nummer 4/1981 Misbruik van politieke en
economische macht
wetenschappelijk
‘10 onderzoek- en
1) documentatie
centrum
a>
5:50
Inhoud
31z.
3 Voorwoord
5 dr. P. van Reenen Misbruik van politieke en economische macht, een inleidend artikel
18
J. S. Nye Corruptie en politieke ontwikke- ling, een kosten-baten analyse
J. Braithwaite en B. R. Kinchington Crimina- liteit en machtsmisbruik; delicten en delin- quenten buiten bereik van de wet
J. Braithwaite Multinationals en corruptie:
suggesties voor een internationale aanpak )9 S. A. Yoder Strafmaatregelen tegen wets-
overtredingen door bedrijven
Literatuuroverzicht '2 Algemeen
'4 Strafrecht en strafrechtspleging '8 Criminologie
31 Gevangeniswezen Reclassering Psychiatrische zorg Kinderbescherming Politie
.;7 Drugs Boekwerken
/oorwoord
Vorig jaar.hebben de Verenigde Naties een congres georganiseerd rond het thema 'crime and the abuse of power'. Niet eerder was aan dit toch gevoelige thema zoveel aandacht besteed.
Deze aflevering van Justitiële Verkenningen is aan dit zelfde thema gewijd.
Naast het inleidende artikel van dr. P. van Reenen bestaat deze aflevering uit een viertal bewerkingen van buitenlandse artikelen. Het eerste is dat van Nye. Hoewel dit artikel op het eerste gezicht vooral op ontwikkelings- landen geschreven lijkt, is de gekozen benadering waarin naast de kosten ook de baten van corruptie worden gepresenteerd, van belang. De twee volgende bijdragen zijn van Braithwaite en Kinchington en van Braith- waite. In de eerste worden algemene suggesties
• gedaan voor een aanpak van vooral econo- mische corruptie, het tweede is vooral gericht op multinationals.
In de laatste bijdrage van Yoder wordt inge- gaan op de mogelijkheden en op de beperkin- gen van strafmaatregelen.
disbruik van politieke en conomische macht
door dr. P. van Reenen*
Inleiding
Macht kan op vele manieren misbruikt wor- den. Hoe groot de variatie in misbruik is wordt bijvoorbeeld duidelijk in de niet uitputtende opsomming die tijdens een voorbereidende vergadering voor de V.N. conferentie 'Crime and the abuse of power' werd gegeven:
'bribery, corruption, tie-in sales, abuse of patents resulting in monopolistic practices, overpricing, transfer pricing, tax evasion, currency violations and illegal export of capital, book-keeping frauds, abuse of funds, embezzle- ment, ban frauds, water/air/land pollution, denudation of forests resulting in floods and droughts (causing deaths), suppression of crops resistant to disease in favour of those requiring expensive insecticides, recruiting and exploi- ting domestic labourers abroad, drug abuse, smuggling, terrorist acts including interception of aircraft and hostage taking, maltreatment of citizens by persons in high position, the establishment and maintenance of armies, and dealing in firearms'. (United Nations General Assembly, 1978).
Sommige van deze vormen van misbruik van macht zijn zichtbaar en bekend, soms min of meer geaccepteerd, andere vormen van misbruik bestaan in het verborgene, onbekend bij ande- ren dan belanghebbenden.
Onthulling van misbruik van macht — vooral van politieke macht — schokt. Gezagdragers baseren een belangrijk deel van hun macht op vertrouwen. Erkenning van gezag is vooral een daad van vertrouwen, vertrouwen in het inte- gere gebruik van macht. Misbruik van macht is daarom zo schokkend, omdat het een essen- tieel onderdeel van een gezagsrelatie bedreigt
* De auteur is badadviseur voor de Politie bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie- centrum van het Ministerie van Justitie.
of vernietigt. Als het daarbij om incidentele gevallen gaat, blijven de gevolgen meestal beperkt tot een vertrouwensbreuk met indivi- duele gengsdragers. Is misbruik regel, dan kan de stabiliteit van een hele samenleving in gevaa komen.
Ook bij misbruik van economische macht speelt vertrouwen een rol, zij het in engere zin.
, Hier gaat het om vertrouwen in de kwaliteit van produkten en diensten in de prijsstelling, of in het nakomen van overeenkomsten. Bij misbruik van economische macht komt het economische voor- of nadeel voor de direct betrokkenen veel duidelijker naar voren. Mis- bruik van economische macht raakt doorgaans specifieke belangen; misbruik van politieke macht het algemeen belang.
Het tegengaan van misbruik van macht is niet van belang ontbloot.
`Illegal corporate behavior causes more social 6 harm than any other type of criminal beha-
vior', zo stelden Clinard en Yaeger (1979) vast. Zij gingen nog verder: 'lal- more persons are killed through corporate criminal activi- ties than by individual criminal homicides;
even if death is an indirect result, the person stil died'. Ook de gevolgen van misbruik van politieke macht zijn, hoewel niet op financieel nadeel terug te brengen, groot. 'k has to be counted in terms of inefficiency, public frustration and loss of faith in government'.
(U.N. 1980).
Ondanks dit kennelijke belang is de aandacht voor het verschijnsel misbruik van macht noch vanuit de wetenschap, noch van bestuurlijke zijde erg groot geweest. Voorzover die aan- dacht er wel was, was die vooral gericht op het misbruik van economische macht. De Verenig- de Naties hebben, door hun zesde congres
`on the prevention of crime and the treatment of offenders' in 1980 aan het thema misbruik van macht te wijden, de belangstelling voor het onderwerp sterk vergroot.
Deze bijdrage heeft een inleidend karakter en bestaat uit drie delen. In het eerste deel komen begripsomschrijvingen aan de orde. Daaraan is nogal wat aandacht besteed, gezien de op dit terrein heersende verwarring. In het tweede
deel komt de ontwikkeling van de normering van misbruik van macht aan de orde. In het laatste deel besteden we aandacht aan opspo- ring en sanctionering.
Machtsmisbruik en 'white collar crime' Toen Sutherland het begrip 'white collar crime' introduceerde binnen de criminologie was dat een doorbraak. Sutherland opende de ogen van criminologen voor het bestaan van niet- traditionele criminaliteit die werd begaan door een categorie daders die tot dan buiten de aan- dacht van de criminologie was gebleven en specifieke kenmerken had.
Het gaat volgens Sutherland om 'a person of high socioeconomic status who violates the laws designed to regulate his occupational activities' (Branham en Kutash, 1949) 'princi- pally refers to business managers and execu- tives' (Sutherland, 1949).
'White collar crime' heeft zeker verwantschap met misbruik van macht. Voor een deel over- lappen de begrippen elkaar en er zijn crimino- logen die de begrippen 'white-collar-crime', georganiseerde criminaliteit en misbruik van macht als synoniemen gebruiken. Wij willen het begrip white-collar-crime hier gebruiken om het machtsmisbruik meer reliëf te geven.
Machtsmisbruik wijkt dan op drie punten af van white collar crime:
a. machtsmisbruik geschiedt vanuit machts- posities;
b. machtsmisbruik is niet beperkt tot het economische veld;
c. machtsmisbruik sluit niet bepaalde middelen uit.
ad. a. Het lijkt wat overdreven om te bena- drukken dat machtsmisbruik van uit machts- posities geschiedt. Toch is het goed om bij dit punt stil te staan. Ging het Sutherland om per- . sonen met een hoge sociaal-economische
status, 'professionals', ons gaat het om perso- nen die posities in organisaties bekleden van waaruit gedragsalternatieven van anderen beperkt kunnen worden. Deze posities zijn doorgaans in de top van organisaties gesitueerd.
Dit impliceert dat de criminaliteit van bijvoor- beeld computerspecialisten binnen een organi-
satie niet binnen onze omschrijving van macht misbruik valt.
Deze formulering roept twee vragen op; de eerste heeft betrekking op de deling van machl de tweede op de delegatie van macht. Macht
— zij het politiek, zij het economisch — is prak tisch altijd gedeelde macht. Wetgeving — als politieke beslissing — is het resultaat van de instemming van parlementsleden en één of meer ministers. Investeringsbeslissingen van enige omvang geschieden door een directie of een raad van bestuur. Dat maakt het, vooral in de praktijk, moeilijk om aan te geven hoe de verantwoordelijkheid voor een aantal vormen van misbruik ligt. Veelal is het niet mogelijk om verder te komen dan de groep waarbinnen de beslissing is genomen.
De tweede vraag is die van de delegatie. Is mis- bruik van bevoegdheden van een ambtenaar di(
steekpenningen aanneemt, machtsmisbruik of niet. In onze omschrijving niet. Routinebeslis- 8 singen en uitoefening van taken en bevoegd-
heden die bij de normale voortgang van organi saties en bedrijven behoren, vallen buiten onze beschouwing. Ze leveren geen misbruik van macht op. Wij concentreren ons op die beslis- singen die betrekking hebben op beleid d.w.z.
doel- en middelenbepaling. De verdeling van de beslissingsbevoegdheid over een aantal posi ties kan in zoveel varianten voorkomen dat de tweedeling tussen macht en gedelegeerde bevoegdheid niet altijd duidelijk is. In veel gevallen is hier sprake van een 'grijze zone'.
ad. b. Wij beperken ons niet tot economische criminaliteit maar betrekken ook politieke criminaliteit in onze beschouwingen. Vanuit politieke machtsposities kunnen beslissingen genomen worden die groepen mensen binden en die afdwingbaar zijn binnen een grondge- bied; eventueel met geweld. Vanuit econo- mische machtsposities kunnen beslissingen worden genomen aangaande verdeling van geld en goederen binnen en eventueel buiten de organisaties waarin de machtspositie is gesi- tueerd.
ad. c. 'White-collar-crime' is intelligente mis-
daad. Bepaalde middelen worden in de omscln
ving van deze misdaden uitgesloten. De metho
den die voor de meer traditionele criminaliteit kenmerkend zijn zoals geweld, dreiging, braak, komen in de omschrijving van white-collar- crime niet voor. Onze omschrijving van mis- bruik van macht kent deze middelen-beperking niet. Marteling of doodslag is een middel dat in het misbruik van macht past naast bijvoor- beeld ontduiking van belastingwetgeving.
Misbruik
Wij hebben de vraag wat misbruik is in de vorige paragraaf niet aangeroerd. Deze vraag is dermate moeilijk te beantwoorden dat wij daaraan afzonderlijk aandacht besteden.
Wat misbruik van macht is, is op verschillende manieren te omschrijven. Wij noemen:
a. de omschrijving volgens de wet b. de omschrijving naar informele normen- stelsels
c. het incompetent gebruik van macht.
Elk van deze omschrijvingen heeft specifieke voor- en nadelen die wij kort zullen behandelen.
ad. a. De vraag wat criminaliteit is, is het onder- werp van al vele discussies onder criminologen geweest. Het doorgaans gegeven antwoord — zij het niet het ideale — is, dat criminaliteit is, datgene dat door de wetgever als zodanig benoemd is. Alle andere omschrijvingen heb- ben volgens de gangbare opvatting meer nadelen dan deze omschrijving. Wij zouden met een omschrijving van misbruik van politieke en economische macht die identiek is aan de wette- lijke omschrijving, aansluiten bij een goede criminologische traditie.
Er rijst echter een probleem: While it is necessary to distinguish criminal or illegal conduct from conduct that is merely unethical or undesirable, at times this is problematical as some acts are not illegal precisely because those with power have failed to pass laws prohibiting them or have used their power to prevent the passage of such laws'. (U.N., 1980).
Deze opmerking, die werd gemaakt tijdens de voorbereiding van de al eerder gememoreerde V.N.-conferentie over machtsmisbruik is reden om het blikveld niet tot de wettelijke omschrijving te beperken.
Zeker waar het gaat om de wetgeving t.a.v.
misbruik van politieke macht is er sprake van
zelfnormering. De wetgeving geldt het gedrag van de eigen groep. Datzelfde nadeel — zij het in mindere mate — kan men opbrengen tegen wetgeving t.a.v. misbruik van economische macht.
Immers er is in veel landen — en Nederland is geen uitzondering — sprake van vervlechting van politieke en economische elites.
Men kan vermoeden dat de bereidheid om het potentiële misbruik van de eigen macht aan formele regels te binden niet altijd even groot is en dat daarenboven de bereidheid om dat via de strafwet te doen nog minder is. Misbruik moet dus op voorhand niet slechts gezien wor- den als dat wat als zodanig door de wet is benoemd.
ad. b. Een wat bredere omschrijving van mis- bruik is er één die informele normen mede om- vat. Deze omschrijving heeft als voordeel dat een mogelijke terughoudendheid van de wet- 10 gever op dit gebied niet de blik op voorhand
te veel verengt.
Naast dit voordeel staat ook een tweetal nadelen van deze bredere omschrijving: vaag- heid en tegenspraak. Om met het eerste te beginnen: niet alle informele normen munten uit door duidelijkheid. Hier is de wet duide- lijk in het voordeel. Het tweede nadeel is de tegenspraak. Er bestaan verschillen van mening tussen groeperingen omtrent wat mis- bruik is. Wat de één als misbruik ziet is voor de ander zakelijke slimheid, of bewonderens- waardige ondernemingszin. Wat voor de kiezers bedrog is, is voor de ander het succes- vol mobiliseren van de achterban.
ad. c. Men kan nog verder gaan en ook onjuiste beleidsbeslissingen onder het begrip misbruik van macht brengen. Het gaat dan om beleids- beslissingen die nadeel brengen aan bevolkings- groepen of — wanneer het om bedrijven gaat -- ook aan het bedrijf zelf. Men kan hier denken aan politieke avonturen die tot gewapende conflicten leiden of aan investeringsbeslissingen die tot verlies en ontslag leiden.
In deze categorie van misbruik hoeft de opzet
niet meer aanwezig te zijn; er is hoogstens
sprake van nalatigheid. Er lijkt weinig reden
om deze derde categorie in onze beschouwing
te betrekken. De enige reden kan zijn, dat waar de opzet van misbruik niet te bewijzen is, van de hier bedoelde nalatigheid sprake kan zijn en die reden is binnen het kader van dit artikel van minder belang.
De omschrijving onder a. is te eng om op machtsmisbruik een begripsmatige greep te krijgen en die onder c. is te ruim. De omschrij- ving die informele normering mede omvat, biedt o.i. de beste kansen op succes.
De drie omschrijvingen sluiten elkaar niet uit maar vormen een reeks waarin nieuwe gedra- gingen binnen de omschrijving van machtsmis- bruik worden gebracht. Deze samenhang kan eenvoudig in een schetsje worden onderge- bracht.
Het zwarte gebied is dat van het wettelijk om- schreven misbruik; de gearceerde gebieden geven de diverse informele omschrijvingen van misbruik van macht aan en het gebied dat daarbuiten ligt is het gebied dat daarbuiten ligt is het gebied der 'vrije' beleidsbeslissingen. Wij zullen in één van de volgende paragrafen kort op de ontwikkeling van deze normstelsels ingaan.
Zoals we dan zullen zien, wijzigt zich in de loop der tijd de normering. Gedragingen veranderen van positie binnen het veld van cirkels.
-Doelen en middelen
Macht is geen doel, maar een middel om doelen te bereiken. Maar om die doelen te bereiken heb je wel de middelen nodig. Macht kan dus ook
(sub)doel zijn. Men kan macht aanwenden om doelen te bereiken, maar ook om macht te behouden of te vergroten. Misbruik van macht kan derhalve ook betrekking hebben op macht.
behoud of op doel-bereiking of eventueel op beide.
Wanneer wij het onderscheid tussen doelen en middelen introduceren, dan kan misbruik van macht het volgende inhouden
a. het gebruik van niet geaccepteerde middelen voor geaccepteerde doelen
b. het gebruik van geaccepteerde middelen voor niet geaccepteerde doelen
c. het gebruik van niet geaccepteerde middelen voor niet geaccepteerde doelen.
Wij zullen bij elk van deze vormen kort stilstaar ad. a. Deze norm-overschrijding komt in gein&
strialiseerde samenlevingen waarschijnlijk het meest voor. Merton (1957) heeft dit type 'anomie' genoemd.
12 Als doelbereiking erg belangrijk wordt, worden de beperkingen die middelen je opleggen erg knellend. De nadruk op succes zet de norme- ring van de middelen onder druk. Voorbeelden zijn de illegale vergroting van verkiezingsfond- sen van politieke partijen, de omkoping van bijv. ambtenaren ter verkrijging van orders, kartelvorming, en uitbuiting van arbeiders.
ad. b. Wordt de eerste variant van misbruik van macht veelal nog gerechtvaardigd doordat het doel de middelen heiligt, de politieke nood situatie als excuus wordt aangevoerd, of de moordende concurrentie, bij deze tweede variant is dat in veel mindere mate mogelijk. Di organisatie gaat (mede) niet geaccepteerde doe len nastreven. Dat is bet geval wanneer de per- soonlijke verrijking van politici een doel wordt of wanneer een bedrijf zich gaat toeleggen op de ondermijning van een politieke ordening.
ad. c. De variant niet geaccepteerde middelen, niet geaccepteerde doelen is waarschijnlijk een zeldzame variant. In de politieke arena is dat bijvoorbeeld een revolutionaire beweging.
De ontwikkeling van de normering
Wie zich bezig houdt met de studie van het
misbruik van macht, zo stellen wij, kan zich
niet beperken tot dat wat de wet misbruik noemt. Dat betekent niet, dat wij de wettelijke normering van misbruik moeten negeren. Wij zullen hier aan de historische ontwikkeling van die normering aandacht besteden en enkele verschillen tussen het economische en het politieke veld aangeven. Dat zo'n vergelijking in het korte bestek van deze inleiding slechts zeer globaal, ja bijna schetsmatig moet blijven zij wellicht ten overvloede vermeld.
Ons strafrecht is niet in eerste instantie gericht op de criminaliteit die in toppen van organisaties bedreven wordt. Dat betekent niet dat aan die criminaliteit totaal geen aandacht wordt be- steed. Onder de ambtsmisdrijven bijvoorbeeld vindt men artikelen die zich met name tegen het misbruik van politieke macht keren. Het opsporings- en vervolgingsapparaat is — in overeenstemming met de hoofdlijn van ons strafrecht — vanaf de vorige eeuw tot nu toe veel meer gericht geweest op de 'gewone' criminali- 3 teit van de 'gewone' man: vermogensdelicten,
geweldsdelicten en delicten tegen het leven.
Sommigen vinden deze selectiviteit van het strafrechtelijke systeem zo duidelijk, dat zij spreken van een systeem dat zich met name richt tegen de werkende klasse.
Wanneer wij iets nauwkeuriger kijken, dan blijkt de normering van misbruik van macht toch niet geheel achterwege gebleven te zijn.
Voor wat betreft de normering van misbruik van politieke macht, heeft de nadruk vooral gelegen op de negentiende eeuw. In die periode die werd afgesloten met het beroemde Meeren- berg arrest van 1879 werd de strijd tussen Koning en volksvertegenwoordiging, die zich vooral toespit3te op de ministeriële verantwoor- delijkheid, beslist en vastgesteld wat in staats- rechtelijke zin misbruik van macht zou heten.
Deze normering is voor een deel opgeschreven gebleven en niet voorzien van duidelijke sanc- ties bij overtreding.
Ook uit de vorige eeuw stammen de misdrijven
in het Wetboek van Strafrecht die op misbruik
van macht betrekking hebben. Dat zijn in de
eerste plaats de ambtsmisdrijven, maar daar-
naast ook bepalingen uit titel I, titel II, titel IV
(misdrijven tegen de veiligheid van de staat,
tegen de koninklijke waardigheid en betreffen-
de de uitoefening van staatsplichten en staats-
rechten) van het tweede boek van het W.v.Sr.
Opvallend is de plaats die informele normering is blijven spelen in het politieke veld. Niet al- leen bij het ongeschreven staatsrecht is dat het geval, ook de Reglementen van orde der Kame.
moeten in dit opzicht gemeld worden terwijl ook kamerfracties van politieke partijen regels kennen om de integriteit der kamerleden te waarborgen. ,
De relevante bepalingen uit de titels van het Wetboek van Strafrecht zijn in de loop van dez,
eeuw niet in belangrijke mate gewijzigd; de ontwikkeling heeft veel meer gelegen in de informele normering van misbruik.
De normering van economische macht is veel meer van de twintigste eeuw. Hier is de wet- geving pas na het doorzetten van de indu- striële revolutie in de jaren 1880-1900 op gang gekomen.
Ter Hoeven beschrijft de ontwikkeling van de wetgeving op economisch terrein in drie fasen 14 (Ter Hoeven, 1966).
1. Het invoeren van uitzonderingsmaatregelen, die alleen die groepen bescherming bieden, voor wie dit om concreet aanwijsbare redenen noodzakelijk is. Het systeem als zodanig werd
hierdoor niet aangetast, want men wilde slechts bepaalde misstanden bestrijden. In het arbeidsrecht kan men voorbeelden hiervan vinden in het Kinderwetje Van Houten (1874), de Arbeidswet (1889) waarin de arbeid van vrouwen en jeugdigen aan beperkingen werd onderworpen, de Veiligheidswet (1895). De bescherming van volwassen mannen — nog lang gezien als een ziekelijke filantropie — ging niet verder dan het weren van misbruiken: Phosphc luciferswet (1901), Mijnwet (1904), Caisson- wet (1905), Steenhouwerswet (1911), Stuwa- doorswet (1914). In al deze gevallen bepaalde men zich dus tot specifieke categorieën, die op de een of andere grond bescherming behoef- den.
2. Het invoeren van beschermingsmaatregelen
ten bate van groepen, die in algemene zin een structureel-zwakke positie hebben. Hierbij isniet een actuele noodtoestand, maar een
potentiële bedreiging het doorslaggevende
criterium. Aan deze regelingen komt dus geen
uitzonderingskarakter toe. Indien men zich opnieuw allereerst op het arbeidsrecht oriën- teert, kan men wijzen op de Wet op de Arbeids- overeenkomst (1907), de sociale verzekerings- wetten van Talma, de Arbeidswet (1919).
3. Het invoeren van maatregelen, die zowel de relaties binnen een groep als de relaties tussen groepen aan regels binden. Pas later is hier de
beschermingsopzet vervallen, in de eerste tijd overheerste deze nog het beeld. Deze fase van de ordening betekent een rechtstreeks ingrij- pen, waardoor de initiatieven overwegend bij de staat zijn gekomen. Opnieuw het eerste te rade gaand bij het arbeidsrecht, kan men als voorbeelden beschouwen: de instelling van de Hoge Raad van Arbeid (1919), de Arbeids- geschillenwet (1923), de Arbeidsbemiddelings- wet (1930), de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (1937).
5 Dergelijke typisch organiserende, coördineren- de maatregelen kan men ook in een grote hoe- veelheid aantreffen in de periode 1929-1939.
Vooral een drietal complexen trekt daarbij de aandacht: de landbouw, het vervoer en de buitenlandse economische betrekkingen. Als voorbeeld van een uiterst bescheiden opzet moge de Wet evenredige vrachtverdeling (1933) worden genoemd. Deze was als een tijdelijke maatregel bedoeld om de nood in de particu- liere binnenvaat te verlichten door de bestrij- ding van wantoestanden bij de bevrachting, door een evenredige verdeling van de aange- boden lading over de beschikbare ruimte en door een redelijke beloning voor de schipper tijdens de reisduur.
In 1951 werd met in werking treden van de Wet op de economische delicten enige eenheid in de economische wetgeving gebracht in die zin, dat daarin regels zijn gegeven voor de opsporing, vervolging en berechting van econo- mische delicten. Wat daarbij onder economisch delict wordt verstaan is niet altijd even begrijpe- lijk (Huidekoper, 1975). De wet kent zowel misdrijven als overtredingen en voorziet in een grote variatie aan sanctiemogelijkheden die vooral in de economische sfeer liggen. Zo wordt in de memorie van toelichting bij de wet gesteld:
'Voor de economische strafrechter zal de reclasseringsvraag veelal nevengeschikt moeten zijn aan deze andere vragen: hoe is het moge- lijk het met het &liet verkregen voordeel weg te nemen en de schade te herstellen, door het delict toegebracht, welke gevaren zijn voor de volkshuishouding te vrezen van ,de in elk bepaald geval te duchten recidive en hoe kun- inn deze gevaren zo doelmatig mogelijk wor- den ondervangen'.
Naast vrijheids- en vermogensstraffen kreeg daarom de rechter de bevoegdheid 'de werking van het bedrijf aan te tasten' (Mulder, 1970).
Het economische strafrecht kent zo naast een uitgebreid stelsel van formele regels een op het bedrijfsleven afgestemd sanctiestelsel. Boven- dien is een deel van de opsporing bij gespeciali- seerde diensten ondergebracht. Voorts is de vervolging in handen van een gespecialiseerde officier van justitie en is ook de berechting in handen van een gespecialiseerde rechter. Een 16 dergelijke specialisatie in de repressie is ook
aanwijsbaar bij de handhaving van de belasting.
wetgeving.
De verschillen tussen de normering op de twee gebieden zijn opvallend:
a. de normering op economisch gebied is veel uitgebreider en sterker via de formele wet- geving geregeld dan de politieke normering waar informele normering nog een belangrijke plaats inneemt. Ook is de economische wet- geving veel gedetailleerder en flexibeler dan hei formele staatsrecht
b. specifiek politieke delicten zijn veel meer te vinden in het Wetboek van strafrecht, en economische delicten in de vele bijzondere wetten
c. misbruik van economische macht betreft voor het grootste deel overtredingen terwijl ambtsdelicten voor een belangrijk deel tot de misdrijven worden gerekend.
Er is een aantal verklaringen mogelijk voor
deze verschillen. De eerste verklaring wordt
gevormd door de verschillende perioden
waarin politieke en economische ordening tot
stand kwamen. De politieke normering kwam
in de negentiende eeuw tot stand en de bete-
kenis van de wet was een andere dan de bete-
kenis van de wet die zich in de twintigste eeuw
ontwikkelde.
Een tweede verklaring voor met name de gang van de economische normering is, dat datgene dat als misbruik werd omschreven in soms moeizame parlementaire maar ook buitenparle- mentaire strijd werd bewust gemaakt en afge- dwongen. De langdurige ontwikkeling van de arbeidsbeweging is zichtbaar in de ontwikke- ling van de economische wetgeving. Mogelijk ligt in dit moeizame proces ook een verklaring voor het feit dat het hier om overtredingen ging en niet om misdrijven. Ondernemers kon- den als voortrekkers van de industrialisatie moeilijk van de ene dag op de andere tot mis- dadigers bestempeld worden.
Een opvallende plaats neemt de informele nor- mering in de politieke sfeer in. Waarschijnlijk kan deze normering zich handhaven doordat zij binnen de toch betrekkelijk kleine en profes- sionele politieke elites voldoende effectief is.
Vooral in de economische sfeer is goed te zien hoe de benoeming van gedrag van ondernemers 7 zich wijzigt. Oorspronkelijk 'vrij' ondernemers-
gedrag wordt door groepen idealisten en belanghebbenden als machtsmisbruik bestem- peld. Vooral bij economische recessies of mismanagement neemt de verontwaardiging over vormen van beweerd machtsmisbruik toe.
Wanneer de wetgever ingrijpt, wordt de bestem- peling als misbruik een officiële.
In de politieke sector is deze ontwikkeling veel minder goed zichtbaar, mogelijk doordat ze zich heeft afgespeeld in de formele ordening van het politieke gebeuren.
Normhandhaving
Van de aard en de omvang van het misbruik van macht weten wij weinig af. Van tijd tot tijd worden we opgeschrikt door berichten van de betrokkenheid van vooraanstaanden, zoals de beweerde betrokkenheid van Prins Bernhard bij de Lockheed steekpenningen affaire, maar het blijkt daarbij steeds om incidenten te gaan.
(Rapport Commissie van drie, 1976.)
Wel zijn er gegevens over economische delicten
voorhanden en wel is er een schatting van de
commissie Bijsterveld voorhanden over aard en
omvang van belastingfraude, maar wij hebben
geen zicht op welke vormen van misbruik van
macht in welke mate voorkomen. Evenmin
als wij weten in welke mate toppen van organi-
saties bij misbruik betrokken zijn.
Hebben wij ons in de vorige paragraaf afge- vraagd hoe de wetgeving en informele norme- ring m.b.t. diverse vormen van misbruik zich heeft ontwikkeld, in deze paragraaf staan wij stil bij de handhaving van deze normen. Wij zullen daarbij nog geen aandacht schenken aan de moeilijkheden die bij opsporing en handha- ving een rol spelen maar ons voorlopig concen- treren op dat wat typerend is.
Allereerst valt dan op, dat binnen ons algemene opsporingsapparaat vrijwel iedere specialisatie in strafbaar gesteld misbruik van macht afwezig is. Er zijn geen afdelingen die zich bezighouden met politieke of economische delicten en er zijn geen specialisten die hun activiteiten rich- ten op machtscentra. De politie is — voor wat betreft de opsporing — georganiseerd rond en gespecialiseerd in de traditionele vormen van criminaliteit. De opsporing van milieudelicten vormt hier een uitzondering, zij het dat hier 18 pas van een beginnende specialisatie sprake is
die met andere diensten dan de politie wordt gedeeld. Wanneer wij naar de opsporing van economische delicten kijken vinden wij een aanzienlijke specialisatie. Groeneweg en IIalle- ma komen tot een tiental gespecialiseerde diensten waarvan waarschijnlijk de fiscale inhei- tingen- en opsporingsdienst en de loontech- nische dienst de meest bekende zijn. (N. Groen weg en A. Hallema, 1976). Deze diensten val- len voor wat betreft de taakuitvoering onder de ministeries die belast zijn met de uitvoering van de wetten waarvoor de gespecialiseerde opsporingsdienst is opgericht.
Het voor ons belangrijkste probleem is, dat
ook bij de meeste gespecialiseerde diensten
doorgaans de expertise en ook de mankracht
ontbreekt om machtsmisbruik in zijn meer
gecompliceerde vormen op te sporen en te
koppelen aan besluitvorming in de top van een
organisatie. Pogingen om bouwfraudes op het
spoor te komen vragen langdurige inzet van
teams waarin politie, f.i.o.d. en loontechnische
dienst te zamen deelnemen en waarin extra
administratieve en accountantsexpertise onont-
beerlijk is. Overigens wordt door de bepaling
in artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht
dat rechtspersonen, vennootschappen andere
verenigingen van personen en doelvermogens
strafbare feiten kunnen begaan, in een aantal gevallen de noodzaak om in het opsporings- onderzoek de verantwoordelijkheid van de lei- ding van een bedrijf vast te stellen, opgeheven.
Om effectiviteitsredenen hoeft de vraag naar machtsmisbruik niet beantwoord te worden.
Zoals we al eerder vermeldden, bestaat voor de vervolging en ook voor de berechting een ge- specialiseerde instantie ter beschikking.
Is in de gespecialiseerde opsporing en vervol- ging op economisch gebied nog enige samen- hang te ontdekken, de opsporing van politiek machtsmisbruik vertoont een veel verbrokkel- der beeld.
De vervolging van misbruik van politieke macht is in onze wetgeving, althans voor een deel van de ambtsdragers (kamerleden, ministers, commissarissen der koningin en leden van de Raad van State) apart geregeld. Hier geldt een aparte procedure waarbij de procureur-gene- raal bij de Hoge Raad de vervolgende instantie is. Deze aparte procedure is destijds vooral ingesteld om ambtsdragers te beschermen tegen op politieke afkeer berustende vervol- gingen (Bos, 1976). Mocht dit argument in het begin van de vorige eeuw gegolden hebben, nu is dat t.a.v. de genoemde groep zeker niet meer het geval. Wat over blijft is een extra bescher- ming tegen vervolging.
Hoe de opsporingsbevoegdheid ligt, is niet geheel duidelijk. Waarschijnlijk is ook ten aan- zien daarvan dezelfde p.g. de aangewezen instantie. In ieder geval is van een gespeciali- seerd opsporingsapparaat voor deze groep delicten geen sprake (Bos, 1976).
Een dergelijke specialisatie is wel aanwijsbaar bij de rijksrechercheurs die toegevoegd zijn aan de procureurs-generaal bij de gerechts- hoven. Een deel van de taak van deze groepen bestaat uit het doen van onderzoeken naar vermeende misdragingen van diverse ambts- dragers. Ook hier geldt als rechtvaardiging voor de aparte behandeling, dat de kwetsbaar- heid van functionarissen als burgemeester, wethouders, gedeputeerden e.d. een extra zorgvuldigheid bij onderzoek en besluitvor- ming over vervolging rechtvaardigt.
De specialisatie van wetgeving en van opspo- rings- en vervolgingsinstanties op politiek machtsmisbruik is, zo mogen wij concluderen,
slechts in zeer beperkte mate aanwezig. Daar- mee is niet het gehele beeld geschetst. Naast de strafrechtelijke mogelijkheden kunnen we twee niet strafrechtelijke naspeuringsmoge- lijkheden aangeven. De eerste is de enquête- commissie van de Tweede Kamer, de tweede de commissie van onderzoek.
Die instelling van een enquêtecommissie is een zwaar wapen om een onderzoek te begin- nen. Het kan gezien worden als een mogelijke vóórfase van een strafrechtelijk onderzoek.
De enquête die werd gehouden naar het beleid van de regering in Londen gedurende de Tweede Wereldoorlog had oorspronkelijk een tweeledig doel: vaststelling en beoordeling van het beleid én nagaan of er mogelijk sprake was van strafbare feiten.
Een tweede vorm is de onafhankelijke commis- sie van onderzoek. Dergelijke commissies zijn recentelijk ingesteld om de vermeende betrok- kenheid van Prins Bernhard bij de Lockheed 20 affaire te onderzoeken en om na te gaan in
hoeverre kamerleden en ministers koopsom- polissen hadden afgesloten en zo kort vóór de wijziging van de fiscale regeling waardoor met deze polissen grote financiële voordelen kon- den worden gehaald. (Rapport Commissie van drie, 1976, Rapport van de Commissie Koop- sompolissen, 1978.)
Het voordeel van een onpartijdige commissie van onderzoek is, naast de onpartijdigheid, de deskundigheid en het feit dat de kamerleder niet nog extra worden belast door een lidmaat- schap van een enquêtecommissie.
De niet strafrechtelijke naspeuring biedt de
mogelijkheid om vermeend misbruik te onder-
zoeken zonder daaraan meteen de veelal pijn-
lijke strafrechtelijke consequenties te verbinder
Een laatste wijze van niet strafrechtelijke, norrr
handhaving die én misbruik van politieke
macht én van economische macht te lijf gaat,
is de onderzoeksjournalistiek. Deze journalistie
die vooral in de Verenigde Staten sterk is ont-
wikkeld en daar de val van Nixon mede heeft
bewerkstelligd is de laatste jaren ook in Neder-
land opgekomen. Voorbeelden zijn te vinden
in-publikaties als 'De Zwolsman Connection'
en 'Het Nollen Syndicaat' in Vrij Nederland,
en de onthullingen over koopsompolissen in
het Parool.
Welke conclusies kunnen wij trekken uit de vergelijking tussen de verschillende wijzen van normhandhaving.
a. Voor de handhaving van economische wet- geving zijn gespecialiseerde diensten ingesteld die een min of meer voortdurend toezicht houden. Opsporing van delicten die politiek machtsmisbruik inhouden geschiedt op ad hoc basis.
b. Opsporing van misbruik van economische macht richt zich meer op organisaties en min- der op degenen die verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming. Opsporing van misbruik van politieke macht richt zich op de vaststel- ling van de individuele verantwoordelijkheid.
c. Opsporing van misbruik van economische macht is opsporingsonderzoek. Gaat het om politiek machtsmisbruik dan is er veelal sprake van een voorfase.
Handicaps bij de opsporing
Wij hebben ons tot nu toe niet beziggehouden met de moeilijkheden die zich voor kunnen doen bij de pogingen om strafbare feiten die (volgens de legale definitie dus) het misbruik van macht uitmaken, op te sporen. Wij beste- den kort aandacht aan deze handicaps.
a. Misbruik van politieke macht
Opsporingsambtenaren zijn overheidsdienaren.
Zij zijn ondergeschikt aan hoger gezag. Dit maakt hen op twee manieren kwetsbaar bij onderzoeken tegen politiek machtsmisbruik.
Om te beginnen kan hun vrijheid om te onder- zoeken wat hun goeddunkt en in de mate waar- in zij dat nodig vinden worden beperkt door aanwijzigingen van hogerhand. In de tweede plaats is het mogelijk, dat opsporingsambte- naren naderhand last krijgen van hun opspo- ringsactiviteiten; verwijten over hun ijver en enthousiasme, overplaatsing naar onaantrekke- lijke diensten vormen de meest voor de hand- liggende — en niet te voorkomen — mogelijk- heden. Opsporingsambtenaren staan voor dit soort onderzoek niet in de rij en bijzondere voorzieningen die de onderzoekers beschermen zijn dan ook op hun plaats.
Een tweede probleem is, dat de resultaten van
opsporingsonderzoek de politieke machtsver-
houdingen kunnen beïnvloeden. Schandalen
22
waarbij politieke leiders zijn betrokken leveren doorgaans geen stemmenwinst op voor de des- betreffende politieke partij. De resultaten van opsporingsonderzoek dienen niet alleen de gerechtigdheid, doch ook in een aantal geval- len het politieke bedrijf. Daar heersen andere wetten dan in het opsporingsonderzoek en daar worden andere vaardigheden gevraagd dan die van de politie.
Een derde probleem waarmee de opsporing wordt geconfronteerd is niet specifiek voor politieke criminaliteit. Het is het probleem van de ontdekking. Veel van het misbruik valt onder de categorie van de victimless crime. Er zijn dan geen aanwijsbaar benadeelden, het misbruik is slechts aan enkelen bekend en nie- mand heéft belang bij de ontdekking van het misbruik. Bij dit type misbruik kan men ook de 'cover-up' aantreffen: de poging om opspo- ring te bemoeilijken of op een verkeerd spoor te zetten.
b. Misbruik van economische macht
Over de handicaps bij de opsporing van mis- bruik van politieke macht bestaat — voorzover ons bekend — nauwelijks literatuur; over derge lijke handicaps m.b.t. economisch machtsmis- bruik is wel literatuur voorhanden. Enkele voorbeelden daarvan zijn elders in deze uitgave Opgenomen.
Er zijn hier drie typen handicaps: expertise problemen; internationaal misbruik en de corn.
binatie van economisch en politiek machtsmis- bruik. Het eerste probleem is de benodigde expertise. Voor de opsporing van een aantal gevallen van misbruik is een hoogwaardige des- kundigheid nodig. Zonder belastingdeskundi- gen, accountants, chemici, deskundigen op het gebied van kartelwetgeving, in- en exportregu- lering van de E.E.G. om maar enkele voorbeel- den te noemen, kom je niet ver in de betrok- ken regelingsgebieden. Een aantal overheids- instanties heeft deze deskundigheid in huis.
Alleen is ze niet, of met grote moeite en dan nog tijdelijk beschikbaar voor opsporingsonder zoek. Vaak is de expertise binnen een bedrijf dat voorwerp is van een opsporingsonderzoek groter dan die binnen het opsporingsteam.
Diezelfde situatie treft men ook aan in de ver-
volgings- en de berechtingsfase. Grote bedrij-
ven beschikken over gespecialiseerde juristen die processen ten minste tot een tijdrovende en dure zaak maken. (Kinchington, 1980).
Niet alleen de kwaliteit van de opsporing, ook de omvang ervan maakt de opsporing tot een uiterst moeizaam en langdurig karwei. Vooral wanneer bewijs moet worden gevonden in de administratie van een of meerdere bedrijven kunnen onderzoeken zich tot meer dan een jaar uitstrekken; of zelfs slaagt men er niet in voldoende bewijs te verzamelen.
Een tweede handicap die wij behandelen wordt gevormd door de internationale maatschappijen.
De economische criminaliteit van dergelijke maatschappijen is nauwelijks op te sporen. Op- sporing raakt het spoor bijster; niet alleen door de beperking van de landsgrenzen, maar ook door verschillen in wetgeving, gebrekkige samenwerking tussen opsporingsinstanties van verschillende landen en een voortdurende informatie-achterstand van de opsporingsinstan- tie op de multinational. (Tiedemann, 1979).
Een laatste probleem bij de opsporing is het samengaan van economisch en politiek mis- bruik. Omkoping van politici t.b.v. het verkrij- gen van contacten is daarvan een bekend voor- beeld. De moeilijkheid voor de opsporing is de combinatie van de hiervoor aangehaalde pro- blemen uit het politieke en het economische veld. Dit misbruik is uiterst moeilijk op te sporen.
Slotbeschouwing
Nog steeds is de vraag naar de omvang van mis- bruik van politieke en economische macht niet beantwoord. Of je de effectiviteit van de opsporing in dit beeld moet vergroten hangt nauw met het antwoord op die vraag samen.
Onze suggesties om tot effectiviteitsvergroting te geraken langen derhalve ietwat in de lucht.
Heel misschien is effectiviteitsvergroting totaal niet noodzakelijk.
Overigens — hoewel wij de term opsporing gebruikten — bestrijken wij in deze paragraaf een breder gebied. Het gaat ons om de beheer- sing van het misbruik en die beheersing kan ook op andere manieren dan via opsporing tot stand komen.
Mogelijk is zelfs de weg van de verbeterde op- sporing niet de beste weg. De handicaps van
het opsporingsonderzoek zijn niet gering en maar zeer ten dele te ondervangen. Bovendien is het eindpunt van de politiële en justitiële weg het vonnis en de bijbehorende bestraffing.
Er zijn auteurs die op goede gronden deze weg verwerpen. Zij stellen dat er een alternatief is, dat veel effectiever is dan de juridische weg.
Dit alternatief heet publiciteit. Publiciteit werkt in op het misbruik van politieke macht via politiële achterbannen van partijen en via vertegenwoordigende lichamen. Het werkt in op misbruik van economische macht via de klanten. De dreigende sanctie voor politiek machtsmisbruik is dan verlies of vermindering van politieke macht, en die voor economisch machtsmisbruik vermindering van winst of verliezen. Publiciteit treft dus de desbetreffen- de instanties op hun meest gevoelige punt.
(Braithwaite, 1980).
Welke wegen staan open om tot publiciteit te 24 geraken. Dat zijn er veel. Wij noemen enkele
mogelijkheden op de twee velden van misbruik Op politiek gebied is de onafhankelijke com- missie van onderzoek mèt1 ubliciteitsplicht een goed middel gebleken om onderzoek en publiciteit te koppelen. De onderzoeksjourna- listiek kan hier een goede aanvulling vormen, zij het dat de journalistieke onthullingen over de koopsompolissen sterk overdreven bleken en wij dus in ons land niet zulke sterke voor- beelden hebben om op terug te vallen als bij- voorbeeld de Verenigde Staten.
Ten aanzien van bedrijven is waarschijnlijk winst te boeken via ontwikkelingen van con- sumenten, organisaties en vakbonden. Ook hier kan de rol van de onderzoeksjournalistiek groeien.
De benadrukking van publiciteit betekent niet dat op het justitiële pad geen verbeteringen mogelijk zijn.
De verbeteringen daar moeten vooral gezocht
worden in de vergroting van de expertise van
opsporingsinstanties en de verbetering van de
coördinatie tussen de diverse diensten. Vele
vormen van vooral strafbaar economisch
machtsmisbruik kunnen niet worden opge-
spoord door versnippering en gebrek aan gespe
cialiseerde mankracht. Daarbij moet worden
opgemerkt dat ook in de huidige situatie de
bereidheid om schaarse mankracht aan de zeer arbeidsintensieve onderzoeken te zetten, niet overal even groot is. Verder valt verbetering te verwachten van de afstemming van de wet- geving van diverse landen op elkaar. Gezien de moeite die een dergelijke afstemming kost, is hier op korte termijn geen soelaas te verwach- ten.
Ongelijkheid van macht is de belangrijkste voor- waarde voor èn machtsuitoefening èn voor het bestaan van machtsmisbruik.
Gebruik en misbruik van macht liggen soms ook niet ver van elkaar. Sommige doelen kun- ken in de ogen van belanghebbende soms mid- delen heiligen. Machtsmisbruik is waarschijn- lijk altijd de slechte metgezel van machts- en gezagsuitoefening. Het is zaak dat misbruik zo veel mogelijk te beperken; uitroeien zal onmo- gelijk zijn.
5 Bos, J. T. K.
Vervolging en opsporing door de P.-G.
Nederlands Juristenblad, nr. 18, 1 mei 1976, blz. 589-596.
Braithwaite, J.
Crime and the abuse of power in the international perspective.
In: Braithwaite, J. and B. R. Kinchington.
Crime and the abuse of power: offences and offenders beyond the reach of the law?
Australian discussion paper topic 3; sixth united nation congress on the prevention of crime and the treatment of offenders, 1980.
Clinard, M. B. and C. Yaeger.
Illicit corporate behavior.
Washington, DC, National Institute of Criminal Justice and Law Enforcement, 1979.
Groeneweg, N. en A. Hallema.
Van nacht- wacht tot computermacht; vijftig eeuwen poli- tie en justitie.
Zaltbommel, Europese bibliotheek, 1976.
Hoeven, P. J. A. ter.
De staat als waarborg voor het maatschappelijk evenwicht.
In: Democratie en sociaal onderzoek; onder red. van H. A. Becker. Utrecht, 1966.
Huidekoper, P. A.
Hantering van het econo- misch strafrecht in Nederland. Deventer, Kluwer, 1975.
Kinchington, B. R.
The detection, investiga-
tion and prosecution of corporate crime.
In: Braithwaite, J. and B. R. Kinchington.
Crime and the abuse of power: offences and offenders beyond the reach of the law?
. Australian discussion paper, topic 3; sixth united nations congress on the prevention of crime and the treatment of offenders, 1980
Merton, R. K.Social Theory and Social Struc- ture.
Glencoe, III, Free Press, 1957.
Mulder, A.
Commentaar op de Wet op de econ<
mische delicten.
Zwolle, Tjeenk Willink, 1970.
Rapport
commissie van drie.
's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1976.
Rapport
van de commissie koopsompolissen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal;
over het in bezit hebben of bezeten hebben va:
z.g. koopsompolissen door bewindslieden en leden van de Tweede Kamer.
Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 14 983 nr. 5.
26
Sutherland, H.White Collar Crime.
New York, Holt, Rinehart and Winston, 1949, p. 240.
Tiedemann, K.
Multinationale Unternehmen
•und Strafrecht.
Kiiln enz., Heymans, 1979.
United nations.
Crime and the abuse of power offences and offenders beyond the reach of the law?
United nations, 1980.
Working paper prepared by the secretariat;
sixth united nations congress on the preven- tion of crime and the treatment of offenders.
United Nations General Assembly.
Report of the Asia and Pacific Regional Preparatory Meeting on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders.
Manilla, 1978.
17
Corruptie en politieke ontwikkeling
Een kosten-baten analyse*
door J. S. Nye
I. De bestudering van corruptie in onderont- wikkelde landen
Volgens sommigen is corruptie inherent aan elke regeringsvorm. Toch krijgt het verschijn- sel bijzonder weinig aandacht bij de bestude- ring van regeringsvormen. Bij het bestuderen van het verschijnsel corruptie ontstaat al gauw de neiging tot moraliseren. Het is bovendien een onderwerp waarbij de belangen van de politicus en die van de politieke wetenschapper gemakkelijk met elkaar zullen botsen.
Een coup in een onderontwikkeld land wordt meestal gerechtvaardigd op grond van het corrupte karakter van het vorige regime. Meest- al klopt dit ook wel. Aan waarnemers ontlokt dit nogal eens de uiterst moralistische reactie, dat corruptie een afkeurenswaardige zaak is.
Weer anderen waarschuwen voor een al te moralistische benadering, waarbij we onze mening over oorzaken van een coup te zeer baseren op rationalisaties achteraf. Ook moe- ten we ons er voor hoeden de sociale gevolgen van een handelwijze af te meten aan de motie- ven van degenen die deze ten uitvoer brengen.
Onder bepaalde omstandigheden kan een privé-ondeugd tot publiek voordeel leiden. Al met al heeft corruptie, zowel in Amerika als in Rusland, waarschijnlijk een positieve rol gespeeld bij de economische ontwikkeling. Wat de politieke ontwikkeling van Engeland en Amerika betreft waren op zijn minst twee belangrijke aspecten daarvan op corruptie geba- seerd: de invoering van het parlementaire stel- sel in de 18de eeuw en de integratie van mil- joenen immigranten in de 19de eeuw.
Het is niet zozeer de bedoeling van dit artikel
*Dit is een verkorte weergave van: Corruption and political development: a cost-benefit analysis. In:
American Politica! Science Review, 1967, nr. 2, blz. 417-427.
om de verschillen in visie van moralisten en revisionisten over de invloed van corruptie op de ontwikkeling van een land tegenover elkaar te zetten, als wel om een vruchtbaarder discus- sie over dit onderwerp op gang te brengen.
Hoewel het ons hier om de
effectenvan cor- ruptie gaat, moeten we toch ook iets zeggen over de oorzaken ervan. Anders zou de indruk gewekt kunnen worden, dat dit verschijnsel een uniek probleem is van Afro-Aziatische- Latijns Amerikaanse landen. We gaan er van uit, dat er niet zoiets bestaat als een Europees of Amerikaans moreel monopolie. Toch tref- fen we het gedrag, dat we als corrupt betitelen, door tal van oorzaken meer in onderontwikkel.
de landen aan: grote verschillen tussen rijk en arm, het politieke ambt als voornaamste mid- del om rijk te worden, veranderende zeden waardoor conflict wordt opgeroepen, een ontoereikend uitvoerend apparaat, het ont- breken van een krachtig nationaal gemeen- 28 schapsgevoel. Afgezien van de oorzaken, zijn
de omstandigheden in onderontwikkelde lan- den echter zodanig, dat corruptie er anders zal uitwerken dan in de meer ontwikkelde landen.
In dit artikel zullen hypothesen ontwikkeld worden aangaande de kosten en baten die cor- ruptie voor de ontwikkeling oplevert. Daartoe dienen eerst enkele definities gegeven te wor- den. Onder
politieke ontwikkelingwordt hier verstaan: het toenemend of afnemend vermo- gen van een regeringsvorm om haar legitimiteit in de loop van de tijd te handhaven of te ver- sterken. Het voordeel van deze definitie is, dat zij ons in staat stelt om ontwikkeling te zien als een evenwicht in beweging. Alle pro- blemen zijn er echter niet mee opgelost. Er blijven verschillen van mening mogelijk over evaluatie en de legitimiteit daarvan en welke maatstaven we daarbij aanleggen (nationale integratie, bestuurlijk vermogen, institutiona- lisering?) alsook over wat er nu precies onder lange en korte termijn verstaan moet worden.
We moeten er dus steeds op bedacht blijven, dat we met politieke ontwikkeling niet telkens wat anders bedoelen.
Dan het begrip
corruptie.Wij spreken hier van
corruptie, als men zich omwille van privé-
belangen anders gedraagt dan op grond van de
formele verplichtingen van een openbare functie verwacht wordt. Hierbij denken we aan zaken als omkoperij, nepotisme en ver- duistering. Ook deze definitie levert beper- kingen op. Vele gedragingen, die als een over- treding van morele normen gezien kunnen worden, vallen erbuiten. Zij laat verder buiten beschouwing, of het betreffende gedrag in het algemeen belang is. Bovendien komt er niet in tot uiting of het gedrag ook in niet-westerse ogen als corrupt geldt. Ondanks alle beper- kingen zijn we met deze definitie in staat om dát specifieke gedrag te onderscheiden wat we volgens onze Westerse maatstaven corrupt noemen, waarna we kunnen nagaan welke uitwerking dit specifieke gedrag in verschil- lende omstandigheden heeft.
II. Mogelijke baten en kosten
Men kan stellen, dat corruptie de politieke ontwikkeling ten gunste kan beïnvloeden door bij te dragen aan de oplossing van drie belangrijke problemen.
1. De economische ontwikkeling
Deze is over het algemeen onontbeerlijk, Wil men een wettige basis kunnen handhaven ten overstaan van sociale verandering. Als de economische ontwikkeling nu door corruptie gestimuleerd wordt, dan zal dit tevens een gunstige uitwer- king hebben op de politieke ontwikkeling. We onderscheiden in grote lijnen drie manieren waarop dit kan gebeuren:
a) Kapitaalvorming: Als er weinig particulier geldbezit is en de regering geen kans ziet om openlijk belastinggelden te innen van boeren of arbeiders, dan kan corruptie een belang- rijke bron van kapitaalvorming zijn. De vraag, waar het dan om gaat is, of het betreffende geld ten nutte gemaakt wordt van de econo- mische ontwikkeling.
b) Afzwakking van de bureaucratie: In veel
nieuwe landen bestaat grote weerstand tegen
het winstprincipe dat daar vaak met imperialis-
me wordt geassocieerd, en daarmee tegen het
marktmechanisme. Corruptie wordt dan ge-
bruikt om de scherpe kantjes af te halen van
ideologisch bepaalde economische instrumen-
ten, die niet ten volle geschikt zijn voor de
betreffende landen. Dit blijkt vaak onvermij-
delijk, gegeven het feit dat het bestuur in de nieuwe staten meestal gebrekkig functioneert.
c) Ondernemerschap en prikkels: Volgens Schumpeter speelt de ondernemer een vitale rol bij de economische groei. Als hij daarin gelijk heeft en als er in een land ideologische weerstanden bestaan tegen privéwinsten, dan kan corruptie één van de middelen zijn om deze factor toch te benutten. (Voortrekken van sommige etnische minderheden die een gave hebben voor het ondernemerschap).
2. Integratie binnen het land Politieke ont-
wikkeling is alleen dan mogelijk, als er sprake is van een zekere integratie binnen een land.
a) Integratie van de elite: Corruptie kan een middel zijn om binnen een heersende elite scheidslijnen te overbruggen, die anders in destructieve conflicten zouden kunnen resul- teren. Zo kunnen de groepen die zich vooral op macht beroepen èn die welke zich op rijk- 30 dom beroepen tot elkaar gebracht worden.
Ook kan zo bij een snelle opeenvolging van leiders een nieuwe elite soepeler geïntegreerd worden binnen de bestaande elite.
b) Integratie van niet-elitaire groeperingen:
Corruptie kan de overgang van een traditio- neel leefpatroon naar een meer modern verge- makkelijken. Een milde vorm van corruptie kan de relatie tussen officiële gezagsdragers en de gewone mensen soepeler maken. Hierbij dient aangetekend te worden, dat wat inte- grerend werkt voor de ene groep, soms een desintegrerend effect heeft voor de andere groep. Ontstaan er schandalen rondom corrup- tie, dan kan dat een versterkende werking heb- ben op een waardensysteem als geheel.
3. De kracht van de regering De politieke
structuur van veel nieuwe staten functioneert vaak matig, doordat de nieuwe instituties nog zwak zijn en de macht vaak over het hele land versnipperd is. Bovendien is de macht vaak weinig elastisch, d.w.z. verandert niet makke- lijk mee bij een wijziging van persoon of situati(
Leiders van dergelijke landen zullen prikkels
van uiteenlopende aard moeten toedienen, wil-
len zij hun macht behouden. Dit kunnen ook
prikkels van corrupte aard zijn. Hecht men grol
waarde aan ideële prikkels, dan zal men corrup.
tie volledig afwijzen. Is dit niet het geval, dan kan men ook positieve aspecten aan de uitwer- king van corruptie onderkennen.
Betwist men de mogelijk positieve uitwerking van corruptie, dan kan men stellen dat corrup- tie een oplossing van elk van de drie gegeven probleemgebieden in de weg staat. Volgens deze redeneerwijze houdt corruptie in: econo- mische verspilling, politieke destabilisering en ondermijning van de regering.
1. Verspilling van middelen
Corruptie kan de economische ontwikkeling in de weg staan of er een sociaal ongewenste richting aan geven.
a) Afvloeien van kapitaal: Als het d.m.v. cor- ruptie verzamelde kapitaal wegvloeit naar Zwitserse banken, dan betekent dit puur ver- lies voor het land in kwestie.
b) Verkeerde investeringen: Het kan gebeuren, dat er in de verkeerde sectoren investeringen gedaan worden, omdat de beleidsbeslissingen niet zozeer gebaseerd zijn op economische over- wegingen maar meer op de overweging waar men de meeste privé-winsten kan behalen (door corruptie).
c) Verspilling van vakkundigheid: Ontwikke- lingsplannen zullen aanzienlijk vertraagd wor- den, als de politieke elite van een land zich er vooral om bekommert, hoe zij zich met cor- rupte middelen kan verrijken.
d) Het verspelen van otnwildcelingshulp wan- neer corruptie de afkeer opwekt van donor- landen.
2. Instabiliteit Doordat corruptie de legitimi-
teit van een politieke structuur ondermijnt, kan zij de instabiliteit en mogelijk zelfs de desintegratie doen toenemen. Het is echter niet duidelijk, of instabiliteit de politieke ont- wikkeling altijd schaadt.
3. Vermindering van de regeerkracht
a) Vermindering van de bestuurlijke kracht:
Corruptie kan leiden tot de vervreemding van capabele ambtenaren, zodat deze zich uit hun functie terugtrekken, of zelfs het land verlaten.
Dit kan weer met zich meebrengen . dat bepaal-
de regeringsprogramma's niet of slechts moei-
zaam uitgevoerd worden.
b) Verlies aan legitimiteit: Dit aspect moeten we in termen van groepen bezien. Wat voor ee:
student gerechtvaardigd is, is dat nog niet voor een traditioneel ingesteld man.
III. Waarschijnlijkheden
Tot nog toe hebben we het steeds gehad over de mogelijke baten en kosten van corruptie. N is het moment gekomen om hypothesen te ontwikkelen m.b.t. de kans dat eventuele bate:
zullen opwegen tegen de kosten. Algemeen gesproken zal deze kans van drie omstandig- heden afhangen:
1) De aanwezigheid van een tolerante cultuur en dominante groeperingen die tolerant staan tegenover corruptie. Niet alleen de algemene houding tegenover corruptie is relevant, ook d
■verschillen in houding binnen één land spelen een rol. In het traditionele leefpatroon ver- ankerde delen van de bevolking hebben in sorr 32 mige landen vaak minder moeite met corruptie dan mensen die zijn opgenomen in een moder.
ner leefpatroon.
2) De mate van veiligheid voor de elite die ziel met de corruptie inlaat. Voelt de betreffende elite zich weinig zeker van zijn zaak, dan zal het kapitaal dat deze zich weet te verwerven grotendeels naar het buitenland verdwijnen.
3) De controle die uitgeoefend kan worden op het corrupte gedrag en de grenzen die er aan gesteld kunnen worden vanuit samenleving en instituties. Dit kunnen we vergelijken met de gunstige invloed van een beperkte inflatie op de economische groei.
Kijken we naar de situatie waarin de meeste ontwikkelingslanden zich bevinden, dan kun- nen we wel stellen dat bovengenoemde drie omstandigheden zeker niet algemeen zullen voorkomen. De kans dat kosten tegen de batei zullen opwegen is dus niet erg groot. Maar tocl is het nu ook niet zo, dat de moralisten dus meer gelijk hebben. We moeten de zaak wat minder in zijn algemeenheid beschouwen. Wan ook al blijkt corruptie niet het goede middel te zijn om ontwikkelingsproblemen in het alge meen op te lossen, toch kan het wel eens het enige middel voor de oplossing van een bepaal(
probleem zijn. We moeten dus onderscheiden
welke rol de verschillende soorten corruptie
spelen in relatie tot de verschillende soorten ontwikkelingsproblemen.
Daartoe hebben we onze gegevens in een schema ondergebracht. Daarin worden drie vormen van corruptie (A, B en C) afgezet tegen drie soor- ten ontwikkelingsproblemen (economische ontwikkelingen, nationale integratie en de kracht van de regering), zowel onder gunstige als onder ongunstige omstandigheden.
A. Niveau van de begunstigde categorie Werkt corruptie gunstiger uit als het in de bovenlaag voorkomt, dan wanneer het vooral een verschijnsel is van de maatschappelijke onderlaag? In ons schema komt het beeld naar voren dat onder ongunstige omstandigheden corruptie op geen van beide niveaus een alge- mene gunstige uitwerking heeft. Wel kan cor- ruptie in de bovenlaag de bestuurlijke macht enigszins versterken. Onder gunstige omstan- digheden kan corruptie in de bovenlaag een positieve invloed hebben, maar corruptie in de onderlaag waarschijnlijk niet.
De redenering op de verschillende punten luidt als volgt:
a. Kapitaal: het geld dat in de lagere kringen
d.m.v. corruptie verkregen wordt, zal eerder de consumptie dan de kapitaalvorming doen toenemen. Het laatste . zal eerder een gevolg zijn van corruptie in de bovenlaag. Zijn de omstandigheden gunstig, dan zal dit kapitaal eerder productief geïnvesteerd worden.
b. Bureaucratie: of een bureaucratie soepel
functioneert dan wel moeizaam, lijkt meer door andere factoren bepaald te worden dan door corruptie.
c. Vakkundigheid: corruptie in de bovenlaag
leidt waarschijnlijk tot een beter benutten van vakkundigheid dan dat deze er door onbenut blijft. Maar dan moet deze vakkundigheid wel in voldoende mate voorhanden zijn. De macht van de lagere kringen is beperkt. Hier zal cor- ruptie dan ook niet leiden tot een beter benut- ten van vakkundigheid.
d. Integratie van de elite: corruptie op hoog
niveau zal onder ongunstige omstandigheden
eerder verdeeldheid dan verbondenheid be-
werkstelligen. Onder gunstige omstandigheden
kan de verbondenheid wat sterker worden.
e. Integratie van de niet-elitaire groeperingen:
onder ongunstige omstandigheden zullen beide vormen van corruptie eerder gevoelens van vervreemding oproepen dan die van identifi- catie bevorderen. Onder gunstige omstandig- heden kan van corruptie onder de lagere krin- gen een humaniserende werking op de bevol- king uitgaan. Voor de corruptie op hoog niveau is deze relatie minder duidelijk omdat er daarbij in mindere mate rechtstreeks con- tact met de bevolking is.
f. Effectiviteit: corruptie op laag niveau ver-
snippert de macht. Het regeringsapparaat rea- geert er minder adekwaat door. Op hoog niveau weegt het voordeel van mogelijke gedragsbeïnvloeding van de machthebbers wel op tegen het verlies aan efficiency, zelfs onder ongunstige omstandigheden.
g. Legitimiteit: of deze versterkt dan wel
ondermijnd wordt door corruptie, hangt meer van gunstige omstandigheden af dan van het 34 niveau waarop de corruptie zich afspeelt. Veel
hangt daarbij af van een andere factor, de zichtbaarheid van het corrupte gedrag.
B. Aard
van de bij corruptie gebruikte prikkels Een ander onderscheid, dat men in vormen van corruptie kan aanbrengen, is gebaseerd op de aard van de prikkels waarvan gebruik wordt gemaakt. In hoeverre zijn deze bijvoorbeeld een weerspiegeling van de waarden van de traditionele, oorspronkelijke samenleving of van het in het meer moderne leefpatroon opge- nomen deel van de bevolking? Voor de een is bijvoorbeeld het verlenen van status zeer aan- vaardbaar, voor de ander is geld aantrekkelijker.
a. Kapitaal: financiële prikkels bevorderen de
kapitaalvorming. Onder gunstige omstandig- heden zal dit binnenslands geïnvesteerd wor- den en zal de uitwerking dus positief zijn. Prik- kels in traditionele zin (bijvoorbeeld status- verhoging) werken geen kapitaalvorming in de hand, maar hebben waarschijnlijk ook weinig invloed op de kapitaalvlucht.
b. Bureaucratie: de relatie hiermee blijft on-
duidelijk.
c. Vakkundigheid: is er sprake van onbenutte
vakkundigheid, dan zullen financiële prikkels
het toetreden tot machtsposities bevorderen.
Traditionele prikkels hebben juist het omge- keerde effect.
d. Integratie van de elite: onder ongunstige
omstandigheden werken beide soorten van prikkels verdeeldheid in de hand. Onder gunstige omstandigheden zullen financiële prikkels de integratie bevorderen. Prikkels in traditionele zin daarentegen zullen de etnische scheidslijnen binnen de elite in stand houden en benadrukken.
e. Integratie van de niet-elitaire groeperingen:
of financiële prikkels de identificatie dan wel de vervreemding bevorderen, hangt duidelijk samen met de politieke omstandigheden. Het . effect van traditionele prikkels loopt vermoede- lijk uiteen van positief tot negatief al naar gelang de soort waarden die in het betreffende land de boventoon voeren.
• f. Effectiviteit: financiële prikkels geven een regering waarschijnlijk meer kans op machts- uitbreiding dan de prikkels in traditionele zin.
5 g. Legitimiteit: onder ongunstige omstandig- heden zijn de kosten van beide soorten van prikkels waarschijnlijk hoger dan de baten.
Hoe de uitwerking onder gunstige omstandig- heden zal zijn, hangt sterk samen met de al eerder genoemde heersende waarden in een samenleving.
C. Mate van afwijking
Tenslotte kunnen we corruptie nog onderschei- den naar de mate waarin het corrupte gedrag een afwijking vormt van de formele verplich- tingen van een openbaar ambt: wijkt men daar- van sterk af of slechts marginaal? Dit is niet hetzelfde als variatie in de sterkte van de ge- bruikte prikkel. Een financiële prikkel bijvoor- beeld kan sterk variëren bij gelijk blijvend cor- rupt gedrag.
a. Kapitaalvorming: heeft weinig te maken met
de mate van afwijking.
b. Bureaucratie: bij marginale afwijkingen van
de officiële beroepsrol zal men de geldende cri- teria weinig geweld hoeven aan te doen en zal de realisering van zaken vergemakkelijkt wor- den, zelfs onder ongunstige omstandigheden.
Grotere afwijkingen zijn wel een slechte zaak:
daarbij zal men eerder het redelijke te buiten
gaan, onder welke omstandigheden ook.
c. Vakkundigheid: het is niet duidelijk hoe
afwijking op deze factor inwerkt.
d. Integratie van de elite: hierop heeft elke
vorm van corruptie onder ongunstige omstan- digheden een negatieve invloed. Onder gunstige omstandigheden zal een geringe afwijking weinig schade berokkenen; het effect van meer extreme afwijkingen zal ook van andere fac- toren afhangen zoals het saamhorigheidsgevoel binnen de elite en de aard van de afwijkingen.
e. Integratie van de niet-elitaire groeperingen:
onder ongunstige omstandigheden zal, onge- acht de mate van afwijking, corruptie meer tot vervreemding dan tot identificatie leiden. Onde gunstige omstandigheden zullen marginale af- wijkingen niet veel vervreemding teweeg bren- gen. Meer extreme afwijkingen zullen vooral diegenen aanspreken die liever een menselijke, veranderbare dan een onpartijdige of 'rationele regering hebben.
f. Effectiviteit: het effect van extreme afwij-
36 kingen is niet zo duidelijk. Gaat het om margi-
nale afwijkingen dan zullen de baten waarschij lijk wel opwegen tegen de kosten.
g. Legitimiteit: onder ongunstige omstandig-
