de informatie een oordeel kan vormen, hoe hoger dus het gebruikersnut van de informatie voor de gebruiker van de externe verslaggeving. Volgens Aukes (1996, p.33) willen in paragraaf 2.2.1 gedefinieerde gebruikers over het algemeen antwoord op de volgende vragen:
1. Hoe succesvol is de organisatie met het bereiken van haar doelstellingen?
2. Hoe waarschijnlijk is het dat zij haar doelstellingen in de toekomst succesvol realiseert?
Bovenstaande vragen leiden tot de volgende elementen waarover men in het algemeen over geïnformeerd wil worden:
Aukes (1996, p. 33) Herremans (2009, p.39) Activiteiten en doelstellingen V V
Financiële positie en resultaat V
Financiële levensvatbaarheid V V
Effectiviteit V
Efficiency V
Voldoen aan voorschriften V V
Begrotingsinformatie V
Prestatie van het management V
14 Tabel 2: Informatiebehoefte gebruikers jaarverslag
Volgens Herremans (2009, p. 39-40) zullen niet voor alle gebruikers boven gestelde doelstellingen van belang zijn. Hij heeft daarom getracht weer te geven hoe belangrijk de verschillende doelstellingen zijn voor de geïdentificeerde gebruikersgroepen. Het resultaat hiervan is in tabel 3 weergegeven.
Activi-
teiten en doelstel- lingen
Fin.
positie en resul- taat
Fin.
levensvat -baarheid
Effec- tiviteit
Effi- ciency
Voldoen aan voor- schriften
Begrotings- informatie
Aandeelhouders + +++ ++ + + - -
Donateurs +++ ++ ++ +++ +++ ++ +
Subsidiegevers +++ ++ ++ +++ +++ +++ ++
Vreemd- vermogen- verschaffers
- +++ +++ - - - -
Overkoepelende organisaties
+ ++ ++ ++ ++ + +
Toezicht- houdende organisaties
+ ++ ++ ++ ++ + +
Werknemers en organisaties
+ ++ +++ - - - +
Cliënten +++ + ++ +++ + - -
Publiek +++ + + + + + +
Tabel 3: Gebruikers van het jaarverslag met hun informatiebehoefte
De betekenis van de symbolen zijn als volgt:
- niet of nauwelijks van belang;
+ enigszins van belang;
++ belangrijk;
+++ zeer belangrijk;
Met het oog op het feit dat met mijn onderzoeksvraag antwoord gegeven dient te worden over de
gebruikers van het jaarverslag/ verantwoordingsinstrument Vensters voor Verantwoording van een
onderwijsinstelling, kunnen de volgende kanttekeningen bij de indeling van Herremans geplaatst
worden:
15
- Onderwijsinstellingen worden meestal opgericht in de vorm van een stichting of verenigingen van aandeelhouders is in dat geval geen sprake.
- Vreemdvermogenverschaffers willen volgens Herremans (2009, p. 41) alleen maar weten of de onderneming zonder winstoogmerk (voortaan: OZW) in staat is om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen en willen daarom alleen maar inzicht hebben in de financiële positie en levensvatbaarheid van de onderwijsinstelling. M.i. zijn de vreemdvermogenverschaffers juist daarom ook geïnteresseerd in begrotingsinformatie en hoe de instelling tracht om haar gestelde begroting te realiseren. Met andere woorden; zij zullen ook geïnteresseerd zijn in de effectiviteit van de organisatie.
- Voor de gebruikersgroep werknemers & organisaties zullen effectiviteit & effeciency ook van belang zijn, omdat dit mogelijk van invloed kan zijn op de financiële positie & resultaat en financiële levensvatbaarheid van de onderwijsinstelling.
- De doelstelling voldoen aan voorschriften zal zeker vanwege de gewijzigde wet- en regelgeving (m.b.t. horizontale verantwoording) niet alleen voor de subsidiegevers maar ook voor de toezichthouder/ toezichthoudende organisaties en het publiek zeer belangrijk zijn.
- Herremans (2009, p. 42) stelt dat: “over de informatiebehoefte van het publiek gezien het ad- hoc karakter weinig in het algemeen te zeggen is” en geeft daarnaast tevens het volgende aan:
“het is aannemelijk dat men in eerste instantie vooral geïnteresseerd is in activiteiten en doel van de organisatie”. Hieraan zou ik willen toevoegen dat ook voor het publiek geldt, zeker in deze tijd, dat zij graag geïnformeerd wil worden over hoe effectief en efficiënt de onderwijsinstelling haar doel(en) nastreeft en behaald. Derhalve dient in mijn optiek effectiviteit en efficiency hoger gekwalificeerd te worden.
- Zoals aangegeven in paragraaf 2.2.1 ben ik van mening dat andere onderwijsinstellingen (in paragraaf 2.2.1 genoemd onder de noemer “concurrenten”) ook belangrijke gebruikers zijn van het jaarverslag. In onderstaande tabel heb ik een inschatting gemaakt van de informatiebehoefte van andere onderwijsinstellingen:
Activiteiten en doel- stellingen
Fin.
positie &
resultaten
Fin.
Levens- vatbaar- heid
Effec- tiviteit
Effi- ciency
Voldoen aan voorschrif- ten
Begrotings- informatie
Concurren- ten
+ ++ ++ +++ +++ + +++
Tabel 4: Informatiebehoefte concurrenten
Ik verwacht dat de gebruikers “concurrenten” vooral geïnteresseerd zijn in informatie omtrent de
effectiviteit en efficiency van de onderwijsinstellingen. Zij zullen vooral geïnteresseerd zijn in de
doelstellingen van de onderwijsinstellingen en op welke wijze deze gerealiseerd zijn en waarom
bepaalde doelstellingen niet behaald zijn. Daarnaast zullen zij geïnteresseerd zijn in de financiële
positie van de instelling en de financiële levensvatbaarheid van de instelling en dit vooral in relatie tot
16
de gestelde doelen van de instelling. Zij zullen in mindere mate geïnteresseerd zijn in de activiteiten van de onderwijsinstelling omdat dit over het algemeen wel bekend is. Tenzij de onderwijsinstelling nog andere activiteiten dan gebruikelijk beoefend. De begrotingsinformatie is van belang omdat dit ook wat zegt over de toekomstplannen van de instelling. Tevens zijn de concurrenten geïnteresseerd in de beleidskeuze behorende bij de begrotingsinformatie. Tot slot zullen zij ook willen weten in welke mate de begrote cijfers gerealiseerd zijn en mochten deze niet behaald zijn, dan zullen zij geïnteresseerd zijn in de verklaring hiervan.
Samenvattend kan gesteld worden dat voor de gebruikersgroepen die van belang zijn voor mijn onderzoek het volgende geldt:
Activiteiten
en doel- stellingen
Fin.
positie &
resultaten
Fin.
Levens- vatbaar- heid
Effec- tiviteit
Effi- ciency
Voldoen aan voorschrif- ten
Begrotings- informatie
Concurren- ten
+ ++ ++ +++ +++ + +++
Publiek +++ + + +++ +++ ++ +
Tabel 5: Informatiebehoefte concurrenten
In de volgende paragraaf wordt ingegaan op hoe en in welke mate voldaan wordt aan de informatiebehoeften van de gebruikers in het jaarverslag.
2.3 J AARVERSLAG
In de voorgaande paragrafen zijn de gebruikers van het jaarverslag en hun informatiebehoefte geanalyseerd. Tevens is beschreven wat het belang is van het houden van toezicht. In deze paragraaf wordt ingegaan op de vertaling van de informatiebehoefte van de gebruikers in het jaarverslag. In paragraaf 2.3.1 wordt ingegaan op de nieuwe wetgeving met betrekking tot de horizontale verantwoording. In paragraaf 2.3.2 wordt ingegaan op het jaarverslag als communicatiemiddel van de onderwijsinstelling richting haar gebruikers. Tot slot wordt in paragraaf 2.3.3 ingegaan op de verspreiding van het jaarverslag.
2.3.1 C ODE G OED O NDERWIJS , G OED B ESTUUR VO
Per 1 augustus 2010 is de wet Goed onderwijs en Goed Bestuur PO/VO in gang getreden. Deze wet
stelt eisen ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs op primair en voortgezet
onderwijsinstellingen. Daarnaast stelt de wet ook eisen ten aanzien van het bestuur van de
onderwijsinstelling. De instellingen dienen hierover verantwoording af te leggen richting hun
17
belanghebbenden. Om deze onderwijsinstellingen hierbij te ondersteunen is de code Goed onderwijsbestuur
4opgesteld.
De code impliceert dat een goed bestuur geen doel op zich is, maar ertoe moet leiden een open en veilige cultuur op de onderwijsinstelling te creëren waarin de ontwikkeling van de leerlingen centraal staat. In de code zijn concrete afspraken opgenomen over het voeren en vastleggen van beleid én regels om invulling te kunnen geven aan bovengenoemde verantwoordelijkheid. De onderwijsinstellingen zijn echter niet verplicht om de code na te leven, er geldt namelijk een “pas toe of leg uit” beleid. Indien een onderwijsinstelling kiest om de code niet (volledig) na te leven, dient zij uit te leggen waarom zij zich niet aan de code houdt.
De code is een weerslag van hoe de sector haar verantwoordelijkheid voor goed onderwijs oppakt.
Dit vertaalt zich ook in de kernpunten van de code, zijnde:
1. Scheiding van toezicht en bestuur;
Onderwijsinstellingen dienen duidelijk onderscheid te maken tussen de functies ‘besturen’ en
‘toezicht houden’. Dit dient te zijn vastgelegd in de statuten en/of een reglement van de instelling en tot uiting te komen in het handelen van de bestuurders en toezichthouders. De toezichthouder dient hierbij niet alleen toezicht te houden op de “harde kant” van de instelling (goed bestuur), maar ook op de onderwijskwaliteit van de instelling.
2. Horizontaal toezicht;
Dit houdt enerzijds in dat de onderwijsinstelling verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de resultaten. Hierbij is het van belang dat de instelling haar belanghebbenden voorziet van voldoende informatie. Anderzijds houdt dit ook in dat dialoog met de belanghebbenden en de omgeving wordt gevoerd over dit beleid.
3. Professionaliteit;
Een belangrijke voorwaarde voor kwalitatief goed onderwijs is professioneel handelen. De onderwijsinstelling dient derhalve een cultuur te creëren waarin professionaliteit en kwaliteit hoog worden gewaardeerd. Tevens dienen leidinggevenden en medewerkers de ruimte te hebben om invulling te geven aan de hun toegekende verantwoordelijkheden.
4. Integriteit;
Doordat onderwijsinstellingen maatschappelijke organisaties zijn, dienen het bestuur en de medewerkers integer te zijn en integer te handelen. Een integriteitbeleid, concrete regels en gedragslijnen dienen bij te dragen aan een cultuur waarin het mogelijk wordt gemaakt om open te kunnen communiceren over normen en waarden. Het integriteitbeleid dient aan te sluiten op de relevante wet- en regelgeving en de klokkenluidersregeling.
In de gewijzigde wet- en regelgeving zijn bovenstaande kernpunten ook verwerkt. De naleving, of het niet naleven, van de code dient volgens artikel 103 lid 5 Wet op het voortgezet onderwijs verantwoord te worden in het jaarverslag van de onderwijsinstelling.
2.3.2 D OELSTELLING JAARVERSLAG
Sinds 1 januari 2008 is de Richtlijn 660 “Onderwijsinstellingen” van kracht. In deze Richtlijn staat dat alle bekostigde onderwijsinstellingen Richtlijn 400 Jaarverslag dienen toe te passen. Volgens artikel
4
Bron: www.vo-raad.nl/themas/goed-bestuur/code-goed-bestuur. Artikel: Code Goed onderwijsbestuur VO, Code ‘Goed
Onderwijsbestuur’in het voortgezet onderwijs, 26 mei 2011.
18
403 RJ 660 dient het jaarverslag een zo volledig mogelijk beeld van alle van invloed zijnde interne en externe ontwikkelingen te geven. Artikel 101 RJ 400 stelt het volgende met betrekking tot de inhoud van het jaarverslag: “In het jaarverslag doet het bestuur schriftelijk verslag omtrent de gang van zaken bij de rechtspersoon en het door de rechtspersoon gevoerde beleid.”
Op de volgende pagina zijn in tabel 6 de verplichte onderwerpen voor het jaarverslag conform wet-
en regelgeving weergegeven. Hieraan heb ik de elementen vanuit de theorie gekoppeld en
weergegeven wat de door het OCW gedefinieerde van belang zijnde onderwerpen zijn.
19
RJ 400 OCW
5Theorie
Algemene onderwerpen (RJ 400.108)
Doelstelling van de organisatie/
Aanduiding van het beleid en de kernactiviteiten/ juridische structuur/ belangrijke elementen van het gevoerde beleid met tenminste aandacht voor:
Activiteiten en doelstellingen
Financiële informatie (RJ 400.109 t/m RJ 400.110)
Financiële positie en
resultaat/
begrotingsinformatie Voornaamste risico’s en
onzekerheden (RJ 400.110A)
Financiële
levensvatbaarheid Financiële instrumenten (RJ
400.111)
Financiële positie en
resultaat Toepassing van gedragscodes (RJ
400.112)
Voldoen aan
voorschriften Maatschappelijke aspecten van
ondernemen (RJ 400.113 t/m 400.122)
- Zaken met een personele betekenis;
- Onderwijsprestaties;
- Onderwijskundige en onderwijsprogrammatische zaken;
- Ontwikkelingen als gevolg van intene en externe kwaliteitszorg;
- Ontwikkelingen bij of in relatie tot verbonden partijen (waaronder samenwerkingsverbanden);
- Governance ontwikkelingen (interne beheersing en toezicht);
- Zaken met een behoorlijke politieke of maatschappelijke impact;
- Het gevoerde beleid inzake van de beheersing van uitkeringen na ontslag;
- Afhandeling van klachten.
Efficiency/ effectiviteit/
prestatie van het management
Onderzoek en ontwikkeling (RJ 400.123 t/m 400.127)
Voldoen aan
voorschriften
Overige info (RJ 400.128)
Toekomstparagraaf (RJ 400.129) Financiële
levensvatbaarheid
Tabel 6: Onderwerpen in het jaarverslag
5
Bron: Toelichtende brochure bij de Regeling Jaarverslaggeving onderwijs (OCW, 2011, 2
eherziene druk, p. 22)
20
Wat opvalt is dat vanuit het OCW vooral de nadruk wordt gelegd op niet-financiële aspecten. In de toelichtende brochure bij de Regeling Jaarverslaggeving van het OCW m.b.t. heeft het Ministerie een vertaling gemaakt van de verplichte onderwerpen vanuit wet- & regelgeving naar onderwerpen die van belang zijn voor de gebruikers van het jaarverslag van onderwijsinstellingen. Hierbij wordt sterk de focus gelegd op de niet-financiële aspecten van het jaarverslag. De theorie (Herremans; 2009; p.
48) ondersteunt dit door te stellen dat de primaire prestatiemeting van een OZW niet plaats vindt door middel van financiële indicatoren, maar juist door indicatoren waaruit blijkt in hoeverre de doelstelling van het creëren van een zeker maatschappelijk gewenst effect ook daadwerkelijk is behaald. Volgens het Ministerie bevat een volledig jaarverslag niet alleen cijfers, tabellen en specificaties
6. Het Ministerie verwijst hiermee naar de volgende passage in artikel 403 RJ 660;
“Mede teneinde de jaarrekening zinvol te kunnen interpreteren dient in het jaarverslag algemene informatie omtrent de rechtspersoon en de eventueel daaraan verbonden ondernemingen te worden verschaft”.
Naast bovengenoemde zaken erkent het OCW het belang van de volgende elementen in het jaarverslag:
- Het financiële beleid;
- De belangrijkste ontwikkelingen;
- Informatie over de huisvesting;
- De toegankelijkheid van de instelling;
- Het toelatingsbeleid;
- Eventuele samenwerkingsverbanden
- Zaken als internationalering en onderzoekbeleid (voor zover van toepassing) - Maatschappelijk ondernemen;
- Informatie over de voornaamste risico’s.
Echter hoewel het OCW bovengenoemde elementen benoemd, geeft zij ook in dezelfde brochure aan dat het jaarverslag zo beperkt mogelijk dient te blijven, waarbij volledigheid en transparantie, relevantie en toegankelijkheid wel belangrijke begrippen zijn. Het OCW adviseert het volgende:
“Richt u met het jaarverslag vooral op de communicatie met de omgeving en bespreek vooraf de te behandelen items ook eens met de doelgroep c.q. de potentiële doelgroep”
7. Deze uitspraak sluit direct aan met het kernpunt horizontale verantwoording in de code van Goed onderwijsbestuur zoals beschreven in paragaaf 2.3.1. Het OCW identificeert drie doelen ten aanzien van horizontale verantwoording zijnde
8:
1. Afleggen van verantwoording aan de direct betrokkenen;
2. Verkrijgen van draagvlak voor beleidsbeslissingen;
3. Inwinnen van advies.
Daarbij stelt het ministerie de volgende randvoorwaarden:
- Positieve en constructieve benadering;
- Beschikbaar zijn van adequate en tijdige gegevens;
6
Bron: Richtlijn Jaarverslag Onderwijs; Toelichtende brochure bij de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, 2011, 2
eherziene druk, p. 22
7
Bron: Richtlijn Jaarverslag Onderwijs; Toelichtende brochure bij de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, 2011, 2
eherziene druk, p. 22
8
Bron: Richtlijn Jaarverslag Onderwijs; Toelichtende brochure bij de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, 2011, 2
eherziene druk, p. 23
21
- Voldoende tijd en aandacht.
In tegenstelling tot de wet- en regelgeving geeft het OCW expliciet aan dat horizontale verantwoording meerdere instrumenten kent naast het jaarverslag. Denk hierbij aan voorlichtingssessie, schoolgidsen, websites etc.
Een recentelijk ontwikkeld communicatiemiddel van horizontale verantwoording richting
belanghebbenden is vormgegeven in het project “Vensters voor Verantwoording”. In paragraaf 2.4
wordt hier verder op ingegaan. Dit project ondersteunt de information approach van Scott zoals
gedefinieerd in paragraaf 2.1. Terwijl bij het jaarverslag door een accountant beoordeeld wordt om er
zeker van te zijn dat de gebruikers van het jaarverslag de informatie op de juiste wijze interpreteren, is
dit niet het geval bij het systeem wat in dit project is ontwikkeld. Hierbij wordt verondersteld dat de
gebruikers voldoende capabel zijn om op basis van de door de vensters gegenereerde informatie de
juiste conclusies te trekken.
22
Samenvattend is in onderstaand tabel weergegeven waar de informatiebehoefte uit de theorie is opgenomen in de RJ 400 en de toelichtende brochure bij de Regeling Jaarverslaggeving onderwijs van het OCW.
Informatiebehoefte uit de theorie
RJ 400 Toelichtende
brochure bij de Regeling
Jaarverslaggeving onderwijs
Activiteiten en doelstellingen
Algemene onderwerpen
Algemene informatie Fin. Positie &
resultaten
Financiële informatie
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Fin. Levensvatbaarheid Financiële informatie, voornaamste risico's en onzekerheden, toekomstparagraaf
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Effectiviteit Maatschappelijk
aspect van
ondernemen, overige informatie, toekomstparagraaf
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Efficiency Maatschappelijk
aspect van
ondernemen
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Voldoen aan
voorschriften
Toepassing van gedragscodes
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Begrotingsinformatie Financiële informatie,
toekomstparagraaf
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Tabel 7: Onderwerpen in het jaarverslag
Zoals al eerder besproken is, legt het OCW vooral de nadruk op de doelstellingen activiteiten &
doelstellingen, effectiviteit & efficiency en voldoen aan voorschriften. Terwijl de RJ 400 alle doelstellingen vanuit de theorie expliciet benoemd.
2.3.3 V ERSPREIDING VAN HET JAARVERSLAG
Zoals in de voorgaande paragraaf al is beschreven is het horizontaal verantwoorden van de
onderwijsinstellingen richting haar belanghebbenden in de wet- en regelgeving een steeds
23
belangrijkere rol gaan krijgen. Met als gevolg dat onderwijsinstellingen verplicht worden gesteld om in hun jaarverslag hier verantwoording over af te leggen.
In paragraaf 2.1.1 is al aangegeven dat een onderwijsinstelling geen deponeringsplicht heeft bij de Kamer van Koophandel. Artikel 607 RJ 660 stelt dat onderwijsinstellingen hun financiële jaarverslaggeving openbaar maken door deponering bij het Dienst Uitvoering Onderwijs (voortaan:
DUO). Artikel 603 RJ 640 stelt: “Gezien de veelal maatschappelijke betekenis van dergelijke organisaties wordt echter aanbevolen de jaarstukken aan belanghebbenden en belangstellenden ter beschikking te stellen, zodra ze zijn vastgesteld door de bevoegde organen.
Hoewel onderwijsinstellingen hun jaarverslag inclusief jaarrekening wel deponeren bij het DUO, worden deze nog maar in beperkte mate verstrekt aan belanghebbenden anders dan de overheid (voor subsidies) en banken (vanwege financieringsaspecten). Enkele onderwijsinstellingen plaatsen hun jaarverslag en jaarrekening op hun websites, maar hiertoe zijn zij niet verplicht.
We kunnen ons dus afvragen in hoeverre het algemene doel van het opstellen van een jaarverslag en jaarrekening wordt bereikt. De jaarrekening en het jaarverslag wordt, conform artikel 362 lid 1 BW2 Titel 9, opgesteld om het maatschappelijk verkeer te voorzien van informatie waarop zij hun beslissingen kunnen nemen. Het lijkt nu alsof maar een gedeelte van het maatschappelijk verkeer (namelijk de overheid en banken) voorzien wordt van deze informatie. Terwijl juist één van de doelstellingen van het Ministerie is om de horizontale verantwoording te verbreden. Hoe kan dit doel worden bereikt als een groot deel van het maatschappelijk verkeer geen of maar beperkt toegang heeft tot deze informatie? Deze vraag heeft geleid tot de probleemstelling van dit onderzoek zoals geformuleerd in paragraaf 1.2. In de volgende paragraaf ga ik in op het communicatiemiddel de hierboven beschreven problematiek tegemoet lijkt te komen.
2.4 V ENSTERS VOOR VERANTWOORDING
In de voorgaande paragrafen zijn de gebruikers van de externe verslaggeving en hun informatiebehoefte geanalyseerd. Tevens is beschreven wat het doel is van het jaarverslag en in welke mate het jaarverslag in theorie voorziet in de vervulling van de informatiebehoefte van de gebruikers.
In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het aspect horizontale verantwoording en op welke wijze deze naast het jaarverslag gecommuniceerd wordt richting de belanghebbenden. Hoewel hierbij via diverse communicatiemiddelen de informatie haar doelgroep bereikt, gaat deze paragraaf in op het communicatiemiddel wat in het project “Vensters voor Verantwoording” door de OV-raad in samenwerking met diverse onderwijsinstellingen is ontwikkeld.
2.4.1. D OELSTELLING
Zoals vermeld in paragraaf 2.3.2 stelt het OCW dat het jaarverslag niet het enige instrument is om
horizontale verantwoording af te leggen richting belanghebbenden van een onderwijsinstelling. In
paragraaf 2.2.1 is ingegaan op de diverse gebruikers van het jaarverslag. Hierbij zijn tevens de
gebruikers van de vensters gedefinieerd, zijnde het publiek en de andere (voortgezette)
onderwijsinstellingen.
24
De VO-raad heeft hiervoor het project Vensters voor Verantwoording opgesteld. Het doel
9van dit project is:
“Kwaliteitsstandaarden te ontwikkelen en de mogelijkheid schoolresultaten met elkaar te vergelijken (benchmarking).”
Hierbij worden verticale verantwoording (o.a. inspectie) en horizontale verantwoording (o.a. ouders, basisscholen, gemeente) met elkaar verbonden. De beiden aspecten gekoppeld aan horizontale verantwoording zijnde; het afleggen van verantwoording en het aangaan van dialoog met belanghebbenden, worden met behulp van dit project verder vorm gegeven. Uiteindelijk is het de bedoeling dat alle cijfermatige informatie over scholen van het voortgezet onderwijs verzameld wordt in 1 systeem. De diverse informatiebronnen zijn; het DUO, de Onderwijsinspectie en scholen zelf.
Vooralsnog zijn scholen niet verplicht om deel te nemen aan dit project. De doelstelling was om eind 2011 alle voortgezet onderwijsinstellingen in Nederland deel te hebben laten genomen aan het project. Tot dusver is ruim 80% van alle voortgezet onderwijsinstellingen aangesloten.
Het systeem verzamelt informatie over 6 raakvlakken (zogenaamde vensters) waaraan in totaal 23 indicatoren zijn gekoppeld. De indicatoren zijn verdeeld in centrale en decentrale indicatoren. De centrale indicatoren zijn de indicatoren die vastgesteld zijn op basis van centraal beschikbare data, zijnde informatie bekend bij het OCW, DUO en de Inspectie. De decentrale indicatoren zijn indicatoren die door de onderwijsinstelling zelf worden gevoed. Daarnaast wordt bij beide indicatoren onderscheid gemaakt tussen verplichte (basisdefinitie) en niet verplichte informatie (verdiepingsgedeelte). In tabel 8 is een weergave gegeven van de gedefinieerde indicatoren
10.
9
Bron: www.venstersvoorverantwoording.nl/nl-NL/pages/112/Doelstelling
10
In bijlage 1 is opgenomen wat de definities zijn van de geïdentificeerde indicatoren en onderscheid inzichtelijk gemaakt
tussen de verplichte en vrijwillige informatie.
25
Vensters Indicatoren Centraal/ Decentraal?
1. Algemeen 0. Deze school Beiden
1. Aantal leerlingen Centraal
2. Profiel- en sectorkeuze Centraal 3. Marktaandeel & voedingsgebied Centraal
2. Resultaten 4. Slaagpercentages Centraal
5. Examencijfers Centraal
6. Door- en uitstroom Centraal
7. Tussentijds van school Centraal
3. Onderwijsbeleid 8. Schoolplan Decentraal
9. Samenwerking Decentraal
10. Kenmerken van leerlingen Centraal
11. Zorgplan Decentraal
12. Onderwijstijd Decentraal
4. Kwaliteit 13. Tevredenheid leerlingen Decentraal
14. Tevredenheid ouders Decentraal
15. Toeleverend & afleverend onderwijs Decentraal
16. Externe evaluatie Decentraal
17. Schoolklimaat & veiligheid Decentraal
5. Bedrijfsvoering 18a. Personeel Centraal
18b. Ziekteverzuim Centraal
18c. Scholingsuitgaven Decentraal
19a. Financiën Centraal
19b. Schoolkosten Decentraal
20. Verhouding leerlingaantal Centraal 6. PRO 21. Behaalde diploma’s/ (branche)certificaten Centraal
22. Plaatsing leerlingen Centraal
23. Bestendigheid plaatsing Centraal
Tabel 8: Centrale en decentrale indicatoren bij de vensters
Doordat de decentrale indicatoren door de scholen zelf worden gevoed en niet door een externe partij gecontroleerd en/of beoordeeld, zoals bij de centrale indicatoren wel het geval is, bestaat het risico dat deze informatie minder betrouwbaar is. Echter als gekeken wordt naar de informatie die decentraal door de scholen wordt aangeleverd, blijkt dat dit over het algemeen niet financiële informatie betreft. De informatie is tevens subjectief en derhalve lastig te controleren. De OV-raad schrijft wel voor hoe bepaalde subjectieve informatie vergaard dient te worden en hoe deze door de scholen beoordeeld dienen te worden.
Tevens bestaat het risico dat sommige onderwijsinstellingen alleen de verplichte basisinformatie
aanleveren, omdat daar immers alleen de verplichting voor bestaat. Mijn verwachting is dat indien dit
geconstateerd wordt, wellicht de afweging gemaakt zal gaan worden of enkele zaken die nu vrijwillig
weergegeven mogen worden in de toekomst verplicht worden gesteld. Dit is ook inherent aan de
beweging die het proces omtrent horizontale verantwoording doormaakt. Wanneer bepaalde
26
informatie nu niet (geheel) wordt getoond waarvan de maatschappij wel vindt dat dit van belang is, zal dit ook van invloed zijn op de disclosure van die gevraagde informatie.
Informatiebehoefte uit de theorie
RJ 400 Toelichtende
brochure bij de Regeling
Jaarverslaggeving onderwijs
Vensters voor Verantwoording
Activiteiten en doelstellingen
Algemene onderwerpen
Algemene informatie Algemeen Fin. Positie &
resultaten
Financiële informatie
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Bedrijfsvoering
Fin. Levensvatbaarheid Financiële informatie, voornaamste risico's en onzekerheden, toekomstparagraaf
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Geen venster/
indicator benoemd
Effectiviteit Maatschappelijk
aspect van
ondernemen, overige informatie, toekomstparagraaf
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Alle vensters, m.u.v.
het venster
“Algemeen”
Efficiency Maatschappelijk
aspect van
ondernemen
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Alle vensters, m.u.v.
het venster
“Algemeen”
Voldoen aan
voorschriften
Toepassing van gedragscodes
Belangrijke elementen van het gevoerde beleid
Indicator 19b
“Schoolkosten”
Begrotingsinformatie Financiële informatie,
toekomstparagraaf
Niet expliciet opgenomen in het jaarverslag
Geen venster/
indicator benoemd
Tabel 9: Koppeling van indicatoren aan informatiebehoefte uit de theorie
Bovenstaande tabel is een uitbreiding van tabel 7 waarin de informatieverstrekking vanuit de vensters gekoppeld wordt aan de informatiebehoefte vanuit de theorie. Deze informatie die middels de vensters verstrekt wordt, is tevens vergeleken met de informatiebehoefte zoals geformuleerd in het jaarverslag en de toelichtende brochure jaarverslaggeving van het OCW.
Als ik bovengenoemde indicatoren vergelijk met de verplichte onderwerpen vanuit wet- en
regelgeving, de gedefinieerde informatiebehoefte volgens het OCW en de theorie, blijkt dat bij de
indicatoren voornamelijk de nadruk wordt gelegd op de informatieverschaffing met betrekking op het
maatschappelijke aspect van ondernemen.
27
Vanuit de theorie kan dit gezien worden als het afleggen van de verantwoording met betrekking tot de effectiviteit en efficiency van de organisatie. Zoals in paragraaf 2.3.2 al verwoord is, speelt niet- financiële verslaggeving bij OZW’s een grotere rol dan financiële verslaggeving. Herremans (2009; p.
52) stelt dat gebruikers van het jaarverslag van de onderwijsinstelling zullen veelal om niet financieel gerelateerde redenen geïnteresseerd zijn in de verslaggeving van de instelling. De doelstelling van de onderwijsinstelling is immers ook niet van financiële aard. Met als gevolg dat de prestaties van de onderwijsinstelling ook niet beoordeeld worden aan de hand van financiële informatie maar andere maatstaven gehanteerd moeten worden. Herremans (2009; p. 54) definieert net als het OCW en het project van Vensters voor Verantwoording de belangrijkste doelstellingen van het jaarverslag als zijnde;
- Inzicht geven in activiteiten en doelstellingen;
- Inzicht geven in effectiviteit en efficiency.
2.4.2 V ERGELIJKING MET HET JAARVERSLAG
Met de Vensters tracht de VO-raad een ruwere versie van een jaarverslag te genereren
11. Hierbij komen de volgende aspecten in de vensters m.i. niet/ in voldoende mate tot uiting ten opzichte van het jaarverslag:
1. Financiële informatie m.b.t.:
o De ontwikkelingen gedurende het boekjaar;
o Kasstromen en financieringsbehoeften;
o Begroting voor het volgende jaar
o Financiële instrumenten en hierbij gelopen of te lopen risico’s 2. Voornaamste risico’s en onzekerheden;
3. Toepassing van gedragscodes;
4. Onderzoek en ontwikkeling;
5. Toekomstparagraaf.
Waarschijnlijk heeft men bewust gekozen om deze elementen niet of in mindere mate tot uiting te laten komen in de vensters, omdat deze niet vallen onder de door de VO-raad gedefinieerde informatiebehoefte van de gebruikers van de Vensters. Echter een aantal van de bovenstaande aspecten zeggen wel degelijk iets over de effectiviteit van een onderwijsinstelling. De belangrijkste aspecten zijn m.i.:
1) Financiële informatie
Financiering/ financiële instrumenten
De genoemde aspecten van de financiële informatie zeggen iets over de afhankelijkheid van de onderwijsinstelling van financiële middelen om haar gestelde doelstellingen te bereiken.
Hierbij gaat het niet om de continuïteit van de instelling, want deze is niet/ in mindere mate afhankelijk van financieringsmiddelen. Althans niet van vreemdvermogenverschaffers als banken etc. Het gaat hier om de relatie tussen de financiële middelen en de doelstellingen van
11
Bron: www.venstersvoorverantwoording.nl/nl-NL/pages/118/Achtergrond.aspx
28
de organisatie. Aan onderwijsinstellingen worden publieke gelden beschikbaar gesteld voor het geven van onderwijs en het verrichten van onderzoek. Het kan voorkomen dat instellingen het geld niet direct uitgeven, maar enige tijd beleggen. Dit zou iets kunnen zeggen over de efficiency en de effectiviteit waarmee de onderwijsinstelling haar algemene doel (het verlenen van onderwijs) realiseert. In dit kader kan ik mij voorstellen dat het zinvol is om deze informatie op te nemen.
Begroting/ ontwikkelingen gedurende het boekjaar
Het tonen van begrotingsinformatie is van belang omdat dit beleidsmatige keuzes inzichtelijk maakt en vertaald naar financiële consequenties. Door vervolgens de begroting te vergelijken met de gerealiseerde resultaten, kan iets gezegd worden over de mate waarin de onderwijsinstelling zichzelf in staat acht om gestelde doelstellingen te realiseren. De analyse op het wel of niet behalen van gestelde doelen en/of wijzigingen in de doelen dient niet alleen voor de begrote cijfers te gebeuren, maar ook voor de gerealiseerde cijfers.
2) Toekomstparagraaf
Zoals bij het voorgaande punt besproken is, dient ingegaan te worden op de mate waarop gestelde doelen in de toekomst zijn. Tevens is het van belang om naar de toekomst te kijken.
Hierbij speelt de analyse van de begroting met de gerealiseerde cijfers een belangrijke rol.
Ervaringen uit het verleden kunnen meegenomen worden bij het identificeren van risico’s. Op basis hiervan kan de onderwijsinstelling een risico-inschatting maken omtrent de mate waarin zij in staat is deze risico’s te beheersen.
Deze punten leiden tot de door mij gedefinieerde onderzoeksvraag:
“In hoeverre voldoet de informatievoorziening middels het communicatiemiddel Vensters voor Verantwoording aan de verwachte informatiebehoefte?”
In mijn opgestelde onderzoekscriteria
12worden bovengenoemde aspecten ook meegenomen. Hoewel deze onderwerpen niet tot uiting komen in de verplichte informatie ten aanzien van de in tabel 8 opgenomen indicatoren, wil ik nagaan of deze informatie misschien als aanvullende toelichting door de onderwijsinstelling wordt meegenomen. De uitkomsten hiervan zal ik meenemen in mijn analyse van de onderzoeksresultaten naar aanleiding van mijn praktijkonderzoek in hoofdstuk 4.
Samenvattend kunnen vanuit het literatuuronderzoek de volgende voordelen worden geïdentificeerd ten opzichte van het jaarverslag:
1. In de vensters worden de cijfers van de onderwijsinstelling afgezet tegen de landelijke benchmark waardoor het mogelijk wordt om de onderwijsinstellingen met elkaar te vergelijken. Dit komt niet/ zeer beperkt tot uiting in het jaarverslag.
2. De vensters zijn via internet te benaderen en dit vergroot de mate van toegankelijkheid van de informatie ten opzichte van het jaarverslag.
3. In theorie is het mogelijk om via de vensters actuelere informatie te tonen, doordat de onderwijsinstelling de mogelijkheid heeft om de informatie periodiek te verversen.
12
