M ILIEUHANDHAVINGSCOLLEGE
A RREST
van 9 januari 2018 met nummer MHHC/M/1718/0057 in de zaak met rolnummer 1617/MHHC/0058/M
Verzoekende partij de nv BOREALIS POLYMERS
vertegenwoordigd door advocaat Guido SEPELIE
met woonplaatskeuze op het kantoor te 9051 Gent, Derbystraat 293
Verwerende partij het VLAAMSE GEWEST
vertegenwoordigd door de Vlaamse regering, ten verzoeke van de Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw
vertegenwoordigd door advocaat Michiel VAN DIEVOET
met woonplaatskeuze op het kantoor te 1000 Brussel, Wolstraat 56
I. BESTREDEN BESLISSING
De verzoekende partij vordert met een aangetekende brief van 23 januari 2017 de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit van 15 december 2016, gekend onder nummer 15- AMMC-1589-M.
De bestreden beslissing legt aan de verzoekende partij een alternatieve bestuurlijke geldboete op van 5.916 euro (986 euro verhoogd met de opdeciemen) wegens schending van artikel 22 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna: Milieuvergunningsdecreet), artikel 43 van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning (hierna: VLAREM I) alsook artikel 5.43.3.25 van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning (hierna: VLAREM II).
Aan de verzoekende partij wordt verweten dat zij naliet om het verplicht gesteld permanent emissiezelfcontrolesysteem te voorzien bij haar stookinstallaties.
II. VERLOOP VAN DE RECHTSPLEGING
De verwerende partij dient een antwoordnota en het administratief dossier in. De verzoekende partij dient een wederantwoordnota in. De verwerende partij dient een laatste nota in.
De kamervoorzitter behandelt de vordering tot vernietiging op de openbare zitting van 14 december 2017.
Advocaat Guido SEPELIE voert het woord voor de verzoekende partij.
Advocaat Michel VAN DIEVOET voert het woord voor de verwerende partij.
Het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC-decreet) en het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (Procedurebesluit) zijn toegepast.
III. FEITEN
Op 10 september 2015 begeeft mevrouw Karolien BERS, toezichthouder bij de afdeling Milieu- inspectie van de Vlaamse overheid, zich ambtshalve naar de zetel van de verzoekende partij, Industrieweg 148 te 3583 Beringen. Zij maakt in het kader van haar ambtshalve optreden een proces-verbaal op met nummer HA64.H1.0082-15, dat onder meer als volgt luidt:
“…
Korte beschrijving van het bedrijf
Het bedrijf Borealis Polymers nv, Industrieweg 148, te 3583 Beringen is een inrichting voor de productie van polypropyleen. Het bedrijf valt onder rubriek 4.1 h) (De fabricage van organisch-chemische producten zoals kunststof materialen) van de Richtlijn Industriële emissies (2010/75/EU van 24 november 2010).
De heer Willy Raymaekers is lid van de Raad van Bestuur van dit bedrijf.
Vergunningstoestand:
…
Het bedrijf is vergund voor rubriek 43:
(rubriek 43.1.3.) : stoken in installaties, met uitzondering van stationaire motoren en gasturbines.
• branders stoomketel (2x 54.000 kW)
• verwarmingsinstallatie logistiek (100 kW)
• filterkoek drooginstallatie (1.100 kW) totaal vermogen :109.200 kW - klasse 1
(rubriek 43.3.) stoken in installaties, inclusief stationaire motoren en gasturbines
• branders stoomketel (2x 54.000 kW)
• verwarmingsinstallatie logistiek (100 kW)
• filterkoek drooginstallatie (1.100 kW) totaal vermogen :109.200 kW - klasse 1 (rubriek 43.4.): installaties voor het verbranden van brandstof met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW, met uitzondering van installaties voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen of huishoudelijk afval
• branders stoomketels (2x 54.000 kW)
• wervelbedreiniging (255 kW)
• 3 dieselmotoren van 250 kW
• 3 dieselmotoren van 276 kW (brandweerpompen)
• 1 dieselmotor van 125 kW (noodgroep)
• verwarmingsinstallatie logistiek (100 kW)
• filterkoek drooginstallatie (1.100 kW)
• grondfakkel en hoge fakkel van 1.000 kW
• fakkel 5.160 MWth
totaal vermogen: 5.273 MW - klasse 1 Vorige processen-verbaal
Ten laste van dit bedrijf werden eerder nog geen processen-verbaal opgesteld door de afdeling milieu-inspectie.
Vaststellingen
Het bedrijf bezorgde op respectievelijk 25 november 2014 en 12 februari 2015 de afdeling milieu-inspectie een overzicht van de resultaten van de zelfcontrole van de luchtemissies van de branders van de stoomketels betreffende het productiejaar 2013 en 2014 (zie bijlage 2). Tijdens de inspectie wordt besproken op welke manier wordt voldaan aan de verplichting tot zelfcontrole van de emissies van de branders van de stoomketels, conform afdeling 5.43.3. van Vlarem II.
Het bedrijf exploiteert twee branders voor stoomketels van elk 54 MW. Elke brander heeft een afgaskanaal. De twee afgaskanalen lopen naast elkaar in één huls. Conform artikel 1.1.2. van Vlarem II is een schoorsteen een infrastructuur met één of meer afgaskanalen voor de afvoer van afgassen met het oog op de uitstoot ervan in de lucht. De afgassen van de twee stookinstallaties worden dus via één gemeenschappelijke schoorsteen uitgestoten.
Hieruit volgt dat, conform artikel 5.43.3.1. §1 van Vlarem II, het samenstel van installaties voor de toepassing van afdeling 5.43.3. van Viarem II als één stookinstallatie beschouwd wordt en hun capaciteit samengeteld dient te worden ter bepaling van het totale nominale thermische ingangsvermogen. Het gezamenlijke nominale thermische ingangsvermogen bedraagt 108 MW.
Omdat het samenstel van stookinstallaties als één stookinstallatie met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 108 MW beschouwd moet worden voor de toepassing van afdeling 5.43.3. van Vlarem II, is. het bedrijf (conform artikel 5.43.3.25. §1 van Vlarem II) verplicht continu de concentratie stof, SO2. NOX en CO in de afgassen van de stookinstallaties te meten. Omdat de branders aardgas gevoed zijn, volstaat het voor de parameters stof en SO2 echter (conform artikel 5.43.3.25. §3 van Vlarem II) om de concentraties stof en SO2 in de afgassen ten minste om de drie maanden te meten, tijdens een periode van normale bedrijvigheid.
Momenteel is er een sensor voorzien die afwisselend een meting van de concentraties NOX
en CO, het zuurstofgehalte en het debiet uitvoert op de afgaskanalen van beide stoomketels. Omdat de sensor afwisselend beide afgaskanalen bemeet en beide afgaskanalen dus niet continu gemonitord worden, werd de apparatuur en de meetmethode nooit goedgekeurd conform artikel 4.4.4.2. §4 van Vlarem II. Het bedrijf is bijgevolg momenteel niet in de mogelijkheid om een continue meting van de parameters NOX en CO in de afgassen van de stookinstallaties uit te voeren, zoals vereist volgens Vlarem II. Dit is in strijd met artikel 5.43.3.25. §1 van Vlarem II, dat een continue meting van de concentraties NOX, en CO in de afgassen eist.
Het bedrijf liet in 2013 en 2014 driemaandelijks door een extern laboratorium (Tauw) emissiemetingen uitvoeren op beide afgaskanalen voor de parameters CO en NOX. De parameter stof werd slechts tijdens één van deze metingen in 2014 bepaald. De parameter SO2 werd tijdens geen enkele meting bepaald. Dit is in strijd met artikel 5.43.3.25. §3 van Vlarem II dat een driemaandelijkse meting van de concentratie stof en SO2 in de afgassen eist.
Het bedrijf baseert zich voor het bepalen van de door hen toegepaste meetfrequentie voor NOX en CO op artikel 5.43.3.25. §5 van Vlarem II. In dit geval beschouwt het bedrijf de vermogens van de twee stookinstallaties apart (2 stookinstallaties van 54 MW). De continue
meetverplichting geldt enkel voor stookinstallaties met een vermogen groter dan 100 MW.
Zoals hoger aangegeven, moet in dit specifieke geval het geheel van de stookinstallaties echter als één stookinstallatie met een totaal nominaal thermisch vermogen van 108 MW beschouwd worden. Bovendien. zou, indien artikel 5.43.3.25. §1 en §3 niet van toepassing zouden zijn, de concentratie van de parameter NOX. toch continu moeten gemonitord worden, conform artikel 4.4.4.1. §§1-2 van Vlarem II. Dit omdat de massastroom NOX
steeds meer dan 30 kg/u bedraagt (zie het zelfcontrolerapport betreffende het productiejaar 2014 in bijlage 2). in 2015 werd de meetfrequentie voor NOX en CO in eerste instantie verhoogd naar zes keer per jaar (tweemaandelijks), na een vraag om verduidelijking van de meetfrequentie vanwege de afdeling milieu-inspectie. In tweede instantie werd aan de afdeling Ml doorgegeven dat de meetfrequentie opgedreven zal worden naar maandelijks, na de controle van 10 september 2015.
Voor het niet bepalen van de concentraties stof en SO2 in de afgassen van de branders van de stoomketels in het kader van zelfcontrole, baseert het bedrijf zich op artikel 5.43.3.25. §2 van Vlarem II. Dit artikel is van toepassing voor stookinstallaties met een totaal thermisch ingangs-vermogen van 100 MW of meer. Het aanwenden van dit artikel is tegenstrijdig met het aanwenden van artikel 5.43.3.25. §5, op basis waarvan het bedrijf de meetfrequentie voor de parameters NOX en CO bepaalt (zie bovenstaande paragraaf) en waarin de stookinstallaties beschouwd worden als twee aparte installaties met een vermogen kleiner dan 100 MW. Bovendien zou, zelfs wanneer de stookinstallaties afzonderlijk zouden mogen beschouwd worden als twee installaties van minder dan 100 MW voor de interpretatie van afdeling 5.43.3. van Vlarem II, er toch een driemaandelijkse meetverplichting bestaan voor de parameters stof en SO2, conform artikel 5.43.3.25, §3 van Vlarem II,
Het niet voldoen aan de verplichtingen betreffende de zelfcontrole van de emissies stof, SO2, NOX en CO van de branders van de stoomketels, is in strijd met artikel 22 van het milieuvergunningsdecreet en artikel 43 §1 van Vlarem I.
Milieumisdrijven
Op 28 september 2015 stel ik vast dat bovenstaande tekortkomingen vallen onder de definitie van milieumisdrijf, overeenkomstig artikel 16.1.2.2° van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en een niet-naleving betekenen van:
Artikel 22 van het milieuvergunningsdecreet
…
Artikel 43 van Vlarem I
§1. …
Prioritair karakter van het misdrijf
Volgens de 'Prioriteitennota vervolgingsbeleid milieurecht in het Vlaams Gewest', goedgekeurd door de het college van procureurs-generaal op 2 oktober 2012, en ondertekend door de Vlaamse minister bevoegd voor Leefmilieu, Natuur en Cultuur en de Federale minister bevoegd voor Justitie op 18 maart 2013, worden de overtredingen in dit proces-verbaal gekwalificeerd als zijnde prioritair omwille van volgende redenen:
Algemene criteria:
• Het milieumisdrijven brengt een belangrijk vermogensvoordeel met zich mee voor de overtreder of exploitant.
Vermogensvoordeel
Het bedrijf heeft vermogensvoordeel ondervonden door
-het niet driemaandelijks laten uitvoeren van de metingen ter bepaling van de concentratie stof en SO2 in de afgassen van de branders van de stoom installaties.
-het niet plaatsen, gebruiken en onderhouden van meetapparatuur waarmee conform Vlarem een continue meting van de concentraties NOx en CO in de afgassen van de branders van de stoominstallaties kan plaatsvinden.
Bijkomende informatie
Tijdens de controle informeerde het bedrijf ons dat er in 2016 waarschijnlijk aanpassingen aan de branders van de stookinstallaties zouden plaatsvinden. Bij het uitvoeren van deze werken zou, voorzien zijn de huidige meetapparatuur voor de meting van de concentraties NOx en CO in de afgassen van de stookinstallaties te vervangen door meetapparatuur die wel goedgekeurd zou kunnen worden conform artikel 4.4.4.2. §4 van Vlarem II.
…”
Het proces-verbaal met nummer HA64.H1.0082-15 wordt afgesloten op 12 oktober 2015 en verzonden op 15 oktober 2015.
Op 19 oktober 2015 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging.
Met een brief van 13 november 2015 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, op te leggen en nodigt zij de verzoekende partij uit om schriftelijk haar verweer mee te delen.
De verzoekende partij bezorgt haar schriftelijk verweer met een aangetekende brief van 15 december 2015 aan de gewestelijke entiteit.
Op 13 oktober 2016 organiseert de gewestelijke entiteit een hoorzitting in aanwezigheid van de heer Stefan CALUWÉ, locatieleider, mevrouw Ann VAN ASSCHE, milieucoördinator, en advocaat Guido SEPELIE.
De gewestelijke entiteit legt op 15 december 2016 de vermelde bestuurlijke geldboete op. Deze beslissing wordt aan de verzoekende partij betekend met een aangetekende brief van 21 december 2016. De verwerende partij motiveert haar beslissing als volgt:
“…
4. Beoordeling
De vastgestelde feiten worden beoordeeld in toepassing van de artikelen zoals vervat in afdeling IV van hoofdstuk IV van titel XVI van het DABM: "De bestuurlijke geldboeten".
4.1. De toerekenbaarheid aan de overtreder
Vermoedelijke overtreder exploiteert een inrichting met onder meer twee branders voor stoomketels met elk een nominaal thermisch vermogen van 54 MW, overeenkomstig rubriek 43.1.3° van bijlage 1 bij VLAREM I.
Overeenkomstig artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet is de. exploitant van een inrichting verplicht de exploitatievoorwaarden na te leven. Ongeacht de verleende vergunning treft de exploitant steeds de nodige maatregelen om schade, hinder, en incidenten en ongevallen die de mens of het leefmilieu aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen.
Overeenkomstig artikel 43 van VLAREM I is de exploitant van een inrichting verplicht de in de milieuvergunning opgelegde algemene, sectorale en bijzondere voorwaarden na te leven. Ongeacht de verleende vergunning moet de exploitant steeds de nodige maatregelen treffen om schade en hinder te voorkomen.
Artikel 5.43.3.1, §1 van VLAREM II stelt dat als de afgassen van twee of meer afzonderlijke stookinstallaties via een gemeenschappelijke schoorsteen worden uitgestoten, wordt het samenstel van die installaties voor de toepassing van deze afdeling als één stookinstallatie aangemerkt en wordt hun capaciteit samengeteld voor de berekening van het totale nominaal thermisch ingangsvermogen. In dat geval zijn de emissiegrenswaarden, vermeld in deze afdeling, van toepassing op de gemeenschappelijke schoorsteen in relatie tot het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van de als één geheel aangemerkte stookinstallatie.
Vermoedelijke overtreder haalde in zijn verweer aan dat de samentelregel niet van toepassing was op de stookinstallaties van elk 54 MW aangezien het twee schoorstenen betroffen en de afgassen van beide stookinstallaties niet in contact kwamen met elkaar.
Het begrip schoorsteen wordt in artikel 1.1.2 van VLAREM II gedefinieerd als een structuur met een of meer afgaskanalen voor de afvoer van afgassen met het oog op de uitstoot ervan in de lucht.
De afgassen van de twee branders van vermoedelijke overtreder worden via aparte afgaskanalen, maar in één structuur afgevoerd naar de buitenlucht. Overeenkomstig de definitie van het begrip schoorsteen worden de afgassen van de branders van vermoedelijke overtreder bijgevolg via een gemeenschappelijke schoorsteen uitgestoten en dient hun capaciteit samengeteld te worden voor de berekening van het totale nominaal thermisch ingangsvermogen. In casu betreft het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van het samenstel van stookinstallaties 108 MW. Het al dan niet samenvoegen van de verschillende afgaskanalen in de structuur/schoorsteen is geen bepalende factor om het begrip schoorsteen te definiëren en doet om deze reden geen afbreuk aan de vaststelling dat de afgassen van de twee branders via één schoorsteen uitgestoten worden. Ook de discontinue werking van de stookinstallaties doet geen afbreuk aan de samenstelregel.
Overeenkomstig artikel 5.43.3.25, §1 van VLAREM II wordt de concentratie stof, SO2, NOX, en CO in afgassen van elke stookinstallatie met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 100 MW of meer continu gemeten. Bij de continue metingen worden ook de betrokken procesparameters, namelijk zuurstofgehalte, waterdampgehalte, temperatuur en druk, continu gemeten. De continue meting is conform §2 niet vereist voor SO2 en stof bij stookinstallaties die gestookt worden met aardgas.
Verbalisant stelde vast dat vermoedelijke overtreder niet in de mogelijkheid was om een continue meting van de parameters NOX en CO in de afgassen van beide stookinstallaties uit te voeren. Vermoedelijke overtreder liet in 2013-2014 driemaandelijkse metingen uitvoeren voor de parameters NOX en CO. Er werd geen continue meting voorzien voor de parameters NOX en CO.
Artikel 5.43.3.25, §3 van VLAREM II stelt dat in de gevallen, vermeld in §2, de concentratie stof, SO2, NOX en CO in de afgassen, alsook het zuurstofgehalte, het waterdampgehalte,
de temperatuur en de druk, ten minste om de drie maanden worden gemeten, tijdens een periode van normale bedrijvigheid.
Verbalisant stelde vast dat vermoedelijke overtreder één emissiemeting liet uitvoeren voor de parameter stof in 2014 en geen emissiemeting voor de parameter SO2. De driemaandelijkse meetfrequentie voor de parameters stof en SO2 werd bijgevolg niet nageleefd.
Bovenvermelde feiten maken een schending uit van:
• VLAREM I: artikel 43;
• VLAREM II: artikel 5.43.3.25;
• Milieuvergunningendecreet: artikel 22.
en vallen daarmee onder de definitie van een milieumisdrijf als bedoeld in artikel 16.1.2.2°
DABM; waarvoor een bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd.
Het milieumisdrijf staat vast in hoofde van overtreder.
4.2. De hoogte van de geldboete
Bij de bepaling van de hoogte van de geldboete wordt rekening gehouden met de ernst van de gepleegde feiten, de frequentie en de omstandigheden waarin de feiten gepleegd of beëindigd zijn.
4.2.1. De ernst van de feiten
De doelstelling van bovenvermelde regelgeving is het voorkomen of beperken van de negatieve milieu- en veiligheidsinvloeden van menselijke bedrijvigheden en handelingen die milieubelastend kunnen zijn, of die gevaarrisico's in zich kunnen dragen.
Overtreder werd volgens rubriek 43.1.3° van bijlage 1 van VLAREM I vergund voor twee branders voor stoomketels met elk een nominaal thermisch vermogen van 54 MW,
De naleving van de Vlaamse algemene, sectorale en bijzondere bepalingen inzake milieuhygiëne is van cruciaal belang om hinder aan het leefmilieu te voorkomen of minstens tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Een strikte naleving van deze bepalingen wordt opgelegd aan diegenen die ingedeelde activiteiten uitoefenen. Het niet naleven van deze voorwaarden stelt het leefmilieu, de gezondheid en veiligheid van de bevolking bloot aan een hoger risico op hinder.
Emissiegrenswaarden hebben tot doel het leefmilieu, de gezondheid en veiligheid van de bevolking te beschermen. Dit gebeurt mede door het opleggen van strikte voorwaarden waaraan bij de exploitatie van deze inrichtingen moet worden voldaan opdat de emissies naar het milieu tot een aanvaardbaar niveau beperkt worden. Controle over emissies is noodzakelijk om alle milieurisico's en hinder voor de omgeving tot een minimum te beperken.
De exploitant is in het kader van de zelfcontroleplicht verplicht de luchtemissieresultaten van zijn verbrandingsinstallatie op te volgen. Het is noodzakelijk de frequentie van metingen voor de verschillende parameters te respecteren omwille van de potentiële negatieve effecten van deze stoffen op mens en milieu. In casu dienden de parameters NOX en CO continue gemeten te worden en de parameters stof en SOX driemaandelijks.
De feiten werden in professioneel verband gepleegd.
Deze feiten zijn derhalve voldoende ernstig om gesanctioneerd te worden.
4.2.2. frequentie
Het betreft een eenmalige schending. Er zijn minstens geen indicaties die erop wijzen dat bij overtreder reeds eerder vergelijkbare feiten werden vastgesteld. Het criterium frequentie geeft derhalve geen aanleiding tot een hogere geldboete.
4.2.3. De omstandigheden
Bij het bepalen van de hoogte van de boete wordt rekening gehouden met de bereidheid van de overtreder- om met bekwame spoed en in overleg met de verbalisant voor de vastgestelde schendingen maatregelen te nemen. De meetfrequentie werd met bekwame spoed verhoogd naar 1x per maand en ook de emissies van de parameters stof en SO2
werden opnieuw maandelijks gemeten. Er werd een studie uitgevoerd en ketel 1 zou een nieuwe ultra low NOx brander krijgen (vermogen van 49 MW) en voorzien worden van een continu meetsysteem. Ketel 2 zou de back-up-ketel worden. Een wijziging van de milieuvergunning werd hiertoe aangevraagd en verleend door de deputatie van Limburg op 29 september. 2016. Deze elementen worden meegenomen als verzachtende omstandigheden bij het bepalen van de hoogte van de geldboete, wat aanleiding geeft tot een lagere geldboete.
De bestuurlijke geldboete is punitief van aard, redelijkerwijze kan aangenomen worden dat de grootte van de overtreder medebepalend is voor diens financiële draagkracht. Dit gegeven speelt bij het afwegen van de mate waarin de geldboete de overtreder pijn berokkent een rol en een verhoging van de geldboete is verantwoord teneinde het sanctiedoel te realiseren.
AMMC ging per schrijven van 13 november 2015 over tot kennisgeving van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Artikel 16.4.37 DABM voorziet dat AMMC een boetebeslissing moet nemen binnen een termijn van honderdtachtig dagen na deze kennisgeving. Deze termijn van 180 dagen is een termijn van orde, waarvan de overschrijding niet gesanctioneerd wordt.
Deze beslissingstermijn is inmiddels verstreken. AMMC is in casu evenwel van oordeel dat de feiten voldoende ernstig zijn om alsnog een bestuurlijke geldboete op te leggen.
Zonder overschrijding van de beslissingstermijn zou de bestuurlijke geldboete, na toepassing van de decretaal bepaalde waarderingscriteria, aanleiding hebben gegeven tot een boete van 6.576 euro, zijnde 1.096 euro vermeerderd met de opdeciemen. AMMC acht het, wegens de voorliggende overschrijding van de beslissingstermijn en rekening houdende met de concrete elementen in het dossier, passend en redelijk om voormeld boetebedrag met 10 procent.te verlagen tot 5.916 euro, zijnde 986 euro vermeerderd met de opdeciemen:
Ten slotte zijn er, wat dit milieumisdrijf betreft, geen verdere bijzondere omstandigheden die in rekening worden genomen bij het bepalen van de hoogte van de boete.
OM DEZE REDENEN beslist de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer om aan
Borealis Polymers NV KBO-nr: 0457665893 Industrieweg 148 3583 Beringen
een bestuurlijke geldboete op te leggen ten bedrage van 5.916 euro, zijnde 986 euro vermeerderd met de opdeciemen die ten tijde van het plegen van de feiten van toepassing waren conform artikel 16.4.25 DABM.
…”
Dit is de bestreden beslissing.
IV. ONTVANKELIJKHEID VAN DE VORDERING TOT VERNIETIGING
Uit het dossier blijkt dat de vordering tijdig en regelmatig is ingesteld. Er worden geen excepties opgeworpen.
V. ONDERZOEK VAN DE MIDDELEN TOT VERNIETIGING
A. Eerste middel Standpunt van de partijen
1.
Het College leest in het verzoekschrift een eerste middel dat er in bestaat de schending van de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet) op te werpen, in samenhang gelezen met de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder in het bijzonder het zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel.
De verzoekende partij stipt aan dat de bestreden beslissing geen afzonderlijke weergave van de feiten bevat. Zij meent dat haar argumentatie, zoals ontwikkeld in het kader van het schriftelijk verweer, nergens op systematische wijze wordt weergeven, laat staan weerlegd, hoewel de Motiveringswet dit vereist. Zij leest in de bestreden beslissing slechts één zin over dat verweer.
Verder is de verzoekende partij van oordeel dat er in de bestreden beslissing een rubriek of onderdeel ontbreekt over de vaststelling van het misdrijf. De verzoekende partij stelt ook dat een deel van de motivering in de weergave van de feiten verscholen lijkt te zitten. De verzoekende partij stipt tot slot aan dat een redelijke en zorgvuldige overheid, in het licht van de op haar rustende motiveringsplicht, een systematische, leesbare en gestructureerde weergave dient te maken van elk van de door haar aangehaalde elementen.
2.
In haar antwoordnota wijst de verwerende partij er op dat uit het verzoekschrift blijkt dat de verzoekende partij perfect op de hoogte is van de feiten die hebben geleid tot de bestreden beslissing. De verwerende partij betwist dan ook het belang van de verzoekende partij bij dit eerste middel . Voor zover als nodig merkt zij op dat zowel uit titel 2, ‘antecedenten’, als uit titel 3, ‘feiten’, duidelijk blijkt welke feiten aanleiding hebben gegeven tot de bestuurlijke geldboete. Er wordt volgens de verwerende partij op uitvoerige wijze verwezen naar de zelfcontroles uitgevoerd in 2014 en 2015, de inspectie op 10 september 2015 en de argumenten die de verwerende partij heeft aangebracht in het verweerschrift en naar aanleiding van de hoorzitting. Wat het antwoorden op de elementen van het verweerschrift betreft, stelt de verwerende partij dat niet verduidelijkt wordt op welke argumenten niet geantwoord werd. Zij meent dat het niet aan haar toekomt om het middel van de verzoekende partij uit te werken. Ook dit aspect van het eerste middel is volgens haar niet ontvankelijk. In louter ondergeschikte orde verwijst de verwerende partij naar de bestreden beslissing waarin volgens haar uitvoerig uiteengezet wordt welke argumentatie is aangevoerd door de verzoekende partij en wat het standpunt daaromtrent was van de verbalisant. Zij stelt tot slot nog dat de verzoekende partij verkeerdelijk veronderstelt dat de verwerende partij op al haar argumenten zou moeten antwoorden. Het volstaat volgens de verwerende partij dat de bestreden beslissing, zoals in het voorliggende geval, de motieven weergeeft waarop de bestreden beslissing steunt om het bestaan van de milieumisdrijven vast te stellen en afdoende de wijze van begroting van de geldboete motiveert overeenkomstig de decretale waarderingscriteria.
3.
In haar wederantwoordnota stelt de verzoekende partij dat niet nuttig kan verwezen worden naar andere onderdelen dan het onderdeel 4 ‘beoordeling’ nu de rechtsonderhorige daarin de ‘middelen en motieven’ van de bestreden beslissing moet terugvinden. De verzoekende partij stipt ook aan dat de verwerende partij niet zinvol kan verwijzen naar een, aan de bestreden beslissing, navolgend en niet aan tegenspraak onderworpen standpunt van de verbalisant. Nog volgens de verzoekende partij bevat de bestreden beslissing geen onderdeel waarin de toepassing van het recht op de feiten of de vaststelling van de aangewreven inbreuk besproken wordt. Tot slot stelt zij dat haar analyse van de bestreden beslissing haar niet kan worden tegengeworpen in die zin dat alsnog zou blijken dat de bestreden beslissing aan de in het eerste middel aangehaalde bepalingen en beginselen beantwoordt.
4.
In haar laatste nota werpt de verwerende partij op dat de verzoekende partij haar eerste middel in haar wederantwoordnota op een onduidelijke en onsamenhangende wijze uitwerkt. De kritiek van de verzoekende partij als zou de bestreden beslissing geen onderdeel bevatten waarin de toepassing van het recht op de feiten of de vaststelling van de inbreuk besproken wordt, merkt de verwerende partij aan als een bijkomende argumentatie die ook in het verzoekschrift kon ontwikkeld worden. Onder verwijzing naar rechtspraak van het College beargumenteert zij tot dat beloop de niet-ontvankelijkheid van het eerste middel. Ten overvloede en in louter ondergeschikte orde wijst de verwerende partij op het ongegrond zijn van die door de verzoekende partij ontwikkelde wettigheidskritiek.
Beoordeling door het College
1.
Artikel 2 Motiveringswet luidt als volgt:
“De bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd.”
Artikel 3 Motiveringswet kent aan de motiveringsplicht, zoals vermeld in artikel 2 van diezelfde wet, de volgende draagwijdte toe:
“De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. Zij moet afdoende zijn.”
Het afdoende karakter van de motivering betekent dat de motivering pertinent moet zijn, dus duidelijk toegespitst moet zijn op de beslissing en dat ze draagkrachtig moet zijn, wat wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten volstaan om de beslissing te dragen.
2.
De stelling van de verzoekende partij als zou de bestreden beslissing geen afzonderlijke weergave van de feiten bevatten, wordt niet bijgetreden. Onder de hoofding “3. Feiten” wordt uitdrukkelijk verwezen naar het proces-verbaal dat als integraal hernomen wordt beschouwd en wordt vervolgens ook een weergave opgenomen van de, volgens de verwerende partij, meest relevante feiten. Het gegeven dat onder deze rubriek de draagwijdte van bepaalde regelgeving wordt uitgelegd of verduidelijkt, houdt geen schending in van de Motiveringswet, noch van beginselen van behoorlijk bestuur.
In de drie pagina’s tellende schets van de feiten wordt ook de argumentatie van de verzoekende partij, zoals ontwikkeld in het kader van haar verweerschrift en geuit tijdens de hoorzitting, onder meer als volgt, verkort weergegeven:
“…
In haar verweerschrift en tijdens de hoorzitting haalde vermoedelijke overtreder aan dat de stoomketels waarover het gaat zijn opgenomen in de initiële basisvergunning van 1976 en in de hervergunning van 2006, met toen ook reeds elk een vermogen van 49 MW. Er werden in 2007 nieuwe branders geïnstalleerd en er werd overgeschakeld van stookolie naar aardgas. In 2008 werd de milieuvergunning aangepast omdat het vermogen het
"geïnstalleerd" vermogen, met name 54 MW, dient te zijn. Het betreffen twee aparte branders én twee aparte rookgaskanalen. Ze zitten enkel in een gemeenschappelijke mantel, puur om structurele redenen. De afgassen worden nergens gemengd. De samenstelregel, zoals opgenomen in artikel 5.43.3.1, § 1 van VLAREM ll is volgens vermoedelijke overtreder niet van toepassing op deze installatie. De nieuwe milieu- inspecteur ziet dit als 1 ketel, terwijl de inspecteurs voordien oordeelden dat het 2 aparte ketels met 2 aparte rookgaskanalen betreffen die toevallig in 1 omhulsel zitten. Er is derhalve geen online meettoestel vereist en in voorliggend geval zouden er vanuit deze visie zelfs twee online meettoestellen vereist zijn want de emissies zijn niet samen te meten. Indien je voor twee kleine ketels 2 meettoestellen moet installeren, terwijl je voor 1 grotere ketel slechts 1 meettoestel moet installeren, is er bovendien sprake van een schending van artikel 10 en 11 van de Grondwet. Verbalisant zou nog steeds een verschillende visie dan die van vermoedelijke overtreder hebben hieromtrent.
…”
Het administratief dossier zelf bevat het volledige schriftelijke verweer alsook de PowerPointpresentatie die tijdens de hoorzitting werd aangewend.
In tegenstelling tot wat de verzoekende partij lijkt voorop te stellen, vereisen noch de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet, noch de door de verzoekende partij met haar eerste middel opgeworpen algemene beginselen van behoorlijk bestuur de volledige weergave van de argumentatie van de verzoekende partij in de bestreden beslissing zelf.
3.
De artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet worden niet geschonden door de bestreden beslissing nu deze onder de hoofding “4. Beoordeling” uitdrukkelijk gemotiveerd wordt met vermelding van de juridische overwegingen en de feitelijke overwegingen, onder meer gekoppeld aan het in de bestreden beslissing opgenomen feitenrelaas. In weerwil van wat de verzoekende partij voorhoudt, wordt onder de (sub-)hoofding “4.1. De toerekenbaarheid aan de overtreder” wel degelijk het vaststaand karakter van het milieumisdrijf besproken. In zoverre de verzoekende partij dit vaststaand karakter betwist, wordt verwezen naar de navolgende bespreking van de middelen.
Het College kan op basis van de wettigheidskritiek van de verzoekende partij evenmin besluiten tot de schending van de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet, in samenhang gelezen met de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder in het bijzonder het zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel. Specifiek wat het redelijkheidsbeginsel betreft, maakt de verzoekende partij ook niet duidelijk in welke zin haar wettigheidskritiek in dat licht bekeken kan worden.
Bij gebrek aan specifieke elementen, andere dan louter stilistische kritieken toont de verzoekende partij niet aan dat de bestreden beslissing op een onzorgvuldige feitenvinding en/of onvolledige kennisname van het administratief dossier berust. Uit de weergave van de feiten en de beoordeling in de bestreden beslissing zelf, blijkt uitdrukkelijk dat de verwerende partij de argumentatie van de verzoekende partij bij haar beoordeling heeft betrokken.
Zoals ook uit de bespreking van de navolgende middelen blijkt, was de verzoekende partij bij machte om, op basis van de motivering van de bestreden beslissing, te achterhalen op welke punten haar argumentatie niet op bijval kon rekenen. Zodoende kon zij met kennis van zaken ook in beroep gaan bij het College.
In die zin leest het College in het verzoekschrift ook een verkeerde opvatting over de draagwijdte van de formele motiveringsplicht die op de verwerende partij rust. In tegenstelling tot wat de verzoekende partij lijkt voor te houden, reikt die motiveringsplicht niet zo ver als zou zij ertoe genoodzaakt zijn ieder argument van de verzoekende partij te weerleggen. Het volstaat dat de bestreden beslissing door een pertinente motivering gedragen wordt, ook op die punten waarmee de verzoekende partij het niet eens is en zonder dat de verwerende partij haar andersluidende zienswijze punt voor punt moet verklaren in het licht van de volledige door de verzoekende partij ontwikkelde argumentatie. In die zin volstaat het dat de verzoekende partij op basis van de motivering van de bestreden beslissing kan vaststellen dat haar argumentatie niet werd bijgetreden, hoewel de verwerende partij daarvan kennis heeft genomen en deze bij haar beoordeling heeft betrokken, en dat de verzoekende partij ook zinvol kritiek kan uiten op die andersluidende zienswijze.
Nog los van de vraag welk belang de verzoekende partij put uit haar eerste middel, moet, gelet op wat voorafgaat, vastgesteld worden dat het middel in elk geval ongegrond is.
Het middel wordt verworpen.
B. Tweede middel Standpunt van de partijen
1.
Het College leest in het verzoekschrift een tweede middel geput uit de schending van het recht van verdediging, het beginsel audi et alteram partem, artikel 16.4.36, §1 DABM en de beginselen van behoorlijk bestuur waaronder in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel.
Onder “algemene grief” beargumenteert de verzoekende partij de schending van de rechten van verdediging. Zij kwalificeert de bestreden beslissing als een strafvervolging en verantwoordt zo de toepassing van de door haar opgeworpen beginselen en het recht van verdediging. De verzoekende partij hekelt in het bijzonder het gegeven dat, luidens de motivering van de bestreden beslissing, rekening werd gehouden met aanvullende informatie die haar niet ter kennis werd gebracht. Zij beargumenteert de gegrondheid van haar middel onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Cassatie met betrekking tot de heropening van de debatten door de rechter om tegenspraak mogelijk te maken.
In haar verzoekschrift hekelt de verzoekende partij meer specifiek het beweerd aftoetsen van de eenvormige toepassing van de kwestieuze bepalingen bij de werkgroep Lucht. Zij stelt dat er geen schriftelijk bewijs is van dat aftoetsen door de verbalisant of eventuele bijkomende opmerkingen.
De informatie over dat aftoetsen had in elk geval ter kennis gebracht moeten worden van de verzoekende partij.
Wat de aanvullende informatie betreft, hekelt de verzoekende partij ook nog het gegeven dat de afdeling milieu-inspectie daarin gesteld heeft dat de verzoekende partij zelf de twee stookinstallaties als een enkele stookinstallatie beschouwt waarvoor het totaal nominaal thermisch vermogen moest worden samengeteld. Die afleiding is volgens de verzoekende partij ook foutief nu onder VLAREM I er een algemene optelregel geldt, vermeld in bijlage 1. Het feit dat zij in lijn
daarmee in haar aanvraag het vermogen van de beide stookinstallaties heeft samengeteld, betekent volgens haar dan ook niet dat zij daarmee erkend heeft dat er slechts sprake zou zijn van één enkele stookinstallatie. De redenering van de afdeling milieu-inspectie had dan ook voorgelegd moeten worden aan de verzoekende partij zodat zij zich daarop in die zin kon verweren.
2.
De verwerende partij wijst er in haar antwoordnota op dat enkel een nieuwe hoorzitting moet worden georganiseerd over nieuwe doorslaggevende informatie. Volgens de verwerende partij zijn geen van de door de verzoekende partij geviseerde zinnen als bijkomende informatie aan te merken welke doorslaggevend was. Zo zijn de zinnen in kwestie niet opgenomen in de bestreden beslissing.
Wat het afgassen via een gemeenschappelijke schoorsteen en de vereiste van het samentellen van het vermogen betreft, wijst de verwerende partij op het gegeven dat de bestreden beslissing voor die vaststelling teruggaat op het aanvankelijk proces-verbaal.
Wat het intern aftoetsen betreft, wijst de verwerende partij er op dat dit een interne aangelegenheid is binnen de afdeling milieu-inspectie en dus geen nieuw element is dat van belang zou kunnen zijn voor de verzoekende partij. Ook de informatie over de milieuvergunning is volgens haar niet nieuw en de afleiding van de afdeling milieu-inspectie in dat verband werd volgens de verwerende partij niet meegenomen bij de beslissing om tot bestuurlijke beboeting over te gaan.
3.
In haar wederantwoordnota hekelt de verzoekende partij het gegeven dat de verwerende partij wat het tweede middel betreft, stelt dat wat niet uitdrukkelijk werd meegenomen in de beoordeling er ook geen deel van uitmaakt. Wat het eerste middel betreft, verwijst de verwerende partij dan weer naar de overige onderdelen van de bestreden beslissing, andere dan het onderdeel ‘beoordeling’.
Vervolgens herhaalt de verzoekende partij dat er sprake is van een schending van de rechten van verdediging en brengt zij in dat licht rechtspraak van het Hof van Justitie en rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen in herinnering. Tot slot wijst de verzoekende partij op het gegeven dat de verwerende partij de bijkomende informatie in kwestie zelf relevant acht in de bestreden beslissing en in haar antwoordnota maar ten onrechte niet als bijkomende informatie beschouwt.
4.
De verwerende partij wijst er in haar laatste nota nog op dat haar weerlegging van het eerste middel door de verzoekende partij ten onrechte wordt verward met de weerlegging van het tweede middel.
De vaststelling dat een bepaald gegeven weergegeven wordt onder het onderdeel ‘feiten’ betekent nog niet dat het bepalend is geweest voor de bestreden beslissing, aldus de verwerende partij.
Beoordeling door het College
1.
Met haar eerste middel bekritiseert de verzoekende partij in essentie de opname in en het volgens haar betrekken van de volgende bijkomende informatie bij de bestreden beslissing:
“…
Uit aanvullende informatie van verbalisant bleek: Louter omwille van de uitvoering van de afgaskanalen volgens art. 1.1.2 en art. 5.43.3.1. §1 van VLAREM II de twee stookinstallaties toch als een geheel moeten beschouwd worden en het nominaal thermisch ingangsvermogen moet opgeteld worden ter toepassing van afdeling 54.3.3. Dit is de visie van milieu-inspectie die ten tijde van het opstellen van het proces-verbaal door mezelf als toezichthouder afgetoetst werd bij de werkgroep lucht binnen milieu-inspectie. Op die manier werd gegarandeerd dat deze visie in heel Vlaanderen toegepast wordt door de afdeling milieuinspectie. Bovendien beschouwt het bedrijf momenteel ook zelf de 2 stookinstallaties als; stookinstallatie waarvoor het nominaal thermisch ingangsvermogen moet samengeteld worden, zoals blijkt uit de milieuvergunningsaanvraag die het bedrijf indiende voor de aanpassingen die uitgevoerd zullen worden aan 7 van de stookinstallaties, waardoor er 1 installatie van 49 MW en 1 installatie van 54 MW in gebruik zal zijn. Hierbij zou de installatie van 54 MW enkel als back-up dienst doen. Er werd immers een vergunning aangevraagd voor rubriek 43.3.2° (stoken in installaties inclusief stationaire motoren en gasturbines, met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 50 MW of meer). In het geval het bedrijf zelf in de overtuiging was dat de stookinstallaties niet dienen samengeteld te worden, zou het een vergunning aangevraagd hebben voor rubriek 43.3.1° (stoken in installaties inclusief stationaire motoren en gasturbines, met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 20-50 MW) voor de stookinstallatie van 49 MW en rubriek 43.3.2° (stoken in installaties inclusief stationaire motoren en gasturbines, met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 50 MW of meer) voor de back-up ketel van 54MW. Het feit dat de vergunning ook verleend werd als rubriek 43.3.2° toont aan dat ook de vergunningverlenende overheid in overtuiging is dat de 2 stookinstallaties als 1 installatie moeten beschouwd worden, op de manier zoals de installatie nu uitgevoerd is.
De recent verleende vergunning kan u als bijlage terugvinden.
Enkel een wijziging van de uitvoering van de- afgaskanalen of een goedkeuring van de afwijking in de milieuvergunning kan een afwijking van het toepassen art. 1.1.2 (definitie schoorsteen) en art. 5.43.3.1§1 van VLAREM II. Bovendien mag er niet vergeten worden dat het bedrijf zelf de stookinstallaties als een geheel waarvoor het nominaal thermische ingangsvermogen moet worden samengeteld beschouwd, om geen metingen voor stof en SO2 te moeten uitvoeren (ook al hebben ze in deze dan de wetgeving foutief/onvolledig geïnterpreteerd). Dit terwijl het bedrijf de stookinstallaties wél apart beschouwd om geen continue monitoring van NOx en CO te moeten uitvoeren. Betreffende de parameters stof en SO2: ongeacht of de twee stookinstallaties als een geheel moeten worden beschouwd of niet, had het bedrijf voor deze parameters metingen moeten uitvoeren i.h.k.v zelfcontrole conform art. 5.43.3.25 §3 van VLAREM
…”
2.
De verzoekende partij leidt een schending van haar rechten van verdediging af uit de bovenstaande aanvullende informatie die de verwerende partij blijkt te hebben ingewonnen, zonder dat zij vooraf van die informatie in kennis werd gesteld en zich daartegen heeft kunnen verweren. Zonder dat het met zoveel woorden wordt gesteld en terwijl er verwezen wordt naar op het eerste gezicht irrelevante rechtspraak over de heropening van de debatten door een rechter, blijkt uit haar betoog dat de verzoekende partij een schending van artikel 16.4.36, §1 DABM aanvoert.
Artikel 16.4.36, §1 DABM vestigt een normatief hoorrecht in de bestuurlijke beboetingsprocedure.
Het bepaalt dat de vermoedelijke overtreder schriftelijk zijn verweer bij de gewestelijke entiteit kan indienen, recht heeft op inzage in en een kopie van de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een boete berust, en op verzoek mondeling zijn schriftelijk verweer kan toelichten.
Het in artikel 16.4.36, §1 DABM besloten normatieve hoorrecht moet worden aangevuld met de waarborgen die op grond van het ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur van de hoorplicht nageleefd moeten worden. De vermoedelijke overtreder moet in de gelegenheid worden gesteld om op nuttige wijze voor zijn of haar belangen op te komen, wat onder meer betekent dat hij of zij kennis kan nemen van de relevante gegevens en stukken waarop de gewestelijke entiteit haar beoordeling steunt om al dan niet een geldboete op te leggen.
Op grond van artikel 16.4.36, §2 DABM kan de gewestelijke entiteit toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken. Die bevoegdheid moet worden uitgeoefend op een wijze dat ze bestaanbaar is met het in artikel 16.4.36, §1 DABM bepaalde hoorrecht en het recht van de vermoedelijke overtreder om met kennis van zaken voor zijn of haar belangen op te komen. Als er door het inwinnen van aanvullende inlichtingen nieuwe gegevens of feiten aan het licht zouden komen die van doorslaggevend belang zijn om tot het opleggen van een boete te besluiten, moet de vermoedelijke overtreder opnieuw worden gehoord.
3.
Het College stelt evenwel vast dat de bovenvermelde informatie geen nieuwe decisieve gegevens toevoegt aan het dossier die van doorslaggevend belang waren met het oog op de boetebeslissing.
De informatie die daarin vervat ligt, valt immers in essentie uiteen in het volharden in haar zienswijze bij monde van de verbalisant enerzijds en een weliswaar discutabele afleiding welke evenwel niet weerhouden is in de bestreden beslissing bij de beoordeling van het bestaan van het misdrijf en de toerekenbaarheid aan de verzoekende partij.
Dat “de twee stookinstallaties toch als een geheel moeten beschouwd worden en het nominaal thermisch ingangsvermogen moet opgeteld worden ter toepassing van afdeling 54.3.3.”, is, zoals de bijkomende informatie ook aangeeft, niet meer dan de bevestiging van het standpunt dat reeds was ingenomen in het kader van het proces-verbaal. Uit de beoordeling van de toerekenbaarheid zoals opgenomen in de bestreden beslissing wordt het bestaan van één schoorsteen rechtstreeks afgeleid uit de vaststellingen van de verbalisant en de hierop toepasselijke regelgeving. Het hoorrecht en de overige in het tweede middel aangehaalde rechtsregels en beginselen zijn dan ook niet geschonden door het enkele gegeven dat de verzoekende partij niet de kans heeft gehad om te reageren op deze bevestiging van een eerder standpunt waarop zij wel heeft kunnen reageren en dit zowel tijdens de hoorzitting als in haar schriftelijk verweer.
De afleiding als zouden de twee stookinstallaties als een geheel beschouwd moeten worden en het nominaal thermisch ingangsvermogen opgeteld moeten worden bij toepassing van afdeling 54.3.3. enkel en alleen omdat een vergunning werd gevraagd en verleend voor rubriek 43.3.2°
wordt door de verzoekende partij terecht als niet-pertinent weggezet. De aanhef van de bijlage I bij het destijds toepasselijke VLAREM I geeft immers aan dat het vermogen samengeteld moest worden, los van de vraag of er sprake was van een gemeenschappelijke schoorsteen in de zin van artikel 5.43.3.1 VLAREM II, en de aanvraag zodoende hoe dan ook onder rubriek 43.3.2° van VLAREM I viel. Het College moet evenwel vaststellen dat de beoordeling opgenomen in de bestreden beslissing nergens aangeeft dat die afleiding de enkele grond was om te besluiten tot het voorhanden zijn van een gemeenschappelijke schoorsteen in de zin van artikel 5.43.3.1 VLAREM II. De mate waarin de schoorsteen of schoorstenen in kwestie als een
gemeenschappelijke schoorsteen aangemerkt konden worden, komt bij de bespreking van de navolgende middelen aan bod.
Het middel wordt verworpen.
C. Derde middel Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij ontwikkelt een derde middel aan de hand van de schending van artikel 1.1.2 VLAREM II en artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II, in samenhang gelezen met artikel 5.43.3.25 VLAREM II.
In essentie voert de verzoekende partij in eerste instantie aan dat haar stookinstallaties over aparte afgaskanalen beschikken in de zin van artikel 1.1.2. VLAREM II. Er is volgens haar dan ook geen grond tot het samentellen van het vermogen van de installaties zoals voorzien in artikel 5.43.3.1,
§1 VLAREM II. Het gegeven dat die afgaskanalen samengevoegd zijn in een stalen omhulsel doet volgens de verzoekende partij aan die vaststelling geen afbreuk. In de zin van voormelde bepaling is er telkens sprake van een afzonderlijke schoorsteen nu de afvoergassen in de koker niet vermengd worden. Zij wijst in dat licht specifiek op het gebruik van het woord ‘gemeenschappelijke’
in artikel 5.43.3.1 VLAREM II en stelt dat het woord zonder betekenis is in de door de verwerende partij gegeven interpretatie van het begrip schoorsteen.
Vervolgens voert de verzoekende partij aan dat, in de lezing van de verwerende partij, hoe dan ook enkel de emissiegrenswaarden van toepassing zijn op de gemeenschappelijke schoorsteen en niet de volledige afdeling waaronder artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II ressorteert. Het zelfcontroleprogramma uit artikel 5.43.3.25 VLAREM II, waarvan de incorrecte implementatie aan de verzoekende partij verweten wordt, valt daar volgens haar niet onder. De verzoekende partij verwijst daartoe ook bijkomend naar de inhoud van artikel 5.43.3.25 VLAREM II.
2.
In haar antwoordnota stipt de verwerende partij, wat het eerste onderdeel van het middel betreft, de Europese oorsprong van de begrippen ‘schoorsteen’ en ‘gemeenschappelijke schoorsteen’ aan en brengt zij de inhoud van het verslag aan de leden van de Vlaamse regering bij het besluit van 7 juni 2013 tot wijziging van diverse besluiten inzake leefmilieu houdende omzetting van Europese richtlijnen en andere diverse wijzigingen in herinnering. De verwerende partij stelt dat de redenering van de verzoekende partij als zou de capaciteit van haar stookinstallaties niet samengeteld mogen worden, onjuist is en tegengesproken wordt door de powerpointpresentaties van de verzoekende partij. De verwerende partij brengt daartoe specifiek de inhoud van artikel 5.43.3.24, §1, eerste lid VLAREM II in herinnering. Zij stelt dat het stalen omhulsel wel degelijk begrepen moet worden als een schoorsteen in de zin van dat artikel.
Wat het tweede onderdeel van het derde middel betreft, stelt de verwerende partij dat de argumentatie van de verzoekende partij ingaat tegen de wil van de wetgever en onlogisch is. Zij betwist het nut van een zelfcontrolesysteem per afzonderlijk afgaskanaal daar waar de emmissiegrenswaarden toegepast moeten worden op de gemeenschappelijke schoorsteen. De verwerende partij besluit dat de kwestieuze samentelregel wel degelijk doorwerkt naar de volledige afdeling ‘grote stookinstallaties’.
3.
In haar wederantwoordnota neemt de verzoekende partij bij de bespreking van de middelen geen inhoudelijke repliek op wat het derde middel betreft. Zij verwijst evenwel door naar een dergelijke repliek weergegeven onder haar uiteenzetting van de feiten in onderdeel 3.2. alsook een, aan de bespreking van de middelen, voorafgaand deel 4.1. Daarin brengt zij in essentie, respectievelijk, de opbouw van haar afgaskanalen onder de aandacht en het gegeven dat haar installaties ook afzonderlijk beschouwd ‘grote stookinstallaties’ zijn.
4.
De verwerende partij werpt in haar laatste nota in de eerste plaats de niet-ontvankelijkheid op van het derde middel nu dit eerder, ten laatste in het verzoekschrift, ontwikkeld kon worden.
In ondergeschikte orde stelt de verwerende partij dat de verzoekende partij er nog steeds niet in slaagt aan te tonen dat haar installaties niet onder de kwestieuze samentelregel vallen. De verwerende partij stelt weinig geloof te hechten aan de argumentatie van de verzoekende partij nu zij eerst de feiten ontkende in de mate dat de tweede installatie slechts sporadisch gebruikt werd en pas in een navolgende fase voor het eerst voorhield dat er niet één schoorsteen zou zijn maar slechts een stalen omhulsel met het oog op de stabiliteit. Uit het feit dat de installaties niet langer een gezamenlijk vermogen van meer dan 100 MW hebben, leidt de verwerende partij de erkenning af in hoofde van de verzoekende partij dat zij eerder wel onder de samentelregel viel.
Beoordeling door het College
1.
De verzoekende partij hekelt met haar middel in een eerste onderdeel in essentie de interpretatie die de verwerende partij geeft aan artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II. Een gemeenschappelijke koker met twee afzonderlijke afgaskanalen, die op dezelfde hoogte eindigen om alsdan de afgassen uit te stoten in de atmosfeer, is volgens de verzoekende partij geen gemeenschappelijke schoorsteen in de zin van voormeld artikel.
2.
Artikel 1.1.2. VLAREM II omschrijft het begrip schoorsteen als “een structuur met een of meer afgaskanalen voor de afvoer van afgassen met het oog op de uitstoot ervan in de lucht”. Deze definitie vormt de letterlijke omzetting van de in artikel 3, punt 26 van de richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) vervatte omschrijving van het begrip schoorsteen.
Het kwestieuze artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II luidt, sinds 20 september 2013, als volgt:
“…
Als de afgassen van twee of meer afzonderlijke stookinstallaties via een gemeenschappelijke schoorsteen worden uitgestoten, wordt het samenstel van die installaties voor de toepassing van deze afdeling als één stookinstallatie aangemerkt en wordt hun capaciteit samengeteld voor de berekening van het totale nominaal thermisch ingangsvermogen. In dat geval zijn de emissiegrenswaarden, vermeld in deze afdeling, van toepassing op de gemeenschappelijke schoorsteen in relatie tot het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van de als één geheel aangemerkte stookinstallatie.
…”
Deze bewoordingen vormen de letterlijke omzetting van artikel 29 van de richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging).
Het verslag aan de Vlaamse regering bij het bij besluit van de Vlaamse regering van 7 juni 2013 tot wijziging van diverse besluiten inzake leefmilieu houdende omzetting van Europese richtlijnen en andere diverse wijzigingen, in die zin gewijzigde 5.43.3.1., §1 VLAREM II luidt onder meer als volgt:
“…
1. Algemene toelichting Dit ontwerpbesluit wijzigt :
- titel I en titel II van het VLAREM en de bijlagen,
- het koninklijk besluit van 24 februari 1977 houdende vaststelling van geluidsnormen voor muziek in openbare en private inrichtingen,
- het VLAREBO,
- het Milieuhandhavingsbesluit en
- het besluit van de Vlaamse Regering van 20 april 2012 inzake verhandelbare emissierechten voor broeikasgassen voor vaste installaties en de inzet van flexibele mechanismen
Hieronder worden de voornaamste wijzigingen algemeen toegelicht.
…
1.5. Bijzondere bepalingen betreffende stookinstallaties (artikelen 3 en 28-41, bijlage V)
…
De bepalingen voor grote stookinstallaties in de RIE zijn grondig gewijzigd t.o.v. de bepalingen van richtlijn 2001/80/EG. De belangrijkste wijzigingen zijn (1) uitbreiding van het toepassingsgebied, (2) aanscherping van de emissiegrenswaarden, (3) verduidelijking van de samentelregels, (4) inclusie van extra derogatiemogelijkheden en (5) aanpassing van de regels voor emissiemeting en naleving van de emissiegrenswaarden.
…
(3) Met betrekking tot het samentellen van stookinstallaties, werden duidelijkere regels opgenomen. Dit ontbrak in richtlijn 2001/80/EG wat leidde tot verschillende interpretaties door de lidstaten en de Commissie. De nieuwe samentellingsregels verduidelijken in welke gevallen afzonderlijke stookinstallaties, waarvan de rookgassen naar één gemeenschappelijke schoorsteen worden afgeleid of kunnen afgeleid worden, als één stookinstallatie moeten beschouwd worden, met mogelijk strengere normen tot gevolg.
…”
3.
In tegenstelling tot wat de verzoekende partij voorhoudt, kon de verwerende partij naar recht oordelen dat de beide stookinstallaties over één gemeenschappelijke schoorsteen beschikken en bijgevolg onder de toepassing van artikel 5.43.3.1.1, §1 VLAREM II vallen. Zij kon dit zelfs los van de bewoording ‘gemeenschappelijke’ in dat laatste artikel. Die toevoeging is immers, in weerwil van wat de verzoekende partij voorhoudt, niet doelloos in de correcte interpretatie dat de afgaskanalen van de verzoekende partij deel uitmaken van één enkele schoorsteen. De toevoeging
‘gemeenschappelijke’ in artikel 5.43.3.1., §1 VLAREM II strekt ertoe stookinstallaties met werkelijk afzonderlijke schoorstenen uit te sluiten van de toepassing van de samentelregel die in dat artikel vervat ligt.
In die zin begrepen, vermijdt de toevoeging ‘gemeenschappelijke’ in artikel 5.43.3.1, §1, VLAREM II dat er sprake zou zijn van bijvoorbeeld het samentellen van de gezamenlijke vermogens van twee stookinstallaties die via twee afgaskanalen in eenzelfde koker uitkomen (een schoorsteen in de zin van artikel 1.1.2. VLAREM II) met het vermogen van een geografisch gezien verder verwijderde stookinstallatie die ook over een schoorsteen beschikt en toebehoort aan dezelfde exploitant. Immers, zonder die kwestieuze toevoeging is er grond tot het samentellen van
vermogens zodra er twee of meer stookinstallaties zijn en deze over een schoorsteen beschikken.
Een dergelijke toepassing is net onverenigbaar met het doel dat schuil gaat achter het, bij besluit van de Vlaamse regering van 7 juni 2013 tot wijziging van diverse besluiten inzake leefmilieu houdende omzetting van Europese richtlijnen en andere diverse wijzigingen, gewijzigde 5.43.3.1,
§1 VLAREM II: “verduidelijken in welke gevallen afzonderlijke stookinstallaties, waarvan de rookgassen naar één gemeenschappelijke schoorsteen worden afgeleid of kunnen afgeleid worden, als één stookinstallatie moeten beschouwd worden, met mogelijk strengere normen tot gevolg”.
De verzoekende partij kan ook niet zinvol verwijzen naar de bewoordingen van artikel 5.43.3.25 VLAREM II in zoverre zij daarmee de samentelregel van artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II meent te kunnen neutraliseren. Het is die samentelregel die de draagwijdte van de navolgende specifiekere bepalingen determineert en niet andersom.
De door de verzoekende partij voorgehouden interpretatie als zouden twee afgaskanalen die fysiek van elkaar gescheiden zijn maar niettemin op eenzelfde punt via een gemeenschappelijke koker in de atmosfeer uitstoten, niet opgevat moeten worden als een gemeenschappelijke schoorsteen in de zin van artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II, kan niet overtuigen. Deze invulling staat haaks op de letterlijke bewoordingen van artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II in samenhang gelezen met de definitie van het begrip ‘schoorsteen’ in artikel 1.1.2 VLAREM II.
Het eerste onderdeel van het eerste middel is ongegrond.
4.
Volgens het tweede onderdeel van het derde middel vindt artikel 5.43.3.25, §1 VLAREM II hoe dan ook geen toepassing ten aanzien van de installaties van de verzoekende partij nu, zelfs in de interpretatie van de verwerende partij, enkel de emissiegrenswaarden toepassing vinden ten aanzien van de ‘gemeenschappelijke schoorsteen’.
5.
Artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II, zoals hoger ook geciteerd, stelt dat “als de afgassen van twee of meer afzonderlijke stookinstallaties via een gemeenschappelijke schoorsteen worden uitgestoten”,
“[…] het samenstel van die installaties voor de toepassing van deze afdeling als één stookinstallatie aangemerkt [wordt] en […] hun capaciteit samengeteld [wordt] voor de berekening van het totale nominaal thermisch ingangsvermogen”.
Met de bewoording ‘deze afdeling’ doelt dit artikel op de volledige afdeling 5.43.3 “Grote stookinstallaties” van VLAREM II en dan meer specifiek de artikelen 5.43.3.1 tot en met 5.43.3.39 VLAREM II. Voor de toepassing van die volledige afdeling geldt de samentelregel van artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II voor wat betreft het totale nominaal thermisch ingangsvermogen. Het feit dat artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM verduidelijkt dat in het geval van een gemeenschappelijke schoorsteen ook de emissiegrenswaarden toegepast moeten worden ten aanzien van het eindresultaat van de samentelregel, doet aan die vaststelling geen afbreuk.
De verplichting tot het continu meten van de concentratie stof, SO2, NOX en CO zoals vervat in artikel 5.43.3.25, §1 VLAREM II maakt deel uit van de afdeling 5.43.3 “Grote stookinstallaties” van VLAREM II. De samentelregel van artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II vindt dus ook toepassing voor het aflijnen van de reikwijdte van de verplichting tot continue meting vervat in artikel 5.43.3.25, §1 VLAREM II. Die verplichting vond, als gevolg van het samentellen van de capaciteit van de twee stookinstallaties van de verzoekende partij die afgassen via één, gemeenschappelijke schoorsteen, toepassing ten aanzien van de verzoekende partij op datum van de vaststellingen.
Op datum van de vaststellingen beschikten die installaties samen immers over het, voor de
toepassing van artikel 5.43.3.25, §1 VLAREM II vereiste totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 100 MW of meer. Dit gegeven werd en wordt op zich, los van de discussie over de toepassing van de samentelregel zoals hoger besproken, niet betwist.
Ook het tweede onderdeel van het derde middel is ongegrond.
Het middel wordt verworpen.
D. Vierde middel Standpunt van de partijen
1.
Een vierde middel put de verzoekende partij uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door de lezing die de gewestelijke entiteit in navolging van de afdeling milieu-inspectie geeft aan artikel 5.43.3.1, §1 VLAREM II.
Onder verwijzing naar de zwaardere verplichtingen in geval van het samentellen van twee installaties met een gezamenlijk vermogen van meer dan 100 MW stelt de verzoekende partij dat er, in de interpretatie van de gewestelijke entiteit en de afdeling milieu-inspectie, geen sprake is van een gelijke behandeling tussen twee of drie kleinere stookinstallaties en één grote maar een ongelijke behandeling. Zij stelt dat de samengestelde middelgrote stookinstallaties die door de interpretatie als één grote stookinstallatie behandeld worden, dus niet meer onder hetzelfde regime vallen als de grotere stookinstallatie maar onder een veeleisender en duurder regime. De verzoekende partij wijst er op dat voor de samengetelde installaties twee continue meetsensoren geïnstalleerd moeten worden en niet één zoals bij een grote stookinstallatie van meer dan 100 MW.
Het door haar geschetste verschil is volgens de verzoekende partij ook niet gerechtvaardigd, gelet op het gebruik van een onaangepast criterium, de notie gemeenschappelijke schoorsteen. Dat criterium houdt volgens de verzoekende partij geen rekening met de volledig aparte loop van de afgaskanalen. Zij herhaalt daartoe in essentie haar uiteenzetting zoals ook bij verwijzing aangebracht als repliek op het derde middel.
Verder acht de verzoekende partij de samentelregel, zoals geïnterpreteerd door de gewestelijke entiteit en de afdeling milieu-inspectie, niet voorspelbaar. Zij stelt dat het correct geweest was om die regel enkel in die zin op nieuwe installaties toe te passen. De verzoekende partij haalt daartoe specifiek de inhoud van artikel 5.43.1.1, §2 VLAREM II in de versie op 1 mei 1999 aan. Zij stipt aan dat een analoge bepaling nog steeds vervat ligt in artikel 5.43.2.1, §1 VLAREM II en van toepassing is op kleine en middelgrote stookinstallaties zodat de wetgever volgens haar een analoge regeling kon uitwerken voor grote installaties. De verzoekende partij besluit dan ook dat artikel 5.43.3.1 VLAREM II buiten toepassing moet blijven.
2.
In haar antwoordnota stipt de verwerende partij aan dat zowel twee afzonderlijke stookinstallaties, die samen een vermogen hebben van meer dan 100 MW, als een grote installatie met datzelfde vermogen aan dezelfde regels onderworpen zijn. Het gegeven dat de verzoekende partij omwille van technische redenen twee meetinstallaties zou moeten plaatsen, doet volgens de verwerende partij niet besluiten dat er sprake is van een ongelijke behandeling. Zij stelt dat er door de verzoekende partij geen dermate grote meerkosten worden bewezen of een onmogelijkheid tot aanpassingen, dermate dat men alsnog in tegengestelde zin zou moeten besluiten.
