Waar Europa de mosterd haalde voor de jongerengarantie

Waar Europa de mosterd haalde voor de jongerengarantie

een Aanbeveling van de Raad. Een recente Working Paper van de ILO (Escudero & Lopez Mourelo, 2015) omschrijft de jongerengarantie als één van de meest innoverende be- leidsinitiatieven van de afgelopen jaren. Tegelijk doken het principe van ‘vroegtijdige interventie’ en de idee van een ‘sluitende aanpak’ al herhaaldelijk op in de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren. Zo stelde de Europese Raad in 1998, onmiddellijk na de invoering van de nieuwe titel inzake werkgele- genheid van het Verdrag van Am- sterdam (1997), in het richtsnoer gericht op jongere werkzoeken- den dat: “elke jongere een nieuwe start wordt geboden voordat hij zes maanden werkloos is, zulks in de vorm van een opleiding, om- scholing, het opdoen van werkervaring, een baan of andere maatregelen ter bevordering van de in- zetbaarheid” (Werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998). Het principe van ‘vroegtijdige interventie’ in de jongerengarantie is dus niet nieuw. Ook andere principes van de jongerengarantie kwamen al voor in de richtsnoeren van 1998. Ook toen werd aan- dacht gevraagd voor de ‘op partnerschap gebaseer- de benadering’ (doelend op de sociale partners) en de ‘overgang van school naar werk’ (doelend op het terugdringen van voortijdig schoolverlaten en het uitbreiden van leerlingstelsels). In 2005 werd het principe ‘binnen zes maanden’ herhaald, en in 2008 bracht de Raad die periode terug tot ‘binnen vier maanden’ voor jonge schoolverlaters. Inmid- dels, onder druk van de Grote Crisis die vooral de

Met de Europese jongerengarantie staat het bestrijden van

jeugdwerkloosheid weer helemaal in het centrum van het ar- beidsmarktbeleid. Europa zet zelf hoog in en stuurt meer dan ooit aan: via concrete doelstellingen, nauwgezette opvolging en veelvuldige ervaringsuitwisseling. Ook het domein van onderwijs blijft niet ongemoeid, terwijl vooral via de publieke diensten voor arbeidsbemiddeling snel en structureel resultaat wordt be- oogd. In een lopend Viona-onderzoek voor de Vlaamse overheid maken we een vergelijkende beleidsanalyse van de inhoud, or- ganisatie, effecten en succesfactoren van de jongerengarantie in de Scandinavische landen (Denemarken, Finland, Zweden) en Oostenrijk, landen die als voorbeeld worden beschouwd. Bijzon- dere aandacht gaat naar de jongerengarantie voor de niet-gere- gistreerde NEET’s, intussen een welgekend acroniem voor ‘Not in Education, Employment or Training’. Deze bijdrage is gebaseerd op eerste tussentijdse bevindingen.

Alles komt terug

De Europese Commissie lanceert de jongerenga- rantie als een nieuwe strategie om jeugdwerkloos- heid aan te pakken, een strategie die “garandeert dat iedere jongere onder de 25 jaar, al dan niet geregistreerd bij het arbeidsbureau, binnen vier maanden na het verlaten van formeel onderwijs, of nadat hij of zij werkloos is geworden, een concreet en degelijk aanbod krijgt. Dit aanbod moet neer- komen op een baan, leerlingplaats, stage of voort- gezette beroepsopleiding die aansluit bij de situ- atie en behoeften van ieder individu”.¹ De nieuwe strategie gaat van start in april 2013 op basis van

jongeren treft, gingen meer en meer stemmen op (van het Europees Parlement, het Europees Jeugd- forum, het Deens voorzitterschap, sociale partners, enzoverder) om een aanbod te waarborgen voor alle jongeren, om het als een ‘jongerengarantie’

aan te bieden. Het belangrijkste verschil met voor- gaande initiatieven op Europees niveau is dat het als een alomvattend kader wordt geconcipieerd:

“With its cross-cutting approach to youth issues, the EU Youth Strategy is a framework that addres- ses youth transitions from education into work in a wider context and advocates inter-ministerial coo- peration” (Commission Staff Working Document COM, 2012). Het bredere kader van de overgang van school naar werk omvat het overbruggen van de kloof tussen de beleidsdomeinen van Onderwijs en Arbeidsmarkt. Dit vereist ook structurele maatre- gelen in het onderwijs en in de voorzieningen voor beroepsopleiding.

Ervaringen met vroegtijdige versies van de jonger- engarantie in de jaren 1990 leerden dat de realisatie van een jongerengarantie in sterke mate afhangt van de lokale overheden en een nauwe samenwer- king vereist op het lokaal niveau tussen onderwijs, arbeidsvoorzieningen, en de lokale werkgevers (Hummeluhr, 1997). In de huidige jongerengarantie is het de publieke dienst voor arbeidsbemiddeling (PES, Public Employment Services) die de centrale rol opneemt door voor de NEET’s een gepersonali- seerde aanpak op maat van de individuele behoef- ten uit te werken. De heterogeniteit van deze groep vereist een PES die de kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit heeft om op basis van profiling de juiste analyse van de jonge werkzoekende te maken en via optimale matching toe te leiden naar de juiste actie of interventie die het best beantwoordt aan de behoeften. Om een kwaliteitsvolle garantie aan elke jongere te kunnen geven dient het aanbod aan heel wat voorwaarden te voldoen. De Aanbeveling van 2013 herneemt al die elementen.

Voor een goed begrip, de garantie impliceert niet dat jongeren automatisch recht krijgen op een job;

de doelstelling van de jongerengarantie is om jon- geren binnen een bepaalde tijdspanne (vier maan- den na inschrijving bij de PES) te bereiken en toe te leiden naar opleidingen, werk(ervaringen) of andere maatregelen die hun inzetbaarheid ver- groten op de arbeidsmarkt. In plaats van een af- dwingbaar recht voor jongeren op werk, is het een

engagement waartoe lidstaten zich verbinden (een plicht) inzake het sluitend bereik en de passende begeleiding voor werkzoekende en inactieve jon- geren, al dan niet geregistreerd bij de PES.

De kost van het nietsdoen

De Aanbeveling van 2013 over de jongerengaran- tie vormt het momentum voor een nooit geziene stroom van implementatieplannen, acties en ini- tiatieven op het Europese niveau en in de lidsta- ten. De jongerengarantie wordt door de Europese Commissie gezien als één van de snelst geïmple- menteerde hervormingen. De veralgemeende in- voering wordt economisch beargumenteerd. Niet alleen dreigt nietsdoen te leiden tot een verlies van human capital voor de arbeidsmarkt. Ook de kost van het nietsdoen wordt becijferd als groter dan de kost van een jongerengarantie-aanbod. Meer nog, een veralgemeend aanbod kan zelfs leiden tot een aanzienlijke besparing voor de overheid op langere termijn door het vermijden van permanente afhan- kelijkheid van uitkering of andere steun. Vaak geci- teerde cijfers komen van Eurofound (2012), dat een raming maakte van de directe en indirecte kosten van NEET’s (alle uitkeringen alsook misgelopen inkomsten, onbetaalde belastingen en onbetaalde socialezekerheidsbijdragen). Voor 26 lidstaten (alle lidstaten behalve Malta) wordt op basis van gege- vens voor 2008 (EU-SILC²) de kost geraamd op 120 miljard euro per jaar. Voor 2011 loopt die kost op tot 153 miljard euro per jaar, wat overeenkomt met 1,21% van het bbp op EU-26 niveau. De doelgroep is afgebakend tot de leeftijdsgroep van 15-29 jaar oud die gedurende zes maanden of langer werk- loos of inactief waren. Deze werd vergeleken met de kost van jongeren die zeven maanden of meer aan het werk zijn. Deze kostenraming is eerder conservatief als men bedenkt dat voor sommigen ook kosten in verband met ziekte of criminaliteit meespelen. Men kan terecht opmerken dat dit een hypothetisch scenario is, omdat de NEET’s nooit voor 100 procent aan het werk zullen gaan, al was het maar bij gebrek aan jobs. Maar stel dat België (voor de regio’s is geen raming beschikbaar) 10 procent van de NEET’s meer zou kunnen re-inte- greren, dan zou dit een besparing opleveren van 521 miljoen euro, 20 procent meer tewerkgestelde NEET’s zou een besparing opleveren van 1 miljard euro. Deze besparingen overstijgen in overgrote

mate de kosten van de programma’s die een jonge- rengarantie moeten mogelijk maken.

Jongerengarantie als alomvattende strategie

Een telkens weerkerend spanningsveld in arbeids- marktbeleid is dat van algemeen versus specifiek.

De jongerengarantie beoogt beide strategieën. Aan de ene kant geldt de algemene interventie dat elke jongere onder 25 jaar moet bereikt worden binnen vier maanden. Aan de andere kant is de beoogde groep zo divers en heterogeen dat specifieke in- terventies noodzakelijk zijn. Voor de brede groep van jongeren is werkloosheid iets van korte duur:

zij hebben een laag risico om werkloos te blijven en profiteren als eersten van de nieuwe jobs eens de conjunctuur verbetert. Inspanningen voor deze brede, beter opgeleide groep hebben weinig toe- gevoegde waarde, ook zonder interventie zouden zij aan het werk zijn geraakt (deadweight-effect).

Een interventiemaatstaf van vier maanden komt dan ook te vroeg. Anders is het voor laagopge- leide, kwetsbare groepen van jongeren: voor hen komt de interventie te laat, als ze alle contact met school of werk hebben verloren. Bovendien vergen zij vaak een veel intensievere en langdurige inter- ventie. Het zijn deze groepen, gezamenlijk NEET genoemd, die het hardnekkige probleem vormen van jeugdwerkloosheid, ook in landen waar de jeugdwerkloosheid eerder laag is, zoals in Neder- land en Vlaanderen.

De jongerengarantie is ook ambitieus door de com- binatie van een preventieve strategie en een re-in- tegratiestrategie. De preventieve strategie is gericht op een optimale afstemming van het onderwijs op de arbeidsmarkt en het voorkomen van voortij- dig schoolverlaten, en beoogt de groep van min- 18-jarigen. De re-integratiestrategie is gericht op de NEET-groep, die zowel bestaat uit geregistreerde werkzoekenden als niet-geregistreerde, inactieve jongeren. Hier gaat het om de groep van 18 tot 25 jaar. In sommige landen (Nederland, Denemarken, Finland) is er een verschuiving merkbaar naar de groep van 26 tot 30 jaar.

De Europese strategie beoogt uitdrukkelijk dat er niet alleen maatregelen worden genomen, maar ook structurele hervormingen. In de woorden van

de Commissie: “For most Member States, implemen- ting the Youth Guarantee requires in-depth struc- tural reforms of training, job-search and education systems to drastically improve the transition from school to work and the employability of young people. (...) These steps include active labour mar- ket policies, reinforcing public employment servi- ces, supporting training and apprenticeship sche- mes, combating early school leaving, and setting up outreach strategies, all of which can contribute to delivering the Youth Guarantee. The Recommen- dations also urged Member States to tackle the seg- mentation of labour markets where young people are much more vulnerable” (Memo, EU Youth Gu- arantee: Questions and Answers, 2015). Vooreerst valt de sterke klemtoon op inzake hervormingen bij de PES. De Commissie ziet een belangrijke rol weggelegd voor de PES in de coördinatie van de jongerengarantie en heeft hiertoe het PES-netwerk geïnstalleerd. Vervolgens wijst de Commissie op hervormingen die de kwaliteit en kwantiteit kun- nen verbeteren van leerlingstelsels, beroepsgericht onderwijs en opleiding. In derde instantie focust de Commissie op de NEET’s, en dat deel van de inac- tieve jongeren die niet geregistreerd zijn bij de PES.

En zij wijst meteen de richting aan: “Member States should establish new tools and strategies with all those who have access to these unregistered young people NEETs (e.g. social services, education pro- viders, youth associations)” (Ibid.). Hoe dit precies vorm te geven, is aan de lidstaten. Europa houdt het bij het veelvuldig vermelden en uitwisselen van ervaringen, waaruit blijkt dat overal in de EU naast publieke diensten voor arbeidsvoorziening ook de derde sector, gemeenten en jongerenorganisaties betrokken zijn in partnerschappen.

Inspiratie gebaseerd op evaluatie?

De inspiratie voor de Europese jongerengarantie is afkomstig van de Scandinavische landen die reeds lange tijd ervaring hebben met soortgelijke initiatie- ven. Al vanaf het begin van de jaren 1980 experi- menteerden deze landen met de idee van een jon- gerengarantie als antwoord op de vaststelling dat de jeugdwerkloosheid ten gevolge van de economi- sche crisis in de jaren ’70 en ’80 niet cyclisch, maar structureel was en bestaande instrumenten onvol- doende bleken. In 1984 pionierde Zweden met de eerste jongerengarantie, gevolgd door Noorwegen

in 1993 en Denemarken en Finland in 1996 (Ma- scherini, 2012). Deze initiatieven werden de laatste decennia herzien om ze aan te passen aan de eco- nomische context en nieuwe beleidsinzichten. Dit leidde tot een nieuwe jobgarantie voor jongeren in Zweden in 2007, en een laatste update van de Finse jongerengarantie in 2013. Naast de Scandinavische landen wordt ook Oostenrijk beschouwd als een voorloper wat betreft de jongerengarantie (Escude- ro & Lopez Mourelo, 2015; Eurofound, 2015).

Zoals hierboven gesuggereerd vinden veelvuldig uitwisselingen van ervaringen plaats en komen de vorderingen met de jongerengarantie regelmatig aan bod in het Mutual Learning Programme, de PES-to-PES Dialogue en het PES-Network. Zijn er ook evaluatiestudies voorhanden, en kunnen we hieruit iets leren? Tabel 1 geeft een overzicht van de wetenschappelijke impactevaluaties waar het meest naar gerefereerd wordt.

Op de vraag of de jongerengarantie ook een sterke positieve impact heeft op het bestrijden van jonge- renwerkloosheid, is de beschikbare evidentie alvast niet eenduidig. De resultaten zijn eerder gemengd.

Hall en Liljeberg (2011) toonden aan dat jongeren die deelnamen aan de Zweedse jongerengarantie sneller een job vinden dan de personen uit de con- trolegroep, die geen specifiek gerichte activering kregen. Op lange termijn (na één jaar) verdween de positieve impact op de tewerkstellingskans, en was er geen verschil meer in verhoogde tewerkstel- lingskansen tussen de twee groepen. Een andere Zweedse studie wees zelfs op een negatief effect op de werkloosheidsduur na de activeringsperiode (Carling & Larsson, 2005). Enkele andere initiatie- ven gericht op jongeren bleken dan weer meer suc- cesvol, zoals het Youth Unemployment Programme in Denemarken (Jensen et al., 2003) en de Youth Guarantee in Noorwegen (Hardoy, 2006). Beide studies komen tot positieve resultaten voor de uit- stroom uit werkloosheid. Uit de beschikbare eva- luatiestudies blijkt dat jongerengarantiesystemen effectief kunnen leiden tot verbeterde tewerkstel- ling van jongeren op de korte termijn, door een vlottere transitie van school naar de arbeidsmarkt.

De duurzame effecten op lange termijn zijn echter niet eenduidig en vragen om nog meer rigoureuze evaluaties. Wat op dit ogenblik vooral ontbreekt, zijn evaluaties die ook mogelijke succesfactoren mee in de analyse betrekken. Dit vergt ook andere

designs en methoden dan gebruikelijk in de micro- econometrische evaluatieliteratuur.

Een factor die in toekomstig onderzoek zeker een plaats verdient, is de invloed die uitgaat van restric- tieve maatregelen inzake uitkeringen en besparin- gen. In eigen land is een hervorming ingezet van het werkloosheidssysteem, gekenmerkt door een verlenging van de wachtperiode en een beperking in duur van de inschakelingsvergoeding. Daarnaast worden controles en sancties geïntensifieerd. Een deel van de jongeren dreigt op die manier de groep van moeilijk bereikbare NEET’s nog te vergroten.

Voor de realisatie van de jongerengarantie vormt dit een extra opgave.

Hoe vullen lidstaten de jongerengarantie in?

Hoe het concept van jongerengarantie er in de praktijk kan uitzien is niet eenvoudig te beantwoor- den. Het is niet één programma, en zeker niet een one-size-fits-all programma. Beschikbare studies wijzen telkens weer op de heterogene samenstel- ling van de NEET-groep: geregistreerde (uitkerings- gerechtigde) jongeren zowel als jongeren die niet geregistreerd zijn bij de uitkeringsinstanties, laag- geschoolde jongeren en vroegtijdige afhakers zo- wel als geschoolde jongeren, jongeren die af en toe tijdelijk werken zowel als jongeren die niet werken, alleenwonende jongeren, jongeren met extra bar- rières (bijvoorbeeld een strafregister), enzoverder.

Eén aansporing loopt dan ook als een rode draad doorheen de lidstaten: alle instanties die betrokken zijn in het leven van jongeren op lokaal, regionaal en nationaal niveau worden best betrokken om een gepersonaliseerd aanbod te doen dat de specifieke barrières wegneemt (Hall, 2014). Op het terrein leidt dit al vlug tot een myriade van acties (ICF, 2015).

Zonder afbreuk te doen aan de rijkdom van initi- atieven en projecten op het terrein, beperken we ons in deze bijdrage tot de grote maatregelen. Op basis van beschikbare bronnen en contacten met sleutelfiguren in de betrokken lidstaten presenteren we in tabel 2 een schematisch overzicht voor de voorbeeldlanden Finland, Zweden, Denemarken en Oostenrijk. Het schema is zoveel mogelijk geba- seerd op de actuele situatie.

Tabel 1. Overzicht van meest vermelde evaluatiestudies Studie Land /MaatregelObservatie-periode / designOutcome ResultatenInterpretatie resultaten Carling & Larsson (2005)

Zweden Youth Guarantee (mu- nicipalities) binnen 3 maanden werklozen 20-24 jaar 1997-1998 (difference-in- difference)

Werkloosheidsduur–klein positief effect op de werk- loosheidsduur net voor het mo- ment van activatie –negatief effect op de werkloos- heidsduur na de activeringsperiode –geen verbetering in de werkloos- heidsduur in vergelijking met 3 controlegroepen: 25-jarigen; gemeenten zonder deze maatregel; 1998

–mogelijk lock-in-effect bij partici- patie aan activeringsprogramma’s Hall & Liljeberg (2011)

Zweden Youth Guarantee (PES) binnen 3 maanden werklozen 18-24 jaar 2008-2009 (survival analysis)

Uitstroom uit werk- loosheid

–positief effect op tewerkstellings- kans op korte termijn voor deel- nemende jongeren (in vergelijking met controlegroep 25-jarigen) –na één jaar, geen verschil in uit- stroom naar werkloosheid tussen twee groepen

–‘threath effect’ mogelijke verkla- ring voor positief effect op korte termijn –uitblijven duurzaam effect moge- lijk mee beïnvloed door recessie (2009) Hardoy (2006) Noorwegen jongerengarantie werklozen 20-24 jaar

1995-1999 (multilevel multinomial choice model) Uitstroom uit werk- loosheid, participatie aan activerings- pro- gramma’s

–toename deelname aan active- rings-programma’s voor kortdurige werklozen (+12%) en langdurige werklozen (+35%) –toename in de uitstroom naar werk voor kortdurige werklozen (+4%) en langdurige werklozen (+11%) Jensen et al. (2003)

Denemarken Youth Unemployment Program (YUP) voor jon- geren 16-24 jaar 1996 (group duration model)

Werkloosheidsduur, uitstroom uit werk- loosheid (naar werk/ opleiding) –positief effect op de uitstroom naar onderwijs (++) en werk (+) in vergelijking met controlegroep (geen interventie)

–positief effect wordt verklaard door programma- en sanctie-effect Bron:eigen bewerking HIVA op basis van beschikbare bronnen - zie referenties

Tabel 2. Kenmerken van de jongerengarantie in Finland, Zweden, Denemarken en Oostenrijk Garantie Finland Zweden Denemarken Oostenrijk Doelgroep Werkloze jongeren <25jaar, recent uitgebreid tot pas afgestu- deerden <30 jaar

Werkloze jongeren 16-24 jaarWerkloze jongeren < 30 jaarJongeren <18 jaar (Training Gua- rantee) Werkloze jongeren < 25 jaar (Youth Guarantee) Accenten –‘Train First’ (Education Guarantee, Skills Programme for Young Adults) –Holistische aanpak –Individuele actieplannen –Public Private People Partnership –Intensieve steun en follow-up bij job-searching –Individuele actieplannen –Loonkostensubsidies –‘Train First’ –On the job training & competentie- versterking –‘Rights and duty’ benadering

–‘Apprenticeships’ (ÜBA) –Intensieve begeleiding (Future for Youth, 2013) Periode van aanbod Binnen 3 maanden Binnen 3 maanden Binnen 3 maanden Binnen 3 maanden Laatste revisie Geïntroduceerd: 2005 (Youth Gua- rantee) Gereviseerd: 2010, 2013

Geïntroduceerd: 2007 (Job Gua- rantee) Geïntroduceerd: 1992 (Youth Pac- kage) Gereviseerd: 2012, 2014

Geïntroduceerd: 2008 (Training Guarantee) Kostprijs2 240 € per persoon = gemiddeld jaarlijks, incl. Skills Programme for Young Adults 13 000 € per deelnemer Skills Pro- gramme for Young Adults 33 800 € per persoon = ‘dure’ op- leiding voor 1 200 van de 50 100 jongeren

6 000 € + 600 € beheerskosten PES per deelnemer

5 500 € per deelnemer (19-24 jaar, incl. training, loopbaanbegeleiding) 3 600 € per gesubsidieerde baan 11 000 € per leerlingplaats per jaar Bron:eigen bewerking HIVA op basis van beschikbare bronnen

De invulling van de implementatieplannen blijkt vaak in lijn te liggen met de bestaande beleidstradi- tie binnen de lidstaat. Bovendien speelt ook padaf- hankelijkheid een rol in de wijze waarop de garan- tieprincipes worden vormgegeven. In de Finse en Deense jongerengarantieregeling ligt het accent op een ‘train first’ benadering voor ongekwalificeerde jongeren, naast een ‘work first’ benadering voor ge- kwalificeerde jongeren.

In Finland wordt met de jongste revisie van de jongerengarantie het systeem uitgebreid tot de pas afgestudeerden onder 30 jaar. Typerend voor de aanpak is dat voor elke werkloze jongere on- der 25 jaar, respectievelijk elke pas afgestudeerde onder 30 jaar, een gepersonaliseerd ‘employment plan’ wordt opgesteld. Het uitgangspunt is volledig in lijn met de Europese jongerengarantie: binnen drie maanden nadat hij of zij werkloos is gewor- den krijgt elke jongere een aanbod voor een job, stageplaats, leerplaats, opleiding, competentiever- sterkende workshop of beroepsrehabilitatie aan- geboden. Daarvoor wordt samengewerkt met een uitgebreid netwerk van actoren op lokaal niveau onder het motto ‘public-private people partner- ship’. Dit is in de eerste plaats belangrijk om de NEET’s te identificeren. De Finse jongerengarantie omvat ook een ‘education guarantee’: elke jongere die het basisonderwijs (op 16 jaar) heeft afgerond, krijgt een plaats (of tweede kans) in het algemeen hoger secundair onderwijs, het beroepsonderwijs, het leerlingenwezen of een ander type opleiding.

De gemiddelde kostprijs per jaar en per deelnemer is met 2240 euro vrij laag. Het ‘Skills Programme for Young Adults’ kost 52 miljoen euro per jaar voor 4000 deelnemers. Finland zet hoog in met de jon- gerengarantie: de totale begrotingsuitgave bedraagt 112 miljoen euro voor 50 100 deelnemers.

Zweden zet vooral in op intensieve begeleiding en ondersteuning bij het zoeken naar werk in de eerste drie maanden na registratie bij de PES. Zo wil men in Zweden jonge werklozen stimuleren om actief te zoeken naar een baan, te beginnen met een individueel actieplan. Na deze aanvangs- periode, als de jongere nog werkloos is, wordt het zoeken naar werk geïntensifieerd en gecombineerd met andere activerende maatregelen zoals een aan- bod voor werkervaring, leerlingplaats of een voort- gezette opleiding, tot zelfs start-up ondersteuning.

Recent is in Zweden ook een nieuwe maatregel

genomen inzake loonkostensubsidie. Gemiddeld is de kostprijs voor de Zweedse jongerengarantie be- rekend op 6000 euro per deelnemer, naast 600 euro beheerskosten voor de PES.

De jongerengarantie in Denemarken beoogt de rui- mere groep van min-30-jarigen. Het accent ligt sterk op een rechten- en plichtenbenadering. Jongeren worden na registratie bij de Deense PES snel opge- volgd en krijgen een gerichte interventie al naarge- lang hun scholingsprofiel. Jongeren zonder of met een lage onderwijskwalificatie worden opnieuw naar het onderwijs geleid (‘educational activation’) of naar andere opleidingstrajecten doorgeleid.

Voor de jongeren die al een onderwijskwalificatie hebben behaald, wordt een aanbod voorzien van ondersteunende maatregelen voor arbeidsmarktin- tegratie, bestaande uit stages, loonkostensubsidies, on-the-job training, jobrotatie en jobs bij lokale overheden.

Opvallend is de gedifferentieerde aandacht voor de groep van min-18-jarigen en plus-18-jarigen in Oos- tenrijk. Voor elke min-18-jarige die geen leerling- plaats vindt bij bedrijven in het gewone leerlingstel- sel wordt door de PES een extra leerlingplaats voor- zien op sectoraal niveau (ÜBA of Überbetriebliche Ausbildung). Deze leerlingplaatsen leiden tot een reguliere kwalificatie, om negatieve ‘signalling’ te vermijden. Jongeren tussen 19 en 24 jaar krijgen een baan- en opleidingsgarantie, als onderdeel van het actieprogramma ‘Future for Youth’, dat waar- borgt dat de jongeren binnen drie maanden een aanbod krijgen voor werk, een gerichte opleiding of een gesubsidieerde werkplek, conform de Eu- ropese Aanbeveling. De gemiddelde kostprijs van dit programma bedraagt 5500 euro per deelnemer.

De grootste uitdaging ligt in het bereiken van de NEET’s die niet bij de PES zijn geregistreerd. In vele landen is registratie bij de PES noodzakelijk om in aanmerking te kunnen komen voor de dien- sten in het kader van de jongerengarantie (behalve in Finland, Portugal, Roemenië en Spanje waar de NEET-status voldoende is). Typisch voor de Scan- dinavische lidstaten is de sterke rol van de lokale overheden wat betreft outreach en activering van NEET’s. Hiertoe wordt ingezet op netwerken, bij- voorbeeld in Finland via ‘youth guidance and ser- vice networks’, in Denemarken via ‘youth guidance centres’.

Conclusie

De invoering van de Europese jongerengarantie in 2013 hebben we in deze bijdrage geschetst als een nieuw culminatiepunt van een al langer lo- pend proces van Europese sturing van het arbeids- marktbeleid in de lidstaten. Nieuw is dat Europa aanstuurt op een alomvattende strategie, waarmee ook structurele hervormingen worden beoogd in het onderwijs, in de beroepsopleiding en in de publieke diensten voor arbeidsbemiddeling. Het recente beleid inzake de jongerengarantie in de Scandinavische landen en in Oostenrijk leert dat dit een onvoltooid proces is, ook in landen die een eerder lage jeugdwerkloosheid kennen. Bovendien kunnen zij voortbouwen op een institutioneel ka- der van PES en gemeenten (in wisselende verhou- dingen al naargelang het land) en heel wat ervaring met lokale samenwerkingsverbanden. Opmerkelijk is dat deze landen de jongerengarantie niet alleen baseren op reeds bestaande maatregelen, maar blij- ven ruimte creëren voor beleidsinnovatie. Op die manier zullen zij ook voorlopers blijven in Europa.

Ludo Struyven Sam Coomans HIVA - KU Leuven

Noten

1. http://ec.europa.eu/social/

2. European Union Statistics on Income and Living Condi- tions

Bibliografie

Carling, K., & Larsson, L. (2005). Does Early Intervention Help the Unemployed Youth? Labour Economics, 12, 301-319.

European Commission. (2012). Commission Staff Working Document Accompanying the document Proposal for a Council Recommendation on Establishing a Youth Guarantee, SWD(2012) 409 final. Brussels.

Escudero, V., & López Mourelo, E. (2015). The Youth Gu- arantee programme in Europe: Features, implementa- tion and challenges. ILO Working Paper.

Eurofound. (2012). NEETs – Young people not in employ- ment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Eurofound. (2015). Social inclusion of young people.

Luxembourg: Publications Office of the European Union.

European Commission. (2015). European Youth Guaran- tee: Questions and Answers (Memo).

Hall, C., & Liljeberg, L. (2011). En jobbgaranti för ung- domar? Om Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser (IFAU-Rapport 2011:1).

Hall, A-M. (2014). The Youth Guarantee – A lifeline for Eu- ropean youth? Experiences from the EU-28. Thematic Paper, Peer Review on “Youth Guarantee”. European Commission Mutual Learning Programme.

Hardoy, I., Røed, K., Torp, H., & Zhang, T. (2006). Virker ungdomsgarantien? (Does the youth guarantee work?).

Institute for Social Research, 23, 21-30.

Hummeluhr, N. (1997). Youth Guarantees in The Nordic Countries, paper besteld door OECD Secretariaat in kader van de Transition Thematic Review.

ICF. (2015). Piloting Youth Guarantee partnerships on the ground. Summary Report. A summary report of key achievements and lessons from the European Parlia- ment Preparatory Action on the Youth Guarantee. Pu- blications Office of the European Union

Jensen, P., Rosholm, M., & Svarer, M. (2003). The response of youth unemployment to benefits, incentives and sanctions. European Journal of Political Economy, 19, 301-316.

Mascherini, M. (2012). Youth guarantee: Experiences from Finland and Sweden. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.