UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Wetenschappelijke verhandeling
PIETER-JAN VERMEERSCH
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: PROF. DR. Jan Orbie
COMMISSARIS: DR. Petra Debusscher COMMISSARIS: DR. Fabienne Bossuyt
ACADEMIEJAAR 2011 - 2012
NEOFUNCTIONALISME, GECULTIVEERDE SPILLOVER EN HET EUROPEES ONTWIKKELINGSBELEID
EEN ANALYSE VAN DE COMMISSIES SANTER,PRODI,BARROSO I EN BARROSO II
aantal woorden: 23.889
Dankwoord
Graag had ik van deze gelegenheid gebruik gemaakt om enkele mensen te bedanken. Ik zou graag Professor Dr. Jan Orbie bedanken, voor de begeleiding van deze thesis en de raadgeving. Ik wil hem ook graag bedanken omdat hij mij het idee voor deze thesis gaf, tijdens een college van extern beleid van de EU. Ik had ook graag Sarah Delputte en Joren Verschaeve bedankt, door hen leerde ik hoe ik een paper moet schrijven en kwam ik veel te weten over het Europees Ontwikkelingsbeleid.
Verder wil ik mijn vriendin bedanken, omdat ze mij altijd steunde tijdens de periode dat ik deze thesis schreef en tijdens mijn studies in het algemeen. Ik wil haar ook bedanken omdat ze de tijd en het geduld had om deze thesis te lezen en de eindredactie van de thesis te doen. Als laatste wil ik mijn vader bedanken voor zijn steun.
Lijst met afkortingen
ACP 79 countries from Africa, the Caribbean and the Pacific
ALA/MED countries from Asia/Latin America and the Mediterranean BNI Bruto Nationale Inkomen
DG Directoraat-Generaal
DPS Development Policy Strategies EDF European Development Fund EU Europese Unie
FfD Financing for Development JPA Joint Parliamentary Assembly
MDG’s Millenniumdoelstelling of Millennium Development Goals ODA Official Development Aid
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling VS Verenigde Staten
Inhoudstafel
Inzagerecht in de masterproef Dankwoord
Lijst met afkortingen
Abstract………..p.1 1. Inleiding……….p.2 2. Het Europees Ontwikkelingsbeleid & de rol van de Europese Commissie………...p.4 2.1. Eerste Rol: implementatie eigen ontwikkelingsbeleid……….p.4 2.2. Tweede Rol: coördinatie van de initiatieven van Lidstaten……….p.5 2.3. Context sinds het Verdrag van Maastricht………...p.5 3. Neofunctionalisme: een kort overzicht………..p.9 3.1. Spillover……….p.10 3.1.1. Functionele spillover………p.10 3.1.2. Exogene spillover………p.11 3.1.3. Gecultiveerde spillover………p.12 4. Onderzoeksopzet………..p.14 4.1. Operationalisering van het onderzoek naar spillover………p.14 4.1.1. Functionele spillover………p.15 4.1.2. Exogene spillover………p.15 4.1.3. Gecultiveerde spillover………p.16 5. Onderzoek………p.19 5.1. Commissie Santer (1995-1999)……….p.19 5.1.1. Verdeling van bevoegdheden………...p.19 5.1.2. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over complementariteit tussen het ontwikkelingssamenwerkingbeleid van de Unie en het beleid van de Lidstaten………...p.20 5.1.3. Eindverslag over het proefproject inzake operationele coördinatie tussen de Gemeenschap (de EU) en haar lidstaten……….p.26 5.1.4. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over complementariteit tussen het Ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap (de EU) en de lidstaten…p.29 5.2. Commissie Prodi (1999-2004)………...p.35 5.2.1. Verdeling van bevoegdheden………...p.35 5.2.2. Mededeling van de Commissie aan de Raad: voorbereiding van de internationale Conferentie inzake ontwikkelingsfinanciering………p.35
5.2.3. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: het in de praktijk vertalen van de Monterrey Consensus: de bijdrage van de EU………..p.40 5.3. Commissie Barroso I (2004-2009)………p.45 5.3.1. Verdeling van bevoegdheden………..p.45 5.3.2. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité: samenhang in het Ontwikkelingsbeleid………...p.45 5.4. Commissie Barroso II (2010-2014)………...p.52 5.4.1. Verdeling van bevoegdheden………...p.52 5.4.2. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economische en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: het verhogen van de impact van het Europees Ontwikkelingsbeleid: een Agenda voor Verandering 2011……….p.53 6. Conclusies………p.58 7. Verder Onderzoek………p.63 8. Bibliografie………..p.65
1 Abstract
Deze thesis poogt te onderzoeken of de Commissies Santer, Prodi, Barroso I en Barroso II zich konden gedragen als neofunctionalistische policy entrepreneur, door middel van gecultiveerde spillover, in haar coördinerende rol in het Europees Ontwikkelingsbeleid. Dat wordt onderzocht aan de hand van een analyse van functionele, exogene en gecultiveerde spillover, gebaseerd op de operationalisering van deze drie spillover van Arne Niemann.
Voor de analyse van gecultiveerde spillover wordt tevens gekeken of de Commissies andere beleidsmakers proberen te overtuigen. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de definitie van overtuigen, geformuleerd door Andrew Moravcsik. Gecultiveerde spillover wordt op een tweede manier geanalyseerd aan de hand van acht action tandems voorgesteld door Paul Stephenson. Het onderzoek richt zich op mededelingen van de Commissie, die relevant zijn voor de tweede, coördinerende rol van de Europese Commissie in het Europees Ontwikkelingsbeleid. Er wordt ook gebruik gemaakt van persartikels geschreven door het internationale persagentschap Agence Europe.
Deze thesis concludeert dat de Europese Commissie relaties met sociale actoren en experts aangaat en gebruik maakt van haar centrale positie in de Europese besluitvorming om de Europese integratie af en toe een duwtje in de rug te geven. Uit het onderzoek blijkt ook dat de Commissie gebruik kan maken van de verdeeldheid tussen lidstaten en windows of opportunity, waaronder internationale druk van buiten de EU. Internationale druk was vooral sterk aanwezig na de terroristische aanslagen van elf september.
Hieruit kan worden afgeleid dat de Europese Commissie sinds het Verdrag van Maastricht kan optreden als policy entrepreneur in de tweede rol van het Ontwikkelingsbeleid, door middel van andere beleidsmakers te overtuigen door initiatieven te initiëren, te bemiddelen en door sociale actoren te mobiliseren.
2 1. Inleiding
Deze thesis probeert te onderzoeken of de vier Europese Commissies die zetelden na het Verdrag van Maastricht (1993) en de Delors III Commissie 1, zich kunnen gedragen als neofunctionalistische policy entrepreneur en zo de overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau in de hand kunnen werken. Neofunctionalisten hechten veel belang aan de Europese Commissie die er in slaagt om de Europese integratie af en toe een handje te helpen (Orbie, 2009, p. 40). Supranationalisten leggen de focus op de rol van niet-statelijke actoren, in het bijzonder de Europese Commissie in het proces van integratie en de dagelijkse politiek (Carbone, 2007, p. 15). Dat is ook de reden waarom dit onderzoek zich focust op de Europese Commissie en niet op andere supranationale instellingen. De Delors III Commissie wordt in deze thesis overgeslagen, omdat er volgens Orbie (2008, p. 69) drie periodes kunnen onderscheiden worden sinds het ontwikkelingsbeleid een competentie werd van de EU.
Volgens Orbie was de periode van 1995 tot 1999 een problematische periode waarbij de Commissie geconfronteerd werd met moeilijkheden om succesvol de rol van autonome uitvoerder in het ontwikkelingsbeleid op zich te nemen. De volgende Commissie die zetelde van 1999 tot 2004 probeerde om de prestaties van de Unie als uitvoerder, institutioneel te versterken. De Barosso I Commissie (2004-2009) concentreerde zich meer op de tweede, coördinerende rol die de Commissie heeft in het ontwikkelingsbeleid. Voor de volledigheid bespreekt deze thesis ook de huidige
Commissie, Barosso II. Deze thesis poogt de rol van de Europese Commissie in het Europees Ontwikkelingsbeleid te analyseren en dat vooral in de coördinerende rol die de Commissie hierin vervult. Centraal in deze paper staat de vraag als de verschillende Commissies sinds Maastricht zich kunnen gedragen als supranationale policy entrepreneur in het Europees Ontwikkelingsbeleid, of, met andere woorden, als de Europese Commissie sinds het verdrag van Maastricht spillover kon
cultiveren, al dan niet door externe druk van internationale organisaties.
Eind jaren tachtig kende het neofunctionalisme een revival. Inhoudelijk wordt er niet veel veranderd en artikels over het neofunctionalisme geven vaak een theoretische beschrijving van een dynamiek binnen de Europese integratie. Deze analyses zijn vaak gefocust rond één casus, zonder de
integratiedynamiek in haar geheel te proberen te verklaren (Orbie, 2009, pp. 68-70). Het
neofunctionalisme is gekozen al theoretisch kader omdat politieke wetenschappers de voorbij twintig jaar de relevantie van neofunctionalisme opnieuw hebben beoordeeld, alsook het potentieel van de theorie om integratie te verklaren. Neofunctionalisme is in geen geval verouderd, zoals Haas zelf poneerde in 1975, maar het is ook niet langer de alomvattende, deterministische of onoverwinnelijke theorie van het grotere integratieproject (in: Stephenson, 2010). Het neofunctionalisme wordt nu eerder aanzien als een partiële, breed opgezette theorie die integratie ziet als een dynamisch en
1 De Commissies Santer (1995-1999), Prodi (1999-2004), Barosso I (2004-2009) & Barosso II (2009-heden)
3 dialectisch proces, dat nuttig kan zijn bij de analyse van besluitvorming en beleidsontwikkeling. Een herzien neofunctionalistisch kader kan een nieuwe, analytische aanpak betekenen voor
beleidsintegratie te analyseren. Door de nadruk op gecultiveerde spillover te leggen, kan er meer aandacht besteed worden aan de aard en de omvang van activiteiten van de Commissie (Stephenson, 2010). Volgens Moravcsik (1999) moeten we veronderstellen dat enkel als informatie en ideeën schaars zijn onder staten, dus als staten niet in staat zijn of niet bereid zijn om toegang te krijgen tot deze informatie of ideeën, een window of opportunity gecreëerd wordt voor supranationale
entrepreneurs. In tegenstelling tot neofunctionalisten, poneert Moravcsik dat het Europese integratieproject ontsproten is aan de preferenties van de belangrijke lidstaten (Orbie, 2009).
Neofunctionalisten zoals Niemann (2006) stellen echter dat instellingen na oprichting een eigen leven kunnen gaan leiden en moeilijk te controleren zijn door degenen die de instellingen creëerden. Deze thesis poogt te onderzoeken of de Europese Commissie door opgebouwde expertise, kennis, … een eigen leven konden leiden in het Europees Ontwikkelingsbeleid, in de tweede, coördinerende rol.
Het Europees Ontwikkelingsbeleid is een recente competentie van de EU. De EU trachtte eerst ontwikkelingsdoelstellingen te verwezenlijken via handelscompetenties en via de constructie van een ingewikkelde preferentiepiramide. Het duurde tot 1993 dat de EU bevoegdheden kreeg in het
ontwikkelingsdomein, door een hoofdstuk over ontwikkeling in het Verdrag van Maastricht (Orbie, 2008, p. 72). Deze thesis zal dus enkel de Commissies onderzoeken die zetelden na het Verdrag van Maastricht, uitgezonderd de Commissie Delors III, zoals eerder aangegeven.
Om te onderzoeken als de Europese Commissies die zetelden sinds Maastricht zich kunnen opwerpen als policy entrepreneur en dus spillover kunnen cultiveren, wordt gebruik gemaakt van de action tandems van Paul Stephenson (2010). Deze typologie werd voorgesteld door Stephenson om een originele toolkit aan te bieden om gecultiveerde spillover te analyseren. Deze action tandems zullen later uitgebreid aan bod komen.
Volgens Niemann (2006) kan gecultiveerde spillover ook onderzocht worden aan de hand van het niveau van de cultivatie van functionele en exogene spillover door supranationale instellingen. Deze begrippen komen uitgebreid aan bod in het hoofdstuk Neofunctionalisme. De Europese Commissies in deze paper worden onderzocht als een geheel, het onderscheid van de Commissies in deze thesis is louter om een onderscheid te maken in de tijdsperiodes die onderzocht worden.
Volgens Carbone (2007, p. 6) lanceerde de Commissie in 2005 een voorstel met betrekking tot een ambitieuzer niveau van Official Development Aid die uiteindelijk werd aangenomen door de Raad.
Dat weerspiegelde het patroon van eerdere beslissingen. DG Development kon volgens Carbone (2007, p. 6) opnieuw het proces leiden, ondanks de verandering in Commissaris, Directeur-Generaal en een deel van de ambtenaren. Als deze thesis spreekt over de Europese Commissie, wordt zowel het administratieve als het politieke niveau bedoeld.
4 Dit onderzoek zal starten met een korte uiteenzetting van het Europees Ontwikkelingsbeleid en de twee rollen die de Europese Commissie binnen dat domein vervult. Hierbij wordt ook een overzicht gegeven van de Verdragen die werden goedgekeurd sinds het Verdrag van Maastricht2. Daarna volgt een Status Quaestionis van het neofunctionalisme in het algemeen, waarna de focus zich snel vernauwt naar functionele, exogene en gecultiveerde spillover. Binnen het deel van gecultiveerde spillover wordt een poging ondernomen om een definiëring te formuleren van het begrip policy entrepreneur. Door deze uiteenzetting en definiëring kunnen de hypothesen van het onderzoek geformuleerd worden. Daarna volgt het onderzoeksopzet, waar de action tandems van Stephenson uitgebreid aan bod komen, alsook de operationalisering van het onderzoek naar spillover volgens Niemann (2006) en de bronnen die zullen worden gebruikt om die spillover te analyseren. Na het onderzoeksopzet volgt het eigenlijke onderzoek. Na deze analyse worden de resultaten geëvalueerd en zal worden geconcludeerd of de Europese Commissies zich na het Verdrag van Maastricht kunnen gedragen als policy entrepreneur in de tweede coördineerde rol van het Europees
Ontwikkelingsbeleid, door spillover te cultiveren.
Deze paper is gebaseerd op een neofunctionalistisch theoretisch kader en op officiële
beleidsdocumenten van de EU, zoals bijvoorbeeld de officiële verdragen en mededelingen van de Commissie. Deze thesis beoogt niet om deze kennis in de praktijk te brengen met bijvoorbeeld implementatie van het beleid in de praktijk te analyseren.
2. Het Europees Ontwikkelingsbeleid & de rol van de Europese Commissie
2.1. Eerste Rol: implementatie eigen ontwikkelingsbeleid
De EU, die wordt vertegenwoordigd door de Europese Commissie, is een volwaardige ontwikkelingsactor (Orbie, 2008, p. 68). Deze EU-bevoegdheid is er al sinds 1957, toen het Europees Ontwikkelingsfonds werd ontwikkeld, en heeft zich gaande weg uitgebreid en ontwikkeld. De EU is de grootste Europese donor in absolute cijfers, groter dan het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Nederland (Orbie, 2012). Maar ook de Europese lidstaten zelf hebben een eigen ontwikkelingsbeleid. Parallelle initiatieven die worden genomen door de lidstaten en de Europese Commissie, de zogenaamde 27+1, kunnen leiden tot gedupliceerde ontwikkelingsinitiatieven. Hierdoor ontstond de nood voor de creatie van de tweede rol die de EU vervult in het Ontwikkelingsbeleid (Orbie, 2008, p. 68).
2 Het Vedrag van Amsterdam (1999), Nice (2003) en Lissabon (2009)
5 2.2. Tweede Rol: coördinatie van de initiatieven van Lidstaten
De Commissie heeft als taak om coördinatie en complementariteit tussen haar eigen programma’s en die van de lidstaten te bevorderen, om zo tot een Gemeenschappelijk
‘Europees’ ontwikkelingsbeleid te komen, waardoor men dan zou kunnen spreken over 27+1=1 (Orbie, 2008, p. 68). De Commissie is er volgens Orbie (2012) in geslaagd om een stijging in de hulpcijfers van de Europese hoofdsteden te coördineren. De Commissie richtte een aantal ontwikkelingsgerelateerde normen in, waaronder de vereiste dat niet- hulp beleid coherent moet zijn met ontwikkelingsdoelen. Ze stimuleert ook Europese coördinatie en de verdeling van arbeid in derde landen (Orbie, 2012).
Deze initiatieven tonen dat de EU een belangrijke en minder traditionele rol kan spelen in het ontwikkelingsbeleid. Deze rol kan de nodige coördinatie en convergentie creëren tussen lidstaten, terwijl er ruimte over blijft voor diversiteit binnen Europa (Orbie, 2012).
De focus van deze thesis concentreert zich op deze tweede rol, en de informele aard van die rol die de EU op zich neemt.
Het proces waarbij de Commissie gemeenschappelijke Europese
ontwikkelingsdoelstellingen en benaderingen creëert, lijkt op de open coördinatiemethode die toegepast wordt op andere, gevoelige thema’s. Deze ‘zachte’ integratie werkt met benchmarking, peer pressure en name & shame strategieën (Orbie, 2012). Volgens Carbone (2007) ligt deze dynamiek in dezelfde lijn met het neofunctionalistische perspectief, waarbij de Europese Commissie een leidersrol op zich neemt door het cultiveren van spillovers in het ontwikkelingsdomein. De Commissie refereert ook strategisch naar de internationale context en consulteert civil society groepen in Europa, wat ook thuishoort in het neofunctionalistische gedachtegoed (Orbie, 2012), waarover later meer.
2.3. Context sinds het Verdrag van Maastricht
Officieel is er slechts sprake van een Europees Ontwikkelingsbeleid sinds het Verdrag van Maastricht. Betrekkingen met een aantal Afrikaanse landen werden daarvoor geregeld via de akkoorden van Yaoundé in de eerste helft van de jaren zestig. Deze handelsakkoorden gingen ook over ontwikkelingshulp, waarvoor het Europees Ontwikkelingsfonds werd opgericht (Vos, 2010). Dit deel gaat dieper in op de context die de verschillende verdragen voorzien voor het Europees Ontwikkelingsbeleid. Dit deel zet vooral de artikels op een rij, die de context creëren voor de tweede rol van de Europese Commissie.
- Maastricht (1992)
6 Het Verdrag van Maastricht is tot stand gekomen in een atmosfeer van onzekerheid in Europa, door de gebeurtenissen in Oost-Europa en Joegoslavië, en deels omwille van deze situatie (Maresceau, 2011, p. 22).
Onder titel XVII van het Verdrag van Maastricht wordt voor het eerst gesproken over ontwikkelingssamenwerking. Artikel 130u, punt 1, zegt dat een communautair beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking een aanvulling vormt op het beleid van de lidstaten en dat het moet instaan voor de bevordering van de duurzame
economische en sociale ontwikkeling van ontwikkelingslanden, in het bijzonder de meest benadeelde onder hen; de gladde en geleidelijke integratie van
ontwikkelingslanden in de wereldeconomie en de campagne tegen armoede in ontwikkelingslanden.
Volgens artikel 130x zullen de EU en de lidstaten hun beleid rond ontwikkeling coördineren en ze zullen ze elkaar consulteren in verband met hun hulpprogramma’s, ook tijdens internationale conferenties en in internationale organisaties. Volgens punt 2 van artikel 130x mag de Commissie zinvolle initiatieven voorstellen om de
coördinatie uit punt één, te promoten (“OPOCE”, z.d.-a). Het Verdrag van Maastricht geeft volgens Cabone (2008) een meer prominente rol aan consistentie tussen
beleidsdomeinen. Het introduceerde ook een single institutional framework om de drie zuilen van de activiteiten van Europa in het ontwikkelingsbeleid te dekken, waarbij de Commissie en de Raad samen de verantwoordelijkheid hebben om de consistentie van de externe activiteiten van de EU te verzekeren. De bedoeling is dat de EU niet alleen kan spreken met één stem, maar dat de EU ook haar identiteit op het internationaal podium kan laten gelden (Carbone, 2008).
- Amsterdam (1999)
Aan het einde van de 20ste eeuw werd de EU geconfronteerd met verschillende moeilijkheden. De snel evoluerende internationale ontwikkelingen en globalisering hadden verregaande gevolgen voor de tewerkstelling, immigratie, terrorisme en milieu. Bovendien waren ook de onderhandelingen voor een verdere uitbreiding van de Unie van start gegaan (Maresceau, 2011, p. 24-25).
In het verdrag van Amsterdam wordt artikel 130u van het verdrag van Maastricht artikel 177, maar het Verdrag van Amsterdam verandert anders niets met betrekking tot de inhoud van artikel 130u. Artikel 180 van het Verdrag van Amsterdam was in het Verdrag van Maastricht het oude artikel 130x. Ook hier verandert er niets met betrekking tot de inhoud van het artikel. De EU en de lidstaten zullen onder dat artikel nog steeds samenwerken in het beleid met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking en zullen elkaar helpen in hun hulpprogramma’s, alsook in internationale organisaties
7 en tijdens internationale conferenties. Ook paragraaf twee heeft dezelfde inhoud als paragraaf twee van het oude artikel 130x.
Het grote verschil tussen het Verdrag van Amsterdam en Maastricht is artikel 182 (oud artikel 131 in het Verdrag van Maastricht). Het oude artikel gaat over de relatie tussen de Raad en de Commissie in het ontwikkelingsbeleid, meer bijzonder het feit dat ze elkaar moeten consulteren en dat ze de manier waarop ze zullen samenwerken, samen moeten vastleggen. Dat artikel wordt in het Verdrag van Amsterdam vervangen door artikel 182, dat de associatie vastlegt tussen de Unie en de niet-Europese landen en gebieden die speciale relaties onderhouden met Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In het Verdrag van Amsterdam verandert er dus niets aan de rol van de Europese Commissie (“OPOCE”, z.d.-b).
- Nice (2003)
De verdragswijzigingen in het Verdrag van Nice dienden om de verdere uitbreiding van de EU voor te bereiden (Maresceau, 2011, p. 31-32).
Artikel 4, paragraaf 4 van het Verdrag van Nice stelt dat de Unie in het domein van ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp de competentie heeft om eigen activiteiten uit te voeren en een eigen gemeenschappelijk beleid te voeren, hoewel de uitoefening hiervan de lidstaten niet mag belemmeren om hun eigen koers te varen.
Paragraaf 1 van artikel 208 (oud artikel 177 van het Verdrag van Amsterdam), zegt dat het ontwikkelingsbeleid van de Unie uitgevoerd zal worden binnen het kader van de principes en de doelstellingen van de externe actie van de Unie. Deze paragraaf stelt ook dat het ontwikkelingsbeleid van de Unie en dat van de lidstaten elkaar moeten complementeren en versterken. De reductie en op lange termijn, het uitbannen van armoede wordt de belangrijkste doelstelling van het Europees
Ontwikkelingsbeleid. In artikel 209 (oud artikel 179 TEC) wordt het Europees Parlement voor het eerst bevoegd om samen met de Raad de nodige maatregelen te nemen, die nodig zijn voor de implementatie van het ontwikkelingsbeleid (“Celex Test”, z.d.).
In het verdrag van Nice wordt het ontwikkelingsbeleid bij het Directorate-General (DG) Development and Cooperation – EuropeAid ondergebracht. Deze DG brengt DG Ontwikkeling en DG EuropeAid samen, waardoor er één aanspreekpunt ontstaat voor belanghebbende zowel binnen als buiten de EU (“About Development and Cooperation - EuropeAid”, z.d.).
- Lissabon (2009)
Volgens de website lisbon-treaty.org, die een analyse verschaft over
ontwikkelingssamenwerking in het Verdrag van Lissabon houden de artikelen 208 tot 213 van het Verdrag van Lissabon verschillende verbeteringen voor het Europees
8 Ontwikkelingsbeleid in. Het komt duidelijk aan bod in het Verdrag van Lissabon dat er twee verschillende kaders van samenwerking zijn met derde landen. Artikels 208 tot 211 gaan over ontwikkelingssamenwerking met alle ontwikkelingslanden, terwijl artikels 212 en 213 gaan over economische, financiële en technische samenwerking met derde landen, die geen ontwikkelingslanden zijn.
Het Verdrag van Lissabon bevat ook een belangrijke coherentieclausule. Deze clausule moet er voor zorgen dat doelstellingen in bijvoorbeeld het visserij- of landbouwbeleid, de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid niet hinderen. Deze clausule zou veel sterker moeten zijn dan de originele coherentieclausule in het Verdrag van Maastricht. Volgens het Verdrag van Lissabon is het ontwikkelingsbeleid een gedeelde competentie tussen de Unie en de lidstaten. Op dat vlak verandert er dus niets aan de tweede rol die de Commissie bekleedt in het ontwikkelingsbeleid sinds het verdrag van Maastricht (“Lisbon Treaty”, z.d.). Volgens Furness (2011) heeft het verdrag van Lissabon verregaande implicaties voor het Europees
Ontwikkelingsbeleid. Het management van de externe samenwerkingsinstrumenten blijven binnen de Commissie, maar de European External Action Service (EEAS) krijgt een sleutelrol in de programmeringcyclus. De eerste drie fases van voorstellen met betrekking tot ontwikkelingsprogrammatie zullen door de relevante services in het EEAS en door de Commissie onder leiding van de Ontwikkelingscommissaris voorbereid worden en zullen gezamenlijk ingediend worden bij de Hoge
Vertegenwoordiger voor goedkeuring door de Commissie. Volgens Hoge Vertegenwoordiger Ashton zal het werk van het EEAS met betrekking tot ontwikkelingsprogramma’s onder haar politieke autoriteit vallen, maar de
verantwoordelijkheid van het Europees Ontwikkelingsbeleid ligt bij de Commissaris voor Ontwikkelingssamenwerking (Furness, 2011).
Deze korte analyse van het Europees Ontwikkelingsbeleid toont aan dat de tweede rol van de Commissie in het Ontwikkelingsbeleid blijft bestaan, ondanks wijzigingen zoals de gedeelde bevoegdheid tussen de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissaris voor Ontwikkeling. De Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands- en veiligheidsbeleid is niet alleen lid van de Commissie, maar ook één van de vice-voorzitters (Maresceau, 2011).
Deze thesis bestudeert de hele Commissie op zich en niet de macht van de verschillende
commissarissen. Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken of de Commissies sinds Maastricht, uitgezonderd de Commissie Delors III, spillover konden cultiveren door de jaren heen, niet om een uitspraak te doen met betrekking rond de stelling dat de Ontwikkelingscommissaris een ‘keizer zonder kleren’ is geworden, ‘uitgekleed’ door wijzigende omstandigheden (Orbie, 2008, pp. 69-70).
Bovenstaande uiteenzetting over de verschillende context met betrekking tot het ontwikkelingsbeleid
9 in de verschillende verdragen sinds Maastricht is enkel bedoeld om te illustreren dat de Commissie nog steeds een coördinerende en dus tweede rol heeft in het Europees Ontwikkelingsbeleid.
3. Neofunctionalisme: een kort overzicht
Volgens Niemann (1998) kan de essentie van neofunctionalisme afgeleid worden van enkele
onderliggende veronderstellingen. Neofunctionalisten zien integratie als een proces. Inherent aan het proces is de veronderstelling dat processen evolueren in tijd, een eigen dynamiek aannemen en kunnen leiden tot onvoorziene resultaten. Neofunctionalisten veronderstellen de overhand van pluralistische politiek met meerdere en diverse actoren die niet beperkt zijn tot louter binnenlandse politiek, die met elkaar in contact komen en coalities smeden over nationale grenzen en nationale bureaucratieën heen.
Neofunctionalisten nemen aan dat nutmaximaliserende actoren de beperkingen zullen inzien van nationale oplossingen en een impuls zullen betekenen voor het integratieproces. In tegenstelling tot intergouvernementalisten, vinden neofunctionalisten dat preferenties en belangen niet constant zijn, maar veranderen tijdens het integratieproces, omdat actoren kunnen leren van hun ervaringen in gezamenlijke besluitvorming, wat opnieuw een impuls kan zijn voor het integratieproces. Belangrijk voor deze thesis is dat neofunctionalisten veronderstellen dat instellingen na oprichting een eigen leven kunnen gaan leiden en moeilijk te controleren zijn door degenen die de instellingen creëerden.
Tenslotte veronderstellen neofunctionalisten dat er interdependentie bestaat tussen economieën en sectoren, wat ook een impuls kan betekenen voor integratie (Niemann, 1998).
Neofunctionalisme is volgens Schmitter (2006) moeilijk te classificeren in disciplinaire termen, omdat er overlapping bestaat tussen de gebruikelijke veronderstellingen van internationale relaties en comparatieve politiek. Neofunctionalisme erkent het belang van nationale staten, maar legt ook de nadruk op de rol van twee niet-statelijke actoren voor het verschaffen van verdere integratie: het
‘secretariaat’ van de organisatie, in het geval van de EU de Commissie en belangengroepen en sociale bewegingen die zich rond dat ‘secretariaat’ groeperen. Lidstaten mogen dan wel de voorwaarden voor de initiële akkoorden vastleggen en proberen de gevolgen hiervan te controleren, maar ze kunnen niet de richting, de omvang en het tempo van de integratie beheersen.
De centrale these van neofunctionalisme is dat integratie binnen een sector zal werken als een impuls en zich zal verspreiden naar andere sectoren. De oprichting van supranationale instellingen die bepaalde taken moeten verrichten zullen economische, sociale en politieke processen in gang zetten die druk genereren naar verdere integratie. Deze logica noemt men binnen het functionalisme
‘spillover’ of ‘de expansieve logica van sectorintegratie’ (Tranholm-Mikkelsen, 1991). Het probleem met de term ‘spillover’ is dat de betekenis van het woord groter werd met de tijd en dat het een
10 neofunctionalistische verklaring werd voor elke vorm van politieke verandering, om zo alle
mechanismen en patronen van oorzakelijkheid die aanwezig bleken, waardoor de term verwarrend en vaag werd. Wetenschappers probeerden deze situatie recht te zetten door onderscheid te maken tussen de verschillende fenomenen die als spillover bestempeld worden. In het algemeen worden drie types spillover onderscheidden: functionele, politieke en gecultiveerde spillover. Deze onderverdeling is het resultaat van een herzien neofunctionalisme en zijn geen deel van de woordenschat van eerste
generatie neofunctionalisten zoals Haas en Lindberg (Niemann, 2006, pp. 29-30). Doorheen verdere analyses werd het neofunctionalisme nog verfijnd. Niemann (1998) ontwikkelde het concept exogene of geïnduceerde spillover en lanceerde het concept sociale spillover om te bewijzen dat er een europeaniseringseffect voorkomt uit sociale interactie en communicatie (Orbie, 2009, pp. 70-71).
Hieronder worden functionele, exogene en gecultiveerde spillover verder uitgespit, omdat deze spillover relevant zijn voor het verdere onderzoek, zoals eerder beschreven.
3.1. Spillover
3.1.1. Functionele spillover
Volgens Niemann (2006) komt ‘functionele’ spillover voor het eerst voor in de teksten van Haas over functioneel-economische interdepenties die een expansieve logica van sectorale integratie induceren. Functionele spillover krijgt in het herziene neofunctionalisme echter een bredere betekenis. Volgens Lindberg verwijst functionele spillover naar ‘een situatie waarin het originele doel enkel kan verzekerd worden door verdere stappen te ondernemen, waardoor een nieuwe toestand wordt gecreëerd en waardoor verdere stappen nodig zijn, enzovoort’ (in Niemann, 2006, pp. 30-31 eigen vertaling). Door deze bredere definitie kan men een bredere definitie hanteren die alle soorten endogeen-functionele
interdependenties bevat in plaats van de nauwe focus op economische linkage tussen beleidsdomeinen van Haas. Door deze bredere opvatting kan men niet alleen verantwoording afleggen voor druk die integratie induceert in andere sectoren of beleidsdomeinen, maar ook voor druk om samenwerking te stimuleren in hetzelfde beleidsdomein. Om onderscheid te maken tussen deze twee
verschijnselen wordt het eerste benoemd als functionele spillover druk (integratie in andere sectoren) en het tweede als functionele druk van binnenuit voor
spillover binnen hetzelfde domein. Beide kunnen resulteren in vergrootte breedte en toegenomen diepte van integratie (Niemann, 2006). Functionele spillover veronderstelt dus het bestaan van een overeengekomen doelstelling en stelt dat de bevoegdheid van de autoriteiten die de implementatie van de doelstelling in goede
11 banen moeten leiden, zullen uitbreiden om obstakels te overwinnen. Deze
uitbreiding zal niet stoppen totdat eerder genoemde autoriteiten botsen met machtige, tegenstrijdige belangen (Sangiovanni, 2006).
Hieruit kan als conclusie worden afgeleid dat de creatie van de coördinerende rol van de Europese Commissie, theoretisch gezien, in lijn ligt met functionele spillover. Zoals eerder gesteld, hebben de Commissie en de lidstaten het recht om eigen ontwikkelingsinitiatieven te nemen, wat kan leiden tot gedupliceerde programma’s (Orbie, 2008, p. 68). Dat kan theoretisch gezien leiden tot druk van binnenuit, waardoor stappen kunnen worden ondernomen om voor meer integratie te zorgen binnen hetzelfde domein, namelijk Ontwikkelingssamenwerking.
3.1.2. Exogene spillover
Exogene spillover maakt duidelijk dat de Unie en haar ontwikkeling moeten gezien worden een mondiale context. Exogene spillover breidt het
spilloverconcept verder uit om factoren buiten het integratieproces te
incorporeren. Het concept werd ontwikkeld in een poging om het feit te verklaren dat veranderingen en druk van externe politieke en economische krachten een invloed uitoefenen op het gedrag van nationale en supranationale actoren en ook de EU en binnenlandse structuren beïnvloeden (Niemann, 2006).
Sandholtz en Zysman (1989) benadrukken in hun onderzoek over de Europese markt dat de verandering van de internationale context van de economische structuur nodig was voor een revival van het Europese project. Het concept van geïnduceerde of exogene spillover is volgens Niemann (1998) sterk gerelateerd aan de grondregels van het neofunctionalisme. Gezamenlijke externe standpunten zijn het onverwachte resultaat van een proces dat beïnvloedt kan worden door internationale interdependentie of nutmaximaliserende buitenstaanders die geïnspireerd worden door het succes van de EU of door de onmacht van puur nationale oplossingen.
Een logische verklaring voor externe spillover is terug te vinden in de aard van veel internationale problemen en de beleving van die problemen. Regionale integratie wordt vaak gezien als een doeltreffende buffer tegen onvoordelige of onzekere externe ontwikkelingen, zoals mondialisering, migratie of internationaal terrorisme. Als laatste kan worden gewezen op het feit dat eens regionale
integratie van start is gegaan, de deelnemers zich gedwongen voelen om
gezamenlijke doelstellingen uit te werken tegenover derde landen. Schmitter (in:
Niemann, 2006, pp. 32-34) wijst hier op de prikkel om een gemeenschappelijk
12 beleid te smeden om de collectieve onderhandelaarpositie te vergroten tegenover de rest van de wereld en op de eisen van actoren buiten de Unie, die reageren op al dan niet succesvolle ontwikkelingen binnen het regionaal project.
Hieruit kan geconcludeerd worden dat de Europese integratie in het Europees Ontwikkelingsbeleid ook moet gezien worden in een internationale context. Dat leidt tevens tot de eerste hypothese van deze thesis: er wordt verwacht dat initiatieven van de Europese Commissie qua tijdstip en inhoud zullen beïnvloed worden door externe schokken en bedreigingen, externe onzekere of
onvoordelige ontwikkelingen, de drang om de Europese onderhandelaarpositie te vergroten of door internationale actoren die reageren op (succesvolle)
ontwikkelingen binnen de EU.
3.1.3. Gecultiveerde spillover
Gecultiveerde spillover benadrukt de rol van supranationale instellingen, zoals de Europese Commissie, in de bevordering van integratie. De Commissie
vertegenwoordigt het algemene belang en is dus het best geplaatst om te bemiddelen tussen uiteenlopende, nationale standpunten door onpartijdige overeenkomsten voor te stellen. De Commissie werkt op een supranationaal niveau, waardoor de verschillende belangen kunnen verzoend worden op het hoogste niveau (Sangiovanni, 2006). Haas en Lindberg wijzen naar de pogingen van de Commissie om relaties te cultiveren met belangengroepen en nationale ambtenaren om hun steun te krijgen voor de realisatie van integratiedoelstellingen en om druk te cultiveren tegenover regeringen door te wijzen op functionele interdependenties of door de upgrading van het algemeen belang (Niemann, 2006). Deze specifieke spillover werd door Haas onderschat. Hij gaf de Europese Commissie een bijkomstige rol in de integratie in de jaren zestig en zeventig. De Commissie besteedde minder aandacht aan Europese belangengroepen omdat die pas hun eerste stappen waagden in het Europese lobbywerk (Stephenson, 2010).
Niemann (2006) oppert dat gecultiveerde spillover geüpgraded moet worden binnen het herziene neofunctionalistische kader. Neofunctionalisten benadrukken de waarschijnlijkheid van onvoorziene gevolgen, omdat politieke actoren vaak niet in staat zijn om langetermijndoelstellingen te nemen, omdat ze de neiging hebben om in de ene beslissing te ‘struikelen’ door het resultaat van een eerdere beslissing. Beslissingen met betrekking tot integratie worden vaak genomen met onvoldoende kennis over de gevolgen of onder druk van deadlines. Vervolgens kunnen instellingen een eigen leven gaan leiden, los van de controle van diegene
13 die de instellingen maakten. Deze supranationale instellingen worden agents van integratie omdat ze voordeel halen uit de evolutie van het proces. Ten slotte hebben deze institutionele structuren een impact op hoe actoren zichzelf en hun belangen zien. De Europese Commissie is ook voor Niemann (2006) de focus van de analyse van gecultiveerde spillover. Ook in deze paper worden de aspecten zoals expertise en institutionele cohesie van de Commissie onderzocht, om de rol van de Commissie als effectieve agent van Europese integratie te bevestigen. De centrale plaats van de Commissie binnen een web van beleidsnetwerken en relaties is een belangrijk aspect.
Epistemic communities verdienen in deze context speciale aandacht omdat ze een potentiële machtige hefboom betekenen, eens ze worden gebruikt door de Commissie. Epistemic communities zijn experts die besluitvorming kunnen beïnvloeden. De Commissie kan haar centrale positie, haar capaciteit om de dynamiek van relaties met netwerken te sturen en haar cultivatie en participatie in epistemic communities uitbuiten voor haar eigen doelstellingen (Niemann, 2006).
Policy entrepreneurship is volgens neofunctionalisten een verklaring voor gecultiveerde spillover, de overdracht van bevoegdheden die niet automatisch gebeurt, maar in de hand wordt gewerkt door de Europese supranationale instellingen. Volgens neofunctionalisten slaagt de Commissie er als centrale bureaucratie in om integratie regelmatig een duwtje in de rug te geven (Orbie, 2009, pp. 35-53). Volgens Orbie (2009, p. 41) speelt de Commissie strategisch in op plotse crisissituaties die een window of opportunity creëren waardoor er Europees-supranationale opties naar voren kunnen geschoven worden.
Door de rol en positie die de Commissie bekleedt in het besluitvormingsproces, krijgt de Commissie bepaalde sterke punten als policy entrepreneur. Het entrepreneurship is gekoppeld aan de macht van initiatiefnemer van de
Commissie en haar capaciteit als denktank voor de volledige Unie. De Commissie streeft voor collectieve oplossing op Europees niveau en zoekt hiervoor nieuwe ideeën. Tijdens die zoektocht doet de Commissie beroep op experts,
adviesorganen, maakt waarnemingsgroepen, houdt conferenties en stimuleert de politieke discussie (Laffan, 2011). Carbone (2007, p. 4-5) spreekt over
institutioneel entrepreneurship als hij het heeft over de leidersrol van de Europese Commissie in het Europees besluitvormingsproces. Institutionele entrepreneurs zijn een aantal mensen die tot dezelfde beleidssub-units van de Europese Commissie behoren en die beleid in dezelfde richting willen stuwen. Zo zijn er entrepreneurs in de politieke tak van de Commissie, zoals Commissarissen en hun personeel en er zijn entrepreneurs in de administratieve tak zoals Directeurs-
14 generaal en hoge ambtenaren. Een institutionele entrepreneur moet een kwestie op de agenda plaatsen en kunnen samenwerken als een unitaire actor.
Samengevat kan de Commissie gebruik maken van haar monopolie van
beleidsinitiatieven, haar speciale legitimiteit omdat ze het ‘Europees’ standpunt verdedigd en van haar ‘objectieve’ technische expertise om op te treden als policy entrepreneur (Sangiovanni, 2006, pp. 94-95). Verder kunnen windows of
opportunity en de verdeeldheid tussen lidstaten een reden zijn waarom de Commissie de rol van entrepreneur kan spelen (Orbie, 2009). Hiernaast kan de Commissie ook gebruik maken van haar participatie in en met epistemic communities en haar relatie met belangengroepen en nationale ambtenaren (Niemann, 2006). Deze uiteenzetting leidt tot de tweede hypothese die behandeld zal worden in deze paper: er kan worden verwacht dat door de opgebouwde expertise en relaties met belangenroepen, expertgroepen en nationale ambtenaren sinds het Verdrag van Maastricht, de verdeeldheid tussen lidstaten, windows of opportunity en haar centrale positie in de besluitvorming, kan de Europese Commissie optreden als policy of institutionele entrepreneur om de Europese integratie een duwtje in de rug te geven.
Hieronder worden de hypotheses nog even op een rij gezet:
- Er kan worden verwacht dat initiatieven van de Europese Commissie zullen qua tijdstip en inhoud beïnvloed worden door externe schokken en bedreigingen, externe onzekere of onvoordelige ontwikkelingen, de drang om de Europese
onderhandelaarpositie te vergroten of door internationale actoren die reageren op (succesvolle) ontwikkelingen binnen de EU;
- Door de opgebouwde expertise en relaties met belangengroepen, expertgroepen en nationale ambtenaren sinds het verdrag van Maastricht, de verdeeldheid tussen lidstaten, windows of opportunity en haar centrale positie in de besluitvorming, kan er verwacht worden dat de Europese Commissie kan optreden als policy entrepreneur om de Europese integratie een duwtje in de rug te geven.
4. Onderzoeksopzet
4.1. Operationalisering van het onderzoek naar spillover
De operationalisering om spillover te onderzoeken steunt op de operationalisering van Arne Niemann (2006), in zijn onderzoek naar het PHARE programma en de action
15 tandems voorgesteld door Paul Stephenson (2010) in zijn onderzoek naar de
transportinfrastructuur van de EU. Niemann werd gekozen omdat zijn boek Explaining Decisions in the European Union (2006) het neofunctionalisme verder ontwikkelt en bevestigt. De action tandems van Stephenson (2010) werden gekozen omdat ze bijdragen aan het theoretisch kader door een originele toolkit aan te bieden om gecultiveerde spillover te analyseren.
4.1.1. Functionele spillover
Volgens Niemann (2006) kunnen we spillover onderzoeken aan de hand van drie indicatoren. De eerste indicator, de basis voor functionele spillover, is het bestaan van een feitelijk origineel doel. De tweede indicator is het bestaan van een functionele interdependentie tussen A, het originele doel, en B, het doel waar verdere actie potentieel nodig is. Met andere woorden: acties in het domein B moeten een effect hebben op A. Als laatste indicator moet er gekeken worden of als er alternatieve oplossingen bestaan in dan de Commissie om het originele doel te bereiken. Als het originele doel niet kan bereikt worden op een andere wijze, dan is de functionele verbinding volgens Niemann (2006) waarschijnlijk een sterke verbinding.
Functionele spillover zal in deze paper geanalyseerd worden aan de hand van beleidsdocumenten en de aanloop naar de totstandkoming van deze
beleidsdocumenten. Voor het laatste wordt beroep gedaan op de artikels van Agence Europe. Agence Europe is een internationaal persagentschap die al meer dan vijftig jaar gezien wordt als de bron bij uitstek voor informatie rond de Europese Economie en politieke integratie (Agence Europe, Company, z.d).
4.1.2. Exogene spillover
Internationale gebeurtenissen of ontwikkelingen die als een schok of bedreiging gepercipieerd worden en veranderingen en druk van externe politieke en
economische krachten kunnen een invloed uitoefenen op het gedrag van nationale en supranationale actoren en ook de EU en binnenlandse structuren beïnvloeden (Niemann, 2006). Volgens Niemann (2006) is het moeilijk om heldere indicatoren te vinden voor exogene spillover. Dat komt omdat er geen (gehele) objectieve schattingen met betrekking tot deze referenten zijn, die op zekere hoogte, cognitief en sociaal geconstrueerd zijn. Het komt dus uiteindelijk neer op de percepties van besluitvormers. Volgens Niemann (2006) geldt dat ook voor
16 functionele spillover. Met andere woorden, structurele spillover-druk zoals exogene en functionele, zijn slechts zo sterk als ze worden waargenomen door besluitvormers. De aard en lengte van deze thesis laat geen diepte interviews toe, zoals Niemann voorstelt om percepties te onthullen, maar deze thesis onderzoekt dan ook voornamelijk de theoretische kant van het verhaal. Deze thesis focust niet op één casus, maar onderzoekt het Europees Ontwikkelingsbeleid als een geheel, waardoor interviews minder relevant zijn. Voor de analyse van exogene spillover wordt beroep gedaan op artikels van Agence Europe, waar het duidelijk wordt wat er allemaal speelt bij de organen van Europa die meer nationale standpunten kunnen verdedigen of aanhalen, zoals de Raad van Ministers of zelfs het Europees Parlement.
Volgens Vos (2011, p. 86) wordt de Commissie meestal genoemd als het voorbeeld bij uitstek van een supranationale instelling die onafhankelijk van de lidstaten functioneert. Het is zelfs verdragsrechterlijk vastgelegd dat de leden van de Commissie hun ambt onafhankelijk uitvoeren in het algemene belang van de Unie.
Voor exogene spillover zal gekeken worden naar de belangrijkste gebeurtenissen of conflicten op wereldvlak, en hoe die onthaald worden door de Europese Commissie. Hiervoor wordt ook gebruik gemaakt van de artikels van Agence Europe.
4.1.3. Gecultiveerde spillover
Indicatoren voor gecultiveerde spillover bevatten volgens Niemann (2006) de effectieve cultivatie van relaties van supranationale instellingen met nationale en andere besluitvormers om steun te krijgen voor hun pogingen. Volgens Niemann kan deze activiteit gemeten worden via een analyse van media, onofficiële of vertrouwelijke documenten en interviews. Zoals eerder gezegd zijn interviews moeilijk te verwerken in deze thesis en ook vertrouwelijke of onofficiële documenten zijn moeilijk te verkrijgen. Een analyse van media zal wel aan bod komen, voornamelijk Agence Europe. Hier zal vooral gekeken worden naar pogingen van de Commissie om andere besluitvormers te overtuigen. Hierbij wordt even gekeken naar Moravcsik (1999), de liberaal-intergouvernementalist bij uitstek. Volgens Moravcsik (1999) is informal policy entrepreneurship een poging om politieke macht uit te oefenen. Informal entrepreneurs manipuleren ideeën en informatie. Moravcsik zegt dat Monnet maar één regel kende: overtuigen en overtuigd worden. Moravcsik brengt in zijn paper A new Statecraft?
17 Supranational Entrepreneurs and International Cooperation van 1999 een
interessante definitie van overtuiging naar voor: overtuiging bestaat volgens hem uit drie basisfuncties die gerelateerd zijn aan de manipulatie van ideeën en
informatie. Beleidsinitiatie: de entrepreneur lanceert een discussie door problemen te beklemtonen, het bevorderen van voorstellen, het benadrukken van potentiële materiële voordelen of het koppelen van de uitkomst aan symbolische waarden;
Bemiddeling: de entrepreneur mengt zich in lopende onderhandelingen tussen staten om nieuwe opties of compromissen voor te stellen; Mobilisatie van
binnenlandse sociale actoren. Een belangrijke functie, omdat democratisch beleid vaak voorschrijft dat overeenkomsten geratificeerd moeten worden. De analyse van de bronnen zal dan ook kijken of de Commissie deze taken van overtuiging kan vervullen (Moravcsik, 1999).
Een tweede indicator voorgesteld door Niemann (2006) is het niveau van de cultivatie van functionele en exogene spillover door de Commissie. Dat kan vastgesteld worden door de frequentie van het gebruik van deze logica,
bijvoorbeeld in mededelingen en argumentaties van de Commissie. Hiervoor zal gekeken worden naar mededelingen van de Commissie en argumenten van de Commissie aan andere besluitvormers die beschreven zijn in de artikels van Agence Europe en argumentatie in de mededelingen van de Commissie.
Stephenson (2010) schuift acht action tandems naar voor om types van periodieke en herhaalde activiteiten te begrijpen en te onderscheiden en, om zoals eerder gezegd, een originele toolkit aan te bieden om gecultiveerde spillover te analyseren.
1. Leading/entrepreneuring (leidend/ondernemend);
2. Learning/applying lessons (leren/toepassen van lessen);
3. Framing/projection (opzetten/ontwerpen);
4. Mediating/brokering (bemiddelen/makelarij);
5. Co-ordinating/co-managing (coördineren/co-beheren) 6. Legitimizing/rationalizing (legitimerend/rationaliserend);
7. Socializing/mobilizing (socialiserend/mobiliserend);
8. Off-loading/divesting (van de hand doen/afstand doen van).
Eerst zal de Commissie zich engageren in leading of ‘entrepreneuring’.
Leiderschap is belangrijk in termen van het potentieel voor overtuigen en onderhandelen. De onzekerheid door de pluraliteit van het beleidsontwikkelend proces creëert mogelijkheden om het beleid naar onbedoelde domeinen te sturen.
Dat biedt oplossingen om de Gemeenschappelijke belangen op te waarderen en
18 stelt de lidstaten tevreden. Er kunnen ook oplossingen aangeboden worden die aan de minimum criteria voldoen voor lidstaten, door Stephenson wordt dat
satisficing genoemd. Leiderschap kan een poging ondernemen om de keuzes te beperken en om beleidsprioriteiten samen te vatten binnen een programma container die de collectieve activiteitsproblemen vertalen in kleine, makkelijk te begrijpen prioriteiten.
Daarnaast leert de Commissie voortdurend lessen en past die lessen toe, waarbij ze de opgedane kennis gebruiken om zichzelf op te werpen als beleidsmakers door ofwel instrumenten te verbeteren of door het beleid in nieuwe richtingen te sturen.
De elites leren binnenshuis, maar ook epistemologische gemeenschappen
verstrekken de nodige kennis. Epistemologische gemeenschappen zijn experts ter zake die verenigd zijn in een netwerk van technocraten, academici en
professionelen. De macht om de agenda te beïnvloeden is formeel en informeel gebaseerd op de verzameling van informatiebronnen die onafhankelijk zijn van de beslissingen die genomen worden door nationale regeringen.
Ten derde is de Commissie verantwoordelijk voor het opzetten (framing) en het ontwerpen (projecting) van kwesties als problemen die al dan niet dringend een oplossing moeten krijgen. Dat kan de Commissie doen door kwesties te koppelen aan grote politieke visies of opvallende beleidskwesties die reeds hoog op de agenda staan, zodat de kwesties aantrekkelijker worden om besproken te worden.
De supranationale elites willen veronderstellingen van nationale regeringen beïnvloeden en technische kwesties moeten verstaanbaar vertaald worden.
De Europese Commissie vervult een diplomatische, conflictoplossende rol door te bemiddelen en door makelarij (mediating en brokering). Gevoelig aan het
politieke klimaat, moet de Commissie op een constructieve, verzoenende en flexibele manier samenwerkende relaties smeden.
Ten vijfde zijn veel personeelsleden van de Commissie elke dag verwikkeld in het coördineren en co-beheren van de beleidsimplementatie en –herformulatie, terwijl ze obstakels op hun pad proberen aan te pakken. Volgens Stephenson is dit de fase waar de geloofwaardige toewijding het meest getest wordt.
Omdat de Europese Commissie wordt onderworpen aan kritisch onderzoek van de lidstaten en de supranationale zusterinstellingen, moet de Commissie de
effectiviteit en efficiëntie van het Europees beleid bewijzen, in het licht van de aanhoudende druk om beleid te nationaliseren of te organiseren op een lager niveau, het subsidiariteitsbeginsel. Daarom dringt de Europese Commissie aan op evaluatieresearch om de impact en de validiteit van beleidsinstrumenten en methoden te meten. Zo legitimeert en rationaliseert de Commissie het verrichtte
19 werk.
Het zevende punt is het actief socialiseren met experts en de mobilisatie van de steun van experts. Conferenties en seminaries kunnen gebruikt worden om nieuwe ideeën op te doen, om alternatieve manieren om actie te ondernemen te bespreken en om bevestiging voor geprefereerde scenario’s te zoeken.
Het achtste en laatste punt van de action tandems gaat over de gretigheid van Directoraten-Generaal van de Commissie om zich te concentreren op hun kernactiviteiten om te initiëren in plaats van op te volgen. Dat kan de DG’s aanzetten om strategieën in te zetten om taken van de hand te doen of om zich te ontdoen van activiteiten die een grote hap uit de waardevolle budgetten nemen, bijvoorbeeld taken en activiteiten aan gecontracteerde partijen of aan uitvoerende of regulerende agentschappen. Analyse van de action tandems zal, naar het voorbeeld van Stephenson (2010), gebeuren via de analyse van officiële mededelingen van de Europese Commissie.
5. Onderzoek
Het onderzoek zal de verschillende Europese Commissies sinds het Verdrag van Maastricht analyseren. De Commissie Delors III, die dus de eerste Europese Commissie was, na de ondertekening van het Verdrag betreffende de EU ofwel het Verdrag van Maastricht op 7 februari 1992, zal niet besproken worden omdat er volgens Orbie (2008, p. 69) drie periodes kunnen onderscheiden worden sinds het Ontwikkelingsbeleid een competentie werd van de EU. Dit deel van deze thesis zal vooral werken rond mededelingen die tot stand kwamen door de Commissie in kwestie. Bij elke Commissie wordt eerst een woordje uitleg gegeven over de relevante verdeling van de bevoegdheden die te maken hebben met het Europees
Ontwikkelingsbeleid. De resultaten worden in het volgende hoofdstuk geïnterpreteerd.
5.1. Commissie Santer (1995-1999)
5.1.1. Verdeling van bevoegdheden
Toen de Commissie Santer zetelde, was Manuel Marin verantwoordelijk voor de relaties met de Mediterranen (Zuiden), Het Midden- en Nabije-Oosten, Latijns- Amerika en Azië, behalve Japan, China, Zuid-Korea, Hong Kong, Macao en Taiwan. Sir Leon Brittan was onder andere bevoegd voor relaties met de OESO en de Wereldhandelsorganisatie. Hans van den Broeck had de portefeuille van externe relaties met landen van Centraal- en Oost-Europa en landen van de
20 voormalige Sovjet-Unie, Turkije, Cyprus, Malta en andere Europese landen. Joao de Deus Pinheiro had de verantwoordelijkheid voor externe relaties met de landen van Afrika, de Caraïben en de Pacific (ACP), Zuid-Afrika en de Lomé Conventie.
Emma Bonino, tenslotte, was verantwoordelijk voor het European Community Humanitarian Office (ECHO) (Division of portfolios in the new Commission, 1994).
5.1.2. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over complementariteit tussen het ontwikkelingssamenwerkingbeleid van de Unie en het beleid van de Lidstaten (European Commission, 1995a)
Deze mededeling kwam tot stand in 1994-1995, dus ook deels onder Commissie Delors III. De vergadering op 20 maart 1995, waardoor de finale versie van de mededeling tot stand kwam, gebeurde echter door de directeuren-generaal.
■ Functionele spillover
Het doel van deze mededeling is om het artikel 130u van het Verdrag van Maastricht in praktijk te kunnen brengen. Volgens het document van de
Commissie is samenwerking al voor een deel in praktijk gebracht, maar eerder op een ad hoc basis. De Commissie stelt in haar mededeling dat het tijd is voor een meer gestructureerde aanpak (European Commission, 1995a).
De feitelijke interdependentie van de mededeling van de Commissie (1995) op de coördinerende rol van het ontwikkelingsbeleid kan uit de voorstellen van de Commissie in dat document worden afgelezen. Volgens de Commissie is de planning van de strategie een belangrijk aspect van het besluitvormingsproces, omdat planning de acties van de Unie en van de lidstaten door een bepaalde periode gidsen. Als de Unie complementair wil zijn aan het beleid van de
lidstaten, is coördinatie in deze eerste fase volgens de Commissie van het grootste belang. Hiervoor heeft de Commissie een aantal voorstellen, die een invloed zouden hebben op de coördinatie van het Ontwikkelingsbeleid. Zo stelt de Commissie voor om in relatie met ACP landen en in samenwerking met partners in andere ALA/MED regio’s de bestaande mechanismes verder te ontwikkelen om de coördinatie met betrekking tot planning te versterken, waarbij de lidstaten actiever betrokken worden om hun informatie over hun eigen strategieën en percepties te delen. Voor de ACP landen stelt de Commissie voor om, bij het programmeren van acties, eerst een document te maken waarin de strategie wordt uitgelijnd voor de samenwerking met de Unie. Het doel van dat document is om
21 domeinen bloot te leggen waarin de Unie kan ingrijpen, waarbij er rekening wordt gehouden met de interventies van andere donoren, met in het bijzonder de
lidstaten. De Commissie gaf volgens de mededeling instructies aan hun delegaties om coördinatie met vertegenwoordigers van de lidstaten in het veld te versterken in deze initiële fase van de programmering. Dat om een gezamenlijke visie met betrekking tot ontwikkelingsstrategie van het land in kwestie te ontwikkelingen en om de meest efficiënte manier vast te stellen waardoor de Unie kan ingrijpen om de interventies van lidstaten aan te vullen. Naast andere voorstellen in verband met coördinatie van het Ontwikkelingsbeleid met Mediterranen en Aziatische landen, stelt de Commissie ook gezamenlijke evaluaties voor. De Commissie vindt dat er op dat vlak meer actie nodig is om door middel van evaluaties waardevolle informatie te kunnen verschaffen waardoor de Unie de collectieve effectiviteit kan verbeteren (European Commission, 1995a). Hieruit blijkt ook het functionele doel van de mededeling en de functionele interdependentie.
De mededeling heeft als doel om duplicatie van programma’s tegen te gaan, het feitelijke doel van de tweede, coördinerende rol (Orbie, 2008, p. 68) maar deze mededeling heeft dus ook het doel om een effect te hebben, namelijk zorgen dat de tweede rol effectief wordt toegepast.
Theoretisch gezien zijn er weinig of geen andere alternatieven. Volgens Orbie (2008, p. 73) zijn donoren niet systematisch bezig met het delen van expertise of doen ze geen gezamenlijke programmeringoefeningen en gezamenlijke evaluaties van ontwikkelingsinitiatieven. Volgens het verdrag is het de Unie, die
vertegenwoordigd wordt door de Commissie, die bevoegd is voor de coördinatie van het Ontwikkelingsbeleid (“OPOCE”, z.d.-a).
■ Exogene spillover
Dit deel zal kijken naar ontwikkelingen en gebeurtenissen op internationaal vlak en hoe deze gebeurtenissen werden besproken in de EU voor de uiteindelijke versie van de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over complementariteit tussen het ontwikkelingssamenwerkingbeleid van de Unie en het beleid van de lidstaten (European Commission, 1995).
Op 5 januari 1995 stelde Manuel Marin, dan nog kandidaat-commissaris van de Commissie Santer voor het beleid rond de Mediterranen, Het Midden-Oosten, Azië en Latijns-Amerika, zijn standpunten voor. Hij zei dat ondanks de wereldwijde verbeteringen de voorbije vijf jaar, zoals de val van de Berlijnse muur, het einde van het Communisme, het einde van apartheid en
vredesakkoorden in het Midden-Oosten, er nog verschillende redenen voor
22 bezorgdheid bestaan rond de tragedies in Rwanda, Joegoslavië en Tsjetsjenië.
Marin zei dat de komende vijf jaar een periode van onzekerheid zal zijn, met diepe verdeeldheid en een groeiende heterogeniteit in verschillende geografische regio’s, waardoor de Unie genoodzaakt zal zijn om specifieke antwoorden te geven op verschillende situaties. Volgens Marin is de doelstelling van de EU nog steeds het verzekeren van duurzame ontwikkeling en het stimuleren van
democratie, stabiliteit en vrede (Agence Europe, 1995, 05/01).
Op 11 januari 1995 beklemtoonde Joao de Deus Pinheiro, de kandidaat-
commissaris voor de Commissie Santer voor relaties met de ACP landen en Zuid- Afrika, op zijn hoorzitting voor het Europees Parlement dat het belangrijk is om preventieve diplomatie te versterken om interne conflicten binnen en tussen ACP landen te vermijden. Pinheiro verklaarde dat hij zijn uiterste best wil doen om hulp doeltreffender te maken. De kandidaat-commissaris zei nog dat transparantie, discipline en het delen van verantwoordelijkheid de sleutelprincipes voor de komende jaren worden. Pinheiro drukte zijn bezorgdheid uit voor de dramatische situaties die nog bestonden in Liberia, de Hoorn van Afrika, Rwanda en Burundi (Agence Europe, 1995, 11/01).
Pinheiro en Bonino verklaarden op 25 april 1995 dat de Commissie een studie zou uitvoeren naar de rol van de EU in Rwanda, na de slachtpartij in Kibeho. Na haar bezoek in Rwanda drukte Bonino haar bezorgdheid uit, omdat de situatie in Rwanda kan verslechteren en ze stelde voor om rechters naar Rwanda te sturen en hulp te voorzien voor de opleiding van lokale rechters (Agence Europe, 1995, 25/04).
Door de situatie in Rwanda in 1995 wilde de Commissie eind april 1995 de hulp dat de EU aan de Rwandese overheid geeft, opschorten en wilde de Commissie hierover samen met het Europees Parlement, de Raad, de lidstaten en non-
gouvernementele organisaties overleggen. De Commissie stelde ook voor om een algemeen onderzoek uit te voeren en dat dan voor te leggen aan de Raad (Agence Europe, 1995, 26/04).
Eind april 1995 kwam de algemene vergadering van de niet-gouvermentele ontwikkelingsorganisaties (NGDO) met de EU. Tijdens de vergadering keurde de NGDO een resolutie goed in verband met de genocide in Rwanda en ze riepen op voor onmiddellijke politieke actie (Agence Europe, 1995, 28/04).
Op 22 februari 1995 hield de Europese Commissie een consultatieronde met de Wereldbank, als deel van periodieke vergaderingen die georganiseerd werden tussen beide organisaties om zo hun beleid en beoordeling van situaties met
23 betrekking tot de Mediterranen en Midden-Oosten regio’s te verbeteren (Agence Europe, 1995, 22/02).
■ Gecultiveerde Spillover
Beleidsinitiatie: in de Mededeling van de Commissie die hier wordt besproken, stelt de Commissie een gestructureerde aanpak voor om complementariteit van het beleid van de EU te bereiken, in het licht van artikel 130u van het Verdrag van Maastricht. Zoals eerder werd vermeld, stelt artikel 130u de doelstellingen vast voor het ontwikkelingsbeleid en zegt tevens dat het beleid complementair moet zijn met dat van de lidstaten. Volgens de Commissie kan dergelijke
complementariteit van het beleid van de Unie en dat van de lidstaten enkel bereikt worden als het beleid van de Unie en van de lidstaten gestuurd wordt door
gemeenschappelijke doelstellingen. Deze doelstellingen moeten volgens de Commissie vertaald en geïmplementeerd worden op sectoraal en operationeel niveau in gemeenschappelijke benaderingen. Als laatste stelt de Commissie dat de effectiviteit van de interventies van de lidstaten en de EU gezamenlijk
geëvalueerd worden (European Commission, 1995).
Bemiddeling: de Europese Parlementsleden stelden tijdens de hoorzitting voor de benoeming van Pinheiro in 1995 ook vragen rond de harmonisatie van het Ontwikkelingsbeleid van lidstaten. Pinheiro zei dat harmonisatie altijd in het achterhoofd moet gehouden worden, maar zonder de neiging om dat conform te maken voor de volledige Unie. Hij had veel lof voor landen zoals Nederland, Denemarken, nieuwe lidstaten en landen die vroeger kolonies hadden voor hun goede prestaties rond ODA en hij spoorde de andere lidstaten aan om
vorderingen te maken naar hun voorbeeld (Agence Europe, 1995, 12/01).
Mobiliseren: in de mededeling van de Commissie van 1995, haalt de Commissie ook expertgroepen aan. Volgens de Commissie moeten expertgroepen de implementatie van het sectorale beleid van de EU en de lidstaten in het oog houden en moeten ze de effecten van de projecten en progamma’s gezamenlijk evalueren (European Commission, 1995).
□ Action Tandems van Stephenson (2010)
Volgens Stephenson (2010) zal de Commissie zich engageren als leider en als entrepreneur. De Commissie stelde een structurele aanpak voor als enige
oplossing om complementariteit te bereiken tussen het ontwikkelingsbeleid van de Unie en de lidstaten. Hierbij doet de Commissie dus een poging om de keuze van de lidstaten te beperken en de prioriteiten van hun voorstel aan te duiden. In de mededeling vat de Commissie enkele beleidsprioriteiten samen, die ook de
24 collectieve activiteitsproblemen bevatten. De Commissie stelt voor om in relatie met de ACP landen en in samenwerking met partners in andere de ALA/MED regio’s de bestaande mechanismes verder te ontwikkelen om de coördinatie met betrekking tot planning te versterken. De Commissie zegt bijvoorbeeld ook dat er nood is voor verbeteringen op het vlak van evaluatie (European Commission, 1995). Dat zijn voorbeelden van hoe de Commissie problemen en prioriteiten samenvatten in een programma container zoals Stephenson (2010) voorstelt.
Deze voorbeelden zijn echter ook voorbeelden hoe de Commissie lessen toepast, waarbij ze opgedane kennis, analyses van ontwikkelingsbeleid in het verleden toepassen, wat de tweede action tandem van Stephenson (2010) is. Wat hierboven staat beschreven over het verder ontwikkelen van bestaande mechanismes met betrekking tot ACP landen, ALA/MED regio’s, is in lijn met wat Stephenson (2010) beschrijft onder learning/applying lessons. De Commissie probeert in hun mededeling de basis te leggen om de instrumenten te verbeteren. Hierbij nodigen ze ook expertgroepen of epistemologische groepen uit om deel te nemen aan de gestructureerde aanpak die de Commissie voorstelt. De Commissie wil dat expertgroepen de implementatie van het beleid door de Unie en de lidstaten volgen en dat de effecten gezamenlijk worden geëvalueerd. De Commissie zegt in de mededeling ook expliciet dat ze opgedane ervaring moet gebruiken. De Raad keurde in 1993 een Resolutie goed in verband met operationele coördinatie. In het licht van deze resolutie werden zes landen geselecteerd om als proefproject te dienen om ervaring op te doen. De Commissie zou een rapport indienen bij de Raad met de initiële resultaten. Deze ervaring met operationele coördinatie zou moeten leiden tot een meer effectieve operationele coördinatie in alle
ontwikkelingslanden (European Commission, 1995).
De Commissie neemt hier haar verantwoordelijkheid op voor het opzetten en het ontwerpen van kwesties als problemen (Stephenson, 2010). In verschillende artikels van Agence Europe is te lezen dat de daadwerkelijke activering en implementatie van het Verdrag van Maastricht hoog op de agenda stond van verschillende organen van Europa in 1995. Zo pleitte Thibault de Silguy tijdens zijn hoorzitting voor het Europees Parlement voor hij Commissaris werd, voor een strikte toepassing van de bepalingen in het Verdrag van Maastricht met betrekking tot de Economische en Monetaire Unie (Agence Europe, 1995, 05/01). Met betrekking tot het witwassen van geld, werd er opgeroepen door Monti, Commissaris voor Financiële Zaken, dat de EU gebruik moet maken van alle nieuwe middelen die het Verdrag van Maastricht met betrekking tot
samenwerking in justitie en binnenlandse zaken voorschrijft (Agence Europe,
25 1995, 07/03). Het functioneren van het Verdrag van Maastricht, ter voorbereiding van de Intergouvermentele Conferentie in 1996, was in 1995 ook een courant onderwerp. Zo maakte Jean-Louis Bourlanges, lid van het Europees Parlement, een eerste rapport over het functioneren van het Verdrag (Agence Europe, 1995, 04/04). De Commissie benadrukt in haar mededeling de artikels 130u en 130x van het Verdrag van Maastricht handelen over complementariteit en coördinatie van het Ontwikkelingsbeleid en hoe de huidige situatie tekort schiet (European Commission, 1995).
De vierde action tandem, namelijk bemiddeling en makelarij, werd hierboven al besproken bij ‘Bemiddeling’, bij de invulling van de definitie van overtuigen van Moravcsik (1999).
In de vijfde fase, of vijfde action tandem hecht Stephenson (2010) belang aan de personeelsleden van de Commissie. Zij zijn elke dag bezig met het coördineren en beheren van de beleidsimplementatie en –herformulatie. Dat is hier aanwezig bij de mededeling van de Commissie, die zoals eerder gezegd het resultaat is van vergaderingen van Directoraten-Generaal, de administratieve tak van de Europese Commissie (European Commission, 1995).
De Europese Commissie dringt op haar mededeling van 1995 aan op evaluatie, vooral gezamenlijke evaluatie (European Commission, 1995). Volgens
Stephenson (2010) is deze fase van evaluatie belangrijk. De Commissie wil de effectiviteit en efficiëntie van het Europees Ontwikkelingsbeleid bewijzen, omdat sommige lidstaten zich de vraag stellen of een Europees Ontwikkelingsbeleid wel een meerwaarde betekent. Volgens Vos (2010, p. 102) stellen Scandinavische landen zich wel eens de vraag of de inspanningen inzake ontwikkeling niet beter op het niveau van de VN worden geconcentreerd. En net in 1995 traden Zweden en Finland toe tot de EU. Volgens Stephenson (2010) kan de Europese Commissie door middel van evaluaties haar verrichtte werk legitimeren en rationaliseren.
Volgens Stephenson (2010) zal de Commissie actief socialiseren met experts om nieuwe of alternatieve ideeën op te doen. Zoals eerder werd vermeld, nam de Commissie in haar voorgestelde structurele aanpak voor complementariteit ook expertgroepen op voor de implementatie en evaluatie van het beleid (European Commission, 1995).
De laatste action tandem van Stephenson (2010) stelt dat DG’s zich willen concentreren op kernactiviteiten, waardoor ze strategieën kunnen toepassen om taken van de hand te doen die een grote hap nemen uit het budget. In de
mededeling van de Commissie werd hier echter niets over gevonden. Zoals eerder gezegd is het functionele doel, van de tweede, coördinerende rol van het
