• ‘Tragedy of the Commons’

June 21, 2013

1

Spm1530

Inleiding Milieubeleid & Duurzame Ontwikkeling

G.P.J. Dijkema

Milieubeleid

• Afsluiting college Systemen in Industrie en Milieu

• ‘Tragedy of the Commons’

• Milieubeleid

• Duurzame ontwikkeling

• Leerdoelen

• overzicht NL - milieubeleid

• ontwikkeling NL - milieubeleid

• organisatie/structurerings vormen NL-milieubeleid

• opstap / relatie met beleidsanalyse, beleidskunde, sturing etc.

• Literatuur:

• P. Glasbergen, Milieubeleid, hfst. 1-4

• Nationaal Milieubeleidsplan (VROM)

spm1530 – Inleiding Milieubeleid

De ‘Tragedy of the Commons’

• Hardin, 1968:

• Studie naar de ontwikkeling van rurale gebieden UK, in de middeleeuwen

• plaats van handeling: agrarische samenleving

• gewenst: ‘duurzaam beheer’ van de dorpsmeent

• dorpsmeent (‘The common’) = gebied voor gemeenschappelijk gebruik;

• in de UK: voor het weiden van vee (schapen

)

De ‘Tragedy of the Commons’ (2)

• Hardin, 1968: resultaten:

•

• Gedrag: Elke boer afzonderlijk maximaliseert profijt van The Common door vergroting van zijn veestapel

• Ratio van elke individuele boer: “de kleine overbegrazing door mijn vee heeft ‘verwaarloosbaar’ effect”

De ‘Tragedy of the Commons’ (2)

• Hardin, 1968: resultaten:

•

• Gedrag: Elke boer afzonderlijk maximaliseert profijt van The Common door vergroting van zijn veestapel

• Ratio van elke individuele boer: “de kleine overbegrazing door mijn vee heeft ‘verwaarloosbaar’ effect”

• op lange termijn zijn de gevolgen voor de Meent en de boerengemeenschap desastreus:

• Het vee van alle boeren samen zorgt voor forse overbegrazing

• De zgn. ‘carrying capacity’ wordt overschreden

• De Meent gaat verloren:

• Dit is ‘The Tragedy of The Commons’

De ‘Tragedy of the Commons’ (3)

• Recente en huidige tragedies

• Naar analogie van ‘The Commons’

• Visserij

• haringstand Noordzee ‘early warning’

• (Nature, mei 2003): wereldwijde visstand is 10% van natuurlijk niveau;

• Ontbossing (regenwouden, oerbossen)

• 50-90% tropisch houtimport NL = illegale houtkap (WNF)

• Emissie naar de atmosfeer <-> klimaatverandering

Preventie van milieuproblemen ^(ex

Tragedy of the Commons)

• Natuurwetenschappen:

• herkennen/verklaren van bedreigende veranderingen in ecosystemen, klimaatsysteem etc.

• Daarnaast drietal sociale functies nodig

• communicatie; o.a. ter voorkoming elkaar versterkende of stapelende milieu-effecten

• gedragsregels die samenspel bevorderen; nodig om collectieve lange termijn belangen zeker te kunnen stellen vs. korte-termijn individuele belangen

• legitieme sturende instantie; die gedragsregels formuleert en zorgt dat ze worden nageleeft (handhaving)

June 21, 2013 9

Karakteristiek van milieuproblemen Beleids-

aanduiding Probleem

(voorbeeld) Systeem-

denken

Milieu-

verontreiniging Emissies schadelijke stoffen

Outputs;

Inrichting systeem Uitputting van

het milieu Onttrekking

grondwater Inputs,

inrichting &

Effectiviteit Aantasting van

het milieu Horizon, bodem,

klimaat Systeemkeuze

Dimensies van milieuproblemen (1)

• Ruimtelijke dimensie:

• locaal, regionaal, nationaal, fluviaal, globaal

• historische ontwikkeling: uitdijing van de ruimtelijke dimensie waarop problemen zich manifesteren

• bijv. luchtverontreiniging: smog - zure regen - CO₂

Dimensies van milieuproblemen (1)

• Ruimtelijke dimensie:

• locaal, regionaal, nationaal, fluviaal, globaal

• historische ontwikkeling: uitdijing van de ruimtelijke dimensie waarop problemen zich manifesteren bijv.

Luchtverontreiniging: smog - zure regen - CO₂

• discrepantie tussen ruimtelijke schaal van oorzaak en gevolg ten gevolge van cumulatieve en synergistische effecten c.q.

scheve verdeling

• bijv. Grondwateronttrekking - verdroging; uitputting fossiele grondstoffen - CO₂; houtkap en klimaat

Dimensies van milieuproblemen (2)

• Tijds dimensie:

• tijd verstreken tussen aanleiding en manifesteren van schadelijke effecten

• bijv. zure depositie en gebufferde (water)systemen

• snelheid waarmee problemen zich kunnen verspreiden

• Tsjernobyl; Sandoz; Timisoara (Donau)

• naijleffect en doorwerking;

• aantasting of uitsluiting regeneratief vermogen

• kunnen systemen zich herstellen?

• biodiversiteit: uitsterven is definitief!

• aantasting ozonlaag

Afwenteling

• Ruimte: probleem op grote schaal, oplossing op kleine schaal

• Tijd: maatregelen nu, effecten op lange termijn

• Gevolg: afwenteling of beleidsontwijking

• weg van minste fysieke weerstand: lucht >> water/bodem

• ge- of misbruik tijdsdimensie: lozing met effect op latere termijn

• ge- of misbruik ruimtedimensie: verhoging schoorstenen

• gebruik afschermingsmethode: damwanden, folies, depots

• gebruik fysisch-chemische dimensies: verdunning, neutraliseren etc.

• ge- of misbruik fysiologisch/psychologische dimensies, bijv.

gewenning aan geluidshinder (Schiphol)

• Gevolg: gebrek aan draagkracht voor financiële middelen (belasting)

Compartimenten versus systeembenadering

• Naast uitputting van individuele grondstoffen

• Effecten van emissies, afvalstoffen etc.

• Zijn er elkaar versterkende effecten / gekoppelde kringlopen?

• Wordt het gebruik van ‘systeem Aarde’ bij voortduring intensiever

• Daardoor bestaat de kans dat (natuurlijke) systemen als geheel te gronde gaan!

Milieubeleid: Complex technisch bestuurskundig probleem

• Technologie en systemen zijn grootschalig, zowel onderling verbonden als via synergistische milieueffecten

• De prestatie van technologie is uiteindelijk begrenst; aan de orde is de systeemkeuze en systeemverandering

• Systemen zijn ingebed in maatschappelijk geaccepteerde manieren om in onze behoeften te voorzien

• Bestaande systemen, gevestigde belangen

• Beleid: aansturen op verandering sociaal-economische configuraties gestoeld op inrichting van technologische systemen?

Beleidsvraagstuk

• T.o.v. ‘The Common’ nu ingewikkelde sociale configuratie

• overheid als regelgever en bevoegd gezag, handhaver

• veel verschillende overheden met eigen territorium en bevoegdheden;

• Min. Infrastructuur en Milieu, EL&I

• Provincies, Gemeentes, Waterschappen etc.

• Private actoren: bedrijven, branche-verenigingen

• Belangenorganisaties: milieubeweging, natuurbescherming, beroepsverenigingen, NGO’s etc.

• Divergerende probleemconcepties

• Gefragmenteerd probleemoplossend vermogen

Probleemconcepties

• Wanneer is iets een (milieu)probleem?

• Bij afwijking tussen waarneming van een situatie en de maatstaven gehanteerd ter beoordeling

• beginsel, norm, doelstelling, streefwaarde etc.

• Probleem-conceptie

• Verschillende oorsprong van maatstaven

• wetenschappelijk, politiek, dogmatisch, economisch, sociaal etc. : verschillende rationaliteiten

• dus verschillende perceptie van een probleem

Divergerende probleemconcepties: milieuproblemen niet eenduidig

• Probleem-conceptie

• Maatstaven: wat de een als ernstig probleem ziet, wordt door de ander gebagatelliseerd

• voorbeelden te over!

• Uitbreiding Schiphol; aanleg A4-Midden Delfland; terugdringen mestoverschot;

aardbevingen t.g.v. aardgaswinning; enz.

• Interferentie van maatstaven

• milieumaatstaven vs. gerealiseerd gemak, transporttijd, grootte van een investering etc.

• met de auto of openbaar vervoer, fiets;

• milieubelasting in relatie tot concurrentiepositie (chemie, raffinage, landbouw etc.): protesten tegen ecotax, emissiehandelsysteem; regelgeving, heffingen

• Verschillende maatstaven

• t.a.v. in te zetten instrumenten c.q. oplossingen, bijv. technologie vs.

gedragsbeïnvloeding

Gefragmenteerd probleemoplossend vermogen

• Probleem-oplossen ? Sturing?

• er is niet één centrale overheid die sturend kan optreden

• bijvoorbeeld afvalbeleid

• gemeenten: inzameling, sortering

• provincies/privaat: logistiek en eindverwijdering (AVI’s)

• centrale NL overheid: wetgeving, handhaving toezicht

• ter afstemming NL beleid: Afval Overleg Orgaan (nu: Agentschap NL), waarin VNG, IPO, Min. VROM, vertegenwoordigers

bedrijfsleven, wetenschappers, etc.

• EU-Beleid: EU-Richtlijnen; Verdrag van Basel; EVOA

• Beïnvloeders van het beleid:

• branche-organisaties die goed functionerende afvalsector als hun belang zien (VNO-NCW); en belangenbehartigers bedrijven in de sector (VVAV)

• relatie met rioolzuivering (slib) via waterschap etc. etc.

Probleemoplossend vermogen en duurzame ontwikkeling

• vergt langdurig proces waarbij bestaande belangen, vrijheden en rechten worden ter discussie staan en mogelijk worden aangetast

• verhouding overheids-sturing <> markt-sturing

• effectiviteit markt vs. onzekerheid realiseren beleidsdoelen

• collectieve regelgeving vs. rechtsbescherming;

• waar liggen de grenzen tussen publiek en privaat domein c.q.

eigendom

• verhouding tussen overheidslagen:

• coördinatie en strategie vereist

• internationale rechtsorde en relaties

Milieubeleid en duurzame ontwikkeling

• Duurzame Ontwikkeling

• Vergt langdurig proces

• Betrokkenheid / participatie alle actoren

• Consensuele sturingsconceptie: als alle partijen meedoen wordt vanzelf duidelijk voor welke maatregelen draagvlak bestaat.

• Milieubeleid

• van oudsher ontwikkeld vanuit hiërarchische sturingsconceptie (wet, handhaving, sanctie)

• De overheid beïnvloedt het maatschappelijk systeem , en treedt corrigerend op bij ongewenste outputs.

• Handelen overheid is vergaand te structureren aan de hand van causaal (gedachte) relaties

• bijv. criminaliteit zal afnemen door afschrikken, en dus bouwen we meer cellen en verhogen we de straffen.

Milieubeleid Grondwet

• Artikel 21 Gw:

• De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de

bescherming en verbetering van het leefmilieu.

Milieubeleid

Ontwikkeling (1)

• Voor 1970: op deelgebieden ‘Milieubeleid’

• Internationaal:

• Rachel Carson’s Silent Spring (1964)

• Rapport van de Club van Rome, 1972;

• Torrey Canyon (1973))

• Vorming ministerie VoMil (1971)

• UrgentieNota Milieuhygiëne (1972)

• signalering en optimisme

• opdeling van ‘milieu’ in compartimenten lucht, water en bodem

Milieubeleid

Ontwikkeling (2)

• Jaren ‘70: vele nieuwe milieuwetten; fragmentering;

uitdijing departement VoMil (DGM); ‘geite-wollen sokken’

• Jaren ‘80: inhoudelijke en procedurele integratie;

• 1993: Wet Milieubeheer (Wm); milieu-planstelsel:

• niet alleen voorschriften maar ook verplichting tot

opstellen (beleids) plannen voor div. overheden

Milieubeleid

Ontwikkeling (3)

• Nationaal Milieubeleids Plan, NMP, 1989

• NMP-Plus, 1990

• NMP-2

• NMP-3, 1998

• NMP-4:

• verwacht in 2000

• gepubliceerd (13-06-2001);

• ‘Een wereld en een wil

• werken aan duurzaamheid’

• EU-Richtlijnen op veel gebieden

• bijvoorbeeld: IPPC-richtlijn; EU-ETS (emissiehandel CO₂)

• implementatie door Nationale Overheden Lidstaten

Milieubeleid

NMP3 en NMP4 (1)

• NMP3 bevatte de strategie voor het milieubeleid voor de komende vier jaar, met een doorkijk naar de jaren daarna.

• De strategie richtte zich op het scheppen van de

voorwaarden voor een duurzame ontwikkeling nu en in de toekomst in vervolg op de lijnen die hiervoor in het NMP1 en NMP2 zijn uitgezet.

• februari 1998

Milieubeleid

NMP3 en NMP4 (2)

• Het NMP4 ‘markeert de afsluiting van het afgelopen decennium en de in die periode verschenen milieu-beleidsplannen. (…)

• (…) wordt een nieuwe beleidscyclus gestart, met een over meerdere decennia volgehouden pad van transitie naar duurzaamheid .

• Alleen zo zijn de uitdagingen op het gebied van de energiehuishouding en klimaat, de biodiversiteit en

grondstoffenvoorziening en landbouw en voedselvoorziening te realiseren.’

• juni 2001

Milieubeleid

NMP3 en NMP4 (3)

NMP 3 en 4 ondertekend door:

• de Minister van VROM

• de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

• de Minister van Economische Zaken

• de Minister van Verkeer en Waterstaat

• NMP3 ondertekend door:

• de Staatssecretaris van Financiën

• NMP4 ondertekend door:

• De Minister van Financiën (NMP4)

• de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

• De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

• De Minister voor Grote Steden en Integratiebeleid

• De Minister voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Milieubeleid

Duurzame ontwikkeling (1)

• voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder daarmee voor de toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien.

• bij duurzame ontwikkeling gaat het niet alleen om

“milieu”, maar ook oom economische en sociale belangen.

• VN Commissie Brundtland, World Commission on

Environment & Development, 1987.

Our common future .

Integratie van milieu en economie Nota Milieu en Economie (1997)

• Ontkoppeling

• Het tegelijkertijd verbeteren van de welvaart (economische groei) en verminderen van

milieudruk.

• Middelen

• Milieusparende producten en diensten, duurzaam ondernemerschap, milieu-efficiënte technologie, efficiënt ruimtegebruik, doorberekening van

milieubelasting in de prijzen, etc

Ontkoppeling

• Relatieve ontkoppeling: de milieudruk weliswaar

toeneemt maar deze stijging is kleiner dan de toename van economische activiteiten

• Absolute ontkoppeling: de milieudruk daalt of ten minste gelijk blijft bij een toename van economische activiteiten

• Herkoppeling: een aanvankelijke daling van de

milieudruk gaat over in een stijging

Derde EnergieNota

• Uitgebracht door Min. van Economische Zaken

• Vergaande doelstellingen t.a.v. het aandeel duurzame energie in onze energievoorziening

• I.e. uitwerking duurzame ontwikkeling in de

Nederlandse Energievoorziening

Ontwikkeling van het Milieubeleid

• Ordenings-principes

• milieucompartimenten (hardnekkig!) en vaak toch bruikbaar

• milieu-themas’ (abstract, staat groepering effect/multiple bronnen toe; relatie doelgroepen)

• geografische schaalniveau’s (biedt aanknopingspunten inrichting beleid en samenwerking/coordinatie)

• gebiedsgericht beleid: stelt overheid in staat specifieke

probleemgebieden aan te pakken en af te stemmen met andere beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, landbouw-,

industriebeleid, werkgelegenheidsbeleid etc.

• doelgroepenbeleid (jaren ‘90, Alders/de Boer): optuigen van veranderingsprocessen samen met sectoren in de economie;

creeeren draagvlak

• Pronk (NMP-4): regulerende/sturende overheid

Milieu thema’s

• verandering van klimaat change of climate

• verzuring acidification

• vermesting eutrophication

• verspreiding diffusion

• verontreiniging van bodem soil pollution

• verwijdering disposal of waste

• verstoring disturbance

• verdroging dehydration

Beleid voor een aantal Milieu thema’s

• verandering van klimaat

• Rio’92: stabilisatie CO

emissie

• NL: EZ, EnergieNota; Vrom: KlimaatNota

• KWS ‘2000 actieprogramma; Ecotax op energie?

• CFK’s: Protocol van Montreal (‘87), bijstellingen (Londen, ‘90, Kopenhagen (‘92): stopzetting alle CFK produktie van (per 2000) naar (per 1996)

• Kyoto Protocol, 1997: terugdringen CO

emissie en andere broeikasgassen; CDM’s en emissiehandel

• EU Richtlijn CO

emissiehandel (2003)

Beleid voor een aantal Milieu thema’s

• Verzuring

• NL: 400 zuur eq./ha. (1995: 10x zo hoog!)

• maatregelen op verzurende stoffen en daaraan gerelateerde doelgroepen

• landbouw, raffinage, chemie, verbranding, vervoer (katalysatoren);

• nieuw: Auto Oil Package EU (2005) dringt zwavelgehalte brandstoffen nog verder terug

• probleem: int. scheepstransport is zwavel - put

en dus uiteindelijk emissie naar lucht.

Milieu als bron en put

• samenhang tussen compartimenten

• natuurlijke kringlopen; inbreuk door de mens;

herstel/sluiting nodig

• integrale aanpak

• operationaliseren via emissie-reductie (ongewenste outputs van humane systemen)

• koppeling aan doelgroepen (econ.systemen)

Relatie Systems Thinking -

milieuthema’s

• Voordelen

• relatie systeemdenken

• vertaling thema’s naar indicatoren levert ‘de toestand van het milieu’;

• RIVM/PBL = milieuplanbureau (evenknie economisch planbureau CPB)

• monitoring sturing per thema uitwerken

Milieuthema’s

• Nadelen

• thema’s abstract en soms kunstmatig.

• veel omvattend. Beleidsterreinen worden

gekoppeld waar werkelijk koppeling twijfelachtig.

Belangen polarisatie?

• Vergelijking/sommatie appels en peren

• ‘Vergaarbak’ thema’s (bv. verstoring)

Milieuthema’s

• thema’s komen ingebed terug

• In NMP4: Zeven grote milieuproblemen

• Strategie; Leidend beginsel:

• systeeminnovatie naar duurzaamheid

• beleidsvernieuwing

• transities naar:

• Duurzame energiehuishouding

• Duurzaam gebruik natuurlijke hulpbronnen

• Duurzame landbouw

• Beleidsvernieuwing voor

• Stoffen

• Externe veiligheid

• Milieu en gezondheid

• Kwaliteit van de leefomgeving

NMP4 (2001)

SO₂ Zure Depositie

VOS NH₃ NO_x

Overige Luchtkwaliteit fijn stof, SO₂, NO₂ Ozon op Leefniveau

Stikstof Depositie (Eutrofiering)

Natuur / biodiversiteit

Klimaat Landbouwgewassen

Materialen

Emissies Kwaliteit Effecten

Actueel