BESLUIT
Nummer 1982/ 20
Betreft zaak: Stichting Recycling VKG
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot afwijzing van een aanvraag om ontheffing als bedoeld in artikel 17 van de Mededingingswet, aangezien de aangemelde overeenkomst niet in strijd is met het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mededingingswet
I Inleiding
1. Op 16 juni 2000 heeft de Stichting Recycling VKG bij de directeur-generaal van de
Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: “ d-g NMa” ) een aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid, van de Mededingingswet (hierna: “ Mw” ), als bedoeld in artikel 17 Mw, ingediend. De aanvraag heeft betrekking op de afdracht van een uniforme verwijderingsbijdrage door de bij de "Overeenkomst verwijderingsbijdrage voor kunststof gevelelementen 2000" (hierna: overeenkomst 2000) aangesloten ondernemingen. Met de verwijderingsbijdrage wordt een verwijderingsstructuur voor kunststof gevelelementen (profielen en kozijnen) in het afvalstadium gefinancierd.
2. Een kunststof gevelelement is een fabrieksmatig, met behulp van kunststof profielen vervaardigd, zelfdragend bouwdeel, zoals kozijnen, raamstroken en/ of puien etc., eventueel met vaste vullingen en/ of beweegbare delen met toebehoren, bestemd voor toepassing als (gevelvulling in een) uitwendige scheidingsconstructie.1 Een kunststof kozijn is een element,
samengesteld uit kunststof profielen, dat bestemd is om in een bouwkundig kader te worden bevestigd, eventueel met behulp van een stelkozijn.2 Een kunststof profiel is een door
machinale bewerking of extrusie vervaardigd product (lineair element met een constante doorsnede), bestemd voor het construeren van raamwerken.3 Een kunststof hoofdprofiel is
een profiel dat in het gevelelement een dragende functie heeft (bijvoorbeeld: kozijn, deur en
1
Zie artikel 1.1 van de overeenkomst 2000. 2Zie artikel 1.2 van de overeenkomst 2000. 3
raamprofielen).4 Indien de term kunststof kozijn wordt gehanteerd, dient hieronder in het
vervolg van dit besluit zowel het kunststof kozijn als het kunststof gevelelement te worden begrepen.
II Feitelijke achtergrond
II.i De Stichting en de overeenkomst 2000
3. De Stichting Recycling VKG (hierna: ”de Stichting”) is een stichting naar Nederlands recht, die is opgericht door de Vereniging Kunststof Gevelelementenindustrie (VKG). Namens de aangesloten ondernemingen draagt de Stichting zorg voor de inzameling en verwerking (recycling) van de fractie PVC in kunststof kozijnen. Zo sluit de Stichting de noodzakelijke contracten af met ondernemingen die zorg dragen voor de verwerking (hierna: verwerkers), alsmede met ondernemingen die zorg dragen voor de inzameling, opslag, sortering, en levering van kunststofkozijnen aan verwerkers (hierna: depothouders). Deze overeenkomsten maken geen onderdeel uit van de ontheffingsaanvraag. Er wordt enkel ontheffing gevraagd voor het overeenkomen van een uniforme verwijderingsbijdrage binnen het verband van de Stichting.
4. Partij bij de overeenkomst 2000 zijn de VKG, importeurs van kunststof profielen die niet in de VKG zijn vertegenwoordigd, Nederlandse fabrikanten van kunststof kozijnen die niet in de VKG zijn vertegenwoordigd en importeurs van kunststof kozijnen. De overeenkomst 2000 is op 15 augustus 2000 in werking getreden, en heeft een looptijd van maximaal de duur van de algemeen verbindendverklaring door de Minister van VROM, welke afloopt op 14 augustus 2005 (zie onder randnummer 11).
5. Er bestaat op dit moment geen wettelijke verplichting om kunststof kozijnen te verwijderen door middel van een recyclingsysteem. Kunststof kozijnen kunnen ook worden aangeboden voor verbranding.
II.ii Financiering verwijderingssysteem
5. De kosten van het verwijderingssysteem, bestaande uit administratieve kosten en premies die worden uitgekeerd aan depothouders en verwerkers, worden gefinancierd door op nieuwe kunststof hoofdprofielen of kunststof kozijnen geheven verwijderingsbijdragen. De Stichting int de verschuldigde verwijderingsbijdragen bij de importeurs van kunststof profielen op basis van de omzet in kilogram in Nederland op de markt gebracht hoofdprofiel, bij Nederlandse
4
fabrikanten van kozijnen die op de Nederlandse markt worden gebracht en waarover op het hoofdprofiel nog geen verwijderingsbijdrage is betaald, en bij importeurs van kunststof kozijnen.5 De Stichting streeft ernaar de inning van de verwijderingsbijdragen zover als
mogelijk voor in de productieketen te leggen. Dit betekent dat de Stichting de
verwijderingsbijdrage in eerste instantie heft op de in Nederland op de markt gebrachte hoofdprofielen. Voor zover inning over de hoofdprofielen niet mogelijk is, zal deze alsnog plaatsvinden bij de in Nederland gevestigde fabrikanten van kunststof kozijnen. Om het systeem waterdicht te maken vindt ten slotte inning van de verwijderingsbijdrage plaats bij importeurs van kunststof kozijnen.
6. Het systeem voorziet niet in een verplichte doorberekening van de verwijderingsbijdrage aan volgende schakels in de distributieketen.
7. De vastgestelde premies aan depothouders en verwerkers zijn gebaseerd op de kosten van het meest efficiënte bedrijf. Het systeem staat structureel open voor nieuwe depothouders en verwerkers. Indien een aanbieder (ontdoener) zich van kunststof kozijnen in het afvalstadium wil ontdoen, dient deze een acceptatietarief aan de depothouder te betalen.
III Verloop van de procedure
8. Op 16 juni 2000 heeft de Stichting een ontheffingsaanvraag ex artikel 17 Mw ingediend bij de NMa voor de afdracht van een uniforme verwijderingsbijdrage, zoals opgenomen in de overeenkomst 2000.
9. In Staatscourant nummer 120 van 26 juni 2000 is mededeling gedaan van de ontheffingsaanvraag van de Stichting. Daarbij zijn belanghebbenden opgeroepen hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. De aanvraag en de daarop betrekking hebbende stukken hebben vervolgens vier weken ter inzage gelegen ten kantore van de NMa.Er hebben zich naar aanleiding van de publicatie in de Staatscourant geen belanghebbenden gemeld.
10. Op 2 augustus 2000 zijn door de NMa voorlopige bevindingen gestuurd aan de Stichting en het Ministerie van VROM.
11. Per 17 augustus 2000 heeft de Minister van VROM, op basis van artikel 15.36 van de Wet milieubeheer, het aan de d-g NMa ter ontheffing voorgelegde systeem algemeen verbindend verklaard. Deze algemeen verbindendverklaring heeft een looptijd van 5 jaar.
12. De Stichting heeft het verwijderingssysteem aangemeld bij de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft bij brief van 14 december 2000 laten weten dat er voor haar geen redenen bestaan stappen te ondernemen tegen het recyclingsysteem, aangezien deze de mededinging niet merkbaar beperkt in de zin van artikel, 81, eerste lid, EG-Verdrag.
IV Standpunt van de Stichting
12. De Stichting stelt dat de verwijderingsbijdrage slechts een zeer gering deel bedraagt van de totale kostprijs van een kunststof kozijn, te weten minder dan 0,5% van de totale kosten. De Stichting meent dat het derhalve niet aannemelijk is dat de producenten en importeurs van kunststof profielen en kozijnen merkbaar minder zullen concurreren bij de verkoop van hun producten, doordat zij op dit ondergeschikte punt worden geconfronteerd met uniforme kosten. Dit geldt te meer nu kunststof kozijnen naar schatting van de Stichting ongeveer 35 % uitmaken van de totale kozijnenmarkt (in Nederland).
13. In dit verband wijst de Stichting op de vergelijking met gezamenlijke inkoop. De Europese Commissie heeft bij herhaling aangegeven, dat bij de beoordeling van de gevolgen van gezamenlijke inkoop voor de concurrentie op de verkoopmarkt van groot belang is of het leidt tot een hoge mate van gemeenschappelijke kosten. Als slechts een zeer gering deel van de kosten wordt geüniformeerd is van een merkbare mededingingsbeperking geen sprake. Er is geen reden om aan te nemen dat andere principes gelden bij overeenkomsten die tot uniformering van andere kostenposten leiden. In feite kopen de bedrijven die deelnemen aan het recyclingsysteem gezamenlijk de recyclingdiensten in.
14. Voorts wijst de Stichting erop, dat in de onderlinge concurrentiële relatie tussen producenten geen verandering wordt gebracht. Het is maar zeer de vraag of, bij afwezigheid van een overeenkomst over een uniforme verwijderingsbijdrage en de algemeen verbindendverklaring daarvan, producenten überhaupt zouden overgaan tot het maken van kosten voor recycling, aldus de Stichting. Door de overeenkomst 2000 en de algemeen verbindendverklaring worden zij verplicht dit wel te doen, maar zijn de kosten uniform. De overeenkomst 2000 leidt derhalve niet tot een verandering op de markt.
15. Bij brief van 7 december 2000 heeft de Stichting gewezen op het arrest Pavlov.6 De Stichting
merkt op dat het Hof van Justitie in dit arrest bevestigt dat afspraken tussen ondernemingen met betrekking tot kostenfactoren van zeer geringe betekenis, geen merkbare beperking van de mededinging tot gevolg hebben.
16. De Stichting is daarnaast van oordeel dat de bepalingen in de overeenkomst 2000 in aanmerking moeten komen voor een ontheffing overeenkomstig artikel 17 Mw, dan wel kunnen genieten van de tijdelijke vrijstelling van artikel 16 Mw. Aangezien - zoals hieronder zal blijken - de voorgelegde bepalingen niet leiden tot een inbreuk op artikel 6, eerste lid, Mw, zal hetgeen de Stichting in dit verband naar voren heeft gebracht, buiten beschouwing worden gelaten.
V Beoordeling
V.i Artikel 6 van de Mededingingswet
17. Artikel 6, eerste lid, Mw verbiedt overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
18. De Stichting en haar deelnemers zijn ondernemingen in de zin van artikel 6, eerste lid, Mw. Zij verrichten voor eigen rekening en risico economische activiteiten.
19. De financiering van het collectieve verwijderingssysteem is vastgelegd in de overeenkomst 2000. Dit is een overeenkomst tussen ondernemingen in de zin van artikel 6, eerste lid, Mw. Slechts de bepalingen inzake de afdracht van een uniforme verwijderingsbijdrage zijn ter ontheffing voorgelegd. Enkel deze bepalingen zijn derhalve voorwerp van de onderhavige beoordeling.
20. Aangezien, zelfs indien de kunststof kozijnenmarkt als een aparte relevante productmarkt (afgescheiden van de totale kozijnenmarkt) wordt beschouwd, de afdracht van de uniforme verwijderingsbijdrage in casu niet leidt tot een (merkbare) beperking van de mededinging, kan een precieze afbakening van de product- en geografische markt(en) achterwege worden gelaten.
samenwerkingsovereenkomsten.7 De richtsnoeren dienen als leidraad bij de toepassing van
artikel 6 en 17 Mw op horizontale overeenkomsten.
22. Sommige overeenkomsten inzake milieu zullen niet snel onder de toepassing van het verbod van artikel 6, eerste lid, Mw vallen, ongeacht het gezamenlijk marktaandeel van partijen.8
Overeenkomsten die tot het scheppen van werkelijk nieuwe markten, zoals
recyclingovereenkomsten, zullen de mededinging in het algemeen niet beperken, op
voorwaarde dat en zolang de partijen niet in staat zijn die activiteit los van alle anderen uit te oefenen, terwijl er geen alternatieven en/ of concurrenten voorhanden zijn.9
23. Er bestaat op dit moment geen wettelijke verplichting om kunststof kozijnen te verwijderen door middel van een recyclesysteem. Kunststof kozijnen kunnen ook worden aangeboden voor verbranding. De Stichting heeft aannemelijk gemaakt dat de recycling van kunststof kozijnen niet economisch rendabel is. De kosten van milieuhygiënische verwijdering van kunststof kozijnen zijn hoger dan de uiteindelijke opbrengsten. Voorts zijn de recyclingkosten van kunststof kozijnen (indien geen verwijderingssysteem zou bestaan) hoger dan de kosten van alternatieve ontdoening (verbranden).
24. Door het uitkeren van premies aan depothouders en verwerkers uit het fonds waarin de verwijderingsbijdragen zijn gestort, worden voor de ontdoener de kosten van recycling lager dan de kosten van alternatieve ontdoening (verbranding). In de aanbesteding aan de depothouders is de Stichting uitgegaan van een indicatief acceptatietarief van NLG 100,-- per ton oude kozijnen, dat de ontdoener betaalt voor het aanbieden van kunststof kozijnen voor recycling. Gevolg van deze "subsidiëring" is dat het voor de ontdoener economisch
aantrekkelijker is geworden om de kunststof kozijnen aan te bieden voor recycling. De kosten van alternatieve ontdoening (verbranding) zijn hierdoor voor de ontdoener gemiddeld ongeveer twee keer zo hoog.
25. Aangezien het niet economisch rendabel is om kunststof kozijnen te recycleren, is het niet aannemelijk dat deze activiteiten individueel zouden worden ontplooid. De collectieve inzameling en verwijdering van kunststof kozijnen leidt ertoe, dat op een efficiënte wijze kunststof kozijnen in het afvalstadium kunnen worden ingezameld. Als gevolg hiervan kunnen de kosten relatief laag worden gehouden en kan een hoge dekkingsgraad worden bereikt.
7Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 81 van het EG-Verdrag op horizontale samenwerkingsovereenkomsten, PB C 3 van 6 januari 2001 (hierna: richtsnoeren). 8Zie randnummer 184 van de richtsnoeren.
9
26. De overeenkomst 2000 heeft een zekere mate van gemeenschappelijke kosten tot gevolg. Als samenwerking leidt tot een aanzienlijke mate van kostenharmonisatie, zullen de partijen gemakkelijker de marktprijzen en de productie kunnen coördineren.10 De uniforme
verwijderingsbijdrage heeft in casu echter slechts een zeer geringe mate van
kostenharmonisatie tot gevolg. De Stichting heeft aangegeven dat de verwijderingsbijdrage gemiddeld minder dan 0,5 procent van de totale kosten van een kunststof hoofdprofiel of kunststof kozijn uitmaakt. Het gevaar van coördinatie van prijzen en marktgedrag moet in dat geval nihil worden geacht, in aanmerking nemende dat partijen volledig vrij blijven ten aanzien van al hun commerciële beslissingen, zoals de mate waarin en de wijze waarop de verwijderingsbijdrage wordt doorberekend aan de volgende schakel in de distributieketen. 27. Nu als gevolg van de afdracht van een uniforme verwijderingsbijdrage een recyclingmarkt
voor kunststof kozijnen tot stand wordt gebracht, welke aanzienlijke milieu- en economische voordelen met zich meebrengt, en slechts sprake is van een zeer geringe mate van
kostenharmonisatie tussen de deelnemende partijen, moet worden geconcludeerd dat geen sprake is van een inbreuk op artikel 6, eerste lid Mw.
V.ii Toepasselijkheid artikel 17 Mw
32. Aangezien de toepassing van artikel 17 Mw afhangt van de voorafgaande toepasselijkheid van artikel 6, eerste lid, Mw en deze op onderhavige overeenkomst niet van toepassing is, hoeft de aangemelde overeenkomst niet onder artikel 17 Mw beoordeeld te worden.
10
VI Besluit
Gelet op het bovenstaande wordt de aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 6, eerste lid Mw, afgewezen.
Datum: 22 oktober 2001
w.g. A.W. Kist
Directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd bezwaarschrift indienen bij de
