Toelichting bij de regionale Bijstandsverordening 2004.
Inleiding.
Als gevolg van het van kracht worden van de Algemene bijstandswet vanaf 1 januari 1996 hebben de gemeenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis hun plaatselijke beleid voor het verstrekken van toeslagen en het toepassen van verlagingen op de landelijk genormeerde algemene bijstand in verschillende zogeheten bijstandsverordeningen vastgelegd. Nadien zijn deze verordeningen regelmatig gewijzigd, onder meer als gevolg van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.
Als gevolg van de samenwerking van de drie gemeenten met het Centrum voor werk en inkomen (Cwi) voor de regio Nieuwe Waterweg Noord werd afstemming en uniformering van de uitkeringsregelingen, die (gedeeltelijk) door het Cwi worden uitgevoerd, noodzakelijk. Dit maakt immers de functie van het Cwi, één centraal regionaal meldpunt voor werk en inkomen, praktisch uitvoerbaar. Met deze uniformering wordt eveneens de afstemming van de werkprocessen van de drie gemeenten bevorderd. Bovendien gaat dit het eventuele regionale
"uitkering shoppen" tegen.
De invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) per 1 januari 2004 maakt aanpassing van de gezamenlijke bijstandsverordening noodzakelijk. Het gaat daarbij vooral om een aantal wijzigingen van redactionele en technische aard, zodat de verordening volledig “WWB-proof”
is.
Algemeen.
De artikelen 8, lid 1 onder c en 30 van de WWB draagt de gemeenteraad op een verordening vast te stellen. Het onderwerp van de verordening is in het eerste lid van artikel 30 van de WWB beschreven.
In de Memorie van Toelichting (MvT) staat dat de verordening "een zodanig karakter heeft dat een belanghebbende daaruit concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in zijn situatie geldt" (MvT artikel 30).
Een verordening waarin de gemeenteraad de hoofdlijnen vaststelt en aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid geeft onderdelen uit te werken sluit minder goed aan bij de wens van de wetgever dat de verordening voor belanghebbenden duidelijk is.
De verordening is van toepassing op bijstandsgerechtigden van 21 jaar of ouder, doch jonger dan 65 jaar. Voor bijstandsgerechtigden, die jonger dan 21 jaar of 65 jaar en ouder zijn, gelden aparte wettelijke regels. Deze leeftijdgrenzen zijn niet relevant voor medebewoners.
Artikel 1, lid 1.
De begrippen die in de verordening zijn gehanteerd hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijving in de WWB. Omdat uit de verordening moet blijken waar belanghebbenden recht op hebben, zijn de begripsomschrijvingen en de daarbij behorende toelichting uit de wet overgenomen en in de verordening opgenomen. Er komen enkele afwijkingen voor, die hierna worden besproken.
b. Alleenstaande.
De omschrijving van het begrip alleenstaande komt overeen met de omschrijving die de wet hanteert. Degene, die geen gezamenlijke huishouding voert met een ander, kan worden aangemerkt als alleenstaande.
Uit de omschrijving van het begrip gezamenlijke huishouding blijkt dat twee personen, die bloedverwant zijn in de eerste graad (ouder - kind) en een gezamenlijke
huishouding voeren niet als gehuwden worden aangemerkt.
Om te voorkomen dat twee bloedverwanten in de eerste graad, die feitelijk een gezamenlijke huishouding voeren, op grond van de definitie van gezamenlijke huishouding als gehuwden worden aangemerkt, is in de definitie uitdrukkelijk opgenomen dat deze personen als alleenstaande moeten worden aangemerkt.
Eenzelfde uitzondering wordt gemaakt voor twee bloedverwanten in de tweede graad indien bij één van hen sprake is van zorgbehoefte.
c. Alleenstaande ouder.
De omschrijving van het begrip alleenstaande ouder komt overeen met de omschrijving die de wet hanteert. Alleen degene die als alleenstaande de volledige zorg heeft voor een of meer tot zijn last komende kinderen (jonger dan 18 jaar), kan als alleenstaande ouder worden aangemerkt. Dit betekent dat de co-ouder die niet de volledige zorg heeft, noch als alleenstaande ouder, noch als alleenstaande kan worden aangemerkt.
Op grond van het algemene individualiseringsbeginsel van artikel 18, lid 1 van de WWB dient te worden vastgesteld welke landelijke norm op de belanghebbende van
toepassing is.
d. Gehuwde.
De verordening is ook van toepassing op gehuwde personen van 21 jaar en ouder, doch jonger dan 65 jaar. Dit betekent praktisch dat de regels van deze verordening alleen kunnen worden toegepast, wanneer beide partners 21 jaar of ouder maar jonger dan 65 zijn. Is één van beide 65 jaar of ouder dan kan geen sprake zijn van een
verlaging van de norm voor gehuwden.
e. Kind.
Het gaat hierbij om in Nederland woonachtige eigen kind(eren) of stiefkind(eren).
Geadopteerde kinderen worden hieronder eveneens begrepen. Pleegkinderen vallen niet onder het begrip "kind": zij worden beschouwd als een zelfstandig subject van bijstand.
f. Ten laste komend kind.
Hieronder wordt verstaan het kind jonger dan 18 jaar voor wie de alleenstaande ouder of gehuwde aanspraak op kinderbijslag kan maken. Hierbij geldt dat het kind wel in Nederland moet wonen.
g. Belanghebbende.
Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Het begrip belanghebbende komt overeen met de omschrijving in artikel 1:2 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht.
h. Woning.
Het in deze verordening vastgelegde beleid ten aanzien van toeslagen en verlagingen heeft mede betrekking op bewoners van een onzelfstandige woonruimte, woonwagen of een woonschip. Het begrip onzelfstandige woonruimte is ontleend aan de
Huursubsidiewet.
i. Woonkosten.
Deze omschrijving is nog altijd ontleend aan de oude Algemene Bijstandswet.
Hiermee is aansluiting gezocht bij de huidige werkwijze. Voor de woonkosten van een huurwoning wordt aangesloten bij de minimum huurgrens die de Huursubsidiewet hanteert.
Voor de woonkosten van een eigen woning wordt rekening gehouden met de te betalen hypotheekrente en de zakelijke lasten, die noodzakelijkerwijs aan het hebben van een eigen woning verbonden zijn. Voor wat betreft de hypotheekrente gaat het hierbij om de rente voor het deel van de hypotheek, dat is afgesloten voor de financiering van de woning. Rente verbonden aan een deel van de hypotheek, dat betrekking heeft op – bijvoorbeeld- de financiering van duurzame gebruiksgoederen, wordt niet tot de woonkosten gerekend.
j. Hoofdverblijf.
Voor het hoofdverblijf is aansluiting gezocht bij de omschrijving in artikel 40, lid 1 van de wet. Volgens artikel 1:10, lid 1 van het Burgerlijk Wetboek bevindt de woonplaats van een natuurlijke persoon zich ter zijner woonstede en bij gebreke van de woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf.
k. Netto minimumloon.
Deze omschrijving komt overeen met de omschrijving in artikel 37, lid 1 van de wet en moet overeenkomstig worden uitgelegd.
l. Norm.
In paragraaf 3.2 van de wet is het bedrag van de norm per kalendermaand vastgesteld voor de wettelijke categorieën belanghebbenden. Omdat deze verordening niet van toepassing is op bijstandsgerechtigden, die jonger dan 21 jaar of 65 jaar en ouder zijn, gaat het in de praktijk om de normen in artikel 21 van de wet.
m. Medebewoning.
Indien volgens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens of feitelijk één of meerdere perso(o)n(en), die niet beho(o)r(t)(en) tot het gezin van de belanghebbende, zijn hoofdverblijf in de woning van belanghebbende heeft, is er sprake van
medebewoning. Onder gezin wordt verstaan de eventuele partner en / of de ten laste van de belanghebbende komend kind(eren).
n. Beroepsmatige verzorging.
Met beroepsmatige hulpverlening wordt gedoeld op verzorging of verpleging in een inrichting. Indicatiestelling vindt plaats door onderzoek van een medische adviseur, tenzij een en ander genoegzaam uit de feitelijke omstandigheden afgeleid kan worden.
Artikel 1, lid 2.
De gehuwden die duurzaam gescheiden leven van elkaar, worden niet als gehuwden aangemerkt. Personen, die ongehuwd een gezamenlijke huishouding voeren, worden beschouwd als gehuwden. Twee bloedverwanten in de eerste graad, die feitelijk een gezamenlijke huishouding voeren, kunnen echter niet als gehuwden worden aangemerkt.
Hetzelfde geldt voor twee bloedverwanten in de tweede graad, indien bij één van hen sprake is van zorgbehoefte.
Artikel 1, lid 3 en 4.
In genoemde omstandigheden wordt in ieder geval geacht sprake te zijn van een gezamenlijke huishouding.
Hebben twee personen in dezelfde woning het hoofdverblijf en doet zich een dergelijke situatie voor, dan worden zij zonder nadere bewijsvoering en zonder mogelijkheid van tegenbewijs geacht een gezamenlijke huishouding te voeren.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke registraties er toe leiden dat de betrokkenen, indien zij gezamenlijk gehuisvest zijn, worden geacht een gezamenlijke
huishouding te voeren, zoals bedoeld in het vierde lid aanhef en sub d.
Artikel 2.
Artikel 30 van de wet schrijft voor dat de verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verlaagd of verhoogd.
De categorie indeling is gebaseerd op de wet.
De begrippen zijn nader uitgelegd in artikel 1 van de verordening.
De landelijke norm bedraagt voor de alleenstaande, de alleenstaande ouder en de gehuwden respectievelijk 50%, 70% en 100% van het netto minimumloon. De alleenstaande en
alleenstaande ouder kunnen in aanmerking komen voor een toeslag van ten hoogste 20% van het netto minimumloon. De norm voor gehuwden kan in bepaalde, hieronder beschreven
Artikel 3, lid 1.
Bij de vaststelling van de landelijke norm voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder is de wetgever uitgegaan van de veronderstelling dat betrokkene de bestaanskosten geheel met een ander kan delen. Indien dit niet het geval is, wordt de norm verhoogd met een toeslag.
Voor het bepalen van de hoogte van de toeslag worden alle extra algemeen noodzakelijke bestaanskosten in aanmerking genomen die de alleenstaande of de alleenstaande ouder heeft ten opzichte van degene, die met zijn partner een gezamenlijke huishouding voert.
Artikel 30, lid 2 van de WWB schrijft voor dat de toeslag, onverminderd het bepaalde in artikel 27, 28 en 29 van de wet, voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder met zijn kinderen in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt bepaald op het maximumbedrag, genoemd in artikel 25 lid 2 van de WWB. De maximale toeslag komt neer op 20% van het netto minimumloon. Aangezien het minimumloon regelmatig wordt gewijzigd, wordt in deze
verordening volstaan met een verwijzing naar het bedrag zoals dat in de wet is genoemd.
Artikel 3, lid 2.
Dit lid geeft een aantal uitzonderingen op de regel van het eerste lid dat alleen recht op de maximale toeslag bestaat, indien alleen de belanghebbende zijn hoofdverblijf in zijn woning heeft.
De bedoeling van de eerste uitzondering is te voorkomen, dat men als gevolg van financiële consequenties zou afzien van het in huis nemen van een zorgbehoevende of dat de
belanghebbende als zorgbehoevende zou afzien van het in huis nemen van een ander als verzorgende. De belanghebbende of de ander zou dan op verzorging in een verzorgingstehuis, verpleeginrichting of andere inrichting zijn aangewezen. Dit komt niet overeen met het streven om zorgbehoeftigen zo lang en zoveel als mogelijk zelfstandig te laten functioneren en wonen.
Dat de zorgbehoevende ondanks de medebewoning aangewezen blijft of wordt op
professionele thuiszorg, die de zorgverlenende medebewoner ondersteunt, doet niet af aan het recht op een toeslag.
Een uitzondering op de hoofdregel wordt ook gemaakt, wanneer bij de beoordeling van het recht op bijstand vastgesteld is dat sprake is van twee bloedverwanten in de tweede graad en één van hen behoefte heeft aan zorg.
De toeslag blijft eveneens 20%, indien uitsluitend één of meer kinderen jonger dan 21 jaar hun hoofdverblijf hebben bij de ouder(s). Veelal hebben deze jongeren een laag inkomen zoals studiefinanciering, een gesubsidieerde dienstbetrekking of een bijstandsuitkering. Als gevolg daarvan gaat het delen van de bestaanskosten vaak moeizaam.
Wanneer kinderen van 21 jaar of ouder hun hoofdverblijf op hetzelfde adres als hun ouder(s) hebben en een opleiding volgen zoals bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000 of hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten, wordt ook de maximale toeslag van 20 % toegekend. Deze kinderen ontvangen immers een tegemoetkoming voor studiekosten of studiefinanciering, waarvan de hoogte is afgestemd op de omstandigheid dat zij inwonend zijn bij hun ouder(s). Wanneer in dergelijke situaties een lagere toeslag zou worden verstrekt, treden er dubbele, ongewenste effecten op.
Dat deze kinderen eventueel nog andere inkomsten hebben, heeft geen invloed op het recht op de maximale toeslag.
Artikel 3, lid 3.
In deze verordening wordt uitgegaan van een minimum toeslag, wanneer één of meerdere perso(o)n(en), die niet tot het gezin van de belanghebbende beho(o)r(t)(en), zijn hoofdverblijf in de woning van belanghebbende heeft. Aangezien sprake is van schaalvoordelen voor deze categorie personen in vergelijking met personen, die hun woning niet delen met anderen, is de toeslag gesteld op 10%. Op welke wijze de voordelen van het delen van de bestaanskosten exact doorwerken tussen de verschillende medebewoners onderling is voor de uitvoering van de wet niet van belang. Deze toeslag is dus ook van toepassing op zowel ouders als hun inwonende kinderen, die 21 jaar of ouder zijn en geen opleiding volgen zoals bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000 of hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.
In de in deze verordening toegepaste systematiek is een eenvoudig onderscheid gemaakt tussen 3 categorieën, waarbij de toeslag 0%, 10% of 20% bedraagt. Hierbij bestaat geen nader onderscheid tussen medebewoning op commerciële of niet-commerciële basis.
Medebewoning op commerciële basis, anders dan in het kader van bedrijfsvoering, komt slechts sporadisch voor. Verdere nuancering zou bovendien leiden tot meer variatie in de hoogte van de toeslagen, die de uitvoerbaarheid en overzichtelijkheid van het toeslagenbeleid niet vereenvoudigt. Het is immers mede de bedoeling om een fijnmazige indeling van
verschillende normen te voorkomen.
Artikel 4.
Op grond van artikel 27 van de wet kan de norm of toeslag lager vastgesteld worden voor zover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm of de toeslag voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder mede
begrepen het niet aanhouden van een woning. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om “krakers”, maar ook om de situatie waarbij de ex-echtgenoot de betaling van de woonkosten voor zijn rekening neemt.
De bijstandsuitkering wordt geacht voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan te kunnen voorzien. De kosten van het wonen maken daar deel van uit.
Indien de belanghebbende voor de woning geen kosten maakt, wordt de norm niet verhoogd met een toeslag. Hij blijft als gevolg van dit artikel in ieder geval beschikken over de landelijke norm.
Artikel 5.
De landelijke normsystematiek in de Abw kent geen afzonderlijke normen voor 21- en 22-jarige alleenstaanden. Het recht op een toeslag voor deze categorie wordt eveneens op grond van artikel 3 vastgesteld. Het gevolg is dat de bijstandsuitkering in bepaalde gevallen bijvoorbeeld hoger is dan het loon dat men verdient met een gesubsidieerde dienstbetrekking. Ook het minimumloon dat men in een voltijds dienstbetrekking kan verdienen, is nauwelijks hoger. Op die manier zou er geen of een te geringe stimulans zijn om arbeid te aanvaarden. Teneinde dit te voorkomen is in dit artikel de maximale toeslag voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op respectievelijk 7,5% en 15 % gesteld (voor een 22-jarige medebewoner bedraagt deze 10 %).
Artikel 6.
Terwijl in artikel 3 voor de alleenstaande en alleenstaande ouder sprake is van verhoging van de landelijke norm met een toeslag van een percentage van het netto minimumloon, is - gelet op de systematiek van de wet - bij gehuwden sprake van een verlaging van de norm. Dit is dezelfde systematiek als omschreven bij de alleenstaande en alleenstaande ouder.
Artikel 7.
Hier wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.
Indien belanghebbenden voor de woning geen kosten maken, wordt de norm voor gehuwden verlaagd met 20% van het netto minimumloon. Dit percentage komt overeen met de op grond van artikel 4 ontbrekende toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder, die zijn bestaanskosten niet met een ander kan delen en geen woonkosten heeft. Eventuele
samenloop met een verlaging op grond van artikel 6 stuit op de cumulatiebepaling van artikel 8 onder c, zodat de norm voor gehuwden minimaal 80 % van het netto minimumloon bedraagt.
Artikel 8.
In deze bepaling worden garanties gegeven met betrekking tot de minimale en maximale hoogte van de netto bijstandsuitkering, voordat eventuele middelen en maatregelen in aanmerking worden genomen. Cumulatie van toeslagen, verlagingen en toeslagen en verlagingen onderling kan er namelijk toe leiden dat de uitkering hoger wordt dan wettelijk toegestaan of te laag wordt om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Percentages van het netto minimumloon in een overzicht:
- alleenstaanden vanaf 50 % tot en met 70 %, - alleenstaande ouders vanaf 70 % tot en met 90 %, - gehuwden vanaf 80 % tot en met 100 %.
Artikel 9.
Evenals de uitvoering van de wet berust de uitvoering van de bijstandsverordening bij het college van burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders kunnen deze bevoegdheid op grond van de Algemene wet bestuursrecht mandateren aan ambtenaren.
Artikel 9a.
Deze bepaling geeft nadere invulling aan de wettelijke bevoegdheid van burgemeester en wethouders om bij wijze van voorschot bijstand te verlenen in de vorm van een renteloze geldlening. Wanneer de aanvrager van algemene bijstand over geen enkel middel meer beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, in welke vorm dan ook, is sprake van wat in de uitvoeringspraktijk ‘broodnood’ wordt genoemd. Men beschikt dan niet meer over contant geld of andere bezittingen, waarvan verlangd kan worden dat deze te gelde worden gemaakt. Dit artikel geeft aan dat het college in die omstandigheden overgaat tot het verstrekken van één of meer voorschotten ter overbrugging van de periode tot de uitbetaling van de bijstandsuitkering.
Met inachtneming van dit artikel blijven burgemeester en wethouders overigens bevoegd om nadere beleidsregels voor de verstrekking van voorschotten vast te stellen, de bijstand zonder machtiging te verrekenen met de verstrekte voorschotten of voorschotten terug te vorderen nadat is vastgesteld dat geen recht op bijstand bestaat
Artikel 10.
Dit artikel geeft de mogelijkheid tot individualiserend handelen als strikte toepassing van de verordening tot onbillijkheden leidt. Bij het afwijken van de bepalingen kunnen de rechten van belanghebbende op basis van deze verordening niet worden aangetast.
Artikel 11.
Belanghebbenden, die op de ingangsdatum van deze verordening een bijstandsuitkering ontvangen, worden door deze nieuwe verordening niet worden geconfronteerd met een inkomensachteruitgang. Om deze reden is voor deze cliënten geen overgangsregeling opgenomen.
Teneinde te voorkomen dat toepassing van de overgangsbepaling uit de Bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord 2002 beëindigd moet worden vanwege de intrekking hiervan, is opgenomen dat de oude overgangsbepaling zijn werking behoudt. Deze bepaling voorzag immers in een overgangsperiode van twee jaar en werd nog geen twee jaar geleden van kracht.
