Kostenverrekening of woonplaatsbeginsel beschermd wonen

norm

Kostenverrekening of woonplaatsbeginsel beschermd wonen

Datum 6 april 2020 Opdrachtgever Gijs Adriaansens, VWS Contact

Carmen van Schoubroeck Afbeelding voorkant Carmenvan Schoubroeck Referentie

GV571/Rapport kostenverrekening of woonplaatsbeginsel beschermd wonen

Inhoud

1 Inleiding 4

Context en historie ... 4

Vraagstelling en werkwijze van het onderzoek ... 6

Leeswijzer ... 7

2 De hoofdscenario’s 8

Algemene keuzes ... 8

Eerste hoofdscenario: woonplaatsbeginsel ... 12

Tweede hoofdscenario: langdurende kostenverrekening tussen BW-gemeente en herkomstgemeente ... 16

Samenvatting hoofdscenario’s ... 20

A Knoppen en opties met voor- en nadelen 22

A.1 Methode van kostentoerekening ... 25

A.2 Moment van overdracht (woonplaatsbeginsel) ... 32

A.3 Vorm van verrekening (kostenverrekening)... 34

A.4 Definitie gemeente van herkomst ... 35

A.5 Definitie van beschermd wonen ... 38

A.6 Reikwijdte van het vangnet ... 40

A.7 Vorm van het vangnet ... 43

A.8 Duur en omvang van de verrekening (kostenverrekening) ... 44

A.9 Verrekening van kosten na uitstroom ... 47

A.10 Verantwoordelijkheid bij terugval na uitstroom uit BW ... 50

A.11 Randvoorwaarden ... 51

B Toelichting criteria afwegingskader 55 C Overzicht van de hoofdscenario’s 57

C.1 Gemaakte keuzes per hoofdscenario ... 58

C.2 Afgevallen hoofdscenario: kortdurende kostenverrekening tussen BW gemeente en herkomstgemeente ... 59

C.3 Afgevallen hoofdscenario: langdurige kostenverrekening tussen aanmeldgemeente en herkomstgemeente ... 60

C.4 Samenvatting van de verhouding van hoofdscenario’s tot de criteria uit het afwegingskader ... 62

D Inschatting omvang nieuwe regeling 65

D.1 Instroom vanuit andere gemeenten ... 65

D.2 Landelijk vangnet... 65

E Gesprekspartners 66

1 Inleiding

Het onderwerp van dit onderzoek is een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel beschermd wonen. Dit vraagstuk hangt nauw samen met de bredere ontwikkelingen in beschermd wonen. Daarom schetsen wij eerst kort de historie van het thema en de aanleiding voor dit onderzoek.

Context en historie

Beschermd wonen (BW) is ooit als voorziening opgezet om de uitstroom vanuit de klinische GGZ te vergemakkelijken. Door een beschermde woonomgeving te bieden, was voor

uitbehandelde GGZ-cliënten een goed alternatief beschikbaar, dat ook een eerste opstap kon zijn naar zelfstandig wonen.

In de praktijk stroomden ook andere doelgroepen in, waaronder daklozen met

verslavingsproblematiek en cliënten vanuit het forensische kader. Daarnaast werd beschermd wonen zeer ongelijk verdeeld over het land: voorzieningen werden – logischerwijs – vaak opgezet in de buurt van grote GGZ-instellingen en werden relatief vaak in minder

dichtbevolkte delen van het land geplaatst. Daardoor ontstond gaandeweg een scheefheid in het voorzieningenaanbod die ertoe leidde dat cliënten naar andere gemeenten verhuisden om beschermd te wonen.

In eerste instantie werd beschermd wonen gefinancierd vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Met de hervorming langdurige zorg is beschermd wonen de

verantwoordelijkheid geworden van gemeenten. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen is in eerste instantie belegd bij de destijds al bestaande

centrumgemeenten maatschappelijke opvang (MO), die daardoor centrumgemeenten MO/BW werden.

Commissie Dannenberg

In het onderzoek naar een objectief verdeelmodel beschermd wonen voor de

centrumgemeenten werd de eerdergenoemde scheefheid over het land expliciet. Dit was aanleiding voor de VNG om in 2015 de commissie Dannenberg in te stellen, met als opdracht om zich te buigen over een toekomstvisie voor beschermd wonen.

Commissie Dannenberg heeft het uitgangspunt ‘van beschermd wonen naar Beschermd Thuis’ geformuleerd. Deze visie is opgezet vanuit een herstelbenadering en houdt in dat mensen zoveel mogelijk in hun eigen wijk en bij voorkeur ambulant geholpen moeten

worden. Daarvoor is een transformatie nodig van de huidige voorzieningen beschermd wonen naar een nieuw zorglandschap waarin het mogelijk is om mensen thuis een omgeving te bieden waarin zij kunnen herstellen.

De visie van de commissie Dannenberg is breed omarmd en is de basis voor de transformatie van beschermd wonen waar gemeenten al enige tijd mee bezig zijn.

Expertiseteam

Verbonden met de visie heeft de commissie Dannenberg al een aantal randvoorwaarden geformuleerd die nodig zijn om deze visie te verwezenlijken. Een deel van deze

randvoorwaarden is inhoudelijk, bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe

ondersteuningsvormen, en beschikbaarheid van betaalbare woningen. Ook heeft de

commissie het belang van een doorlopende lijn met ambulante voorzieningen benadrukt, en op basis daarvan geadviseerd om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen bij alle gemeenten te beleggen in plaats van bij centrumgemeenten.

In het advies van de commissie Dannenberg is ook een aantal financiële randvoorwaarden benoemd. Deze hebben in de uitwerking in eerste instantie echter minder aandacht gekregen dan de inhoudelijke. Mede naar aanleiding van de uitkomsten van een nieuw onderzoek naar een objectieve verdeling werd begin 2019 de vraag gesteld of de visie haalbaar was: de herverdeeleffecten waren namelijk ook bij deze verdeling zeer groot.

In het voorjaar van 2019 heeft het expertiseteam BW/MO zich gebogen over de vraag op welke manier beschermd wonen vormgegeven moet worden en welke randvoorwaarden daarbij horen. Op hoofdlijnen komt het advies van het expertiseteam overeen met het advies van de commissie Dannenberg.

Naast de algemene inhoudelijke visie en randvoorwaarden heeft het expertiseteam de financiële randvoorwaarden bevestigd en geconcretiseerd, in het bijzonder:

-

Een objectieve verdeling van middelen over gemeenten. Zoals eerder benoemd is beschermd wonen op dit moment erg scheef verdeeld over het land. Dat geldt ook voor de bijbehorende middelen. Om mensen te kunnen helpen in de eigen omgeving, moet overal het benodigde aanbod opgebouwd worden. Dat is alleen mogelijk als de middelen evenwichtiger verdeeld worden over het land. De objectieve verdeling is uitgewerkt als onderdeel van het bredere onderzoek naar de herijking gemeentefonds.

-

Lange overgangsperiode, en alleen nieuwe cliënten. Om de continuïteit voor bestaande cliënten te borgen, is geadviseerd om alleen nieuwe cliënten onder de objectieve verdeling te laten vallen en een nader te bepalen ingroeipad van 10 jaar te hanteren. Dit ingroeipad is door AEF uitgewerkt in het eerder genoemde

herijkingsonderzoek.

-

Een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel voor cliënten die uit andere gemeenten komen. In sommige gevallen kan het ook in de toekomst nodig zijn dat cliënten voor passend aanbod verhuizen naar een andere gemeente. Zeker in de eerste jaren zal het benodigde aanbod nog niet overal opgebouwd zijn. Om te borgen dat dit mogelijk is en blijft, is landelijke toegankelijkheid voor beschermd wonen geborgd in de wet. De kosten voor verhuizende cliënten kunnen niet volledig ten laste komen van de gemeente waar de cliënt naartoe verhuist: dan zouden gemeenten immers geen voorzieningen beschermd wonen meer op hun grondgebied willen. Daarom is een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel geadviseerd, zodat de gemeente van herkomst gedurende een aantal jaren meebetaalt aan de kosten. Dit vormt ook een prikkel voor alle gemeenten om verantwoordelijkheid te nemen voor goede preventie en een adequate zorginfrastructuur.

Tussen VWS, BZK en VNG bestuurlijk is afgesproken dat landelijke toegankelijkheid van BW tevens een randvoorwaarde is. Momenteel staat in de wet dat de gemeente waar een cliënt zich meldt beschermd wonen dient te verstrekken, en is landelijke toegankelijkheid vastgelegd in een convenant van de VNG. In hoofdstuk 2 beschrijven we hoe landelijke toegankelijkheid in de mogelijke toekomstscenario’s geborgd is.

Vraagstelling en werkwijze van het onderzoek

De laatstgenoemde bouwsteen, een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel voor

beschermd wonen, is in dit onderzoek uitgewerkt door AEF in opdracht van het ministerie van VWS. Het uitgangspunt daarbij is het advies van het expertiseteam. Dat betekent bijvoorbeeld dat een woonplaatsbeginsel of kostenverrekening alleen betrekking heeft op nieuwe cliënten.

Het doel van het onderzoek is om uit te werken op welke manieren een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel ingevuld kan worden, op basis waarvan bestuurlijke besluitvorming door VWS, BZK en VNG kan plaatsvinden. Onderstaand beschrijven we kort hoe we dat gedaan hebben.

Afwegingskader om te objectiveren

Om een geobjectiveerd bestuurlijk gesprek mogelijk te maken, worden de mogelijkheden getoetst aan een afwegingskader. Dit is aan het begin van het onderzoek opgesteld in samenspraak met de begeleidingscommissie en heeft als doel om inzichtelijk te maken wat de voor- en nadelen van verschillende invullingen zijn. Zo proberen we bestuurlijke

besluitvorming te faciliteren. Het afwegingskader is opgenomen als bijlage.

Alle opties in kaart brengen

In het onderzoek hebben we ernaar gestreefd om alle opties in kaart te brengen. Een gedeelte hiervan valt snel af, maar juist een verkenning in de breedte voorkomt dat minder voor de hand liggende maar wel kansrijke opties over het hoofd worden gezien. Zo hebben we niet vastgehouden aan de huidige juridische invulling van landelijke toegankelijkheid, maar het begrip gedefinieerd vanuit de geest van de wet: het mogelijk maken dat cliënten daar beschermd kunnen wonen waar ze het beste kunnen herstellen, rekening houdend met hun eigen wensen. We hebben de breedte van de keuzemogelijkheden en bijbehorende

uitvoeringsconsequenties in beeld gebracht en van daaruit geconvergeerd. Een berekening van de uitvoeringskosten was geen onderdeel van het onderzoek.

Relevante partijen betrekken

We hebben gedurende het onderzoek verschillende partijen betrokken, om hun perspectief op het vraagstuk mee te nemen. Zo hebben we breed opgehaald wat mogelijke opties zijn, en de voor- en nadelen daarvan vanuit het perspectief van cliënten, gemeenten, aanbieders en het rijk meegenomen.

Geen perfecte oplossing

Op voorhand is het van belang om te benadrukken dat ‘de perfecte oplossing’ niet bestaat.

Ook de huidige situatie levert knelpunten op. Een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel heeft als doel om die knelpunten zoveel mogelijk op te lossen, maar aan iedere oplossing zullen nadelen zitten. Het wegen van deze nadelen is onderdeel van de bestuurlijke afweging.

Leeswijzer

Aangezien deze rapportage input is voor bestuurlijke besluitvorming, zijn in de hoofdtekst alleen realistische invullingen van het eindproduct (de hoofdscenario’s) beschreven en afgezet tegen het afwegingskader. De achterliggende opties en de onderbouwing voor de keuzes die gemaakt zijn om tot hoofdscenario’s te komen zijn voor de geïnteresseerde lezer opgenomen in de bijlagen.

2 De hoofdscenario’s

We zien de volgende twee scenario’s van hoe een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel ingericht kan worden, waarvan er één twee varianten heeft:

-

Een woonplaatsbeginsel

-

Een langdurende kostenverrekening (twee varianten: 7 jaar en 5 jaar)

Gedurende het proces zijn er andere scenario’s gedefinieerd. In de begeleidingscommissie is besloten dat deze te weinig aan het oorspronkelijke doel bijdragen, daarom zijn ze niet opgenomen in de hoofdtekst. Voor de volledigheid zijn ze wel opgenomen in bijlage C. In dit hoofdstuk staan de hoofdscenario’s beschreven, en zijn ze beoordeeld aan de hand van het afwegingskader. Er is ook een aantal onderwerpen waarover een keuze gemaakt moet worden, maar waarvan de invulling niet per scenario verschilt. Deze algemene keuzes zijn in de eerste paragraaf beschreven.

Drie soorten gemeenten

Voordat we de mogelijke invullingen beschrijven, is het van belang om de verschillende gemeenten die bij dit vraagstuk betrokken zijn helder te definiëren. Er kunnen drie typen gemeenten betrokken zijn bij een BW-traject, we noemen die de herkomstgemeente, de aanmeldgemeente, en de BW-gemeente. We zetten hieronder op een rij wat we onder deze termen verstaan:

-

Onder herkomstgemeente (of gemeente van herkomst) verstaan we de gemeente waar de cliënt oorspronkelijk woonde. Deze exacte definitie is in de volgende paragraaf opgenomen.

-

Met aanmeldgemeente bedoelen we de gemeente waar de cliënt zich meldt om

beschermd wonen aan te vragen. Dat kan ook via een wijkteam of een zorgaanbieder zijn.

-

Onder BW-gemeente verstaan we de gemeente waar de cliënt beschermd gaat wonen.

Dit kunnen drie verschillende gemeenten zijn, maar dat hoeft niet. De aanmeldgemeente kan immers dezelfde gemeente zijn als de BW-gemeente en/of de gemeente van herkomst.

Algemene keuzes

Over de volgende onderwerpen hebben we met de betrokkenen gesproken om tot een onderbouwd advies voor keuzes te komen. Elk van de volgende zes paragrafen beschrijft een onderwerp waarop bestuurlijke besluitvorming nodig is. Meer informatie over alle opties en een uitgebreidere onderbouwing van deze adviezen is te vinden in bijlage A. In bijlage C is een overzicht gemaakt van alle keuzes die we adviseren. De uitvoeringsconsequenties van keuzes worden beschreven in de hoofdscenario’s.

Definitie van beschermd wonen

Er worden steeds meer alternatieve, lichtere varianten van beschermd wonen ingericht, waarbij een cliënt niet meer in een accommodatie van een instelling woont (definitie van BW in de huidige wet), maar wel intensieve begeleiding krijgt. We hebben verkend of het

wenselijk is om dergelijke “Beschermd Thuis” constructies ook onder de kostenverrekening of het woonplaatsbeginsel te laten vallen, en concluderen dat dat niet het geval is om drie redenen:

-

Het is te verwachten dat cliënten die lichtere vormen van beschermd wonen nodig hebben, in de toekomst steeds vaker in hun eigen gemeente opgevangen kunnen worden.

-

Een bredere vorm van beschermd wonen is moeilijker af te bakenen dan de huidige wettelijke definitie, waardoor er discussie zou ontstaan over wie de kosten moet dragen als een cliënt is verhuisd. De scheidslijn tussen een ambulante vorm van beschermd wonen en reguliere ambulante ondersteuning is moeilijk te trekken.

-

Gemeenten hebben nu zelf regie over de toegang voor dergelijke ondersteuningsvormen, waardoor verrekening niet nodig is. Door vormen van Beschermd Thuis ook in de

verrekening te betrekken, wordt het principe van landelijke toegankelijkheid impliciet verbreed naar ambulante ondersteuningsvormen, en verliezen gemeenten daarin een deel van de regie over de toegang.

Definitie gemeente van herkomst

De gemeente van herkomst betaalt in beide scenario’s mee aan het BW-traject van de cliënt.

Het is daarom van belang om helder te definiëren wat de gemeente van herkomst is. Voor veel cliënten is dit de laatste woonplaats voorafgaand aan de melding van een behoefte aan BW.

Het is echter niet wenselijk dat een gemeente waar een grote instelling staat waarvan veel cliënten doorstromen naar BW (bijvoorbeeld een GGZ-kliniek) de herkomstgemeente van alle cliënten uit die instelling wordt. Dat zou voor die gemeente immers een onevenredig zware belasting opleveren.

Daarom adviseren we om de gemeente van herkomst te definiëren als de laatste woonplaats vóórdat een cliënt in een instelling ging wonen. We sluiten daarbij zo goed mogelijk aan bij de definitie die bij het woonplaatsbeginsel voor jeugd wordt gehanteerd. We stellen de volgende definitie¹ voor:

De laatste woonplaats voorafgaand aan de melding van een behoefte aan BW (woonadres volgens het BRP), tenzij dat verblijf in een instelling of bij pleegouders betrof (Jeugdwet, zorg, forensisch of anders). In dat geval de laatste woonplaats voorafgaand aan de melding van een behoefte aan BW waar de persoon niet in een instelling verbleef.

Deze definitie sluit aan bij de wettelijke definitie van ‘woonplaats’ in het nieuwe

woonplaatsbeginsel voor de Jeugdwet. In sommige gevallen zal een cliënt slechts korte tijd in een gemeente gewoond hebben. Daarom is overwogen een minimum tijdsduur voor

inschrijving te hanteren. Dit zou echter leiden tot problemen in de uitvoering, en nieuwe discussies oproepen. Daarnaast is de verwachting dat het financiële risico van deze groep beperkt is, omdat deze cliënten gespreid zijn over gemeenten.

1 Om de definitie van een instelling verder te specifiëren kan er gebruik worden gemaakt van het feit dat een inwonende van een instelling niet huurplichtig is. Instellingen waar mensen in het BRP alleen een postadres hebben (zoals COA-locaties) vallen sowieso buiten de definitie van ‘woonplaats’, omdat het dan geen ‘woonadres’ betreft.

Het vangnet

Voor sommige cliënten is het niet mogelijk om de herkomstgemeente zoals eerder

beschreven te bepalen, of ligt de herkomstgemeente niet in Nederland. Het gaat bijvoorbeeld om mensen die uit het buitenland komen, en na een eerste opvangperiode (waarin ze geen herkomstgemeente in Nederland hebben) beschermd wonen nodig hebben. Deze cliënten vallen onder het vangnet. We adviseren om ook cliënten die gedurende de 5 jaar voorafgaand aan de melding van een behoefte aan BW dakloos waren, in een instelling woonden, of in het buitenland verbleven onder het vangnet te laten vallen, zie voor meer informatie hierover paragraaf A.6 in de bijlage.

Het is slechts beperkt mogelijk om een goede inschatting te maken van het aantal cliënten dat onder het vangnet zal gaan vallen. Een (zeer) ruwe inschatting is dat ongeveer 5% van de BW-cliënten onder het vangnet zullen vallen. Dit is het percentage van de instroom waarvan in de analyse voor het verdeelmodel geen woonplaats voorafgaand aan het verblijf

vastgesteld kon worden. Over deze inschatting zijn twee kanttekeningen te plaatsen:

-

In werkelijkheid zal het aantal mensen geen woonplaats vast te stellen is kleiner zijn, aangezien op basis van een gesprek met een individuele cliënt meer informatie beschikbaar is dan alleen uit registraties volgt, en in de analyse voor het verdeelmodel slechts naar één peilmoment gekeken werd.

-

Aan de andere kant zullen er ook mensen onder het vangnet vallen die in de analyse voor het verdeelmodel wel toegerekend waren. In de analyse was het namelijk niet mogelijk om te schonen voor al dan niet langdurig verblijf in een instelling. Het is dan ook niet duidelijk hoe gevoelig de omvang van het vangnet is voor de lengte van de periode die teruggekeken wordt.

Voor de cliënten in het vangnet worden de verantwoordelijkheden van de herkomstgemeente (zoals in de volgende paragrafen per scenario beschreven) overgenomen door de

aanmeldgemeente, en worden de kosten die gewoonlijk de herkomstgemeente zou dragen gecompenseerd uit het vangnet. In deze paragraaf beschrijven we hoe het vangnet uitgevoerd kan worden.

Het ligt voor de hand om de betalingen van het vangnet uit te keren via een DU. Gemeenten dienen in welke kosten ze hebben gemaakt die door het vangnet gecompenseerd dienen te worden, en krijgen de middelen twee jaar later terug in een DU.² Het vangnet wordt

gefinancierd door een uitname uit het macrobudget voor BW. Dan is dus het ministerie van BZK als een van de fondsbeheerders van het gemeentefonds verantwoordelijk voor de uitbetaling van het vangnet.

Er is ook een partij nodig die het vangnet beheert, door de declaraties van gemeenten te verzamelen en te controleren³, en te berekenen welke bedragen gemeenten krijgen uit het vangnet. Het ligt het meest voor de hand dat dit wordt uitgevoerd door het ministerie van VWS, omdat dit ministerie stelselverantwoordelijke is voor beschermd wonen, en ook het

2 Gemeenten weten pas na afloop van het jaar welke kosten ze hebben gemaakt, en deze worden dan in de meicirculaire verwerkt voor het jaar daarop. Bij de keuze van een DU zal nog een toets door de fondsbeheerders plaatsvinden of de uitwerking voldoet aan de spelregels van het gemeentefonds.

3 Een manier om de controles uit te voeren is bijvoorbeeld steekproefsgewijs te controleren of cliënten inderdaad in de vijf jaar voorafgaand aan de melding dakloos waren, in een instelling woonden of in het buitenland woonden. De uitvoeringskosten hiervoor hangen af van de gewenste omvang van de controle. Merk op dat alleen nieuwe cliënten

uitgebreider gecontroleerd moeten worden: als een cliënt eenmaal onder het vangnet valt, blijft hij er immers onder vallen.

vangnet van het woonplaatsbeginsel voor de Jeugdwet beheert. Gezien de omvang van het vangnet ligt daarbij voor de hand om te onderzoeken of de praktische uitvoering uitbesteed kan worden aan een uitvoerende partij als het CAK of de SVB.

Over het vangnet moeten duidelijke afspraken worden vastgelegd. Het ligt voor de hand om deze op te nemen bij de definitie van de herkomstgemeente; voor de cliënten uit het vangnet wordt immers een uitzondering gemaakt op de definitie van herkomstgemeente.

We adviseren dat de duur van de compensatie uit het vangnet sluit aan bij de duur van de verrekening in het gekozen scenario. Bij een woonplaatsbeginsel is dat dus het gehele BW- traject, en bij het andere scenario is het maximaal vijf of zeven jaar (maar nooit langer dan het BW-traject zelf).

Maximale duur en omvang van de verrekening

Bij een woonplaatsbeginsel ligt het voor de hand om ervoor te kiezen dat de gemeente van herkomst de kosten van het gehele BW-traject draagt. Bij de kostenverrekening kan er nog gekozen worden om voor een maximaal aantal jaren te verrekenen (maar niet langer dan het BW-traject), en om slechts een percentage van de kosten te verrekenen.

We adviseren om de duur van de verrekening te beperken, maar dan wel de werkelijke jaarlijkse kosten van het BW-traject te verrekenen (de kosten die de instelling in rekening brengt bij de gemeente die verantwoordelijk is voor het BW-traject). Als de

herkomstgemeente slechts een percentage van de kosten hoeft te dragen, levert dat namelijk financieel voordeel op voor gemeenten die cliënten in andere gemeenten beschermd laten wonen. Dat is een ongewenste prikkel. In de onderstaande scenario’s is een verschillende maximale duur van de verrekening gekozen, namelijk 5 of 7 jaar lang. De duur bepaalt in grote mate de prikkelwerking en de risico’s voor gemeenten. In de Bijlage C is een scenario

opgenomen van een verrekening van 3 jaar. Dat scenario is in overleg met de begeleidingscommissie afgevallen omdat dat niet goed aansluit bij het objectieve verdeelmodel.

Verrekening van kosten na uitstroom

Bij een woonplaatsbeginsel kan er gekozen worden om ook na uitstroom nog kosten te verrekenen. Dat houdt in dat de gemeente van herkomst nog een bedrag betaalt aan de gemeente waar iemand na uitstroom uit BW gaat wonen. Dit levert echter extra

administratieve lasten op, en het leidt tot discussie als een cliënt kort na uitstroom weer verhuist. We adviseren daarom om de kosten na uitstroom niet te verrekenen. De verschillende mogelijkheden en argumenten staan beschreven in paragraaf 0.

Verantwoordelijkheid bij terugval

Het komt voor dat cliënten uitstromen uit BW, maar kort daarna terugvallen en weer beschermd wonen nodig hebben. In dat geval is het onwenselijk dat de gemeente waar ze waren uitgestroomd de nieuwe herkomstgemeente is. Daarom adviseren we dat een cliënt pas een jaar na uitstroom een nieuwe herkomstgemeente krijgt. Als een cliënt binnen een jaar terugvalt, wordt het als het ware beschouwd als een doorlopend BW-traject en blijft de oorspronkelijke herkomstgemeente verantwoordelijk(voor de beschikking en het contract bij woonplaatsbeginsel, of voor het meebetalen bij kostenverrekening). Hierbij sluiten we aan bij de definitie van een nieuwe cliënt die vastgesteld is door de commissie ZJO.⁴ De situatie bij

4 Doordecentralisatie Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen, Procesplan uitwerking bouwstenen Expertiseteam MO-BW-BG, VNG, 2019. Een nieuwe cliënt is een inwoner die het afgelopen jaar (365 dagen teruggerekend vanaf de datum dat de client zich meldt) geen aanvraag heeft gedaan en geen gebruik heeft gemaakt van voor een BW-

terugval in BW binnen een jaar kan als uitzondering worden opgenomen in de definitie van gemeente van herkomst.

Bruikbaarheid voor maatschappelijke opvang

Mogelijk wordt in de toekomst ook de maatschappelijke opvang (MO) verder

doorgedecentraliseerd naar alle gemeenten. Het is denkbaar dat daarvoor een vergelijkbare kostentoerekening wordt ingericht. Er wordt per scenario globaal getoetst of deze toegepast zou kunnen worden op MO. Daarvoor zijn de volgende verschillen tussen BW en MO van belang:

-

MO is een voorziening voor acute nood en crisissituaties, namelijk dakloosheid. Het is de bedoeling dat cliënten zo kort mogelijk in MO verblijven en zo snel mogelijk doorstromen naar een woning (al dan niet met begeleiding), of naar een andere voorziening. In MO zijn dan ook veel meer kortlopende trajecten dan in BW, soms maar één nacht. Ook zijn er meer verschillen in vorm.⁵

-

Sommige opvanglocaties hebben meer de vorm van een algemene voorziening in plaats van een maatwerkvoorziening, bijvoorbeeld de winteropvang waarin iedereen wordt toegelaten, ongeacht waar de client vandaan komt. In een aantal gemeenten geldt dat ook voor de dagopvang. De gemaakte kosten per cliënt zijn in die gevallen MO moeilijk af te bakenen. Vaak worden dergelijke instellingen lumpsum gefinancierd wordt in plaats van via een prijs per product.

-

De opvangvoorzieningen zijn veel minder verspreid over het land dan de BW-

voorzieningen. MO-voorzieningen bevinden zich in de meeste regio’s vooral in de (grote) steden met een relatief sterke concentratie in de G4. Aangezien de acute nood helderder is dan bij BW, ligt het meer voor de hand dat de client zich wendt tot de gemeente die beschikt over opvangvoorzieningen.

-

Van de mensen in MO is het vaak moeilijk de herkomstgemeente vast te stellen. Ook de factoren die van belang zijn om te bepalen in welke gemeente er de meeste kans is op herstel, zoals het sociale netwerk, zijn voor deze doelgroep minder duidelijk.

Dat heeft gevolgen voor de mogelijkheden voor kostentoerekening, die gelden voor alle scenario’s.

-

Het aantal cliënten dat onder het vangnet valt, zal relatief veel groter zijn dan bij BW. Het is immers voor meer cliënten niet mogelijk om een gemeente van herkomst te bepalen.

-

Voor kortdurende trajecten is het niet wenselijk om een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel toe te passen. De administratieve lasten wegen niet op tegen de betere verdeling van de kosten. Dit geldt zeker voor trajecten die korter duren dan acht weken (de mogelijke doorlooptijd van de aanmelding plus onderzoeksperiode (zes weken), maar ook voor trajecten van enkele maanden is de vraag of de baten opwegen tegen de lasten. Dat betekent dat een woonplaatsbeginsel of kostenverrekening alleen relevant is voor de meer structurele vormen van opvang.

Eerste hoofdscenario: woonplaatsbeginsel

Het scenario van een woonplaatsbeginsel sluit aan bij het principe dat ‘wie betaalt bepaalt’.

Als een cliënt in een andere gemeente beschermd gaat wonen, draagt de herkomstgemeente de kosten en is deze (juridisch) verantwoordelijk voor het gehele proces, waaronder het

voorziening in de regio waar hij/zij zich meldt. Dit is vastgesteld is tijdens het Bestuurlijk overleg VWS-VNG (december 2019).

5 Denk aan nachtopvang, winteropvang, stoelenproject, structurele opvang of dagopvang.

afgeven van de beschikking, het contract met de instelling, en het zorgen voor uitstroom naar een passende plek.⁶ Deze verantwoordelijkheden gelden tot het moment dat de cliënt is uitgestroomd, ongeacht hoe lang dat duurt. Voor uitstroom naar een passende plek is het wenselijk dat de herkomstgemeente de BW-gemeente tijdig informeert over de cliënt die daar woont. Gemeenten kunnen hier verdere afspraken over maken, bijvoorbeeld in het kader van de Norm voor Opdrachtgeverschap die de VNG ontwikkelt. Uiteraard hebben ook de cliënt zelf en de BW-aanbieder een verantwoordelijkheid voor de uitstroom van de cliënt.

Vanaf het moment dat een cliënt is uitgestroomd uit BW is de gemeente waar hij of zij dan gaat wonen verantwoordelijk voor alle Wmo-ondersteuning. Dat zal in veel gevallen de gemeente zijn waar iemand beschermd woonde, maar het kan ook een andere gemeente zijn.

In dit scenario heeft de gemeente van herkomst de meeste verantwoordelijkheid. Ten opzichte van de huidige regelgeving is een belangrijke verandering dat de rol van de

gemeente waar iemand zich meldt beperkt is tot het achterhalen van de herkomstgemeente.

Hierna wordt de verantwoordelijkheid voor de aanmelding overgedragen naar de

herkomstgemeente.⁷ Het ligt voor de hand om bij de wettelijke bepalingen hierover aan te sluiten bij de Jeugdwet.

Verhouding van dit scenario tot de criteria in het afwegingskader

Hieronder wordt voor dit scenario aan de hand van de criteria uit het afwegingskader beschreven wat de dynamiek en uitvoeringsconsequenties zijn.

In dit scenario wordt de landelijke toegankelijkheid voor cliënten ingevuld door de herkomstgemeente te verplichten om de kans op herstel en de wens van de cliënt mee te nemen in het onderzoek naar een geschikte BW-plek, ook als dat buiten de gemeente is. De cliënt kan zich nog steeds aanmelden in de gemeente waar hij of zij wil, maar die gemeente speelt alleen een rol in het zoeken van de herkomstgemeente en daaraan overdragen. De herkomstgemeente voert de regie over de melding en de stappen daarna, en zal in overleg met de cliënt bepalen of die in beschermd wonen gaat, en welke plek het meest passend is. Er bestaat op dit moment een beweging om te sturen op het beperken van het aantal

contracten. Als gemeenten sturen op een beperkt aantal aanbieders, wordt het mogelijk lastiger om cliënten te plaatsen in de gemeente waar hun kans op herstel het grootst is. Om in dit scenario landelijke toegankelijkheid te borgen, is het van belang dat gemeenten overal in het land aanbod kunnen organiseren.

Er zijn verschillende beheersmaatregelen denkbaar om te voorkomen standaard alle aanbieders in het land gecontracteerd moeten worden. Deze worden nader besproken bij de uitvoeringsconsequenties voor aanbieders.

In dit scenario is het meer dan in andere scenario’s helder welke gemeente juridische verantwoordelijkheid draagt: gedurende het gehele BW-traject is de gemeente van herkomst verantwoordelijk. Ten opzichte van de huidige werkwijze zorgt dit voor minder discussie over wie verantwoordelijk is voor een cliënt.

6 Andere verantwoordelijkheden zijn het onderzoek, het zoeken van een BW-plek, betaling en bewaken van de voortgang van het BW-traject. Eventuele overbruggingszorg valt, net als andere ambulante ondersteuning, onder de gemeente waar iemand op dat moment woont.

7 Uiteraard is een warme overdracht van belang en kunnen gemeenten onderling afspraken maken over de manier waarop het onderzoek op een cliëntvriendelijke manier uitgevoerd wordt als een cliënt in een andere gemeente verblijft.

Het grootste nadeel van dit scenario zijn de uitvoeringsconsequenties voor aanbieders. Als cliënten van een aanbieder uit verschillende gemeenten komen moet een aanbieder

contracten (of andere afspraken) hebben met al die gemeenten, met mogelijk verschillende verantwoordingseisen en kwaliteitseisen. Dit speelt nu ook al voor sommige aanbieders, maar in dit scenario zal dit voor meer aanbieders gaan spelen. Dit leidt tot een zware

administratieve last voor aanbieders.

Er zijn verschillende beheersmaatregelen denkbaar om de administratieve last voor aanbieders te verlichten:

-

Regionale afspraken te maken tussen gemeenten over de inkoop en de

verantwoordingseisen. Als gemeenten gezamenlijk als regio inkopen, hebben aanbieders met een kleiner aantal verschillende contracten te maken. Veel gemeenten hebben hier al plannen voor.

-

Een landelijk raamcontract (vergelijkbaar met het Landelijk Transitiearrangement bij Jeugd) voor bovenregionale cliënten zou de verantwoordingslast kunnen verminderen.

Daarbij is het naar verwachting niet mogelijk om een vast tarief op te nemen.

-

Voor individuele gevallen kan mogelijk gebruik gemaakt worden van het contract inclusief contractvoorwaarden van een andere gemeente.

-

Cliënten kunnen met een PGB bij een aanbieder in een andere gemeente gaan wonen. Dit zal echter niet voor alle cliënten een geschikte oplossing zijn.

De uitvoeringsconsequenties voor gemeenten zijn bij deze optie kleiner dan bij andere opties, omdat er geen kostenverrekening tussen gemeenten plaatsvindt en ze daarom niet per cliënt uit een andere gemeente hoeven bij te houden welke kosten ze maken. Ze moeten echter wel contracten afsluiten met aanbieders op verschillende plekken in het land voor cliënten die in andere gemeenten beschermd gaan wonen. Daarnaast is het voor gemeenten moeilijk om te sturen op een aanbieder aan de andere kant van het land, zeker wanneer daar maar één cliënt woont.

In de huidige situatie kan discussie tussen gemeenten ontstaan over wie verantwoordelijk is voor een cliënt voor vertraging zorgen. Doordat in dit scenario duidelijk is afgesproken welke gemeente verantwoordelijk is voor de cliënt, hebben cliënten mogelijk minder wachttijd gedurende de aanmelding voor ze op een geschikte BW-plek kunnen instromen. Dit is een positieve consequentie voor cliënten. Het is ook positief voor cliënten dat gemeenten worden gestimuleerd om lokaal BW-voorzieningen op te bouwen.

Daarnaast is er nog een aandachtspunt voor cliënten. Als cliënten uitstromen uit beschermd wonen, is dat vaak in de gemeente waar ze beschermd woonden⁸. Een andere consequentie voor cliënten is dat op dat moment de verantwoordelijkheid voor hun zorg wordt

overgedragen van de herkomstgemeente naar de BW-gemeente. Met deze optie is er dus voor meer cliënten een overdrachtsmoment aan het eind van het BW-traject dan bij de

kostenverrekening. Het is van belang dat dit via een warme overdracht verloopt.

In dit scenario zijn er juridische consequenties, de wet moet aangepast worden. In de huidige wet is de aanmeldgemeente verantwoordelijk voor het verstrekken van een BW-plek.

Dat deel van de Wmo wordt vervangen door een versie waar de aanmeldgemeente verplicht is om de herkomstgemeente te achterhalen, en de herkomstgemeente daarna verantwoordelijk

8Niet alle cliënten stromen uit in de gemeente waar ze beschermd woonden. Zo is het mogelijk dat een cliënt liever in een andere gemeente wil wonen, en speelt, net als voor andere inwoners van Nederland, ook de beschikbaarheid van woningen mee.

is. In dit scenario zijn de verantwoordelijkheden beter juridisch verankerd dan bij een kostenverrekening, waarvan de juridische verankering op een convenant gebaseerd is.

Dit scenario geeft voor gemeenten een prikkel om lokale ondersteuning op te bouwen doordat ze voor het gehele BW-traject moeten betalen, ook als dat in een andere gemeente is.

Dit scenario sluit dus het meest aan bij de gedachte dat de gemeente waar het probleem ontstaan is de kosten moet dragen. De financiële risico’s voor gemeenten waar cliënten beschermd gaan wonen zijn het kleinst van beide scenario’s, doordat de gemeente van herkomst het gehele BW-traject betaalt.

De moral hazard⁹ en negatieve prikkels voor gemeenten waar de cliënten beschermd wonen zijn in dit scenario minimaal. Hier geldt namelijk ‘wie betaalt bepaalt’: de

herkomstgemeente betaalt de plek en heeft de mogelijkheid om te sturen op de inzet vanuit de zorgaanbieder.

In dit scenario zijn de financiële risico’s voor gemeenten met veel instellingen beperkt. In beide scenario’s is de definitie van herkomstgemeente zó gekozen dat een woonplaats in een instelling niet meetelt.

Dit scenario verhoudt zich het beste van beide scenario’s tot het verdeelmodel en het bijbehorende ingroeipad zoals ontwikkeld in het traject EVSD, doordat de herkomstgemeente de volledige kosten van het BW-traject draagt. Daardoor hangen de gemaakte kosten voor beschermd wonen in principe niet af van de verhuisbewegingen van cliënten als ze beschermd gaan wonen. Een verdeelmodel houdt rekening met de samenstelling van de bevolking in een gemeente, maar houdt geen rekening met kosten die gemaakt worden als relatief veel mensen uit een specifieke doelgroep naar die gemeente verhuizen.

In aangepaste vorm is dit scenario tot op zekere hoogte bruikbaar voor MO. In aanvulling op de algemene punten die eerder benoemd zijn, is wel nodig dat de aanmeldgemeente een rol neemt in de zorg gedurende het uitzoeken van de herkomstgemeente en het bepalen wat de vervolgstappen zijn. Daarnaast kan het gezien de aard van MO en de lumpsumfinanciering die daar relatief vaker geldt lastiger zijn om een contract voor een individuele cliënt te sluiten.

Verder zijn de voor- en nadelen voor dit scenario voor MO vergelijkbaar met die van beschermd wonen.

Samenvattend over het woonplaatsbeginsel

In dit scenario hoeven gemeenten geen kosten te verrekenen met elkaar, maar moeten ze wel contracten sluiten met aanbieders verspreid door het land. Deze contracten leveren voor aanbieders verhoogde administratieve lasten op. Er zijn verschillende manieren om deze lasten te verlichten, bijvoorbeeld door regionale afspraken te maken tussen gemeenten over de inkoop en de verantwoordingseisen.

De financiële risico’s voor de gemeenten waar veel mensen beschermd gaan wonen zijn het kleinst van alle scenario’s, en er zijn geen negatieve prikkels voor de BW-gemeente. Er is in dit scenario een prikkel voor gemeenten om in te zetten op preventie en om zelf voorzieningen op te bouwen.

9 Moral hazard gaat over het risico dat een entiteit meer risico’s neemt wanneer ze de consequenties van hun keuzes niet zelf dragen.

Tweede hoofdscenario: langdurende kostenverrekening tussen BW-gemeente en herkomstgemeente

In het scenario van een langdurende kostenverrekening heeft de BW-gemeente (de gemeente waar de instelling staat waar de cliënt beschermd gaat wonen) de verantwoordelijkheid voor het beschermd wonen traject van de cliënt.¹⁰ De herkomstgemeente heeft een kleine rol: deze betaalt de kosten van de eerste zeven jaar van het BW-traject (of van de duur van het traject als deze korter is dan zeven jaar) terug aan de BW-gemeente, maar heeft geen zeggenschap over het BW-traject als een cliënt in een andere gemeente beschermd gaat wonen.

Naar verwachting is het merendeel van de BW-trajecten binnen zeven jaar afgelopen, waardoor de BW-gemeente een beperkt financieel risico draagt. De financiële onzekerheid voor de herkomstgemeente is in dit scenario maximaal, omdat de BW-gemeente bepaalt welk BW-traject er wordt ingezet (tegen welk tarief), en stuurt op voortgang, terwijl de

herkomstgemeente de volledige kosten draagt. Er wordt in dit scenario dus afgestapt van het principe dat ‘wie betaalt, bepaalt’.

Een variant op dit scenario is dat de herkomstgemeente de eerste vijf jaar de kosten terugbetaalt (in plaats van de eerste zeven). Dat verkleint het financiële risico van de herkomstgemeente, en geeft een sterkere prikkel voor de BW-gemeente om te sturen op uitstroom. In veel gevallen is het immers mogelijk om de cliënt binnen vijf jaar te laten uitstromen.

In principe worden de kosten direct tussen de gemeenten onderling verrekend.

Verhouding van dit scenario tot de criteria in het afwegingskader

In deze paragraaf wordt aan de hand van de criteria uit het afwegingskader beschreven wat de dynamiek en uitvoeringsconsequenties van dit scenario zijn.

In dit scenario is de landelijke toegankelijkheid voor cliënten goed geborgd. De aanmeldgemeente heeft een rol aan de voorkant van het BW-traject, om te bepalen of de cliënt beschermd wonen nodig heeft, en in welke gemeente en bij welke aanbieder de grootste kans is op herstel. Als dat in een andere gemeente is, dan draagt de

aanmeldgemeente de verantwoordelijkheid voor het BW-traject over met een warme overdracht; dat houdt in dat de BW-gemeente en de aanmeldgemeente afstemmen over het onderzoek en de aanmeldgemeente de conclusies overneemt? Dit overdrachtsmoment is vergelijkbaar met de huidige werkwijze. Als de aanmeldgemeente en de beoogde BW- gemeente het niet eens zijn, blijft de aanmeldgemeente verantwoordelijk. Doordat de BW- gemeente de eerste zeven (of vijf) jaar van het BW-traject vergoed krijgt, is de prikkel om terughoudend te zijn met het plaatsen van cliënten echter veel kleiner dan op dit moment het geval is.

In dit scenario is op elk moment helder welke gemeente juridische verantwoordelijkheid draagt. Er is echter wel een overdrachtsmoment van de aanmeldgemeente naar de BW- gemeente nadat er een BW-plek is gevonden voor de cliënt. De aanmeldgemeente blijft verantwoordelijk tot de warme overdracht aan de BW-gemeente is gerealiseerd. Er kan

10 Hierop zijn uitzonderingen mogelijk: als de aanmeldgemeente en de beoogde BW- gemeente het niet eens worden, blijft de aanmeldgemeente verantwoordelijk. Het uitgangspunt is echter dat deze verantwoordelijkheid overgedragen wordt om integrale ondersteuning (ook na uitstroom) te borgen.

echter, net als in de huidige situatie, discussie ontstaan tussen de aanmeldgemeente en de BW-gemeente over de noodzaak van beschermd wonen in de BW-gemeente. Doordat er duidelijke afspraken worden gemaakt, en door de vergoeding aan de BW-gemeente zal dit minder problemen opleveren dan de huidige situatie¹¹.

Dit scenario is het scenario waarbij de uitvoeringsconsequenties voor aanbieders het kleinst zijn. Aanbieders hoeven alleen nog contractrelaties te onderhouden met gemeenten waarin ze locaties hebben staan, op een uitzondering na als de aanmeldgemeente en BW- gemeente niet tot overeenstemming komen. De administratieve last voor aanbieders is daardoor beperkt.

De uitvoeringsconsequenties voor gemeenten zijn in dit scenario groter dan bij een woonplaatsbeginsel, doordat ze met (soms veel) andere gemeenten kosten moeten verrekenen. Hier kunnen wel afspraken over gemaakt worden om de administratieve last te verlichten, bijvoorbeeld door één maal per jaar te verrekenen, of door een

ondersteuningsstructuur te ontwikkelen voor de verrekening¹². De administratieve last van contracten met aanbieders is in dit scenario wel kleiner dan bij een woonplaatsbeginsel.

De gemeente waar de cliënt beschermd gaat wonen geeft de beschikking af, maar is niet de gemeente die de plek uiteindelijk (volledig) betaalt. Met andere woorden, de

herkomstgemeente draagt bij aan de kosten, maar kan hier niet op sturen. Het is dus niet zo dat ‘wie betaalt bepaalt’. Dit nadeel is in strijd met het doel van de Algemene wet

bestuursrecht, in bijzonder met het uitgangspunt van de eigen gemeentelijke huishouding, en daarmee met de autonomie en beleidsvrijheid van gemeenten en het budgetrecht van de gemeenteraad. Alleen met zwaarwegende gronden kan van dit uitgangspunt afgeweken worden, hier is dus een zorgvuldige bestuurlijke afweging voor nodig.

Een voordeel voor cliënten is dat zij terwijl zij beschermd wonen met slechts één gemeente te maken hebben voor alle ondersteuning (BW, maar ook participatie of ambulante Wmo), namelijk de gemeente waar ze beschermd wonen. Dit betekent ook dat bij uitstroom de continuïteit van zorg gemakkelijker geborgd is dan bij een woonplaatsbeginsel: er is immers alleen een overdrachtsmoment als de cliënt na het BW-traject naar een andere gemeente verhuist. Een consequentie voor cliënten is in dit scenario echter wel dat het gedurende hun BW-traject mogelijk lastiger is om te verhuizen naar een andere gemeente. Dan vallen ze immers onder een andere gemeente en hebben ze van die gemeente een nieuwe beschikking nodig (vergelijkbaar met de huidige situatie). Een voordeel voor cliënten is, net als bij een woonplaatsbeginsel, dat gemeenten worden gestimuleerd om lokaal BW-voorzieningen op te bouwen.

Ook voor dit scenario zijn er juridische consequenties. Er moet vastgelegd worden dat gemeenten de kosten met elkaar verrekenen. Als het verrekenen van kosten in de wet opgenomen wordt, staat daarin kort beschreven dat gemeenten kosten met elkaar verrekenen, en ligt het voor de hand om in een AmvB of ministeriële regeling nader uit te werken hoe de verrekening precies gaat. Zoals bij de uitvoeringconsequenties voor

11 In de Handreiking en beleidsregels Landelijke toegankelijkheid BW is vastgelegd: als uit het onderzoek bij de gemeente van aanmelding volgt dat het beschermd wonen het beste in een andere wens centrumgemeente kan plaatsvinden, dat die centrumgemeente mag besluiten om zelf onderzoek te doen of om het onderzoek van de andere

centrumgemeente over te nemen. Daarbij is ook afgesproken dat gemeenten een warme overdracht organiseren.

12 Hier zou de VNG een rol in kunnen spelen.

gemeenten is beschreven, is een dergelijke verplichting in strijd met het uitgangspunt van de eigen gemeentelijke huishouding. Alleen met zwaarwegende gronden kan van dit

uitgangspunt afgeweken worden.

In theorie is het ook mogelijks om de afspraken over het verrekenen in een convenant op te nemen. Als dat door alle gemeenten ondertekend wordt, is dat mogelijk een juridisch

bindende vorm. Een nadeel van een convenant is dat de democratische legitimatie beperkt is:

ook met een convenant wordt het budgetrecht van de raad beperkt. Daarnaast is het is de vraag of een convenant volstaat. Gemeenten moeten namelijk gegevens uitwisselen over de cliënten waarvoor ze kosten verrekenen. Om dit in overeenstemming met de AVG mogelijk te maken is het waarschijnlijk nodig om een wettelijke grondslag vast te leggen, omdat het gaat om bijzondere persoonsgegevens.

Een tweede juridische consequentie is dat de verantwoordelijkheden van de van de

verschillende gemeenten moeten worden vastgelegd. Het onderzoek naar waar de cliënt de meeste kans op herstel heeft, wordt wel door de aanmeldgemeente gedaan, net als in de huidige situatie. Als uit het onderzoek komt dat de cliënt het beste in een andere gemeente beschermd kan wonen, draagt de aanmeldgemeente de cliënt warm over naar de BW- gemeente. Vanaf dat moment is de BW-gemeente verantwoordelijk, die neemt bij voorkeur het onderzoek van de aanmeldgemeente over en verstrekt de voorziening. Als er discussie ontstaat tussen de aanmeldgemeente en de BW-gemeente, blijft de aanmeldgemeente verantwoordelijk.

Deze verantwoordelijkheidsverdeling kan op twee manieren wettelijk verankerd worden.

-

De aanmeldgemeente is juridisch verantwoordelijk om de BW-voorziening te verstrekken, zoals nu in de wet staat. In dat geval moet worden vastgelegd dat de melding

overgedragen wordt aan een andere gemeente als een cliënt beter in een andere gemeente beschermd kan wonen. Dit kan bijvoorbeeld door de onderzoeksplichten van de aanmeldgemeente uit te breiden met een overlegbepaling tussen de

aanmeldgemeente en de BW-gemeente. In de toelichting daarbij kan dan staan dat het doel van dit overleg een vruchtbare overdracht is. Dit lijkt veel op de huidige situatie, behalve dat er in dit scenario ook nog kosten verrekend worden en de

verantwoordelijkheden rond de overdracht explicieter gemaakt worden.

-

De tweede manier is om de definitie van de BW-gemeente en diens

verantwoordelijkheden expliciet op te nemen, waarbij ook beschreven staat dat de aanmeldgemeente verantwoordelijk blijft als ze het niet eens kunnen worden. Juristen van VWS en VNG geven aan dat het juridisch niet haalbaar en praktisch niet uitvoerbaar is om de verantwoordelijkheidsverdeling op deze manier juridisch vast te leggen.

In dit scenario is de prikkel voor gemeenten om lokale ondersteuning vorm te geven zeker aanwezig. Als een cliënt in een andere gemeente in BW gaat, betaalt de gemeente van herkomst in bijna alle gevallen het gehele BW-traject¹³, maar heeft geen sturing op de kosten en loopt daarmee een financieel risico. In de tweede variant, waarbij de eerste vijf jaar verrekend worden, is er nog steeds een sterke prikkel voor gemeenten om lokale

ondersteuning op te bouwen, maar iets minder sterk dan als dat zeven jaar is. De financiële risico’s voor de gemeenten waar iemand beschermd woont zijn hier beperkt doordat bijna alle BW-trajecten die niet onder de WLZ vallen binnen zeven jaar afgelopen zullen zijn. Het

13 Er zijn uitzonderingen waarbij een cliënt langer dan 7 jaar in beschermd wonen zit, maar de meeste daarvan zullen in de toekomst naar verwachting onder de WLZ vallen.

risico is wel iets groter dan bij een woonplaatsbeginsel, doordat de BW-gemeente vanaf het achtste jaar wel zelf het BW-traject betaalt.

In dit scenario zijn de financiële risico’s voor gemeenten met veel instellingen beperkt. In beide scenario’s is de definitie van herkomstgemeente zó gekozen dat een woonplaats in een instelling niet meetelt.

Dit is het scenario met het grootste risico op moral hazard en met de grootste negatieve prikkels voor gemeenten waar de cliënten beschermd wonen. Die gemeente heeft namelijk de verantwoordelijkheid over de ondersteuning van de cliënt, maar draagt niet de kosten en heeft geen financieel voordeel als de cliënt tijdig uitstroomt (in de eerste zeven jaar van het BW-traject). Als een cliënt uitstroomt in de BW-gemeente zullen de kosten voor die gemeente juist stijgen. Dit speelt ook voor de variant waarbij vijf jaar verrekend wordt, maar dan is het risico kleiner. Doordat de BW-gemeente na vijf jaar de kosten zelf draagt is er eerder een prikkel om cliënten uit te laten stromen.

Dit scenario verhoudt zich goed tot het verdeelmodel omdat het grootste deel van de kosten voor het BW-traject vergoed wordt als een cliënt verhuist. Een verdeelmodel houdt rekening met de samenstelling van de bevolking in een gemeente, maar houdt geen rekening met kosten die gemaakt worden als relatief veel mensen uit een specifieke doelgroep naar die gemeente verhuizen. In dit scenario dragen gemeenten in grote mate de kosten voor de BW- trajecten van hun eigen populatie, onafhankelijk van verhuisbewegingen.

In aangepaste vorm is dit scenario tot op zekere hoogte bruikbaar voor MO. In aanvulling op de algemene punten die eerder benoemd zijn kan het gezien de aard van MO en de

lumpsumfinanciering die daar relatief vaker geldt lastiger zijn om de kosten voor een individuele cliënt te achterhalen. Verder zijn de voor- en nadelen voor dit scenario voor MO vergelijkbaar met die van beschermd wonen.

Samenvattend over de langdurende kostenverrekening

Voor gemeenten levert dit scenario een zware administratieve last op. Daarnaast lopen ze een risico doordat ze kosten maken voor elke cliënt die in een andere gemeente beschermd gaat wonen, terwijl ze hier geen sturingsmogelijkheden voor hebben. Tot slot spelen er juridische vraagstukken rondom de vraag hoe afspraken vastgelegd kunnen worden.

Voor aanbieders zijn de administratieve lasten in dit scenario kleiner dan bij een

woonplaatsbeginsel: ze hoeven alleen contractrelaties te onderhouden met gemeenten waar ze locaties hebben. Ook voor gemeenten is dat een voordeel qua contractrelaties en de mogelijkheid om op integraal aanbod (inclusief aanbod bij uitstroom) te sturen.

Cliënten hebben terwijl ze beschermd wonen met slechts één gemeente te maken, namelijk de gemeente waar hij of zij woont.

Samenvatting hoofdscenario’s

In de vorige paragrafen is voor de twee hoofdscenario’s weergegeven hoe ze zich verhouden tot de criteria uit het afwegingskader. Om de scenario’s te kunnen vergelijken, is de score per criterium in de volgende tabel weergegeven.

Voor alle scenario’s geldt als aandachtspunt dat een wetswijziging nodig is en dat hier over het algemeen minimaal twee jaar voor gerekend wordt. Met dat tijdspad was tijdige invoering al niet meer mogelijk toen dit onderzoek startte. Bij kleine wijzigingen is inwerkingtreding per 1 januari 2022 misschien wel haalbaar. Een vertraging heeft gevolgen voor de voorziene gelijktijdige invoering van het nieuwe verdeelmodel BW per 1 januari 2022 voor nieuwe cliënten en de andere bouwstenen van het Expertiseteam. Het is dan ook van belang dat VWS, BZK en VNG op korte termijn de mogelijkheden en eventuele alternatieven verkennen gericht op een zorgvuldige invoering per 1 januari 2022.

Criterium Huidige situatie Woonplaatsbeginsel Langdurende kosten-verrekening Borging van landelijke

toegankelijkheid voor cliënten

In de praktijk niet altijd geborgd Zeer goed, zolang gemeenten overal in het land aanbod kunnen organiseren. Duidelijk welke gemeente verantwoordelijk is en minimaal financieel nadeel voor gemeente waar cliënt wil wonen

Goed, beperkt financieel nadeel voor gemeente waar cliënt wil wonen

Heldere juridische verantwoordelijkheid

In de wet goed, in de praktijk regelmatig onenigheid tussen gemeenten over

verantwoordelijkheid

Goed Mogelijk discussie bij overdracht van

aanmeldgemeente naar de BW- gemeente, maar minder dan in huidige situatie vanwege financiële verrekening

Uitvoeringsconsequenties aanbieders

In de praktijk worden verschillende oplossingen gekozen

Zware administratieve lasten vanwege contractrelaties door het hele land

Minimaal: alleen contracten met gemeenten waar ze een locatie hebben

Uitvoeringsconsequenties gemeenten

Discussie over individuele cliënten Groter dan nu, maar kleiner dan andere scenario’s: geen verrekening, wel contracten met aanbieders door het hele land en bijsturen op afstand

Administratieve financiële lasten voor verrekening

Consequenties voor cliënten Discussies tussen gemeenten kunnen wachttijd doen toenemen, verhuizen naar andere gemeente tijdens BW-traject kan lastig zijn

Heldere verantwoordelijkheid bij instroom. Overdrachts-moment bij uitstroom, aandachtspunt voor continuïteit van zorg

Terwijl ze beschermd wonen hebben cliënten met slechts één gemeente te maken. Verhuizen naar andere gemeente tijdens BW-traject kan lastig zijn

Juridische consequenties:

aanpassing in wet- en regelgeving

Geen Wet moet aangepast worden Wet moet aangepast worden,

kostenverrekening op gespannen voet met gemeentelijke

beleidsvrijheid Prikkel vormgeven lokale

ondersteuning en financiële risico’s gemeente beschermd wonen

Zeer beperkte prikkel Maximale prikkel vormgeven lokale ondersteuning, minimale financiële risico’s BW-gemeenten

Grote prikkel vormgeven lokale ondersteuning, weinig financieel risico BW-gemeente

Financiële risico’s gemeenten met veel instellingen

Zeer groot Beperkt financieel risico voor gemeenten met veel instellingen

Beperkt financieel risico voor gemeenten met veel instellingen

Moral hazard / negatieve prikkels voor gemeenten beschermd wonen

Geen Geen moral hazard, geen negatieve

prikkels

Moral hazard reëel risico: negatieve prikkel voor BW-gemeente om in cliënten van andere gemeenten te investeren. Minder problematisch bij 5 jaar verrekenen.

Verhouding tot verdeelmodel Slecht Goed Redelijk goed

Bruikbaar voor MO N.v.t. Voor langere MO-trajecten Voor langere MO-trajecten

A Knoppen en opties met voor- en nadelen

Er zijn verschillende eigenschappen van een kostenverrekening of woonplaatsbeginsel waar keuzes in gemaakt kunnen worden. In het onderzoek hebben we al deze keuzes op een systematische manier in kaart gebracht. Dat hebben we gedaan in verschillende stappen, zoals weergegeven in onderstaande figuur.

Allereerst hebben we beschreven op welke onderdelen (knoppen) een beslissing genomen moet worden. We brengen in kaart welke opties er zijn voor de invulling van elke knop, dus welke keuzes er allemaal mogelijk zijn. We hebben de mogelijkheden zo volledig mogelijk in kaart gebracht. Elk van deze opties heeft voor- en nadelen. Deze hebben we zo volledig mogelijk beschreven. We geven ook aan of voor de nadelen beheersmaatregelen mogelijk zijn.

Op basis van de voor- en nadelen van de verschillende opties definiëren we hoofdscenario’s, waarin voor alle knoppen een optie is gekozen. Deze hoofdscenario’s zetten we af tegen het vooraf opgestelde afwegingskader.

In deze bijlage bespreken we de verschillende knoppen, opties, en hun voor- en nadelen.

Vooraf: welke gemeenten kunnen een rol spelen?

Alvorens we de knoppen en opties in detail bespreken, is het van belang om de verschillende gemeenten die bij dit vraagstuk betrokken zijn helder te definiëren. Er zijn drie typen

gemeenten betrokken bij een BW-traject: de herkomstgemeente, de aanmeldgemeente en de BW-gemeente. Omdat deze termen vaak terugkomen in deze bijlage zetten we hieronder op een rij wat we onder deze termen verstaan:

-

Onder herkomstgemeente (of gemeente van herkomst) verstaan we de gemeente waar de cliënt oorspronkelijk woonde. Deze exacte definitie is in de volgende paragraaf opgenomen.

-

Met aanmeldgemeente bedoelen we de gemeente waar de cliënt zich meldt om

beschermd wonen aan te vragen. Dat kan ook via een wijkteam of een zorgaanbieder zijn.

-

Onder BW-gemeente verstaan we de gemeente waar de cliënt beschermd gaat wonen.

Dit kunnen drie verschillende gemeenten zijn, maar dat hoeft niet. De aanmeldgemeente kan immers dezelfde gemeente zijn als de BW-gemeente en/of de gemeente van herkomst.

Overzicht van de knoppen en opties

In onderstaande tabel staat een overzicht van de knoppen (links) en bijbehorende opties (rechts).

Knoppen Keuzeopties

Methode van kostentoerekening

-

Woonplaatsbeginsel: gemeente van herkomst geeft beschikking af en heeft contract met instelling en betaalt direct aan de instelling. Geen verrekeningen

-

Kostenverrekening met aanmeldgemeente: aanmeldgemeente geeft beschikking af, heeft contract met instelling en betaalt. De kosten worden verrekend met de gemeente van herkomst

-

Kostenverrekening met BW-gemeente: BW-gemeente geeft beschikking af, heeft contract met instelling en betaalt. De kosten worden verrekend met de gemeente van herkomst

Moment van overdracht

(woonplaatsbeginsel)

-

Direct na het uitzoeken van de herkomstgemeente

-

Tussen het uitzoeken of BW nodig is en het uitzoeken welke gemeente geschikt is voor de cliënt om in BW te gaan

-

Na het uitzoeken welke gemeente geschikt is voor de cliënt om in BW te gaan (en vóór het zoeken van een geschikte BW-plek)

Vorm van verrekening (kostenverrekening)

-

Gemeenten verrekenen onderling

-

Gemeenten registreren verrekeningen in het jaar zelf, de bedragen worden verrekend met de budgetten uit het gemeentefonds van één of twee jaar later

Definitie gemeente van herkomst

-

Laatste woonplaats voorafgaand aan de aanvraag van het BW-traject (woonadres volgens het BRP), ook als dat in een instelling was

-

Laatste woonplaats voorafgaand aan de aanvraag van het BW-traject (woonadres volgens het BRP), tenzij dat verblijf in een instelling of bij pleegouders betrof (Jeugdwet, zorg, forensisch of anders). In dat geval de laatste woonplaats voorafgaand aan het BW-traject waar de persoon niet in een instelling verbleef

-

Gemeente waar iemand geboren is Definitie van

beschermd wonen

-

Nauwe definitie zoals momenteel in de wet vastgelegd is (wonen in accommodatie van instelling)

-

Alle zorg die wordt geboden onder een beschikking voor beschermd wonen

-

Een bredere definitie die ook ondersteuningsvormen zoals “Beschermd Thuis” omvat

Reikwijdte van het vangnet

-

Alleen cliënten zonder herkomstgemeente: cliënten waarvan de herkomstgemeente niet te bepalen is of die geen herkomstgemeente in Nederland hebben

-

Cliënten zonder herkomstgemeente, en cliënten die voorafgaand aan het BW-traject minimaal 5 jaar ofwel in een instelling verbleven (Jeugdwet, zorg, forensisch of anders) ofwel geen woonplaats in Nederland hadden

-

Cliënten zonder herkomstgemeente, en cliënten die voorafgaand aan het BW-traject minimaal 3 jaar ofwel in een instelling verbleven ofwel geen woonplaats in Nederland hadden

-

Cliënten zonder herkomstgemeente, en cliënten die voorafgaand aan het BW-traject minimaal 1 jaar ofwel in een instelling verbleven ofwel geen woonplaats in Nederland hadden

-

Cliënten zonder herkomstgemeente, en cliënten die voorafgaand aan het BW-traject ofwel in een instelling verbleven ofwel geen woonplaats in Nederland hadden

Vorm van het vangnet

-

Vastbedrag reserveren uit het gemeentefonds en daar gemeenten uit compenseren

-

Nacalculatie met na twee jaar een vergoeding uit het gemeentefonds (benodigde macrobedrag komt op dat moment ten laste van het budget beschermd wonen)

Duur en omvang van de verrekening (kostenverrekening)

-

De volledige kosten van het gehele BW-traject (onbeperkte tijd)

-

Een nader te bepalen percentage van de kosten van het gehele BW- traject (onbeperkte tijd)

-

De volledige kosten, voor een gemaximeerd aantal jaar na start van het BW-traject (3 jaar, 5 jaar of 7 jaar)

-

Een nader te bepalen percentage van de kosten, voor een

gemaximeerd aantal jaar na start van het BW-traject (3 jaar, 5 jaar of 7 jaar)

-

Vaste afkoopsom aan het begin van het BW-traject

-

Afkoopsom aan het begin van het BW-traject, afhankelijk van benodigde zorgzwaarte van cliënt

Verrekening van kosten na uitstroom

-

Geen verrekening

-

Vaste afkoopsom voor ambulante ondersteuning na uitstroom

-

De gemaakte kosten voor ambulante ondersteuning na uitstroom, voor een nader te bepalen periode

-

Herkomstgemeente houdt na uitstroom verantwoordelijkheid over alle inzet vanuit de gemeente, waaronder ambulante ondersteuning, participatie en wonen

Verantwoordelijkheid bij terugval na uitstroom uit BW

-

Bij terugval binnen een jaar na uitstroom uit BW, telt het als een doorlopend BW-traject en blijft de oorspronkelijke herkomstgemeente verantwoordelijk (voor de beschikking en het contract bij

woonplaatsbeginsel, of voor het meebetalen bij kostenverrekening)

-

Bij terugval binnen zes maanden na uitstroom uit BW, telt het als een doorlopend BW-traject en blijft de oorspronkelijke herkomstgemeente verantwoordelijk

-

Bij terugval is de gemeente waar iemand op dat moment woont verantwoordelijk, dat is de nieuwe gemeente van herkomst

Niet alle opties kunnen met elkaar gecombineerd worden. De voor- en nadelen van de verschillende opties, en de mogelijkheden om ze met elkaar te combineren, zijn uitgewerkt in deze bijlage. Waar de conclusie is dat een bepaalde optie niet haalbaar of wenselijk is, is dat ook in deze bijlage toegelicht.

De opties die zijn gekozen in de hoofdscenario’s worden met een vinkje ( ) aangegeven. De andere opties zijn op basis van de voor- en nadelen afgevallen.

A.1 Methode van kostentoerekening

Wanneer iemand zich meldt voor beschermd wonen, kan er discussie ontstaan over waar deze persoon het beste kan gaan wonen. In de huidige situatie is de aanmeldgemeente verantwoordelijk om de cliënt verder te helpen totdat er een besluit is genomen. Om te voorkomen dat cliënten tussen wal en schip belanden, is het van belang dat ook in de nieuwe situatie, op ieder moment duidelijk is welke gemeente verantwoordelijkheid draagt voor de cliënt.

In onderstaande tabel staan de stappen weergegeven die doorlopen worden als een cliënt in BW gaat. De gemeente die verantwoordelijk is voor een stap, hoeft de stap niet per se zelf uit te voeren; daar kunnen afspraken over gemaakt worden met andere gemeenten. Ook moeten sommige stappen in overleg met andere gemeenten gebeuren en is in alle gevallen een warme overdracht van belang. Het is echter wel van belang dat de verantwoordelijkheid voor het plaatsvinden van elke stap helder gedefinieerd is, zodat alle betrokkenen weten waar ze aan toe zijn.

Merk op dat het proces in verschillende regio’s verschillend is ingericht, waardoor ook de volgorde van de stappen net wat anders kan uitpakken. Ook zijn de wettelijke termijnen voor de stappen in het proces een aandachtspunt.

Welke gemeente verantwoordelijk is voor welke stap in het proces, hangt af van de methode van kostentoerekening (woonplaatsbeginsel, kostenverrekening met aanmeldgemeente of kostenverrekening met BW-gemeente).

-

Bij een kostenverrekening is de aanmeldgemeente verantwoordelijk voor het onderzoek of BW nodig is, en het zoeken naar een geschikte plek (in samenspraak met de beoogde BW-gemeente). De BW-gemeente is na een warme overdracht verantwoordelijk voor het verstrekken van BW.

-

Bij een woonplaatsbeginsel is de herkomstgemeente verantwoordelijk voor het

verstrekken van BW. In dat geval moet, wanneer iemand zich in een andere gemeente dan de herkomstgemeente meldt, de verantwoordelijkheid voor de cliënt in een vroeg

Methode van kostentoerekening

Woonplaatsbeginsel: gemeente van herkomst geeft beschikking af en heeft contract met instelling en betaalt direct aan de instelling. Geen verrekeningen.

Kostenverrekening met BW-gemeente: BW-gemeente geeft beschikking af, heeft contract met instelling en betaalt. De kosten worden verrekend met de gemeente van herkomst.

-

Kostenverrekening met aanmeldgemeente: aanmeldgemeente geeft beschikking af, heeft contract met instelling en betaalt. De kosten worden verrekend met de gemeente van herkomst.

stadium van het proces door de aanmeldgemeente overgedragen worden aan de herkomstgemeente.

Processtap Verantwoordelijke gemeente bij Woonplaatsbeginsel

Verantwoordelijke gemeente bij Kostenverrekening met

aanmeldgemeente

Verantwoordelijke gemeente bij Kostenverrekening met

BW-gemeente Aanmelding bij

gemeente

Aanmeldgemeente Aanmeldgemeente Aanmeldgemeente

Herkomstgemeente uitzoeken

Aanmeldgemeente Aanmeldgemeente Aanmeldgemeente

Onderzoek: is BW nodig?

Aanmeldgemeente of herkomstgemeente (Knop: moment van overdracht)

Aanmeldgemeente Aanmeldgemeente

Onderzoek: beste gemeente voor BW

Aanmeldgemeente of herkomstgemeente (Knop: moment van overdracht)

Aanmeldgemeente (overleg met BW- gemeente)

Aanmeldgemeente (overleg met BW- gemeente)

Zoeken van BW-plek Herkomstgemeente Aanmeldgemeente (overleg met BW- gemeente)

Aanmeldgemeente (overleg met BW- gemeente)

Aanvraag Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente (warme overdracht vanuit aanmeldgemeente) Evt.

Wachtlijstbeschikking

Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente

Evt. Plaatsing op wachtlijst

Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente

Evt. Overbruggingszorg Gemeente waar cliënt op dat moment woont (Wmo)

Gemeente waar cliënt op dat moment woont (Wmo)

Gemeente waar cliënt op dat moment woont (Wmo)

Beschikking Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente

Plan van aanpak Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente

Contract met aanbieder sluiten (indien nog niet aanwezig)

Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente

Start BW-traject Herkomstgemeente Aanmeldgemeente BW-gemeente