Kritische kanttekeningen bij de herindeling van het decentraal bestuur

Liberaal Reveil

•

r

Van republiek naar monarchie: verdedigbaar op liberale gronden?

Kritische kanttekeningen bij de herindeling van het decentraal bestuur

In memoriam Ronald Dworkin en Margaret Thatcher

1bema: De monarchie

Ten geleide. De monarchie

Charlotte Maas 75

De gekroonde republiek. Staatsvormen in Nederland tijdens de overgang van ancien régim;: naar moderne tijd

&win van Meerkerk

De mini.ster-president: concurrent of dienaar van de monarch?

Diederick èJl'},terr.,an ...

Persoon, ambt en politiek

Het Belgisch staatshoofdschap. Een republikeinse monarchie Herman d;: Croo

Voor de derde republiek

Af

U?issenk

Onze eerste dienaar. Een perspectief op liberaal koningschap

l?a7~0"4 K11l,ke "

Spiegeltje, spiegeltje aan de wand ...

Eric Bakmans

Keuzevrijheid openbaar onderwijs staat onder druk Robert van

1bema: Heri11deling dece11traal bestuur

Decentralisatie en gemeentelijke opschaling MaartenA!krs

De besruurlijke paragraaf van het Regeerakkoord 'aan enige liberale principiën nader getoetst'

94

99

104

Ç,ZSpar vttn ~" f!e ,z e,i [ri.~ vttn 4e~ Ji!ee r

Voorvechter van gelijk respect. In memoriam Ronald Dworkin Ronald Tinnevelt

Een echte Con.rervative, een klassiek liberaal. In memoriam Margaret lhatcher Uri Ros ent hal

• hhoudsopgave

136

liberaal Reveil

COLUMN

~

DE INNOVATIEPARADOX IN DE ZORG

- Jan Anthonie Bruijn -

Innovatie is de drijvende kracht achter vernieuwing:

in de gezondheidszorg. Interactieve matrassen, eern pillendispenser waarmee chronisch zieken zelf thuis veilig, trouw en gecontroleerd hun medicatie kun-- nen innemen... Systeembiologie, het onderzoek:

naar de interacties tussen bijvoorbeeld eiwitten,, genen en metabolieten, helpt bij het vinden van, nieuwe geneesmiddelen. In mijn eigen onderweks- gebied, de nier, werd onlangs voor het eerst de pro-- ductie van urine door een biotechnologische kunst- nier gerapporteerd.

Dankzij wetenschap en innovatie behoort de Ne-- derlandse gewndheidswrg tot de beste ter wereld"

Dankzij onze welvaart en onze sociaal-economische structuur behoort onze gezondheidswrg tevens tot:

de meest toegankelijke ter wereld. Maar we moe-- ten het ook w zien te houden voor onze kinderen ..

We willen toch niet een generatie worden die zegt: : 'Mijn ouders hebben hard gewerkt, ik zal zorgen dat:

mijn kinderen ook weer hard moeten werken'.

Met innovatie ontdekken we naast nieuwe

gelijkheden ook nieuwe grenzen. De grenzen in de wrg die we in de afgelopen decennia ontdektern waren vooral van technische, ethische en juridische aard. Denk aan de maatschappelijke discussies rond!

vaccinaties, prenatale diagnostiek, abortus, screening:

op baarmoederhals- en borstkanker en, meer recent,, genoom screening.

Vandaag de dag dient zich in de zorg pregnanter dan ooit een economische grens aan. Als deel varn de collectieve uitgaven stegen de zorgkosten tussern 1970 en 2010 van 7 naar 21 %. De wrgkosten ver-- dubbelden de afgelopen tien jaar van ruim 40 naar ruim 80 miljard. Het basispadA geeft voor de ka-- mende vier jaren een stijging van de wrgkosten van, 11 miljard aan. Het regeerakkoord, als het althans geheel wordt uitgevoerd, reduceert dat met 5 mil-- jard, waarna er nog steeds een stijging van 6 miljard!

in vier jaar overblijft.

A Het basispad is een term die door het CPB wordt gebruikt omi de verwachte ontwikkeling van bijvoorbeeld economische gToei of, in dit geval, zorgkosten, zonder verdere maatrege^4•

!en aan te duiden. Het lopende beleid wordt als uitgangspunt genomen.

juni 2013 (2)

Het CPB publiceerde in januari het rapport De prijs van gelijke zorg. Het wees er daarin op dat de kosten flink zullen stijgen als de ontwikkeling van de technologie zo doorgaat en wij de zorg toch breed verzekerd willen houden. Dan groeit het aandeel van de zorg in het bruto binnenlands product in dertig jaar tot ruim 30 procent. Dan betaalt een gemiddeld gezin in 2040 bijna de helft, namelijk 47%, van zijn bruto inkomen aan wrg - twee keer zoveel als nu.

En dan gaat driekwart van de inkomensgroei van de lagere inkomens op aan wrg. Dat is economisch en maatschappelijk onhoudbaar. Nu al lenen wij ruim 50 miljoen euro per dag bij om onze huidige levens- standaard overeind te houden. De schuld laten wij na aan onze kinderen.

Het CPB legt ons dan ook twee fundamen- tele keuzes voor die gemaakt moeten worden. Het eerste dilemma is of 'arm' en 'rijk' dezelfde wrg moeten krijgen. Geven we keuzevrijheid, waarbij koopkracht en kwaliteit van zorg gekoppeld zijn?

Of gaan we voor een uniforme wrg, waarbij rijk en gewnd, nog meer dan nu, meer betaalt dan arm en ongezond? De vraag is tot waar die solidariteit economisch, maatschappelijk en politiek houdbaar blijft. Doorsocialiseren zou weleens de-socialiseren kunnen worden. Als men te ver doorsocialiseert zinkt het hele schip. En dan raken de mensen aan de onderkant in ieder systeem als eerste het water. Con- structieve en destructieve innovatie liggen dan dicht bij elkaar. Over deze kwestie was het huidige kabinet zelfs al bijna gevallen voordat het geformeerd was.

De tussenweg die nu gekozen wordt is het verhogen van het eigen risico.

Het tweede dilemma gaat over de eigen bijdra- gen. Moet de burger zelf meer betalen voor wrg? Of moet het collectief de meeste lasten blijven dragen?

Officieel sprak het CPB geen voorkeur uit. Maar het was duidelijk dat de economen veel keuzevrijheid in verzekeringen, aangevuld met meer eigen betalingen interessant vinden voor Nederland.

Het CPB wijst voor de kostenexplosie in de zorg twee oorzaken aan: de vergrijzing en technische in- novatie.

de eerste kunnen we niet veel doen.

Dus is de vraag: hoe kunnen we de gewenste techno-

Column

n

vaties in de zorg leiden tot hogere kosten. Zelfs in- novaties in de sfeer van de preventieve geneeskunde leiden wel tot gezondheidswinst, maar macro-eco- nomisch niet tot een oplossing. Verreweg de meeste kosten worden immers gemaakt in de laatste jaren van ons leven. Het duurt weliswaar per mensenle- ven gemiddeld steeds langer voordat de zorgkosten gemaakt worden, maar dat neemt niet weg dat ze uiteindelijk wel gemaakt worden, en dat die kosten ook steeds hoger worden.

We moeten ons daarom niet afvragen of, maar wel hoe we verder willen en kunnen innoveren in de zorg. Innovatie maakt de zorg weliswaar kwalitatief beter, maar tegelijkertijd op den duur ook minder bereikbaar door het kostenopdrijvende effect van diezelfde zorginnovatie. De paradox is dus: beter, maar minder bereikbaar. Innovatie impliceert daar- om ook: je voorstellen hoe de wereld van onze kin- deren eruit ziet als we ons nu onvoldoende inbeel- den hoe die wereld er straks uit ziet. Deze discussie over wat men de innovatieparadox zou kunnen noe- men, speelt vooral in de zorg omdat dit het enige marktsegment is waar de vraag vrijwel onbeperkt is.

Er is geen wal om het schip te keren.

Terug naar de essentie van innovatie: vernieu- wing en verbetering. Innoveren is niet alleen tech- nologisch vernieuwen, maar ook maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. We mogen van in- novatoren vandaag de dag maatschappelijk verant- woord gedrag verwachten, net als we dat van onder-

1• Column

novatie is destructief. Niet uitputten, maar verbe- 1 teren.

Medische innovatie is toe aan een nieuw para- ,digma. Wij moeten nu de fundamenten leggen voor ,een duurzame innovatie-agenda. Alle ingrediënten,

! kennis en ideeën bestaan al, wij moeten ze alleen werkelijk innovatief op een andere manier samen- l brengen. Denk bijvoorbeeld aan domotica, technie- l ken die ons op oudere leeftijd veel langer dan nu

!buiten het dure verzorgingstehuis houden. Daarmee worden de kosten daadwerkelijk gereduceerd. Bij lbet maken van nieuwe investeringsbeslissingen in onderzoek en innovatie in de zorg zullen wij naast medische, wetenschappelijke en commerciële over- wegingen ook een afweging moeten zien te gaan ma- l ken van de macro-economische effecten van de te

! bereiken innovatie. Waar mogelijk zullen wij moe- i ten kiezen voor die innovaties die economisch het meest houdbaar zijn. Ook dat is wetenschappelijke i integriteit.

Dit is een ingekorte versie van de diesrede die Jan An- thonie Bruijn op 25 april 2013 uitsprak voor de TU Eindhoven.

Prof Dr. JA. Bruijn is oud-voorzitter Adviesraad voor het Wetenschaps- en Techno/.ogiebe!.eid, hoogl.eraar .lmmunopathowgie Leiden, lid van de WD-.fractie in ,de Eerste Kamer en lid van de redactie van Liberaal Reveil.

Uberaal Reveil

TEN GELEIDE Î)

DE MONARCHIE - Charliotte Maas -

Dit keer staat Liberaal Reveil in het teken van de monarchie. De redactie had dit thema eind 2012:

al vastgesteld. Het jaar 2013 is het jaar waarin het:

twee eeuwen geleden is dat, met de terugkeer varn het Oranjegeslacht op Nederlandse bodem, het firn-•

dament voor het Koninkrijk der Nederlanden werd!

gelegd. Het thema 'monarchie' is daarmee actueell door zijn historie. De redactie kon eind 2012 echter niet bevroeden dat het thema plots aan nog meer ac-•

tualiteit won, toen (destijds nog) Koningin Beatrix begin van dit jaar haar abdicatie aankondigde -·

overigens precies op het moment dat de redactie in vergadering was. Dat de monarchie een thema-•

nummer waardig was, werd hiermee nog maar eens bevestigd. U wordt in het nummer dat voor u ligt:

meegenomen langs verschillende aspecten van onze staatsvorm.

Allereerst neemt historicus Edwin van Meerkerk:

u 200 jaar mee terug in de tijd, wanneer hij in D1~

gekroonde republiek de ontstaansgeschiedenis van het:

Koninkrijk der Nederlanden bespreekt. Hoe kan het dat, in een periode waarin om ons heen veel landern hun troon verloren, Nederland juist weer een mo-·

narch kreeg? Hoewel dit op het eerste gezicht eern historische tegenstrijdigheid lijkt, laat Van Meer- kerk zien dat dit vooral een schijnbare tegenstrijdig- · heid is. De stadhouder in de 17' en 18' eeuw hadl als 'eerste edele' duidelijk trekjes van een monarch"

Gijsbert Karel van Hogendorp, die in de periode

de val van de Republiek en tijdens de Bataafse Repu-•

bliek en de Napoleontische overheersing de schetsern had gemaakt voor het Koninkrijk der Nederlanden,, beoogde een terugkeer naar de Republiek der Ne-•

derlanden. Niet voor niets nodigde men in 1814 Willem Frederik van Nassau, zoon van de laatste stadhouder Willem

uit om als vorst en later als Koning Willem I het bewind over de Nederlandern te aanvaarden. Met zijn historische beschrijving laat Van Meerkerk zien dat niet zozeer de formele staats-·

vorm als wel de manier waarop de controle op de macht is georganiseerd van belang is voor de stabili-•

reit van een land.

juni 2013 (2)

Historicus en jurist Diederick Slijkerman geeft in De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch? een historisch overzicht van de ontwikke- ling van het minister-presidentschap. In de concept- grondwet van Van Hogendorp werd de vorst in toom gehouden door een raadspensionaris, die verant- woordelijk was ten opzichte van de Staten-Generaal.

Dit idee werd echter niet opgenomen in de Grond- wet van 1814: alle uitvoerende macht kwam daarin toe aan de koning, en de ministers vielen onder zijn zeggenschap. Dit model van een koninklijk kabinet stond tegenover het Engelse model, waar ministers verantwoording aan het parlement in plaats van de koning aflegden. De geschiedenis laat gedurende de hele verdere 19' eeuw een beweging zien naar meer openbaarheid van bestuur en verantwoording naar het parlement. De koning verloor zijn invloed op de samenstelling van het kabinet. Tot slot werd in 1901 het reglement van orde van de ministerraad gewijzigd en het voorzitterschap van de minister- raad geïnstitutionaliseerd. Slijkerman laat zien dat de rol van de koning hiermee in politiek opzicht was gemarginaliseerd.

In Persoon, ambt en politiek, blikt bestuurskun- dige en historica Julia van Proosdij terug op het ko- ningschap van Prinses Beatrix. De wijze waarop zij haar ambt heeft uitgevoerd, is veranderd gedurende haar regeringsperiode. Zo werden de kersttoespra- ken in het laatste decennium van Beatrix' koning- schap steeds persoonlijker van toon. Van Proosdij laat zien dat deze ontwikkeling parallel liep aan het persoonlijker worden van kritiek op het Koninklijk Huis en de opkomst van populisme in de Tweede Kamer . ' De populaire Koningin en de populaire Kamer konden zo tegen elkaar opbieden om de gunst van het volk', stelt Van Proosdij. Zij meent dat Beatrix, hoewel de politieke rol van het staats- hoofd beperkt is, door middel van haar koningschap de functie van de monarch heeft laten zien als buffer voor maatschappelijke onrust.

De situatie in eigen land begrijpt men vaak beter door een vergelijking te maken met de situatie el-

Ten Geleide 75

ders. Het Belg:isch staatshoofdschap. Een republikeime monarchie, geschreven door de Vlaamse jurist en Kamerlid voor Open Vld Herman de Croo, geeft ons die mogelijkheid. De Croo beschrijft de be- voegdheden van de Koning of Koningin der Belgen en gaat in op enkele grondwettelijke en historische bijzonderheden van het staatshoofdschap in België, dat in 1831, nadat het zich had afgescheiden van de Noordelijke Nederlanden, een eigen grondwet kreeg. Ondanks diverse incidenten is de monarchie nog steeds stabiel. Dat heeft volgens Herman de Croo te maken met het feit dat het Koninkrijk der Belgen, dat in 2011 alle wereldrecords verbrak met een regeringsvorming die 541 dagen duurde, met de monarchie in ieder geval geen complexe procedure hoeft te volgen om een staatshoofd te verkiezen. Het land is daarmee tenminste van één potentieel staat- kundig probleem verlost.

Het themakatern sluit af met een prikkelende strijd tussen Marcel Wissenburg en Raymond Kub- ben over de vraag of de monarchie op liberale gron- den verdedigbaar is. 'Absoluut niet', luidt het ant- woord van politicoloog Wissenburg in vóor de derde republiek. Hij somt vijf soorten bezwaren op waar- mee hij betoogt dat het liberalisme en de monar- chie niet te verenigen zijn. Zo kan een publiek ambt onmogelijk een privébezit zijn en is de erfelijkheid van het staatshoofdschap strijdig met de fundamen-

H Ten Geleide

1 tele rechtsgelijkheid. En ookal heeft de monarch

!bovenal een symboolfunctie, deze is in ieder geval l[liet vrij van politieke lading. De boodschap die de symboliek van de monarchie uitdraagt is het idee

,dat er van nature verschil bestaat tussen ' betere' en

''mindere' of 'beschaafde' en 'onbeschaafde' mensen.

In Onze eerste dienaar. Een perspectief op liberaal , koningschap gaat volkenrechthistoricus Raymond Kubben hier tegenin. Net als Edwin van Meerkerk llaat hij met een historische analyse van de ontwik- l keling van het koningschap zien dat de formele staatsvorm, republiek of monarchie, weinig zegt over de mate waarin de staat de individuele vrijheid

!beschermt, de liberale toetssteen bij uitstek. De pre- ,cieze staatsinrichting en de manier waarop macht verdeeld is, is wat dit betreft van groter belang. Juist I Uberalen beseffen dat de individuele vrijheid in een ,democratie onvoldoende gewaarborgd is, omdat de 1 tirannie van de meerderheid op de loer ligt. Kubben

! betoogt dat de voornaamste rol van de koning erin i i s gelegen dat, doordat hij de democratie matigt en

! binnen de regering een ingebouwde factor van kri- 1 tiek kan zijn, hij in dienst staat van de vrijheid van l bet individu.

Charlotte Maas MA is wetemchappelijk medewerker ,bij de Prof Mr. E.M. Teldersstichting en eindredacteur van Liberaal Reveil.

Uberaal Reveil

DE GEKR001'JDE REPUBLIEK Î)

STAATSVORMEN IN NEDE RLAND TIJDENS DE OVERGANG VAN ANCIEN RÉGIME NAAR MODERNE TIJD

- Edwin vnn Meerkerk -

In november 2013 -za.l in het hele land worden ge-•

vierd dat 200 jaar eerder de basis werd gelegd voor het Koninkrijk der Nederlanden. De landing vall!

Willem Frederik van Nassau, de latere koning Wil-- lem I, bij Scheveningen, wordt nagespeeld en live op, televisie uitgezonden. In de twee daarop volgende jaren zullen t al van festiviteiten ervoor zorgen dat:

bij iedereen in het geheugen geprent is dat het ko-•

ninkrijk kan bogen op een eerbiedwaardige traditie en dat Nederland trots kan zijn op een grondwet die de op één na oudste nog functionerende constitutie ter wereld is.

Wie zich wat meer verdiept in de ontstaansge-•

schiedenis van het Koninkrijk der Nederlanden,, stuit al snel op een aantal paradoxale feiten. Om te beginnen was de stichting van het koninkrijk de uitkomst van een periode van revoluties, waarin irn veel landen vorsten juist hun troon verloren. Ne-•

derland was voor al deze revoluties echter al twee eeuwen lang een republiek geweest. Terwijl elders irn deze jaren de basis werd gelegd voor een republi- keinse staatsvorm, kregen de Nederlanders juist eern koninkrijk in plaats van een republiek. Een tweede paradox is dat onze grondwet, die de democratische rechten van de Nederlanders moet garanderen, niet:

onze eerste was. Sterker nog: de grondwet van 1798:

was veel democratischer van inhoud en toon dall!

de constitutie waarop Willem I in maart 1814 zijlll eed zwoer. Waarom herdenken we dan deze latere grondwet?

In dit artikel zal ik de overgang van de Repu-•

bliek der Nederlanden naar het Koninkrijk onder Willem I bespreken om deze paradoxale ontwikke-•

ling inzichtelijk te maken. Daarmee sluit ik aan biji de stroom aan artikelen en boeken die de afgelopern vijftien jaar is verschenen over deze roerige periode . . Waar historici lange tijd de late achttiende en vroege negentiende eeuw links lieten liggen, kunnen de po-- litieke en culturele ontwikkelingen van de jaren tus-•

sen 1780 en 1830 zich de laatste tijd in een groeien-

juni 2013 (2)

de belangstelling verheugen. Een belangrijke reden dat deze jaren zo in de belangstelling zijn komen te staan, is dat de discussies en ontwikkelingen van deze periode sterke parallellen vertonen met onze eigen tijd. De vraag hoe macht georganiseerd dient te worden, hoe democratie zich verhoudt tot verte- genwoordiging, op welke wijze volksvertegenwoor- digers verantwoording af dienen te leggen, het zijn kwesties die in deze jaren veelvuldig en diepgaand zijn besproken. Ook de (machts)verhouding tussen regio, natie en Europa was een thema dat voortdu- rend een rol speelde in de ontwikkelingen tussen de patriottentijd en de Belgische onafhankelijkheid.

In de recente literatuur is tot nu toe met name aandacht besteed aan de patriotrentijd (1781-1787) en de eerste jaren van de Bataafse Republiek (1798- 1801). De stichting van het koninkrijk in de jaren 1813-1815 heeft veel minder aandacht gekregen.

Hieronder -za.l ik deze vragen bespreken aan de hand van voorbeelden uit het leven van Gijsbert Karel van Hogendorp, de man die in 1813 het voortouw nam bij de stichting van wat het Koninkrijk der Neder- landen zou worden. Hem is door latere historici ver- weten een conservatief te zijn geweest die er 'schul- dig' aan zou zijn dat Nederland de democratische verworvenheden van de Bataafse Republiek verloo- chende en een koninkrijk werd.

Het

ancien régime

Om te begrijpen waartegen de revolutionaire bewe- gingen van de late achttiende eeuw zich afzetten, en naar welke tijd de periode van restauratie aan het begin van de negentiende eeuw teruggreep, schets ik eerst de staatsvorm van de Nederlanden in de zeven- tiende en achttiende eeuw. De Nederlanden waren in die tijd een unieke staat. Samen met de republie- ken Zwitserland en Venetië vormden de Lage Lan- den een uitzondering in een wereld van monarchie- en. Met name de Zwitsers en de Hollanders werden geregeld ten voorbeeld gehouden aan andere staten.

De gekroonde republiek 77

Een republiek is een staatsvorm waarin de macht niet uitgaat van een door God of traditie uitverko- ren vorst, maar gebaseerd is op een overeenkomst tussen de verschillende bevolkingsgroepen, regio' s, steden, adel en burgerij. De notie 'republiek' werd steeds gekoppeld aan de republieken van de Oud- heid: het Rome van voor Augustus en het klassieke Athene. In een republiek stond de res publ ica, het algemeen belang, voorop - vandaar de synoniemen gemenebest en commonwealth. Dat betekent overi- gens niet dat een republiek werd gezien als een de- mocratische staatsvorm. Wel gold dat een republiek in staat was de belangen van de verschillende delen van het land en de bevolkingsgroepen het beste kon behartigen. Van rechtstreekse vertegenwoordiging van het gewone volk was echter geen sprake.

De centrale figuur in de Republiek der Neder- landen was de stadhouder. Deze werd benoemd door de afzonderlijke gewesten als 'eerste edele' en vervulde op het niveau van de zogeheten 'genera- liteit' (het land) de functies van admiraal-generaal en kapitein-generaal. De gewesten werkten samen binnen de kaders van de in 1579 gesloten 'Unie van Utrecht'. Hierin was afgesproken dat defensie en buitenlandse aangelegenheden op landelijk ni- veau werden geregeld, maar dat de gewesten verder zelfstandig bleven. De machtsbalans binnen de Re- publiek der Nederlanden is het kernachtigst uitge- drukt in de frase 'de heren als dienaren en de dienaar als heer'

de regenten waren in naam de baas over de stadhouder, maar dienden hem in de praktijk.

Voorstanders van het stelsel benadrukten dat het be- stuurlijke systeem zichzelf in balans hield. Stadhou- der en regenten droegen gezamenlijk zorg voor een 'gulden middenweg' tussen alleenheerschappij door een koning en regering door een aristocratie die al- leen de eigen belangen voor ogen zou hebben. De balans sloeg langzaam door in het voordeel van de stadhouder. In 17 4 7 pasten de gewesten het verdrag zo aan, dat het stadhouderschap voortaan gold voor de hele Unie en bovendien erfelijk zou zijn. Daar- mee evolueerde de Republiek der Nederlanden in de richting van een eenheidsstaat met trekken van een monarchie.

Omdat de leden van de Staten-Generaal door hun gewestelijke Statenvergaderingen werden ver- kozen met 'last en ruggespraak', verliep de besluit- vorming in Den Haag bijzonder traag. Voortdu- rend keerden de vertegenwoordigers terug naar hun thuisbasis om te overleggen over het mandaat dat

78 De gekroonde republiek

zij hadden gekregen. Omdat de stadhouder in veel steden het recht had om leden van de magistraat te

!benoemen, kon hij het besluitvormingsproces van onderaf beïnvloeden. De jonge orangistische poli- 1 ticus Gijsbert Karel van Hogendorp was zich zeer

! bewust van de gebreken van het stadhouderlijk stel- sel, dat hij omschreef als een 'gebrekkige regeering, i indien zij een regeering genoemd kan worden'.

Po- l Utiek werd niet bedreven op grond van programma's of partijen, maar in facties of 'cabalen' die meestal ,ofwel verbonden waren aan kringen rond de stad- l bouder ofwel juist daarbuiten vielen: de prinsgezin- ,den en de staatsgezinden. Beide partijen claimden ,de stem van het volk te vertegenwoordigen.

Onvrede en revolutie

In heel Europa groeide in de loop van de achniende ,eeuw de onvrede met het bestaande politieke sys- 1 teem. Maar hoewel er ook principiële pleidooien voor modernisering van de staat verschenen, zoals lbet baanbrekende De /'esprit des lois (1748) van : Montesquieu, kwamen de meeste conflicten voort lllit praktische aanleidingen en eigenbelang. Pas ach- 1 teraf lijken de ontwikkelingen in de verschillende ] l anden en de publicaties van verlichte schrijvers sa- men te vallen tot één onstuitbare beweging in de irichting van de moderne democratische rechtstaat.

De eerste slag die het ancien régime werd toege- lbracht, viel in de Noord-Amerikaanse koloniën. De i inwoners daarvan eisten vertegenwoordiging in het Engelse parlement, 'no taxation without representa-

#on'. Toen hun dat recht werd onthouden, begon- 1 nen zij met steeds verdergaande protestacties. Het was aan vooruitstrevende mannen als Thomas Jeffer- :mn te danken dat deze protestbeweging uitmondde i in een onafhankelijkheidsstrijd op grond van ver- l Uchte idealen. De Amerikaanse opstand had grote gevolgen voor de Nederlandse politiek. Tegenstan- ,ders van de stadhouder werden erdoor geïnspireerd om de Unie van Utrecht te herzien. Daar kwam bij ,dat de Republiek der Nederlanden in een oorlog met Groot-Brinannië werd gezogen, toen uidekte ,dat de stad Amsterdam probeerde een verdrag met , de opstandige koloniën te sluiten. Deze vierde En- gelse Zeeoorlog zette de verhoudingen op scherp.

Het leiderschap van stadhouder W illem V werd voor het eerst op de proef gesteld en hij bracht het , er slecht vanaf

De Overijssel se edelman Joan Derk van der Ca- jpellen tot den Pol wist met zijn anoniem gepubli-

Uberaal Reveil

Thema:

ceerde aanklacht Aan het volk van Nederland (1781}

de tegenstanders van de stadhouder te verenigen"

Er brak een hevige pamflettenstrijd uit tussen deze patriotten en de aanhangers van de stadhouder, die zich orangisten noemden. In plaats van de aloude strijd om de macht ging het nu om de beginselern van de staat. Radicale patriotten wilden het roer om-•

gooien en bepleitten democratische hervormingern en de stichting van een eenheidsstaat. Voordat deze discussies tot een einde konden komen, hersteldern Pruisische troepen in september 1787 het gezag varn de stadhouder. Het herstel van de macht van Wil-- lem V ging gepaard met veel geweld en intimidatie . . Veel patriotten ontvluchtten het land en weken uit naar Brussel, Duinkerken of Parijs. Die laatste stad!

wu twee jaar later het decor vormen van wat de patriotten 'de hogeschool van de revolutie' zoudern gaan noemen.

In januari 1795 trokken voormalige patriotten,, gesteund door het Franse leger, de grens over en ver-·

joegen stadhouder Willem V. Deze wgeheten Ba-•

taafse Revolutie maakte een einde aan de ruim

jaar oude Republiek der Nederlanden. Alle zittende bestuurders werden afgezet en nieuwe volksverte-•

genwoordigers gaven zich tot taak een grondwet

schrijven voor de Bataafse Republiek. De Bataafse politici namen de draad van de patriotten weer op . . De discussie in de Nationale Vergadering liet twee kampen zien.

Aan de ene zijde van het politieke spectrum stonden de Federalisten, die van Neder-•

land een statenbond wilden maken. Tegenover hern stonden de Unitarissen, die er juist voor pleitten varn Nederland een eenheidsstaat te maken.

Na enkele jaren vruchteloos discussiëren zorgde een staatsgreep, onder leiding van de voormalig patriot Hermarn Willem Daendels voor een doorbraak. De belang-·

rijkste Federalistische politici werden gevangenge-•

zet. De nieuwe, Unitarische, machthebbers schrevern een grondwet die in april 1798 bij referendum werd!

goedgekeurd.

De constitutie van 1798, de Staatsregeling voor het Bataafse Volk, ademt dezelfde ambitie als de Amerikaanse en Franse grondwetten van enkele jaren eerder.

Met rechtstreekse verkiezingen ern een verlichte grondwet was de Bataafse Republiek:

de meest moderne staat op het Europese continent geworden. In Frankrijk was de revolutie op dat:

moment al een conservatievere fase ingegaan. De eindeloze debatten in de Assemblie Nationa/.e en de voortdurende verkiezingen, zonder dat daar een de-•

juni 2013 (2)

e monarchie

finitieve staatsvorm uit volgde, hadden het enthou- siasme van de bevolking op de proef gesteld. Het radicale bewind van Robespierre deed de radicale revolutie de das om.

Omdat de Bataafse Republiek voor haar voort- bestaan volledig afhankelijk was van Frankrijk kon het niet lang duren voor ook hier een behoudender wind ging waaien. In 1801 kwam er een nieuwe Staatsregeling.

De regering kwam nu in handen van een twaalfkoppig Staatsbewind, dat door regi- onale vergaderingen zou worden gekozen, en een Wetgevend Lichaam van 35 leden. Daarmee kwam er een einde aan de volledige democratie van de voorgaande jaren. In de jaren hierna zou deze ont- wikkeling worden voortgezet tot het moment dat de Bataafse Republiek door Napoleon werd opgeheven en vervangen door het Koninkrijk Holland. De Ne- derlanders kregen Louis Bonaparte toebedeeld. In

1806 besteeg hij de troon van het Koninkrijk Hol- land, dat weer een nieuwe grondwet kreeg, die op- nieuw conservatiever van toon was dan de vorige. In de vier jaar dat Lodewijk Napoleon, zoals hij zich hier liet noemen, op de troon zat, wist hij de Neder- landers voor zich te winnen.

Restauratie

Er is vaak gezegd dat de populariteit van Lodewijk Napoleon een belangrijke reden was dat de Neder- landers na de val van keizer Napoleon in april 1814 bereid waren opnieuw een koning te accepteren. Zo eenvoudig ligt dat niet, al heeft de sympathie voor Lodewijk wel veel bezwaren weggenomen. Een veel belangrijker sentiment dat in de jaren van de inlij- ving bij Frankrijk, 1810-1813, een rol speelde, was een groeiende afkeer van de Fransen en een ople- ving van het nationale gevoel.

Iedereen was het er dan wel over eens dat de eigen Nederlandse waar- den moesten worden hersteld, maar over de manier waarop zweeg men in alle talen. Een halve generatie was opgegroeid sinds de val van de Republiek der Verenigde Nederlanden en veel regenten van de pe- riode vóór 1795 hadden jarenlang gediend onder de Bataafse Republiek, het Koninkrijk Holland en een enkeling zelfs onder Napoleon. De klok terugzetten, zo dat al mogelijk was, riep de vraag op waarnáár de klok diende te worden teruggezet.

Gijsbert Karel van Hogendorp begon vrijwel di- rect nadat hij in januari 1795 was afgezet als pensi- onaris van Rotterdam te werken aan een grondwet voor de Nederlanden. In de volgende jaren was hij

De gekroonde republiek 19

een van de weinigen, zo niet de enige, die geen be- trekking zocht of kreeg onder het nieuwe bewind.

In de afzondering van zijn studeerkamer werkte hij zijn gedachten uit in een reeks notities, zonder reële hoop dat zijn wensen ooit uit zouden komen. In juli 1795 schreef hij zijn eerste staatskundige betoog, gevolgd door een herziene versie van de Unie van Utrecht, zijn politieke geloofsbelijdenis Verklaaring aan het Staatsbewind van 1801, een serie aanteke- ningen over de staatkundige ontwikkeling van Ne- derland en een Schets voor een grondwet van het Koninkrijk Holland uit 1812.

De rode draad in al deze pennenvruchten was dat de basis van de oude Republiek der Nederlan- den behouden moest worden. Het belangrijkste voor hem was daarbij het herstel van het huis van Oranje. De oude gewesten zouden verder de kern van Nederland moeten blijven vormen. De volks- vertegenwoordigers zouden getrapt moeten worden gekozen en samen met de prins van Oranje het land besturen. In de ogen van Van Hogendorp vertegen- woordigden de leden van de Staten Generaal de ver- schillende belangen van het land, en de stadhouder het algemene belang. Daarmee kwamen zijn voor- stellen neer op een eenvormiger en transparantere versie van de oude Republiek.

Van Hogendorp liet zijn Schets voor een grond- wet aan een aantal bekenden lezen en verwerkte hun commentaar. Op 17 november 1813 werd de eerste vergadering van het Voorlopig Bewind bij Gijsbert Karel thuis gehouden. De groep bestond uit 'een aantal bejaarde heeren', zoals de jonge Amsterdamse advocaat Anton Reinard Falck ze omschreef

Na Falck, die zijn carrière pas was begonnen na 1795, volgden andere jongere bestuurders, al werd de toon gezet door de regenten van vóór 1795. Ook al had- den sommigen hun bedenkingen bij de persoon van de prins van Oranje, tegen het idee van een monar- chie maakte niemand bezwaar. Het Voorlopig Be- wind nodigde Willem Frederik van Nassau uit om het bewind over de Nederlanden te aanvaarden. Op 30 november landde hij bij Scheveningen en op 6 december, zijn verjaardag, werd Willem I in Amster- dam ingehuldigd als soeverein vorst.

Willem I stelde onmiddellijk een commissie sa- men die een grondwet moest schrijven op basis van de schets van Van Hogendorp. Gijsbert Karel zat zelf de commissie voor. De overige commissieleden uitten bezwaren tegen de grote rol voor de provin- cies. De koning vond dat Gijsbert Karel de adel te

N De gekroonde republiek

1machtig maakte. De tekst werd aangepast, al bleef

!net grootste deel ervan overeind. Op 29 maart 1814 stelde een vergadering van notabelen de Grondwet vast. Toen op 1 augustus 1814 op het Congres van

·wenen besloten werd de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden samen te voegen onder koningschap van Willem I werd een nieuwe commissie samen- gesteld, voor de helft uit zuiderlingen, voor de helft lllit vertegenwoordigers van het Noorden, opnieuw voorgezeten door Van Hogendorp. Het staatsbestel werd uitgebreid met een Eerste Kamer, Willem I werd nu koning, maar verder wijzigde er opnieuw weinig in de tekst.

Dat Willem I nu koning was geworden, vervulde ,een oude wens van de prins, maar het was vooral te ,danken aan de krachtsverhoudingen binnen Euro- jpa. Op het Congres van Wenen probeerden de grote 1mogendheden te komen tot een herziene kaart van Europa die voor lange tijd de stabiliteit zou garan-

,deren. Grote, duidelijk omlijnde staten moesten

! komen. De onderlinge machtsverhoudingen dien-

,den beter afgestemd te zijn. Een sterke bufferstaat,

1met een vorst die niet langer zo'n ambigue positie in :wu nemen als de stadhouder, begrensde Frankrijk i in het Noorden.

Conclusies

Hoewel de Grondwet van Van Hogendorp sinds 1815 meermalen is gewijzigd, staat het koningschap inog altijd overeind. Ik heb geprobeerd te laten zien ,dat de ontwikkeling van het Nederlandse staatsbestel

1 tot aan 1815 een geleidelijk proces was. De uitkomst

stond weliswaar niet vast, maar was in de context van de tijd niet verbazend. De paradox, dat Ne- ,derland van een Republiek een Koninkrijk werd, is vooral schijn. De politieke praktijk in de Republiek ,der Verenigde Nederlanden voldeed grotendeels aan ,de normale situatie van de achttiende eeuw. Er was slechts zeer beperkte inspraak van het volk en de 1macht van de stadhouder was groot. In de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden was een begin van volksinvloed gegarandeerd en was de macht van ,de koning op papier aan banden gelegd.

Een republiek is niet per definitie een democra- 1 tie, evenmin als een monarchie niet democratisch :wu kunnen zijn. De manier waarop de macht wordt gecontroleerd blijkt in de geschiedenis van de over- gang van Republiek naar Koninkrijk belangrijker voor de stabiliteit van het land dan de formele staats- vorm. Dat Nederland uiteindelijk een monarchie is

Uberaal Reveil

Thema: e monarchie

geworden is goed te verklaren uit de omstandighe-•

den waaronder Gijsbert Karel van Hogendorp irn 1813 de onafhankelijkheid van het land probeerde veilig te stellen. Wat van Hogendorp beoogde met:

zijn 'Schets', was een terugkeer naar de Republiek:

der Nederlanden van voor 1795, met behoud varn een deel van de verworvenheden van de tussenlig-·

gende jaren, zoals een geschreven grondwet. Dat:

zou, meende Van Hogendorp, de beste garantie zijrn voor de bescherming van de handel. Als één van de eerste liberalen van Nederland was dat voor hem na-•

melijk de toetssteen in de politiek.

Het was met:

name aan het internationale politieke krachtenveld!

te danken dat Willem I als gevolg hiervan de ko- ningstitel kon aanvaarden.

Dr. E.M . van Meerkerk is universitair docent bij d1~

afdeling Algemene cultuurwetenschappen aan de Rad-- boud Universiteit Nijmegen.

Noten:

1) Met uinondering van het proefschrift van Matthijs Lok, die de positie van ambtenaren en bestuurders bij de overgang van het Franse bewind naar de hernieuwde onafhankelijk-- heid bestudeerde: Matthijs Lok, Windvanen. Napoleonmchi, bestuurders in de Nederlandse en Fmme restauratie {1813-·

1820), Amsterdam, 2009.

2) Gebaseerd op mijn onderzoek voor De gebroeders Van Hogen-- dorp. Botsende ideakn in de kraamkamer van het koninkrijk"

verschijnt november 2013.

3) Zie hiervoor met name de twee themanummers over republicanisme van De achttiende eeuw, jaargang 37"

2005. Hierin: Wijnand Mijnhardt, 'The Llmits of Pres-•

ent-<lay Historiography of Republicanism', pp. 75-89,; Daniel Tröhler, 'Swinerland and the Netherlands in the l 8tfo Century. The Republican Discourse of Public virtues', pp. 90-- 104; Wyger Velema, 'Wijnand W. Mijnhardt on the Historio--

juni 2013 (2)

graphy of Republicanism. A Reply', pp. 193-202; Wijnand Mijnhardt, 'A Reply to Wyger Velemà, pp. 203-205.

4) A.J.C.M. Gabriël,, De heren als dienaren en de dienaar als heer. Het stadhouderlijk stelsel in de tweede helft van de acht- tiende eeuw, Den Haag, 1990.

5) Edwin van Meerkerk, Willem Ven Wilhelmina van Pruisen.

De laatste stadhouders, Amsterdam, 2009, pp. 55-63.

6) F. van Hogendorp (ed.), Brieven en gedenkschriften van Gijs- bert Karel van Hogendorp III, Den Haag, 1866, p. 315.

7) Edwin van Meerkerk, Willem Ven Wilhelmina van Pruisen, pp. 80-86.

8) Joost Rosendaal, Bataven! Nederlandse vluchtelingen in Frankrijk 1787-1795, Nijmegen, 2003; Joost Rosendaal, De Nederlandserevolutie: vrijheid, volk en vaderland, I 783-1799, Nijmegen, 2005.

9) Mart Rutjes, Door gelijkheid gegrepen. Democratie, burger- schap en staat in Nederland I 795-180 I, Nijmegen, 2013.

10) Joris Oddens, Pioniers in schaduwbeeld. Het eerste parlement van Nederland 1796-1798, Nijmegen, 2012.

11) http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/l/j9v- vihlf299q0sr/vi42bzspswzn.

12) P.M. Jones, 7he French &volution 1787-1804, Harlow, 2003.

13) http:/ /www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/ l /j9v- vihlf299q0sr/vi4kk2e 1 n4zc.

14) Wilfried Uiterhoeve, Koning, keizer, admimaL 1810, de on- dergang van het Koninkrijk Holland, Nijmegen, 2010.

15) Lotte Jensen, Verzet tegen Napoleon, Nijmegen, 2012.

16) H.T. Colenbrander (ed.), Gedenkschriften van Anton Rein- hard Fakk, Den Haag, 1913, p. 99.

17) Kees Schuiten, / 813. Oranje boven!, Den Haag, 2013.

18) Gustaaf van Nifterik, 'De vorst in evenwicht: over de beste constitutie voor ons land volgens Gijsbert Karel van Hogen- dorp', Pro memorie: bijdmgen tot de rechtsgeschiedenis der Ne- derlanden, 2008, nr. 2, pp. 182-202.

19) Vgl. Hans van der Hoeven, Gijsbert Karel van Hogendorp:

comervatief ofliberaal?, Groningen, 1976.

De gekroonde republiek 11

CONCURRENT OF DIENAAR VAN DE MONARCH?

~

- Diederick Sliijkerman -

Er is verrassend weinig bekend over de oorsprong en ontwikkeling van het minister-presidentschap in de Nederlandse constitutionele monarchie. Mijn these is dat de opkomst van de minister-president samen- hangt met de ontwikkeling van het kabinet ofwel de ministerraad.

De naam van de functie geeft immers aan dat er één minister is, die het regeringsbeleid coördineert en supervisie over de andere ministers uitoefent.

In de achttiende eeuw begon het Engelse parle- ment de regering steeds meer ter verantwoording te roepen. Naast de koning ontstond een kabinet van ministers met een p rime minister aan het hoofd. De ministeriële verantwoordelijkheid was echter nog niet afgebakend. De koning speelde nog een grote rol en de ministers traden nog niet eensgezind op.

De Engelse parlementaire traditie was een voor- beeld voor Europa, zo ook voor Nederland bij de totstandkoming van de grondwet in 1814 en de her- ziening in 1815.

Het kabinet ontstond in Engeland toen Charles II van Engeland (1630-1685) naast het parlement met een kleine groep wilde beraadslagen over re- geringszaken. Het betrof vijf personen: C lifford, Arlington, Buckingham, Ashley and Lauderdale.

Op deze volgorde lezen de initialen als 'cabal' (factie ). De koning ontmoette ze in zijn 'cabinet' (studeerkamer).

De bijeenkomsten werden fameus en werden in het vervolg aangeduid met de initialen van hun namen (cabal) of hun ontmoetingsplaats

(cabinet).c

A In dit artikel wordt het kabinet van ministers als synoniem voor de ministerraad of kabinetsraad gebruikt, zoals ook in de negentiende eeuw gewoon was. Men gebruikte meestal het begrip 'ministerie' om het kabinet mee aan te duiden (ministeries werden toen departementen genoemd).

B Een synoniem voor 'cabine!' is 'closet'. De afkorting 'w.c.' (water closet) verwijst naar een privékamer of kabinet waar- in water beschikbaar is. Zo wordt ook wel eens gesproken van 'kabinet' als men w.c. bedoelt.

C De term 'cabal' is etymologisch overigens van oudere datum.

12 De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch?

Het ontstaan van het koninklijk kahinet

Toen Gijsbert Karel van Hogendorp in november 1813 met een kleine groep gelijkgezinden besloot om de Nederlandse onafhankelijkheid uit te roepen ,en de verzwakte Franse troepen te verjagen, besloot lb.ij tevens om de zoon van de laatste stadhouder naar Nederland te roepen om constitutioneel staatshoofd 1 te worden. Van Hogendorp had waarschijnlijk lie- ver een republiek gehad met zichzelf aan het hoofd, 1maar de geallieerde mogendheden die Napoleon jprobeerden te verslaan, wensten herstel van de vroe- gere situatie en daarin stonden vorstenhuizen cen- 1 traal en geen republieken.

De conceptgrondwet die Van Hogendorp al- vast in de zomer van 1812 had opgesteld, werd 1 na de aartkomst van de nieuwe vorst van Oranje 1 tot uitgangspunt gekozen voor het Nederlandse mnstitutionele kader. In zijn concept streefde Van Hogendorp naar een regering, waarbij de vorst in mom werd gehouden door een raadpensionaris die verantwoordelijk was voor het beleid van de Staten Generaal (dualisme). Van Hogendorp hoopte zelf 1 raadpensionaris te worden. De grondwetscommissie voelde echter weinig voor dit superministerschap, omdat de autoriteit van de koning daardoor zou

! kunnen worden ondergraven. In de Republiek had lb.et dualisme tussen stadhouder en raadpensionaris i immers regelmatig aanleiding gegeven tot conflic- 1 ten. Zo kwam alle uitvoerende macht in de grond- wet van 1814 toe aan de koning, vielen de ministers onder zijn zeggenschap en konden zij slechts in het geval van ambtsmisdrijven worden vervolgd.

Nadat erfprins Willem Frederik eind maart 1814 i in de Nieuwe Kerk te Amsterdam was ingehuldigd als soeverein vorst der Nederlanden, ging hij voort- varend te werk. Hij deelde ministeries in, benoemde zijn ministers en installeerde hen in een 'kabinet' .

Van Hogendorp bezat als vicepresident van de Raad van State de rang van minister en in die hoedanig- lb.eid kreeg hij ook een plaats in het kabinet. In het

! kabinet vond de beraadslaging plaats tussen minis- 1 ters en koning, voor zover de koning zijn ministers

Uberaal Reveil

Thema: e monarchie

niet rechtstreeks aanstuurde. Van Hogendorp had!

cumulerende functies en regelde zoveel zaken dat hiji in feite optrad als een soort minister-president

la lettre.

Ten gevolge van de vereniging van Nederland!

en België in 1814-1815 moest de grondwet wor-•

den aangepast. Willem Frederik was in maart 1815, opnieuw ingehuldigd, nu als koning Willem I varn de Verenigde Nederlanden. In 1814 had hij alleern

willen worden wals zijn vader was geweest"

omdat hij bang was als koning in zijn bevoegdhedern te worden beperkt. In de grondwetscommissie van, 1815, opnieuw onder leiding van Van Hogendorp,.

pleitten de Belgische leden voor een op Engelse leest gebaseerd parlementair stelsel, met ministeriële verantwoordelijkheid en koninklijke onschendbaar- heid. Van Hogendorp en de koning wensten echter een sterke uitvoerende macht, omdat zij de bestuurs-•

conflicten uit de Republiek wilden voorkomen.

De grondwetten van 1814 en 1815 voorzagern dus in koninklijke kabinetten, waarin de koning centrale en zelfstandige regeerbevoegdheden kreeg"

Tegenover het koninklijk kabinet stond het Engelse model van een parlementair kabinet, waarin de mi-•

nisters verantwoording dienden af te leggen aan het:

parlement in plaats van aan de koning. Niettemirn had koning Willem I het niet uitsluitend voor het:

zeggen. De ministers werden steeds belangrijker irn het kabinet. Zij waren weliswaar in dienst van de koning en interpreteerden hun verantwoordelijk-•

heid vooral in die relatie, maar een aantal van hen"

zoals Van Hogendorp, vond dat zij zelf ook een ei-•

gen verantwoordelijkheid bezaten.

Vanaf het begin van de onafhankelijkheid irn 1813 kan al gesproken worden van een soort kabi-•

net als centraal regeringsorgaan; dat gold al voor het:

provisioneel bestuur van Van Hogendorp en Van1 der Duyn van Maasdam. Het koninklijk besluit van,

1815 waarbij Van Hogendorp de eerste minister van, staat ooit werd, vermeldde dat ministers van staat:

deel uitmaakten van het kabinet. Het kabinet kreeg een meer formele vorm toen koning Willem I irn 1823 besloot om een ministerraad op te richten. De opvolger van Van Hogendorp als vicepresident van, de Raad van State, Jan Hendrik Mollerus, zou bij i zijn aantreden in 1816 voorzitter van het kabinet worden en vervolgens van de in plaats daarvan inge-•

stelde ministerraad.

Onder koning Willem I trad de vicepresident:

van de Raad van State dus in feite op als minister-

juni 2013 (2)

president, zij het meer in de hoedanigheid van se- cretaris dan van leider. Ook onder koning Willem II werd deze traditie voortgezet, totdat hij in 1842 in aanvaring kwam met de behoudende vicepresident Van Doorn van Westcapelle en deze uit de minis- terraad zette. Vervolgens kende de ministerraad een wisselend voorzitterschap gedurende enkele decen- nia. Het kabinet onder leiding van de vicepresident van de Raad van State werd dus de basis voor het ka- binet onder leiding van de minister-president zoals dat zich in de twintigste eeuw ontwikkelde.

Het ontstaan van een zelfstandig kabinet

De verlicht absolutistische politiek van Willem I en de afscheiding van België in 1830 leidden tot een crisis in het overheidsbestuur . Ook in de Noorde- lijke Nederlanden riep men nu om openbaarheid en ministeriële verantwoordelijkheid, zoals de promi- nente liberalen Dirk Donker Curtius en Jacob de Kempenaer. Van Hogendorp schreef in het najaar van 1830 een serie pamfletten, waarin hij betoogde dat Nederland een voorbeeld moest nemen aan En- geland, waar de algemene verantwoordelijkheid van ministers en bestuurders had geleid tot een sterke staatsstructuur en vitale maatschappij. Ter illustra- tie noemde hij de vervolging wegens wanbestuur van de gouverneur-generaal van Brits-Indië, waar- door de sfeer ter plaatse was gezuiverd. Dergelijke pleidooien voor ministeriële verantwoordelijkheid liepen echter nog op niets uit. De druk om België terug te winnen, desnoods te veroveren, legde initi- atieven tot hervorming in de ijskast.

In 1839 moest men zich uiteindelijk bij de on- afhankelijkheid van België neerleggen; er was geen steun meer van de grote mogendheden. Nederlands bondgenoot Engeland had zelfs de echtgenoot van de overleden Engelse kroonprinses Charlotte tot ko- ning van België laten promoveren. Vervolgens kwam er in Nederland een aanhoudende roep om meer openbaarheid en ministeriële verantwoordelijkheid.

Zo deed Thorbecke in zijn Proeve van herziening der grondwet volgens de Aanteekening uit 1840 een voorstel voor invoering van de zogenoemde straf- rechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid hield in dat ministers voor de uitvoering van wetten verantwoordelijk waren. Twee weken later volgde Donker Curtius met een radi- caler geschrift, waarin hij een algemene ministeriële verantwoordelijkheid, koninklijke onschendbaar- heid en het

door de minister wenste.

De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch? U

De grondwetsherziening van 1840 met alleen strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid stuitte echter koning Willem I al tegen de borst, zodat hij mede hierom aftrad. Door het contraseign zouden ministers een vergaande zelfstandige positie krijgen. Zij moesten voor de wettigheid van beslui- ten dan ook verantwoording kunnen afleggen aan het parlement.

D e eerste officiële Nederlandse minister- president

In 1844 wensten negen parlementariërs - de zo- genoemde Negenmannen - onder wie Thorbecke en De Kempenaer een grondwetsherziening met algemene ministeriële verantwoordelijkheid, maar dit werd door een meerderheid van de toenmalige Kamer afgewezen. Toen in 1848 een brede roep om meer inspraak en volksvenegenwoordiging op- kwam, besloot koning Willem II ten slotte om het zittende conservatieve kabinet te ontslaan en de grondwet te moderniseren. Hij gaf opdracht om daarbij aandacht te geven aan her kiesrecht en de ministeriële verantwoordelijkheid ten opzichte van her parlement. Relatief onbekend is dat deze beslis- sing van Willem II op grote bijval in de Kamer en de pers kon rekenen. Ook zij wensten een sprong naar hervormingen in de hoop om daarmee de dreiging van een revolutie af te wenden. In diverse Europese landen vonden namelijk revoluties plaats, vanwege de slechte economische omstandigheden en het ge- brek aan hervormingen.

Koning Willem II stelde een grondwetscommis- sie in die met een liberaal voorstel moest komen. Uit hun midden kozen de leden Johan Rudolf Thorbec- ke tot voorzitter. Vervolgens benoemde de koning - in afwachting van een nieuw kabinet na de grond- wetsherziening - Dirk Donker Cunius tot minister van Justitie en Gerrit graaf Schimmelpenninck tot minister van Buitenlandse Zaken en Financiën; de laatste werd ook voorzitter van de ministerraad, met de opdracht om de ministerraad verder samen te stellen. Eind maart 1848 kwam Schimmelpenninck over de totstandkoming van het kabinet verantwoor- ding afleggen in de Tweede Kamer. Op zijn verzoek had de koning ermee ingestemd dat hij een homo- geen en verantwoordelijk kabinet zou samenstellen.

Bovendien wenste hij de Engelse constitutie voor de grondwetswijziging tot uitgangspunt re nemen. Zo had koning Willem II de eerste officiële minister- president in de Nederlandse geschiedenis benoemd.

U De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch?

Ook in dar opzicht is her minister-presidentschap van eerdere datum dan de grondwetsherziening van

1848.

In de strijd om de zeggenschap over de grond- wetsherziening tussen enerzijds Schimmelpenninck als minister-president en anderzijds Thorbecke als voorzitter van de grondwetscommissie delfde :Schimmelpenninck in mei 1848 het onderspit. Het

! koninklijk kabinet bleef daardoor bij de grond- wetsherziening her uitgangspunt en niet het door :Schimmelpenninck voorgestane Engelse parlemen-

1 taire kabinet. De opvolger van Schimmelpenninck

werd de zittende minister Donker Curtius, die door ,de koning eveneens formeel tot minister-president werd benoemd.

Nadar de grondwetsherziening achtereenvolgens door de Tweede Kamer, de Eerste Kamer, de Dubbele Tweede Kamer - de normale Tweede Kamer aangevuld met eenzelfde aantal le-

,den via een extra verkiezing - en opnieuw de Eerste

Kamer was geloodst en voor her eerst directe verkie- zingen waren uitgeschreven, benoemde de koning

,een nieuw kabinet, met opnieuw Donker Curtius

als minister-president.

Uitgerekend Thorbecke had echter problemen met het minister-presidentschap - zo b leek uit zijn

,eerst in augustus 1848 verschenen Bijdrage tot de

herziening der grondwet - omdat sprake was dat ' Ie roi règne

ne gouveme pas' en de monarch niet

! l anger invloed had op de samenstelling van het ka- l binet. Wanneer de koning zelfs zijn ministers niet meer kon uitkiezen, dan was er voor de koning geen jplaats meer. Het kabinet zou dan niet meer konink- l lijk van aard zijn . Thorbecke stelde dan ook dat het minister-presidentschap een Engelse traditie was,

,die niet bij Nederland paste.

Ook vreesde Thor-

l becke dat een kabinet onder leiding van een minis- 1 ter-president afbreuk zou doen aan de individuele ministeriële verantwoordelijkheid. In dat geval zou ,de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en ministers troebel worden, bijvoorbeeld omdat het

! kabinet zich achter een minister zou kunnen opstel- llen door de collectieve ministeriële verantwoorde- l lijkheid in te roepen. Het verzet van Thorbecke te- gen het minister-presidentschap werd overigens ook i ingegeven door zijn antipathie tegen Schimmelpen- ininck en diens ideeën.

Hoewel de grondwetsherziening van 1848 be- JPaalde dat de koning voortaan onschendbaar was, gaf deze hem nog steeds bepaalde eigen bevoegdhe-

,den, los van zijn ministers. In zijn bovengenoemde

Uberaal Reveil

Thema: e monarchie

Bijdrage gaat Thorbecke er zelfs vanuit dat het kabi-•

net vergaderde in aanwezigheid van de koning. Het:

idee dat de ministers zonder koning vergaderdern en hun beslissingen vervolgens ter goedkeuring aarn hem voorlegden, achtte hij bij uitstek een kenmerk van de Engelse traditie.7 Een koninklijk kabinet met:

eigen bevoegdheden voor de koning betekende dus dat de 'algemene' ministeriële verantwoordelijkheid!

tegenover het parlement niet exclusief en volledig was. Niettemin leidde de invoering van deze mi-•

nisteriële verantwoordelijkheid tot een nieuwe ver-•

houding russen de constitutionele machten, in het bijzonder tussen de koning en de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kreeg een aantal bevoegdheden om invloed op de regering te kunnen uitoefenen, zoals het recht op inlichtingen en het recht om wetsvoor- stellen te wijzigen.

Th orbecke als leading minister

Hoewel Thorbecke formeel niets van het minister-·

presidentschap wilde weten, gedroeg hij zichzelf wel als zodanig. Hij was een belangrijk criticaster van het kabinet-Donker Curtius Il/De Kempenaer; : beide liberalen waren erin geslaagd de dominante Thorbecke buiten hun kabinetten te houden. Toern dit kabinet door zijn toedoen in het najaar van 1849' viel, werd Thorbecke als aanstichter van de kabinets-•

crisis geacht een nieuw kabinet te formeren. Voor zichzelf reserveerde hij het ministerie van Binnen-- landse Zaken, in die tijd het meest belangrijke mi-•

nisterie. Als geestelijk vader behield hij ook na de formatie de regie over 'zijn' kabinet. Even koppig als Willem III - sinds 1849 koning - kwam hij al snel [ met hem in aanvaring en probeerde hem zoveel mo-•

gelijk buiten de beraadslagingen van het kabinet te houden. Zijn idee om de koning aanwezig te latern zijn bij de kabinetsvergadering, paste hij dus in de praktijk niet toe.

Tijdens de constitutionele crisis ten gevolge van, de Aprilbeweging - verzet van protestanten tegern het herstel van de rooms-katholieke hiërarchie - irn 1853 speelde Thorbecke ook een dominante rol. Irn het parlement voerde hij namens de andere minis-•

ters het woord en wist hij het samen met liberale parlementariërs doen vóórkomen alsof het Vaticaan, het kabinet ten onrechte niet geïnformeerd zou heb-- ben. Toen Thorbecke vervolgens meende dat de koning bij overhandiging van een petitie door or-- thodoxe protestanten te Amsterdam had gezegd dat:

hij de grondwetsherziening van 1848 wilde terug-

juni 2013 (2)

draaien - wat overigens niet het geval was - verzocht hij de koning mede namens de andere ministers om zijn woorden openlijk terug te trekken; het kabinet zou anders een verzoek tot ontslag indienen. Dit conflict tussen Thorbecke als 'minister-president' en de koning als staatshoofd verloor Thorbecke, omdat de koning het verzoek om ontslag inwilligde.

Met uitzondering van Van Hall die in 1860 tot permanent voorzitter van de ministerraad werd be- noemd, vervulden de ministers van 1842 tot 1848 en van 1849 tot 1874 bij toerbeurt het voorzitter- schap van de ministerraad. Niettemin traden de for- mateurs van de kabinetten toch op als primus inter pares. Vooral achter de schermen regisseerde de for- mateur het door hem samengestelde kabinet en ge- droeg hij zich dus als een soort minister-president.

Zoals Thorbecke het formuleerde: 'een ministerie [kabinet] behoeft, gelijk eene politieke partij, een hoofd, een man, die, meer dan de overige leden, de eenheid, de algemeene beginselen van beleid verte- genwoordige en daarvoor aansprakelijk zij.'

Vanaf

1874 vestigde zich ten slotte de praktijk dat de for- mateur tevens voorzitter van de ministerraad werd.

Proces van conflict en loutering

In de periode 1866-1868 brak er een serie consti- tutionele crises uit, die werden veroorzaakt door de strijd tussen de liberalen en de conservatieven om de politieke zeggenschap. In dat verband experi- menteerden zij met hun rol als regeringspartij res- pectievelijk oppositiepartij en met de parlementaire middelen die hun daarbij ter beschikking stonden.

Tijdens de kwestie-Mijer in 1866 verzetten de libe- ralen zich ertegen dat Mijer als minister en forma- teur van het kabinet al na één jaar werd benoemd tot gouverneur-generaal van Nederlands-Indië. De liberale Kamermeerderheid nam dan ook een motie aan waarin zij het gedrag van het kabinet ten aan- zien van de overstap van Mijer afkeurde. Het ka- binet reageerde door de Kamer te ontbinden. Toen de Kamer vervolgens een jaar later de begroting van Buitenlandse Zaken - zonder reden - verwierp, trad zittend minister Heemskerk op als een soort minister-president; hij deed namens het kabinet de woordvoering in het parlement.

Toen de liberale Kamermeerderheid in 1868 opnieuw de begroting van Buitenlandse Zaken verwierp, wees koning Willem III oppositieleider Thorbecke er nadrukkelijk op dat hij in een alter- natief kabinet diende te voorzien. Thorbecke for-

De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch? as

meerde vervolgens een kabinet zonder daarin zelf plaats te nemen. Hij bleef in de Kamer en regis- seerde van daaruit het kabinet. Ook in dat opzicht zorgden Thorbecke en de liberalen voor een meer monistische relatie tussen parlement en regering, dat wil zeggen dat de regering afhankelijk werd van de Kamermeerderheid. Ministers waren afhankelijk van het vertrouwen van het parlement en dat kon ook onredelijk van aard zijn. In de daaropvolgende regeringen stelde het kabinet zich steeds robuuster tegenover de Kamer op en was de formateur van het kabinet vanzelfsprekend voorzitter van de mi- nisterraad. Tegelijk werd de invloed van de koning gemarginaliseerd. Dat bleek bij de regeling van het regentschap door Emma in 1884 - als Duitse prin- ses pas vijf jaar in Nederland - die geruisloos verliep:

de persoon van de monarch was inmiddels van on- dergeschikt belang.

Kuyper als hoeder van staat en kabinet

Het was Abraham Kuyper - voorman van de ortho- doxe protestanten en een relatieve buitenstaander in de Nederlandse politiek - die in 1901 na de periode van liberale dominantie de nieuwe constitutionele verhoudingen formaliseerde. Kuyper wijzigde in 1901 het reglement van orde van de ministerraad, zodat het voorzitterschap van de ministerraad offi- cieel een permanent karakter kreeg. Koningin Wil- helmina kon zich in deze aanpassing vinden: 'Bij een verandwoordelijk en homogeen kabinet is het noodzakelijk dat er zij een primus inter pares. Anders is er altijd rusie welke de Kroon dan moet bijleggen hetgeen voor het hoofd van den Staat zeer verkeerd

. 'IO

IS •••

Het permanente voorzitterschap van de minis- terraad was echter nog steeds omstreden. De liberaal Isaäc Fransen van de Putte waarschuwde in de Eer- ste Kamer voor de mogelijk overheersende positie van de permanente voorzitter. In de trant van Thor- becke betoogde hij dat een dergelijke dominantie zich moeilijk verdroeg met de individuele ministeri- ele verantwoordelijkheid. De meeste leden deelden echter de mening van Kuyper dat het reglement een huishoudelijk karakter had en de individuele ver- antwoordingsplicht niet beperkte. De Provinciale Groninger Courant zag in het 'premierschap' wel degelijk een bedreiging voor de collectieve of geza- menlijke verantwoordelijkheid van het kabinet, om- dat de premier zijn wil zou kunnen opleggen. Het liberale dagblad Het Vaderland schreef spottend

N De minister-president: concurrent of dienaar van de monarch?

over het kabinet Kuyper 'dat het was "homogeen"

i in dezen zin dat dr. Kuyper de "homo" en de omrin- gende ambtgenooten "geen" waren'. 11

Kuyper gedroeg zich als een ware minister- JPresident. Hij bemoeide zich intensief met het bui- 1 tenlands beleid en was - hoewel zelf minister van Binnenlandse Zaken - regelmatig op reis. Bij de algemene beschouwingen voerde hij namens de ove- i rige ministers het woord.

Toen het kabinet-Kuyper in 1905 aftrad, wa- iren de gemoederen over dit kabinet en de persoon Kuyper zo hevig opgelopen dat men ook de daden van Kuyper ongedaan probeerde te maken. Zo ver- ,dween per direct de bepaling over het permanente voorzitterschap. De tegenstanders van het minister- JPresidentschap waren weer even verenigd. Volgens ,de liberale Nieuwe Rotterdamsche Courant (NRC) was het minister-presidentschap in strijd met het JPrincipe dat de ministers onderling gelijk (homo- geen) waren. De tegenstanders hoopten dat de aanduiding 'minister-president' en 'premier' uit het , taalgebruik zou verdwijnen, terwijl zij overigens zelf

,dit taalgebruik vanaf 1901 wel hadden gehanteerd.

De liberale dagbladen probeerden deze erfenis van 'Thorbecke veilig te stellen en noemden het minis- 1 ter-presidentschap een 'on-Nederlands instituut' .

De praktijk van de permanente voorzitter bleef ,echter gewoon bestaan. De liberaal Theodoor de Meester begon weliswaar als 'tijdelijk' voorzitter van ,de ministerraad, maar aan het eind van de regeer- jperiode van zijn kabinet was hij het nog steeds. Bij ,de begrotingsbehandeling in 1905 had de Tweede Kamer weliswaar verzocht het permanente voorzit- 1 terschap te schrappen, maar vanuit dezelfde Kamer

!bleef men De Meester aanspreken als kabinetsleider ,en minister-president. Voor de bühne voerden de i individuele ministers in 1905 weer het woord bij de algemene beschouwingen, maar vanaf 1906 volgde De Meester in de voetsporen van Kuyper als centraal aanspreekpunt van het kabinet.

Het gevolg van het ontstaan van het instituut van het minister-presidentschap was dat de verhou- ,ding tussen koning, kabinet en Kamer veranderde.

Door de leiding van de minister-president werd het

! kabinet een meer op zichzelf staande, constitutione- l l e macht. Eerder hadden de ministers afzonderlijke gesprekken met de monarch gevoerd en gaven zij in

ID Men gebruikte de termen 'minister-president' en 'premier·

door elkaar.

Uberaal Reveil