Adviescollege- ■ - ■ toetsingregeldruk
>Retouradres Postbus 1622B 2500BEOenHoog
Aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De heer drs. R.W. Knops Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG
ATR,Advioscoilogo toetsingrogoidrufc Pijnstraot 50 2515 XPDonHong
Postbus 16228 2500BEDenHoog
Onzereferentie MvH/RVZ/RS/HS/bS/2019-U077
Uwreferentie
T070310B6 56 E info^atr-regeidruk.nl wv/w.clr-regeldaik.nl
Datum 24 juni 2019
Betreft Vermindering regeldruk door de Basisregistratie Personen (BRP)
Geachte heer Knops,
Op 16 november 2018 heeft u het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) verzocht om
"mede.op basis van onderzoek te adviseren over de mate waarin de Basisregistratie Personen (BRP) in de periode van 2014 tot 2018 tot een vermindering van administratieve lasten voor burgers heeft geleid.”
Aanleiding voor het adviesverzoek aan ATR is de beleidsdoorlichting van begrotingsartikel 6.5 (BRP en Reisdocumenten), waarin ook aandacht dient te bestaan voor de lastenont
wikkeling als gevolg van de BRP. Een van de doelstellingen van de wet BRP (2014) was een vermindering van administratieve lasten voor burgers. Omdat er geen oriderzoeken beschikbaar zijn, waarmee via synthese-onderzoek kan worden bepaald of en in welke mate de BRP tot een lastenreductie heeft geleid, heeft u ATR verzocht dit apart te onder
zoeken. Ook heeft u aangegeven open te staan voor suggesties voör optimalisatie en betere toepassing van de BRP die de regeldruk voor burgers verder kunnen verminderen. ATR heeft ten behoeve van het advies onderzoek laten doen naar de regeldrukeffecten van de BRP in de praktijk voor burgers (ingezetenen).
Het college is op basis van het onderzoek en eerdere ervaringen met dossiers die raakvlak ken met de BRP hebben, tot drie hoofdbevindingen gekomen. De eerste bevinding is dat de BRP heeft bijgedragen aan het verbeteren van de overheidsdienstverlening en het ver
minderen van de regeldruk. Voor de tien specifiek onderzochte casus bedraagt deze ver
mindering structureel circa € 36 miljoen.Daarbij constateert ATR dat het aandeel van deze vermindering die specifiek het gevolg is van het gebruik van de BRP, niet nauwkeurig is vast te stellen. De reden hiervoor is de grote verwevenheid van gegevensstromen en het ontbreken van een structurele administratie van gerealiseerde reducties. De conclusie is dat de BRP noodzakelijk was voor de vermindering van de regeldruk en de verbetering van
‘ ATR benadruktdathet hierbij gaatom een onderbouwde inschatting en eenorde van grootte van de (regeldruk)effecten. Een exacte analyseen kwantificering van deregeldmkvermindering isom meerdere redenen(uitgewerktinhetonderzoeksrapportenadvies) nietmogelijk.
2 Voor burgers geldt in de methodiek voor regeldrukeffecten-analyseeen 'uurtarief' van 15 euro. De berekenderegeldrukvermindering indetienonderzochte processen (36,3 mln. euro)isopgebpuwduiteen tijdsreductie voor burgersvan 2,85mln. uur(42,8mln.euro)eneentoenamevan deout-of-pocketkosten van 6,5 mln.euro.
de dienstverlening,maar dat dezevermindering en verbeteringniettot stand waren gekomenzonderde verbeteringvan (de inrichting van) andere processen.
Tentweedeconstateerthetcollegedat verbeteringenin degegevensstromenmetburgers 'ontremmend'kunnen werkenophetvragen van informatiedoorde overheidaan burgers.
Deontremmendewerkingbestaat eruit dat dedrempelommeergegevenstevragen lager wordt, mededoordat de kostenvan de gegevensstromenlager worden. Zodoendekan regeldrukverminderingdie medemogelijkwordt gemaakt doorhetgebruik van de BRP,de drempelverlagenvoorhetvragen van (meerofnieuwe)informatie. Dezeontremmende werkingwordt onderandere zichtbaar bij hetprocesvan (verplichtvoorgeschreven)VOG- aanvragen. Mededooreenlastenluwer aanvraagproces is de drempelverlaagd voorhet vaker (in meerprocessenensectoren)verplichtstellenvan eenVOG.^
Dederde constatering van ATR is dat ernog eengrootonbenut potentieelbestaat voor verdereregeldrukreducties en optimalisatie van overheidsdienstverleningaan burgers, doorbetergebruik temaken van de mogelijkhedenvan BRP. Hierbij gaat hetbijvoorbeeld omhetnietlanger (onnodig) uitvragen van uittrekselsBRP aan burgers dooroverheids
instanties diezelfdeBRP-gegevenskunnen raadplegen, enomhetbenutten van in deBRP geregistreerdefamilierelatiesenhistorischegegevens(bijvoorbeeld overdewoonhistorie).
Debevinding dat ernogveel(onbenut) potentieelisbij hetgebruik van de BRP, kan ook relevantzijn voorandere basisregistraties. Hetdoortrekkenvan de positieveontwikkeling van de BRP ende verbetermogelijkhedennaar andere domeinenenregistratiesbiedt kansen om de regeldruk voorburgers verderteverminderenen de overheidsdienst
verleningverderteverbeteren.
In bijgaand advies gaat hetcollegenader in op de hiervoorgenoemdebevindingen en vervolgensopeenaantal adviespunten omhetpotentieelvan de BRPverdertebenutten.
Opvolging van dezeadviespunten kan volgensATR bijdragen aan verderevermindering van regeldrukvoorburgers enoptimalisatie van overheidsdienstverlening.
Hetcollegevertrouwteropu methetonderzoeksrapportendit advies voldoendetehebben geïnformeerdeneenantwoord tehebben uitgewerktopde door u gesteldeonderzoeks vraag.
Graag verneemthetcollegevan u opwelkewijzeu hetonderzoekenhetadvies betrekt bij de beleidsdoorlichting ende toekomstigetoepassing endóórontwikkelingvan de BRP.
Hoogachtend,
M.A. van Hees Voorzitter
R.W.van Zijp Secretaris
Bijlage: eind- enbijlagenrapport onderzoekregeldrukBRP
^Ziepagina 5 van dit advies ensub-paragraaf 4.4.1.1van hetonderzoeksrapport.
Advies
Vermindering regeldruk Basisregistratie Personen
Inleiding
De Basisregistratie Personen(BRP) is één van de tien centrale basisregistraties in Nederland. Zij draagt bij aan de kwaliteit van gegevensoveringezetenenenniet-inge- zetenenenvormteenbelangrijke bouwsteenvooroptimaleoverheidsdienstverlening.
Debasisregistraties hebben tevenstotdoelomonnodigegegevensuitvraag bij burgers en bedrijven tevoorkomen.Dit volgtookuit hetbasisprincipe "eenmaliguitvragen, meer voudig gebruik" zoals voorgeschrevenin de Aanwijzingen voorde Regelgeving."Daarmee vormende registratieseenbelangrijke basis omtekomentotlastenluwe overheidsdienst
verleningenhetvoorkomenvan onnodigeregeldrukbij burgers enondernemers.
In opdracht van hetministerievan Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties(BZK)heeft ATRonderzoeklaten verrichtennaar de regeldrukeffectenvan de BRP. Hetonderzoekisin tweefasen uitgevoerd.
In de eerstefase isverkendwelkegegevensstromenenprocessende BRPraken enwelke initiatievenzijn ondernomenomde regeldrukterugtedringen doorgebruik temaken van degegevensuit de BRP. Hetresultaat iseen(nietuitputtend) overzichtvan informatiever
plichtingentussen overhedenenburgers waarbij de BRPeenrolspeeltenwaarin isuitge
werktwelkeinvloedhetbenutten van de BRP heeftgehad opde regeldrukontwikkelingbij dezeverplichtingen.
In detweedefase is verderuitgediept wat de kwantitatieve enkwalitatieve gevolgenvoor de regeldruk zijn van drie geselecteerdeprocessen.In dezetweedefase zijn metbehulp van deklantreismethodede kwantitatieve uitkomstengeverifieerd,enismetde Kafkather- mometer®eneengedachtenexperimentonderzochtwelkekwalitatieve, merkbare gevolgen ervoorde regeldrukzijn. Ookismetdezeonderzoeksmethodenverkendwelkepotentiële (extra) mogelijkhedenerzijn voorhetverminderenvan de regeldruk. ATRconstateertdat, naast de kwantitatieve reductie van de regeldruk, erkwalitatieve procesverbeteringen gerealiseerdzijn, die zonderde BRPnietmogelijkzouden zijn geweest.
Decentrale bevindingen naar aanleiding van hetonderzoekworden hierna kortweer gegeven,gevolgd door eennadere onderbouwing entoelichting.Deadviespunten naar aanleiding van hetonderzoekvolgenna de uitwerkingvan dezedriecentralebevindingen.
" Detoelichtingbij aanwijzing 5.31 van de Aanwijzingen voorde Regelgeving(‘Aansluiten bij definities basisregistraties') steltdat “Benbelangrijk uitgangspunt bij hetinrichtenvan (e-)overheidsdienstverieningis dat van "eenmaligaanleveren,meervoudiggebruik" van gegevens.Deoverheidvraagt van burgers, bedrijven eninstellingengeengegevenswaarover zijal beschikt. Spiegelbeeldhiervan isdat burgers, bedrijven en instellingenbij bijvoorbeeldhetdoenvan belastingaangifte ofaanvraag van eenvergunning, geengegevens behoeventeverstrekkendieal bij deoverheidbekendzijn."
*DeKafkathermometeriseenkortedigitale vragenlijstomde mateendeplaats van onnodigebureaucratie ineenorganisatie vast testellen.
Bevindingen naar aanleiding van het onderzoek
Bevinding 1.
De BRPdraagtinveel interacties tussenoverheden en burgersbijaanregeldruk- vermindering. De volledige omvang van deafzonderlijkebijdragevan de BRPaan deregeldrukontwikkelingisechter nietvast te stellen.
Hetonderzoeklaat ziendat de BRPeennoodzakelijkemaar geenvoldoendevoorwaarde is voorde verbeteringvan overheidsdienstverleningende verminderingvan regeldruk. De afzonderlijkebijdrage van de BRP kan echternietwordenonderscheidenvan de bijdragen van de andere maatregelen. Dit komtdoordat in hetverledennietis bijgehouden welke veranderingen in de (toepassing van de) BRP hebben plaatsgevonden enwelkegevolgen dit had voorde regeldruk. Registratiesoverendocumentatie van dezegevolgenontbreken.
Bovendienzijn velehonderden overheidsorganisatiesaangesloten opde BRP.®Dezeorga nisaties maken op heelverschillendemanieren gebruik van de BRP voorhun interne processenenin hun interactiemetburgers. Verbeteringenin dezeprocesseneninteractie hebben ookgevolgengehad voordekwaliteit van de dienstverleningende regeldrukvoor burgers, netals verbeteringenin de BRP.
Vanwegedegroteverwevenheidvan deBRPmetdebetreffendeoverheidsprocessenishet nietmogelijkomde specifiekebijdrage van BRPaan deverminderingvan regeldrukende verbeteringvan dienstverleningtebepalen. Om tochenigzicht tekrijgenop de rolen bijdrage van de BRP voorde effectenopde regeldrukheeftATRenkelesignificante inter
acties enverplichtingenbij levensgebeurtenissen(zoals aangifte geboorte)nader laten onderzoeken.Hierbij gaat hetomveelvoorkomendegebeurtenissenenomnaar verwach
ting eensignificant deelvan de regeldrukbepalende interacties.Hetonderzoekbiedt aldus eengoedeindicatie van de kwaliteit enkwantiteit van de lastenontwikkelingdie mede mogelijkisgemaakt doorde BRP.
Hetonderzoekhanteertvierinvalshoeken.Teneersteis onderzochtwelkeinitiatievenom de regeldrukteverminderenopenbaar zijngerapporteerd.Tentweedeisonderzochtwelke afnemende organisaties zijn aangesloten op de BRP en welkeprocessenmetburgers daarbij van invloedkunnen zijn opde regeldruk.Hetonderzoekidentificeert118van zulke processen.^Tenderde is eenanalyse gemaakt van de regeldrukdie door dezeprocessen wordt veroorzaakt. Totslotis bij die analyse, meteenenquêteonderoverheids-profes- sionals, in eenklantreis enmeteengedachtenexperiment,onderzochtwelkeaanvullende mogelijkhedenerzijnvoorhetverminderenvan regeldruk.Hetonderzoekbenoemtde 118 processeneninitiatievenmeteenBRP-componenteneenwijziging van de regeldruklasten.
Van deze118processenzijn er10 nader kwantitatief onderzochtomdat hiervan eengrote invloedopde regeldruk uitgaat.® Die10 processenhebben de regeldruk verminderd met circa €36 miljoenperjaar voorburgers. Omdat voordezereductie de BRP noodzakelijk was, maar nietallesbepalend is, constateertATRdat dezeregeldrukreductie voorburgers medemogelijkis gewordendoorde BRP.
Aanvullend merkthetcollegeop dat de vermindering van de regeldruk eenpositieve bijdrage levertaan lastenluweoverheidsdienstverlening,maar dat die verminderingnietin alle gevallenmerkbaar zal zijn voorindividuele burgers. Bijvoorbeeldomdat eenburger
®Zievoor eenoverzicht enuitwerkinghiervan paragraaf4.3van hetonderzoeksrapportEindrapport OnderzoekRegeldrukBRPvan Ockham/Kafkabrigade.
’ZiebijlageIIvan hetbijlagenrapportbijhetonderzoeksrapport.
®Bijdeze 10processen issprakevan verplichtingen voor een grotedoelgroep(omvang) endeimpact van het proces op vermindering van de regeldruk. Op twee na geldt voor deze processen dat hierop een regeldrukinitiatiefisgenomenindeafgelopenjaren.
een proces niet in de oude situatie (met meer regeldruk) heeft doorlopen, en alleen de nieuwe (lastenluwere) invulling kenten ervaart. De gerealiseerde regeldrukvermindering in hetproces isdanvoor een burger niet merkbaar.Daarnaastmerkthet college op dat financiële lasten (bijvoorbeeld leges) geenonderdeeluitmakenvan dedefinitievan regel
druk.Alsde regeldrukineenproces afneemt, bijvoorbeeld doordigitaliseringvan eenaan- vraagproces, maar deze reductie 'teniet wordt gedaan' door een verhoging van leges- bedragén,zaldeburgerdeprocesverbetering nietalseen lastenreductie ervaren.
Opbasisvan hetonderzoekconstateert ATRookdatoptimalisatiesaandeordezijnwaarbij de BRP een belangrijkerol vervult, maardie eveneens buiten de definitie van regeldruk vallen. Hierbij gaathetin hetbijzonderom korteredoorlooptijden bijaanvraagprocedures van bijvoorbeeld vergunningaanvragen en permanente beschikbaarheid van dienst
verlening omdatdeze volledig digitaalbeschikbaar is.
Bevinding 2.
Reductie van regeldrukdoorgoed gebruikvan de BRP kanontremmend werken.
ATRconstateert dat bijeen aantalprocessen sprakeisvan een afnamevan de regeidruk op(individueel) verplichtingenniveau, maareentoenameopmacroniveau. Een individuele burgerdie aande verplichting dient tevoldoen, wordt met minderregeldrukgeconfron
teerd. Op nationaal niveau (alle burgers samen) is in enkele situaties sprakevan een hogere regeidruk, omdat meer burgers aan de verplichtingen moeten voldoen. Deze tegenstellingtrèedt metnameopbij deverplichting tothetaanvragen van eenVerklaring OmtrentGedrag(VOG). Deaanvraagvan één VOGdooreenindividuele burgerveroorzaakt invergelijking metenkelejarengeleden minder regeldruk. De burgeris mindertijd kwijt om de VOG aante vragen. Het aantalsectoren waarin een VOG echter verplicht wordt voorgeschreven, is echter fors toegenomen. Daardoor is de regeldruk op macroniveau (voor alle burgerssamen)gestegen.
Hetisniet duidelijkofenin hoeverre deverbetering in hetaanvraag-proces een rol heeft gespeeld bijdetoenemendeverplichtingen voor hetoverleggen van eenVOG. Wel is vast te stellen datde reductie van de regeidrukper aanvraag 'tenietwordt gedaan'dooreen toenamevan hetaantalaanvragen van een VOG. Diegroei isniet ofslechts ten dele aan deBRPtoeteschrijven, maarhoofdzakelijkaanhetbeantwoordenaandemaatschappelijke behoefte om dit middel in te zetten bij gedragsrisico's bij verschillende functies en in verschillende sectoren (waaronderdetaxibranche en de kinderopvang). Tenaanzienvan deVOG-verplichtingen kanwelwordengestéld datde (beperkte)regeldrukgeenremmend effect heeftgehadop-enmogelijkzelfseendrempel heeftverlaagd voor - deuitbreiding van hetaantalsituatieswaarineen verplichte VOG isvoorgeschreven.
Deprocesverbetering bijhetaanvragen van eenVOGheeftnogeen onvoorzien gevolg. De regelsóver wieeen VOG moetaanvragen, zijn nietvoor allebetrokkenengeheelduidelijk c.q. bekend. Deze onduidelijkheid of onbekendheid schept ruimte voor commerciële partijen om aan te bieden VOG-aanvragen van werknemers te verzorgen. Maar werk
nemers zijn nietde aanvragende partij van een VOG. Datis de werkgever. Werknemers die horen dat zij een VOG nodig hebben, gaanop zoeken komendanniet zelden uit bij een commerciële aanbieder.Het gevolg hiervan isdatzij onnodig een VOG aanvragen of daarvoor hogere kostenmaken.^
®Dezesituatieisbeschreven als“deklantreisVOGdigitaal-Max".Ziepagina40van hetonderzoeksrapport.
Bevinding 3.
De BRPen hetgebruikvan de BRP in processen bevat veel (onbenut) potentieel voor verdere vermindering van regeldruk.
Dewerkingvan hetsysteemvan basisregistraties ieertdat hetconcept'eenmaliguitvragen enmeervoudiggebruiken' van gegevensde regeldruk voorburgers enbedrijven ende uitvoeringslasten vooroverheidsorganisaties vermindert (bij juiste toepassing in de praktijk). Bovendienbeperktzulk gebruik foutkansen'° enverlaagt hetde noodzaak voor hettelkensuitvoerenvan controlesopprocesniveau. Ooklaat hetonderzoekziendat de groeivan hetaantal aansluitingen van nieuweafnemers op de BRP afneemt, omdat inmiddels veeloverheidsorganisaties al zijn aangesloten. Diversevoorbeeldenin het onderzoeklaten ziendat mogelijkhedenvoormeervoudiggebruik van BRP-gegevens,nog nietzijn uitgeput. Hierna gevenwij eenaantal suggestiesvooraanvullende reductiesvan regeldrukdoorde uitbreiding van meervoudiggebruik van dezeBRP-gegevens.
In hetbijgaande onderzoekisvastgesteld:
1) welkonbenut potentieelvoorverminderingvan de regeldrukernogis,
2) welkenieuwereductiemogelijkhedenontstaan dooreenbeperkteuitbreiding van de (functionaliteit van de) BRP,
3) welkeverbeteringennoodzakelijk zijn om negatievebijeffectenvan de BRP wegte nemen,
4) ofenhoede regeldruk kan wordenteruggedrongendoorin tezettenopdatazuinig- heid, en
5) dat de aanpak van verbeteringenin de dienstverleningenverminderingvan de regel druk verbeterd kan worden door de regeldruk-effectenconform de Rijksbrede methodiekin beeld tebrengen.
Hierna worden deze aanvullende reductiemogelijkhedenuitgewerkt en voorzienvan gerichteadviespunten omtekomentotminder regeldrukdooreen(verdere)optimalisatie van hetgebruik van de BRP.
Debevinding dat ernog veel(onbenut) potentieelis bij hetgebruik van de BRP, kan relevant zijn voorandere basisregistraties. Hetdoortrekkenvan de ontwikkelingnaar andere domeinenbiedt kansen omde regeldruk verderteverminderenende dienstver
leningverderteverbeteren.Ditlaatste vergtoponderdelenwelactievan hetkabinet.
Welconstateert ATRdateennegatiefbijeffect isdatfoutengroteregevolgen hebben,doordatdezefoutieve gegevens doorwerkenineengrootaantalandereregistratiesenprocessen.
Adviespunten
1. Onbenut potentieelvoorverminderingvan de regeldruk .1.1 Onnodigeuitvraagvaneenuittrekseluitde BRP
Uit hetonderzoekendiversedoor ATR ontvangen signalen blijkt dat diverseoverhéids- instanties enorganisaties meteenpublieketaak (nogsteeds)onnodig gegevensuitvragen bij burgers enondernemers.Deoverheidsinstantiesenorganisaties kunnen die gegevens ook(zelf)verkrijgenmetbehulp van de BRP. Zostellenmeerderegemeentenaan aan vragers de eiseenuittrekseiBRP teoverleggenbij hetindienen van de vergunning aanvraag. Hierbij gaat hetbijvoorbeeld omde aanvraag van eendrank- en horeca- vergunning. Degemeentedient de gegevensechterzelfuit de BRP teverkrijgenals de aanvrager zijn Burgerservicenummer(BSN) vermeldt. De eis aan eenvergunning- aanvrager om eenuittrekselBRP teoverleggen,betekentdat gemeentenvragen om gegevensvan burgers ofondernemersdie al geregistreerdenbij de overheidbekend zijn.
Hetonnodig door overhedenuitvragen van al bij de overheidbekende gegevensvan burgers (geregistreerdin de BRP):
gaat in tegende uitgangspunten van "eenmaligregistreren,meervoudiggebruik", zorgtvooronnodige(envoorburgers zeermerkbare) financiëlelasten enregeldruk, en
vergrootde kans opfoutenin de interactietussen overhedenenburgers.
Voorbeeldenvan onnodigegegevensuitvraag meteenrelatietotde BRPzijn:
• DeRijksoverheidvraagt via hettoestemmingsformulier‘voorreizenmeteenminderjarig kind in de situatie van gescheidenouders' om een"recentinternationaal uittreksel Basisregistratie Personen".
• Sommigepensioenfondsenvragen regelmatigomeenAttestatiede vita (bewijs van "in levenzijn"), ten/vijldezegegevensvoorpensioenfondsenraadpleegbaar zijninde BRP.
• Sommigenotarissen, hoewelzij afnemerszijn van de BRP. vragen tocheenuittreksel BRPvoorhetopstellenvan eenverklaring van erfrecht.
• Bureau Wsnp (Wetschuldsanering natuurlijke personen),onderdeelvan de Raad voorde rechtsbijstand, vraagt bij aanvraag omondersteuning in bepaalde gevallen om een uittrekselBRP.
1.1 Het college adviseert het onnodig uitvragen van BRP-gegevens in de vorm van uittrekselsen afschriften, door overheden en uitvoeringsinstanties met een publieke taakdie toegang hebben (of kunnen krijgen tot) de BRP, te stoppen.
Hetcollegegeeftu in overwegingommetde VNG, IPO enUVW, uitvoeringsinstanties en onderandere zorg-enonderwijssectorgerichteafspraken temaken overhetstoppenvan onnodigegegevensuitvraag in bestaande procedures en hetvoorkomenvan onnodige gegevensuitvraag bij nieuweprocedures.^
"ATRconstateertdat bij veelgemeentenopdewebpagina overhetUittrekselBRPeen(standaard)passage isopgenomen:"Ukunt eenuittrekselnodig hebbenals u zichwiltinschrijvenbij eenwoonstichting,als u uw auto wiltoverschrijvenotbij eenhuwelijkofechtscheiding."Degenoemdevoorbeeldengevenaan dat nog steedsonnodigeuitvraag van eenuittrekselBRPaan de ordeis,omdat in de genoemdevoorbeeldsituaties degegevensdoordeoverheidsinstantievia deBRPkunnenwordenverkregen.
