1. Een park, een vijver en het vertrouwen in de overheid
Een groep bewoners wil een braakliggend terrein in hun wijk omtoveren tot groenpark, maar botst met de gemeente, die daar een vijver wil. Beleidsbemiddelaar Aik Kramer schiet te hulp.
Burger versus ambtenaar
‘Je zit gewoon te liegen, Victor!’
We zitten ’s ochtends vroeg met z’n vijven in een vergaderzaaltje van het gemeentehuis:
twee ambtenaren, twee bewoners en ik, de beleidsbemiddelaar. De papieren bekertjes met machinekoffie staan op tafel koud te worden. Het beeldscherm in de hoek toont een plattegrond van een woonwijk. De dunne lijntjes van de kaart worden bedekt door dreigende rode vlekken die het regenwater vertegenwoordigen dat bij een stortbui de straten blank zal zetten.
De beschuldiging wordt geuit door Gert-Jan, een doorgaans vriendelijke pensionado met een leesbrilletje aan een touwtje om zijn nek. Hij heeft een stapel papieren voor zijn neus, beleidsdocumenten die hij de avond ervoor op het internet heeft opgegra- ven. Volgens hem tonen die documenten aan dat Victor, een van de ambtenaren, type ruitjesoverhemd met korte mouwen, met de verkeerde cijfers heeft gerekend voor het bepalen van de hoeveelheid regenwater waarmee rekening moet worden gehouden.
Met opzet, denkt Gert-Jan.
‘Ik lieg helemaal niet’, reageert Victor koeltjes. ‘Ik heb gewoon een inschatting gemaakt van de hoeveelheid regenwater die opgevangen moet worden.’
Gert-Jan wordt alleen maar kwader. De rode vlekken van het beeldscherm kruipen nu ook over zijn gezicht. ‘Maar jij neemt het absolute maximum als het minimum. Alsof onze wijk ieder moment door een zondvloed kan worden weggespoeld!’
‘De kans dat we ook in Nederland met extreem weer te maken krijgen, wordt steeds groter, Gert-Jan. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente om rekening te hou- den met die risico’s. Jij wilt toch ook niet dat je huiskamer zo meteen onder water staat?’
Gert-Jan wisselt een blik van extreme irritatie uit met zijn buurvrouw, leunt achterover en kijkt naar mij. Victor neemt een slokje koude koffie en doet zijn armen over elkaar.
‘We zijn nu al een week aan het discussiëren over waterberging’, zeg ik. ‘En we komen er zo niet uit. De gemeente wil een vijver in het park, omdat dat volgens haar de beste manier is om de waterbergingsopgave te realiseren. De bewoners willen dat absoluut niet. Jullie zetten bovendien vraagtekens bij de cijfers waar Victor zich op baseert.’
Iedereen knikt.
‘Het zou toch zonde zijn als dit mooie project hierop stukloopt … De vraag is wat mij betreft dus niet: wie heeft er gelijk? De vraag is: hoe worden we het hierover eens met elkaar?’
Droompark
Het project betreft een braakliggend terrein midden in een woonwijk van een gemeen- te in de Bollenstreek. Vroeger stond er op die plek een basisschool, maar omdat de school een ander onderkomen heeft gekregen, is het gebouw platgegooid. Het onher- bergzame terrein is nu al meer dan een jaar afgezet met hekken, omdat uit de zanderi- ge bodem her en der toppen van funderingspalen steken. Het enige wat van de school is overgebleven, is een bijzonder, van bakstenen gemetseld speelkasteel. De hekken, de roestige stalen punten die uit het midden van de funderingspalen steken en het woeke- rende onkruid ogen niet erg uitnodigend.
De gemeente, die eigenaar van de grond is, speelde met de gedachte om op het terrein woningbouw mogelijk te maken. Maar een groep bewoners van de omliggende wijk kwam met een eigen plan. Zij dromen van een park, een groene oase met een mediter- rane uitstraling waar buurtbewoners elkaar kunnen treffen en allerlei activiteiten kun- nen ontplooien. De gemeente is wel gecharmeerd van dat plan, vooral omdat in het plan van de bewoners deze zelf het park gaan beheren. Dat sluit goed aan bij de ambitie van de gemeente om burgers meer ruimte te geven voor eigen initiatieven.
Omdat het de eerste keer is dat in deze gemeente zo’n samenwerking wordt opgetuigd, besluit men om een bemiddelaar in te schakelen. De gemeente neemt de kosten hier- van voor haar rekening en de bewoners kiezen de bemiddelaar uit. Zo wordt de neu- traliteit van deze persoon geborgd. De persoon die de bewoners uitkiezen, ben ik. Mijn opdracht is om een convenant op te stellen waarin de samenwerking, rollen en verant- woordelijkheden rond dit nieuwe park worden vastgelegd. Een mooie klus, aangezien je als mediator meestal wordt ingeschakeld als er slaande ruzie is. Nu krijg ik de kans om een positieve samenwerking vorm te geven en zo een conflict te voorkomen.
Een nieuwe samenwerking
Tot dan toe hebben de initiatiefnemende bewoners zich verenigd in een soort infor- meel buurtcomité. Dit comité heeft een achterban van meer dan honderd buurtbewo- ners die het plan van een park steunen en op de hoogte worden gehouden door middel van e-mails. Maar dit comité is geen rechtspersoon en kan dus geen verplichtingen aangaan. De eerste stap die ik daarom voorstel, is om een stichting op te richten die de belangen van de bewoners in deze vertegenwoordigt, verplichtingen kan aangaan en, niet onbelangrijk, subsidies kan aanvragen.
Een vereniging is een voor de hand liggende manier om de achterban in de vorm van een algemene ledenvergadering de nodige zeggenschap te geven, maar het comité vindt dat in deze fase te veel extra werk opleveren. In overleg met de gemeente beslui- ten we om voor de eenvoudigere rechtsvorm van een stichting te kiezen, zij het dat we
in de statuten wel het betrekken van de achterban als opdracht aan het bestuur meege- ven.Ik ga vervolgens samen met de gemeente en bewoners aan de slag met het inventarise- ren van de onderwerpen die in het convenant geadresseerd moeten worden. Daarvoor kijk ik ook of ik voorbeelden kan vinden van dergelijke convenanten. Om een samen- werking als deze vorm te geven, is het onvermijdelijk dat we het wiel opnieuw met el- kaar uitvinden, maar we kunnen ons natuurlijk wel laten inspireren door vergelijkbare wielen die in den lande al draaien.
Terwijl ik bezig ben met het opstellen van een concept-convenant, lukt het de bewo- ners een sponsor te vinden om een eerste ontwerp van het park professioneel te laten uitwerken. Hiervoor wordt een beknopt Plan van Eisen opgesteld, een soort wensen- lijstje van de bewoners en de gemeente voor het ontwerp. De gemeente geeft in dat Plan van Eisen aan dat ze het park wil gebruiken voor waterberging (het opvangen van overtollig regenwater), maar die wens raakt in het ontwerpproces op de achtergrond.
Wanneer de ontwerpers een eerste concept aan de bewoners en gemeente voorleggen, ontbreekt dit in het ontwerp. De gemeente geeft de ontwerpers als feedback dat zij een vijver in het ontwerp wil, dat is in haar optiek de beste manier om de waterberging te realiseren. En een vijver in een park is toch geen gek idee, meent de gemeente.
Maar de bewoners denken daar heel anders over. In hun visie is absoluut geen plek voor een vijver. Zij vrezen voor de veiligheid van kleine kinderen in het park, die kun- nen in de vijver vallen en verdrinken. Ze vrezen ook voor muggen die door de water- partij in groten getale de bezoekers van het park zullen plagen. Daarnaast beperkt een vijver volgens hen ook de bruikbare ruimte in het park. Kortom, een vijver is voor hen geen optie. Maar de gemeente houdt vast aan haar wens om in de volgende versie van het ontwerp een vijver op te nemen.
Wanneer ik op een dag iedereen bij elkaar roep om het door mij gemaakte concept-con- venant te bespreken, is de positieve sfeer helemaal omgeslagen. Opeens kunnen de bewoners en de gemeente elkaar niet meer luchten. Met name de voorzitter van de bewonersstichting, Gert-Jan, en de beleidsmedewerker Ruimte, Victor, krijgen het aan de stok. De onenigheid over de vijver heeft het hele proces lamgeslagen. Praten over toekomstige samenwerking is niet meer mogelijk. Het hele project staat op losse schroeven. Hoewel het ontwerpproces niet onderdeel van mijn opdracht als beleidsbe- middelaar is, kies ik ervoor om de discussie over de waterberging naar me toe te trek- ken. Ik moet wel.
Ruzie over de waterberging
De discussie over de waterberging wordt steeds feller. Die gaat nu niet meer over de vraag of er wel of geen vijver in het park moet komen, de bewoners trekken inmiddels de noodzaak om überhaupt water te bergen in twijfel. Gert-Jan is aan het googlen ge- slagen en heeft allerlei beleidsdocumenten opgegraven. Uit die documenten leidt hij af dat Victor voor de waterbergingsopgave met de verkeerde cijfers rekent. Zo ontstaat de confrontatie uit het begin van dit essay. Gert-Jan is woedend en heeft al zijn vertrou- wen in Victor verloren. Victor, een zeer kundige en gedreven ambtenaar, heeft moeite
om Gert-Jan mee te nemen in zijn berekeningen en overwegingen. Hij is wel gewend om dit soort berekeningen uit te leggen aan burgers, maar niet om erover te discussië- ren met een burger-expert.
Het is duidelijk dat de heren het niet eens zullen worden over de hoeveelheid regenwa- ter die in het park geborgen zou moeten kunnen worden. Om deze impasse te doorbre- ken stel ik voor dat we een onafhankelijke expert uitnodigen die door beide partijen als betrouwbaar en gezaghebbend wordt beschouwd. In beleidsbemiddeling noemen we dit ‘joint fact finding’, gezamenlijk de feiten vaststellen. In plaats van de situatie dat ie- dere partij een eigen expert inschakelt en er een rapportenstrijd ontstaat, stel je een expert – of panel van experts – aan die ten dienste van alle partijen staat. Na enig speurwerk komen we uit bij een expert van het Waterschap.
Een week later zitten we weer in hetzelfde zaaltje en ontvangen we deze persoon, een grondwaterexpert. Deze helpt ons om het eens te worden over de hoeveelheid water die in het park geborgen moet kunnen worden en doet dat op een manier die zowel Gert- Jan als Victor in hun waarde laat. Ik vraag de grondwaterexpert of er ook andere ma- nieren dan een vijver zijn om regenwater te bergen. Zo ontdekken wij het idee van een droge wadi. Een droge wadi is een glooiend landschap dat in principe droog staat, maar in geval van nood onder water kan worden gezet. Door in het ontwerp van het park een hoogteverschil aan te brengen en in de hoek een slokop, een soort afvoer, te plaatsen kunnen we redelijk eenvoudig een aanzienlijke bergingscapaciteit realiseren.
Probleem opgelost!
Toch krijgt deze discussie nog een staartje. Wanneer we het zaaltje verlaten en door de gangen van het gemeentehuis lopen, verdwijnt Victor opeens met de grondwaterexpert een ander zaaltje in. Blijkbaar heeft Victor nog een overleg over een ander onderwerp met hem ingepland, vanuit het oogpunt van efficiëntie geen gekke gedachte. Maar Gert-Jan en de andere bewoners zien dit gebeuren en trekken wit weg. Het is toch een onafhankelijke expert?, denken zij. Wat gaat Victor met hem bespreken? Ze hebben toch niet stiekem een dealtje gesloten? Vanuit het oogpunt van vertrouwen is deze zet van Victor niet bepaald handig. Ik heb de volgende dag een extra bijeenkomst moeten beleggen om duidelijkheid te scheppen over het doel van het extra overleg tussen Vic- tor en de grondwaterexpert, en om het vertrouwen van de bewoners weer te herstellen.
Verder met het convenant
De ontwerpers worden weer aan het werk gezet, deze keer met de expliciete opdracht om een droge wadi met een specifieke bergingscapaciteit in het ontwerp in te tekenen.
De impasse is doorbroken en ik kan weer verder met het samenwerkingsconvenant. De uitdaging is nu om de juiste synergie te vinden, een manier om elkaar te versterken, eerst in de aanleg van het park en daarna in het beheer ervan.
Met behulp van een beamer projecteer ik de concept-artikelen van het convenant groot op een scherm. Dat zorgt er ook voor dat we letterlijk met alle neuzen dezelfde kant op zitten. We bediscussiëren wie welke taken op zich zal nemen en wat dat betekent voor de aansprakelijkheden. Wanneer we het min of meer eens zijn over de tekst van een bepaling, neem ik het op me om een aantal scenario’s te bedenken waarin die bepaling
toepasselijk is. Ik vraag bijvoorbeeld: ‘Wie is er verantwoordelijk wanneer een vrijwil- liger een tak van een boom zaagt en die vervolgens op het dak van een geparkeerde auto valt?’ En: ‘Stel je voor dat een andere groep het park wil gebruiken voor een acti- viteit maar de stichting ziet dat niet zitten, wat doen we dan? Wat is dan de rol van de gemeente als vergunningverlener?’ Op die manier geven we stap voor stap vorm aan een nieuwe samenwerking.
Een paar weken later ligt er een convenant, compleet met een aantal inleidende over- wegingen aan het begin van de tekst en stippellijntjes aan het eind waar de wethouder en de voorzitter van de stichting zo meteen hun handtekening kunnen zetten. We zijn klaar, althans, dat denken we. Ondanks het feit dat er gedurende het hele proces een jurist van de gemeente bij ons aan tafel heeft gezeten, wil de afdeling Juridische Zaken alsnog iets over de tekst zeggen. We schrikken wel een beetje wanneer we een docu- ment terugkrijgen dat bol staat van de rode doorhalingen en tekstvoorstellen. De juris- ten hebben vooral moeite met zinsneden die kunnen worden opgevat als een verwij- zing naar een subsidierelatie. Die is er inderdaad nog niet, dus die kritiek verwerken we braaf. In hun enthousiasme hebben de juristen ook allerlei juridisch jargon in de arti- kelen geplakt. Dat halen we, in overleg met de juristen, er weer uit. Het convenant moet immers wel leesbaar en begrijpelijk blijven voor het brede publiek.
Wanneer we de tekst voltooid hebben, legt de wethouder deze voor aan het college.
Zijn collega-wethouders en de burgemeester geven ook hun stempel van goedkeuring en daarmee kan hij zijn handtekening onder het convenant zetten. Daartoe organise- ren we een bescheiden persconferentie waar we de lokale media voor uitnodigen. Ter- wijl de fototoestellen van de fotografen flitsen, zetten de wethouder en Gert-Jan na- mens de stichting hun handtekening onder het convenant. Daarna schudden zij elkaar de hand en beantwoorden zij samen enkele vragen van de journalisten. Onder het ge- not van een gebakje kijken we ook nog naar een filmpje dat is gemaakt door een jonge inwoner van de wijk. Dat filmpje brengt de totstandkoming van de samenwerking tus- sen de bewoners en de gemeente zo goed in beeld, dat de gemeente het wil gebruiken in hun officiële communicatie over het park. Een mooier compliment kunnen ze de jonge filmmaker niet geven.
Laat honderd tulpen bloeien!
Het proces duurt zo’n vier maanden, waarin we gemiddeld twee keer per maand sa- menkomen. Tussen de plenaire bijeenkomsten door moeten de vertegenwoordigers vaak terug naar hun achterban om de plannen voor te leggen die we aan de onderhan- delingstafel smeden. Wanneer het convenant eenmaal is ondertekend, staat er nog één item op onze to do-lijst. Aangezien het nog wel even kan duren voordat het park daad- werkelijk is aangelegd, besluiten we om het braakliggende terrein tijdelijk in te richten.
Door de hekken weg te halen, het terrein enigszins te fatsoeneren en het speelkasteel weer toegankelijk te maken, kunnen alle buurtbewoners zien dat er in de nabije toe- komst iets moois staat te gebeuren. Gert-Jan regelt een lading tulpenbollen die de buurtbewoners op een zaterdagmiddag met elkaar in de grond planten. Binnen de kortste keren staat het hele terrein in bloei.
Als je als overheid ruimte wilt creëren voor nieuwe initiatieven en wilt dat burgers zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun omgeving, dan moet je als overheid ook bereid zijn dingen los te laten. Je moet weten wat je belangrijk vindt en desnoods kaders stel- len, maar je moet ook openstaan voor nieuwe ideeën. Zoals bijvoorbeeld een droge wadi in plaats van een vijver. Ook moet je accepteren dat burgers steeds kritischer en mondiger worden. Gezag moet verdiend worden. De uitdaging is daarom om deze burger-experts een positieve rol te geven in het proces in plaats van in een autoritaire reflex te schieten en de strijd met hen aan te gaan.
Ook moet je als overheid een sensitiviteit voor het proces ontwikkelen. Je moet goed nadenken over welke stappen je in de besluitvorming zet. Als verschillend over een onderwerp wordt gedacht, dan kun je de rechtvaardigheid van een besluit alleen ver- groten door middel van een proces dat door iedereen als eerlijk wordt ervaren. Dat kan betekenen dat je een onafhankelijke procesbegeleider moet inschakelen, maar in veel gevallen kan de overheid dat ook best zelf. Het betekent wel dat je soms efficiëntie moet opofferen, bijvoorbeeld om vertrouwen te kweken. Natuurlijk was het praktisch van de gemeente om een extra overleg met de grondwaterexpert in te plannen, maar het ver- oorzaakte wel onnodige verwarring.
Gelukkig hebben we toen het vertrouwen kunnen herstellen en dat brengt me bij mijn laatste conclusie, de laatste les die we kunnen trekken uit dit traject. Als je een nieuwe samenwerking tussen overheid en burger tot stand wilt brengen, dan moet je bereid zijn om te experimenteren en fouten te maken. Laat honderd tulpen bloeien! Juist door dat samen te doen en burgers mee te nemen in het besluitvormingsproces, kweek je ook meer begrip voor de moeilijke keuzes die de overheid soms moet maken. Zo werk je aan vertrouwen en bouw je aan gezag. Zo maak je mensen enthousiast om zelf ver- antwoordelijkheid te nemen. Zo maak je een droompark.
