HERVERDELING GEMEENTEFONDS
Van College
Aan Raad Datum 02-02-2021
Geheim of openbaar (Wet openbaarheid van bestuur)
Document is openbaar
Onderwerp
Herverdeling Gemeentefonds
Kennisnemen van
Uitkomsten herverdeling gemeentefonds ijkjaar 2017
Aanleiding
In de afgelopen periode heeft het ministerie van BZK een integrale herziening van de verdeling van het gemeentefonds in gang gezet. Op basis van een steekproef zijn door AEF de werkelijke uitgaven sociaal domein in 2017 in kaart gebracht en door CEBEON de werkelijke uitgaven voor het klassieke domein. Vervolgens heeft men op basis van een analyse getracht de uitgaven te koppelen aan de maatstaven op basis waarvan de middelen over de gemeenten worden verdeeld.
Op basis van deze analyses is voorts het aantal maatstaven teruggebracht. Tevens heeft een herverdeling tussen de clusters van het gemeentefonds plaatsgevonden, waarbij het totaal gelijk is gebleven.
Naast de uitgaven heeft ook een herziening van de eigen inkomsten (o.a. OZB en overige belastingen) plaatsgevonden.
Op 2 februari 2021 heeft de minister van BZK de integrale herziening van de verdeling van het gemeentefonds aangeboden aan de ROB (Raad voor het Openbaar Bestuur) voor advies.
Daarna volgt consultatie van de VNG en zullen de effecten van het nieuwe model met als ijkjaar 2019 worden opgenomen in de meicirculaire. Invoering van het nieuwe model is beoogd met ingang van begrotingsjaar 2023.
Het jaar 2019 laat voor Nederland als geheel een groei van de bevolking (belangrijkste fluctuerende maatstaf) zien van 1,2% en Eemnes groeit in diezelfde periode met 1,25%. Dus de verwachting is dat de invloed van ijkjaar 2019 tov 2017 voor Eemnes beperkt zal zijn.
Kernboodschap
Voor de gemeente Eemnes is de herverdeling PER INWONER als volgt (per DOMEIN en TOTAAL op basis van het nieuwe volume):
Sociaal domein - € 120
Klassiek Domein € 188
Eigen Middelen - € 71
Totaal - € 3
Oftewel op basis van 9.000 inwoners (2017) een nadeel van € 27.000
Dat betekent voor nu dat spoor 2 uit de Kadernota Ombuigen niet hoeft te worden
doorlopen. De daarin verkende suggesties zijn wel potentiële bouwstenen om het financiële beeld voor de komende jaren te verstevigen.
De bezuinigingen uit spoor 1, bedoeld om m.n. de tekorten sociaal domein op te vangen zijn evenwel alle nodig.
Samenstelling huidige en nieuwe verdeling op basis van maatstaven
Huidige gewicht Nieuwe verdeling
inwoners 15,1% 26,5%
jongeren 12,8% 6,9%
leerlingen 0,7% 2,2% (voortgezet en speciaal onderwijs)
ouderen 2,1% 1,6%
inkomen 24,0% 21,3% (lage inkomens, bijstand, uitkeringen)
gezondheid 6,5% 4,7% (o.a. gebruik GGZ)
aandachtsgroepen 7,1% 4,3% (o.a. minderheden)
centrumfuncties 6,4% 11,1% (m.n. regio en (nieuw) landelijk)
land 1,3% 0,8%
water 0,6% 0,9%
bebouwing 13,0% 9,2% (woonruimten)
bebouwingsdichtheid 5,5% 5,1%
kernen 0,8% 2,0%
historiciteit 0,9% 0,8% (beschermd dorps/stadsgezicht) bedrijvigheid 1,3% 0,8% (bedrijfsvestigingen)
schaalbedrag 0,5% 1,3%
Totaal 100,0% 100,0%
De nieuwe verdeling lijkt doordat er minder maatstaven zijn, een stuk stabieler en meer voorspelbaar.
Sociaal domein
Bijzonder is dat we ondanks een tekort in het sociaal domein, toch € 120 per inwoner
moeten inleveren. Op basis van 9.000 inwoners is dat € 1.080.000. Dat is terug te voeren op het feit dat met name de grotere gemeenten nog veel meer (per inwoner) hebben
uitgegeven aan vooral de jeugdzorg dan kleine gemeenten als Eemnes.
In december 2020 heeft AEF op verzoek van het Rijk (VWS, Financiën, BZK en JenV), en afgestemd met de VNG, onderzocht of er structurele extra middelen nodig zijn voor de uitvoering van de Jeugdwet , en welk maatregelen er genomen kunnen worden om de kosten te verlagen. Het definitieve rapport is inmiddels gepubliceerd en uit hat rapport blijkt een hoger beroep op jeugdhulp, stijgende kosten, meer specialistische hulp, extra kosten voor de wijkteams en het voorliggende veld.
Het tekort op jeugdhulp was 1,6 – 1,8 miljard euro in 2019. Gemeenten kunnen wel doelmatiger werken, zo kan er 190 – 240 miljoen bespaard worden. Dat betekent op basis van de huidige uitgangspunten een stevig tekort van 1,4 – 1,6 miljard euro per jaar. Een tekort dat ook in 2020 is te verwachten.
De VNG heeft aangegeven de herverdeling van het gemeentefonds alleen te accepteren als er ook een structurele oplossing komt voor de tekorten voor de Jeugdwet. Het kabinet heeft de besluitvorming hierover doorgeschoven naar het nieuwe kabinet.
Naast de tekorten op basis van de jeugdwet zijn er ook tekorten in het klassieke sociaal domein, o.a. door de vergrijzing, afbouw van intramurale capaciteit (langer thuis wonen), invoering abonnementstarief. Ook hier is sprake van een negatief effect op de gemeentelijke begrotingen van € 650 mln., waarvan € 145 mln. compensatie aan gemeenten is toegekend vanuit VWS. Per saldo dus een tekort van € 500 mln. exclusief effect van het
abonnementstarief.
Nieuwe verdeelmodel: welke kenmerken bepalen het bedrag:
In het sociaal domein kent de nieuwe verdeling van de middelen over de gemeenten een andere samenstelling dan de huidige verdeling. Ten opzichte van de huidige verdeling neemt het aandeel van de maatstaf inwoners toe, terwijl het aandeel van de maatstaven
gerelateerd aan het aantal jongeren en diverse aandachtsgroepen (migranten,
eenoudergezinnen, alleenstaanden, opleidingsniveau) afneemt. Daarnaast is in de nieuwe verdeling voor het sociaal domein het belang van de (regionale) centrumfunctie
toegenomen. Een aantal andere structuurkenmerken uit de huidige verdeling komt in de nieuwe verdeling voor het sociaal domein niet terug (maatstaven gerelateerd aan de oppervlakte en bebouwing(sdichtheid) van gemeenten en schaalbedragen).
Samenvattend komt de weging van de stuctuurkenmerken er dan als volgt uit te zien:
Binnen het SD zit ook de Participatiewet, vandaar dat ca. 44% op basis van inkomen (bijstand) wordt verdeeld. Kleine gemeenten worden met name getroffen door het forse belang wat aan centrumfuncties word gegeven. Per saldo daalt het belang van inwoners (incl. jongeren en ouderen) van 27,0% naar 24,4%, waarbinnen het fors lagere gewicht wat aan het aantal jongeren wordt gegeven opvallend is. Voor Eemnes is verder van belang de fors lagere waardering voor aandachtsgroepen, met name de categorie eenoudergezinnen is in Eemnes relatief groter dan gemiddeld. Ook in de categorie gezondheid kan een
verschuiving zitten, eerst werd aangesloten op het medicijngebruik en nu wordt verdeeld op basis van het gebruik van specialistische GGZ.
Minder maatstaven:
De gelden Participatiewet worden verdeeld op basis van 4 maatstaven in plaats van 14, met een kostenverklaring van 88%.
Het aantal maatstaven individuele voorzieningen WMO is van 28 in het huidige model naar 6 gegaan, met een kostenverklaring van 74%.
De individuele voorzieningen Jeugd worden op basis van 5 maatstaven verdeeld (waren er 9), met een verklaringsgraad van 77%.
De sociale basisvoorzieningen worden verdeeld over 5 maatstaven in plaats van 20, kosten verklaring 51% (laag maar in oude model 20%).
Doordat deels dezelfde maatstaven worden gebruikt, resulteert dit voor het SD als geheel in 15 maatstaven (was 43) die 91% van de kosten zouden verklaren.
Klassiek domein
De uitzonderingen en bijzondere verdelingen zijn in deze herverdeling voor een groot deel afgeschaft. Zo is het bedrag van de G4 fors verlaagd, hetgeen ten goede komt aan de andere gemeenten. In de herverdeling is het bedrag per woonruimte, bebouwingsdichtheid en oppervlakte land afgenomen. Dat is voor kleine gemeenten nadelig hetgeen weer deels is gecompenseerd via het hogere vaste bedrag dat voor alle gemeenten geld. Voorheen was het vaste bedrag per gemeente € 238.000 en dat is nu opgehoogd naar € 987.000 (ca. 10%
van onze uitkering).
De verdeling is nu dus globaler en meer kosten georiënteerd, hetgeen in theorie beter Sociaal Domein
oud nieuw mutatie
inwoners 8,3% 12,2% 47,0%
jongeren 14,8% 8,5% -42,6%
ouderen 3,9% 3,7% -5,1%
inkomen 43,3% 44,3% 2,3%
gezondheid 12,2% 10,5% -13,9%
aandachtsgroepen 10,7% 5,7% -46,7%
cenrumfuncties 4,3% 13,5% 214,0%
land 0,1%
bebouwing(dichtheid) 2,5%
kernen 0,1% 1,5%
schaalbedrag 0,1%
aansluit bij de noodzakelijke kosten van gemeenten. Onder het klassieke domein vallen bestuur, veiligheid, onderwijs, sport, cultuur en recreatie, infrastructuur, ruimte en milieu.
Inkomstenclusters
De eigen inkomsten van gemeenten uit de OZB en overige eigen middelen (OEM) worden meegenomen in de berekening van het gemeentefonds.
De OZB wordt nu voor 80% voor woningen en 70% voor niet-woningen meegenomen, gebaseerd op een uniform landelijk rekentarief.
In de nieuwe verdeling wordt 90% van de belastingcapaciteit voor de OZB meegenomen.
Hierbij wordt voor 2017 uitgegaan van het gemiddelde OZB-tarief van 2017.
De OEM is divers en bestaat uit parkeerbelasting, toeristenbelasting, grondexploitaties, havengelden, treasury, deelnemingen etc. Op basis van de oude situatie werd er van uit gegaan dat gemeenten 5,4% van de uitgaven kunnen betalen uit de OEM. Op basis van de analyse van de werkelijke inkomsten van gemeenten in 2017 is nu vastgesteld dat
gemeenten 4,3% van hun uitgaven uit de OEM kunnen betalen. Hierbij zijn de inkomsten uit grondexploitaties vanwege hun wisselende beeld (winst en verlies) buiten beschouwing gelaten.
Voor Eemnes is deze aanpassing positief omdat we bij woningen weliswaar een gemiddeld hogere OZB-waarde hebben dan het landelijk gemiddelde, maar omdat we relatief weinig niet-woningen hebben, is het per saldo een minder negatief effect t.o.v. andere gemeenten.
Voor Eemnes is dit een negatief effect van € -71 per inwoner. Voor andere gemeenten loopt dit al snel fors op, voor Laren € - 96 (hoge woningwaarde) en voor Hilversum € -104 (veel niet-woningen).
Voor heel Nederland wordt nu € 4,8 mrd. aan eigen inkomsten meegenomen in de berekening van het GF in plaats van € 3,2 mrd. (en stijging van 50%).
Omvang clusters binnen het gemeentefonds (GF)
De werkelijke uitgaven zijn over 2017 in beeld gebracht en dat heeft tot aanpassing van het klassieke domein geleidt. Omdat het sociaal domein iets is verlaagd en een groter deel van de inkomsten wordt meegenomen in de berekening, blijft het gemeentefonds per saldo gelijk op € 27,8 mrd. De totale omvang van het GF is
Voor nadeel en voordeelgemeenten geldt en grens van € 15/inwoner per jaar, hiervoor
Clusters Huidig Nieuw
klassiek domein 12,7 15,7
sociaal domein 17,9 16,8
specifieke bedragen 0,4 0,1
inkomsten -3,2 -4,8
uitkering GF 27,8 27,8
ontvangen zij een suppletie-uitkering of een negatieve suppletie. Het saldo wordt
toegevoegd of onttrokken aan het gemeentefonds, de gemeenten zijn dus onderling solidair (net zoals artikel-12 uit het GF wordt bekostigd). Een grote nadeel-gemeente, zoals Laren € - 100/inwoner of Baarn € -125 gaat dus met stappen van € 15 per jaar naar de herverdeling toe. Voordeelgemeenten, zoals Wijdemeren € + 42 stapsgewijs in drie jaar naar dat voordeel.
Haalbaarheid
De meerderheid van de gemeenten lijkt er op vooruit te gaan dan wel beperkt op achteruit.
Dat vergroot de haalbaarheid van de nieuwe systematiek, die qua aanpak gebaseerd is op analyse van de kosten en daarmee dus objectief is.
Grote verschillen zijn er wel, die nu ook niet makkelijk te verklaren zijn. Waarom Laren op € - 100 uitkomt en de vergelijkbare gemeente Blaricum op + € 30 is typisch.
In Friesland en Groningen is al negatief gereageerd, veel Friese gemeenten zijn
nadeelgemeenten en op de stad Groningen na, zijn alle Gronings gemeenten (vaste land) nadeel gemeente. Dat strookt niet met hun opgave zo lijkt het. De minister erkent dat ook en studeert op een aanpassing. Die aanpassing moet dan wel weer door de andere
gemeenten betaald worden, zolang de totale omvang van het GF gelijk blijft.
Voor de G4 gelden fors nadelig herverdeeleffecten, Amsterdam – 49 / Den Haag -115 / Rotterdam -66 / Utrecht + 4 vanwege het wegvallen van hun vaste uitkering en doordat bij hen de korting OZB hoog uitvalt.
De kleinste gemeenten komen goed uit de herverdeling door de forse verhoging van het vaste bedrag per gemeente. Terschelling + 147, Renswoude +78, Rozendaal + 319, Vlieland + 378.
De VNG heeft als uitgangspunt tot heden gehad allen herverdeling als de te verdelen koek ook groter wordt. Compensatie in het sociaal domein (m.n. jeugdzorg) lijkt logisch en te verwachten van het nieuwe kabinet. Of die duidelijkheid er snel zal komen is de vraag (formatie) en om hoeveel het gaat ook. Voorts is de vraag via welke maatstaven het extra geld over de gemeenten wordt verdeeld. Sommige maatstaven (minderheden, laag inkomen, laag opleidingsniveau) zijn in onze gemeente relatief minder aanwezig.
Onze regio’s:
De effecten voor onze regio’s zijn als volgt:
Opvallend is dat de regio als geheel nadeel-regio is. Voorts dat alleen de stad voordeel- gemeente is en alle andere gemeenten nadeel (nb. Nijkerk en Barneveld beiden voordeel).
Het forse nadeel van Baarn is opvallend.
Anders dan voor de Regio Amersfoort is Gooi&Vecht een (forse) voordeelregio. Alleen Weesp en vooral Laren zijn nadeel-gemeente, de overige gemeenten zijn behoorlijk voordeliger uit. Ook hier valt het enorme nadeel voor Laren op.
Kijken we naar de BEL dan is het beeld als volgt:
Opvallend is dat Blaricum fors minder gekort wordt op het SD dan Eemnes en Laren. En Laren t.o.v. Blaricum en Eemnes fors minder voordeel geniet vanuit het klassieke domein.
Advies ROB Klimaat
Met het Klimaatakkoord krijgen gemeenten, provincies en waterschappen te maken met nieuwe taken. Dit leidt tot extra lasten in de bestuurlijke en ambtelijke uitvoering. Om het
Regio Amersfoort effect
Amersfoort 27 157.521 4.253.067
Baarn -125 24.823 -3.102.875
Bunschoten -1 21.930 -21.930
Eemnes -3 9.323 -27.969
Leusden -17 30.486 -518.262
Soest -17 46.842 -796.314
Woudenberg -20 13.362 -267.240
-481.523
Regio G&V
Hilversum 12 91.110 1.093.320
Huizen 8 41.104 328.832
Blaricum 30 11.799 353.970
Wijdemeren 42 24.414 1.025.388
Laren -100 11.355 -1.135.500
Gooise Meren 27 58.247 1.572.669
Weesp -15 20.219 -303.285
2.935.394
per inw. SD KD EM Totaal
Blaricum -69 178 -80 30
Eemnes -120 188 -71 -3
Laren -135 131 -96 -100
akkoord uit te voeren, hebben het Rijk en de decentrale overheden de ROB om advies gevraagd. In zijn onderzoek concludeert de raad o.a. dat de uitvoeringslasten voor
gemeenten optellen van € 450 mln. in 2022 tot € 599 mln. in 2024. Wat dit betekent en hoe de kosten worden ondervangen is onderwerp van de kabinetsformatie.
In zijn rapport ‘Van Parijs naar praktijk’ komt de ROB onder andere tot de volgende bevindingen:
Voor de uitvoering van het Klimaatakkoord in de eerstvolgende jaren hebben gemeenten een bedrag nodig van € 450 miljoen in 2022, € 540 miljoen in 2023 en
€ 599 miljoen in 2024. Dit bedrag is opgebouwd uit uitvoeringslasten in de sector gebouwde omgeving voor 60%, elektriciteit 15%, mobiliteit 10% en landbouw 5%
en overige kosten 10%. De hoogte van de uitvoeringslasten neemt jaarlijks toe doordat ook het aantal plannen dat gemeenten moeten uitvoeren toeneemt.
De raad adviseert de bekostiging voor de periode 2022-2024 vorm te geven via een specifieke uitkering en deze voor 10% te laten bestaan uit een vast bedrag. De uitkering moet het mogelijk maken dat gemeenten al vanaf volgend jaar aan de slag kunnen gaan met eigen 'no-regretmaatregelen' die snel en eenvoudig zijn uit te voeren.
Aangezien het onderzoek een momentopname is, wordt geadviseerd het onderzoek te evalueren in de eerste helft van 2024. Voor de periode 2025-2030 kunnen de uitvoeringslasten dan worden onderbouwd op basis van daadwerkelijk gemaakte kosten, lokale plannen en regionale doelstellingen (zie volgende punt).
Voor het organiseren van de uitvoering wordt voorgesteld een structuur op te zetten vergelijkbaar met de RES en het Nationaal Programma RES. Gemeenten, provincies en waterschappen wordt gevraagd om elk een integraal klimaatplan op te stellen met concrete doelen en maatregelen. Deze plannen worden gebundeld op regionaal niveau en tellen op tot een regionale doelstelling voor het verminderen van CO2-uitstoot. Een overheidsbreed 'interbestuurlijk programmateam'
onderzoekt vervolgens hoe de regionale inzet optelt tot de landelijke ambities. De regionale en landelijke structuur heeft tevens een bredere ondersteunde rol, zoals het bundelen van kennis, bieden van inkoopkracht en helpen bij de lokale
uitvoering.
Belangrijk: eventuele extra middelen voor het Klimaatakkoord zullen de extra kosten van de gemeente moeten dekken. Die extra middelen komen dus niet ten gunste van de algemene dienst en zullen we reserveren. De kosten die we al gemaakt hebben en in 2021 nog zullen maken zijn voor eigen rekening voor zover niet gedekt door het eenmalige bedrag uit de decembercirculaire van 2019.
Vervolg
De herverdeling pakt negatiever uit dan verwacht op het onderdeel sociaal domein (in de Kadernota ombuigen geschat op - € 50 / inwoner en dat is in het nieuwe model € - 120.
De herverdeling klassiek pakt, mede door het fors hogere vaste bedrag per gemeente, fors positief uit. En in de herverdeling van de Eigen Middelen (OZB en OEM) komen we goed weg.
Per saldo dus een kleine min op basis van ijkjaar 2017, dat nadeel kan bij extra compensatie
voor nadeelgemeenten nog iets oplopen.
In de meicirculaire zullen de aantallen per maatstaf beschikbaar zijn en op basis daarvan is het mogelijk in te schatten hoe het meerjarenperspectief voor Eemnes zich ontwikkeld. Ook zal dan een berekening op basis van ijkjaar 2019 beschikbaar zijn.
Decembercirculaire
De decembercirculaire geeft voor Eemnes een aantal (bescheiden) extra incidentele coronacompensaties voor 2020 (€ 16.000) en 2021 (€ 57.000) ten opzicht van de
compensatie die al in de septembercirculaire was opgenomen. Per saldo zullen de extra kosten de baten (fors) overschrijden.
Voor de meerjarenraming is het beeld evenwel nu nog negatief. In 2022 – € 67.000, 2023 - € 73.000 en in 2024 - € 88.000. Dat zijn evenwel voorlopige cijfers en het meerjarenbeeld wordt straks primair beïnvloed door:
- de onderhandelingen tussen VNG en Rijk over het GF en de gevraagde compensatie Jeugdzorg en WMO;
- door de formatie van het nieuwe kabinet en de doorvertaling naar het GF
- welke afspraken met het Rijk (aansluitend) worden gemaakt over de bijdrage van gemeenten (o.a. Klimaatgelden).
