Loslaten én vastpakken
Naar een nieuwe rol van de gemeente Amsterdam bij
de ruimtelijke ontwikkeling van de stad
Bron: ideeënbrouwerij
Masterscriptie Urban and Regional Planning, Universiteit van Amsterdam 18-08-2014
Mirjam van Es – 6088430
Mirjam.vanes@uva.nl
H.J.E Wenckebachweg 1962, 1096 DH Amsterdam Tel. 06-22176433
Begeleider: Dhr. dr. S.J.H. (Stan) Majoor
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie ter afronding van de Master planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Een onderzoek naar de nieuwe rol van de Gemeente Amsterdam bij de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. Deze rol veranderd vanwege de door Rutte II nagestreefde participatiesamenleving waarbij er van burgers verwacht wordt dat zij meer initiatief nemen en meer zelfverantwoording hebben als het gaat om hun omgeving.
Als democraat zou het bestaan van een participatiesamenleving voor mij een droom zijn. Toch blijkt dat een samenleving waarin burgers initiatief nemen, voor elkaar zorgen en verantwoordelijkheid nemen voor zichzelf en anderen niet makkelijk tot stand komt. In dit onderzoek focus ik mij op de rol van de overheid vanwege mijn interesse in politiek-bestuurlijke processen. Daarnaast is het natuurlijk interessant om te onderzoeken wat burgerparticipatie en – initiatief voor gevolgen heeft voor mijn rol als toekomstig planoloog bij wellicht de gemeente Amsterdam.
Ik wil graag de respondenten bedanken voor de interessante gesprekken en hun tijd. Daarnaast wil ik de mensen die mij hebben geholpen met het opzetten en afronden van dit onderzoek bedanken.
Ik wens u veel leesplezier.
Mirjam van Es
Inleiding
“Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.” Dit citaat is een stuk uit de Troonrede, uitgesproken door Koning Willem Alexander op Prinsjesdag 2013. Het woord participatiesamenleving heeft veel stof doen opwaaien en het is in verschillende media uitvoerig besproken. Dit is natuurlijk niet gek want de context waarin het geplaatst wordt heeft een negatieve bijklank want er wordt een duidelijke link gelegd tussen bezuinigingen en de oproep naar burgers toe om het heft meer in eigen handen te nemen (Rijksoverheid, 2013).
Tijdens de Troonrede, jaarlijks uitgesproken op Prinsjesdag, wordt het beleid van de Nederlandse regering gepresenteerd. Zoals het genoemde citaat beschrijft, wordt er door het huidige kabinet Rutte II duidelijk een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Het gepresenteerde beleid zoals werd uitgesproken tijdens de Troonrede vind haar uitwerking in allerlei nota’s. Een belangrijke daarvan is de Nota Doe Democratie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze nota vormt een reactie van de regering op de adviesnota’s van instituties als de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR), Raad van Openbaar Bestuur (ROB), het jaarlijkse rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (BZK, 2013).
De gemeente Amsterdam is ook bezig met de ontwikkeling naar een ‘participatiesamenleving’. Binnen het ruimtelijk domein zijn er al tal van voorbeelden te benoemen die passen binnen het ideaal van de participatiesamenleving. Zo ontstaan er allerlei projecten waarbij burgers meer verantwoordelijkheid nemen en zelf het initiatief nemen. Dit werpt echter ook een aantal vragen op. De vraag die centraal staat in dit onderzoek heeft betrekking op de nieuwe rol van de overheid daarbij.
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 3
Inleiding ... 4
Inhoudsopgave ... 5
Achtergrond ... 7
Ontwikkelingen landelijk beleid ... 7
Beleid gemeente Amsterdam... 10
De ontwikkelingen van participatie in Nederlandse planning ... 12
Theoretisch Kader ... 15
Een institutioneel perspectief ... 15
Een institutioneel analysemodel voor planning ... 16
Een interactief perspectief ... 23
Het verschil in visie en perspectief binnen de overheid ... 26
Conclusie ... 28
Methodologisch kader ... 29
Probleemstelling... 29
Onderzoeksvraag en conceptueel model... 31
Onderzoeksstrategie ... 32
Casusselectie ... 33
Dataverzameling ... 37
Analyse van Buiksloterham ... 39
Een vernieuwde vorm van gebiedsontwikkeling ... 39
De gebiedsontwikkeling in Buiksloterham ... 40
Planningsdilemma’s rond de ontwikkeling van Buiksloterham ... 41
Zelfbouw ... 43
De rol van de gemeente ... 44
Het belang van flexibiliteit ... 44
De interactie tussen overheid en burger en het belang van leren ... 46
Het belang van openheid en transparantie ... 48
Analyse van De Meevaart ... 50
De Amsterdamse Wijkaanpak ... 50
Het project De Meevaart ... 52
Risico’s van zelfbeheer ... 53
Rol van de gemeente ... 54
Het belang van flexibiliteit ... 55
De interactie tussen overheid en burger en het belang van leren ... 56
Het belang van openheid en transparantie ... 60
Analyse van Oostpoort en De Valreep ... 63
Gebiedsontwikkeling Oostpoort ... 63
Planningsdilemma’s rond de ontwikkeling van Oostpoort ... 64
De Valreep ... 66
Het belang van flexibiliteit ... 69
Interactie tussen overheid en burger en het belang van leerprocessen ... 70
Een doorvertaling naar beleid ... 73
De Nieuwe Wibaut ... 73
Amsterdam Oost als voorloper ... 74
De Amsterdamse Buurtwet ... 75
Conclusie ... 76
De Q methode ... 78
Concourse ... 79
Analyse ... 85
Conclusie ... 87
Een vergelijking tussen individuele respondenten ... 89
Conclusie ... 91
Buiksloterham ... 91
De Meevaart ... 92
Oostpoort en De Valreep ... 94
Samenvattend ... 96
Reflectie ... 97
Referenties ... 98
Literatuur ... 98
Documenten/rapporten ... 101
Websites ... 102
Achtergrond
Ontwikkelingen landelijk beleid
Burgerparticipatie en -initiatief binnen het ruimtelijke domein in Amsterdam valt in een veel bredere context te plaatsen. Burgerparticipatie en -initiatief zijn namelijk ook belangrijke beleidsspeerpunten van het Rijksoverheidbeleid. Dit hoofdstuk beschrijft de beleidsontwikkelingen op nationaal niveau. Om de situatie en ontwikkelingen in Amsterdam beter te begrijpen is het belangrijk om iets te weten over de ontwikkelingen op een hoger bestuurlijk niveau.
De WRR heeft een uitgebreid onderzoek uitgevoerd naar de huidige stand van zaken als het gaat om burgerbetrokkenheid in het beleid. De aanleiding voor dit onderzoek is gebaseerd op het feit dat beleidsmakers zich al jaren inspannen om burgers meer te betrekken maar tot nog toe met vaak teleurstellend resultaat, veelal vanwege het gebrek aan structurele inbedding. Een belangrijke vraag die speelt bij beleidsmakers is dan ook; hoe kunnen we burgers beter betrekken? De WRR maakt onderscheid tussen drie velden van burgerbetrokkenheid: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijke initiatieven. Bij de eerste twee ligt het initiatief vooral bij de overheid en bij de laatste, maatschappelijke initiatieven, ligt het initiatief bij de burger.
Het onderzoek is uiteindelijk verwerkt in een adviesrapport waarin geprobeerd is om het gehele overheidsspectrum rondom burgerbetrokkenheid te behandelen. Een van de belangrijkste observaties in het onderzoek is dat de grootste drempel bij de beleidsmakers en bestuurders ligt als het gaat om het succes van burgerbetrokkenheid. Vooral de eigen organisatie belemmert vaak het beleid van de overheid om burgers meer te betrekken. Deze conclusie is getrokken op basis van ervaringen van zowel burgers als de beleidsmakers en bestuurders zelf.
De WRR heeft de belemmeringen voor burgerbetrokkenheid samengevat in vier verschillende drempels; schurende logica’s, remmende structuren en systemen, korte termijn oriëntatie, en onzekere sleutelhouders (WRR, 2012).
De eerste drempel, schurende logica’s verwijst naar het feit dat de burgers en de overheid op een verschillende manier handelen. Dit maakt de communicatie en overeenstemming tussen beide partijen vaak moeilijk. Juridische processen zijn voor ambtenaren vanzelfsprekend maar sluiten vaak
niet aan op de verwachtingen en ideeën van burgers. De leefwereld van de burger komt vaak niet overeen met de systeemwereld van de ambtenaar.
Naast schurende logica’s is er ook sprake van remmende structuren en systemen. Daarbij wordt er verwezen naar de bureaucratie van de overheid. Overheidsorganisaties zijn vaak complex en verschillende afdelingen werken vaak langs elkaar heen zo blijkt uit het onderzoek. Dit maakt de overheid een logge organisatie die daarmee moeilijk aansluiting vindt bij de burger.
Een volgende drempel voor de overheid is de korte termijn oriëntatie. Zowel burgers als beleidsmakers hebben vaak haast bij concrete initiatieven als het hun uitkomt. De haast vanuit beleidsmakers wordt gevoed door de verjaarcyclus van de democratie. De verkiezingsperiode is een tijd waarbij sterk afgewogen keuzes worden gemaakt tussen het wel of niet steunen van verschillende projecten. Na de verkiezingen hebben de nieuwe bestuurders een aanlooptijd nodig van ongeveer een jaar om hun ideeën om te zetten in praktische beleidsmaatregelen. Daarnaast ligt er ook een taak bij ambtenaren en externe trekkers om de nieuwe bestuurders te overtuigen van bestaande projecten. Uiteindelijk betekent dit dat iedereen binnen de organisatie opnieuw wegwijs gemaakt moet worden en dat er opnieuw onderling vertrouwen gecreëerd moet worden. Dit bovenop de tijdsdruk van nieuwe verkiezingen maakt dat er gehaaste beleidsmakers zijn. Daarnaast klagen beleidsmakers vaak over de vertraging van procedures waar burgers bij betrokken zijn, beleidsparticipatie zou te veel tijd kosten. Een weerwoord hierop wordt gegeven door Projectdirectie Sneller & Beter, zij benadrukken dat wanneer je kijkt naar de praktijk vooral blijkt dat de werkelijke vertraging bijna altijd een direct gevolg van moeizaam bestuurlijk overleg door beleidsmakers zelf.
De laatste drempel is die van onzekere sleutelhouders. Uit de praktijk blijkt dat elk veranderingsproces staat of valt met de inzet van trekkers, oftewel de sleutelhouders. Als burgerparticipatie en -initiatief geen prioriteit heeft bij de politiek dan zullen projecten falen of helemaal niet starten. Maar alleen prioriteit is niet voldoende zo blijkt uit de gesprekken voor het onderzoek. Prioriteit moet ook omgezet worden in ‘een robuuste visie en in een voldoende toerusting.’ Anders ontbreekt het de sleutelhouders aan voldoende houvast (WRR, 2012).
De doe-democratie ter stimulering van een vitale samenleving
De Nota Doe-Democratie, kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving, is een reactie op onder andere het onderzoek van de WRR. In de nota wordt de term doe-democratie gebruikt om te verwijzen naar de nieuwe verhouding tussen overheid en burger. Er zijn echter veel termen die met
doe-democratie in verband worden gebracht zoals vitale samenleving, participatiesamenleving, burgerkracht, eigen kracht, energieke samenleving, samenredzaamheid, zelfsturing, zelforganiserend
vermogen, actief burgerschap, doe-het-samen-maatschappij, sociaal ondernemerschap,
maatschappelijk initiatief en overheidsparticipatie. De overheid heeft de term doe-democratie overgenomen vanuit de adviesrapporten van de WRR en de ROB. De term doe-democratie wordt gebruikt omdat het laat zien dat de nieuwe verhoudingen tussen burgers en overheid implicaties hebben voor (de vormen van) onze democratie. Naast het stelsel van representatieve democratie (voor het nemen van gelegitimeerde besluiten) is een tweede domein van collectieve besluitvorming (zelfsturing in gemeenschappen en coproductie in netwerken) ontstaan (BZK, 2013).
In de nota van het kabinet wordt ook de maatschappelijke en bestuurlijke context geschetst om op die manier de doe-democratie te duiden; waarom is het nu zo actueel? Vanuit het perspectief van de overheid spelen twee belangrijke bestuurlijke processen een rol.
Allereerst is er bij de Rijksoverheid sprake van een aantal grote decentralisaties. Vooral de zorg heeft met die decentralisaties te maken, zo wordt de WMO gedecentraliseerd, evenals de Jeugdzorg en de AWBZ. “Het dichter bij de burger brengen van taken is een belangrijke achtergrond voor de decentralisaties.” Zo wordt geformuleerd in de nota.
Daarnaast is er sprake van bezuinigingen en krimpt het overheidsbudget. Hoewel het voor het kabinet niet de enige reden is om meer te sturen op participatie en initiatief van burgers vormen de bezuinigingen wel een belangrijke beweegrede voor de overheid om bepaalde taken uit handen te geven en een beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Dit laatste vormt een uitdaging en is niet zo vanzelfsprekend. Het vergt een andere aanpak en het zal een voortdurend leerproces zijn (BZK, 2013).
De combinatie van decentralisaties en bezuinigingen wekt veel discussie op. Sommige lokale ambtenaren ervaren dit als een ‘ordinaire bezuinigingsmaatregel’ zo blijkt uit het rapport van de WRR. Nationale beleidsmakers lijken daarmee de ‘uitdagingen’ voor de overheid over de gemeenteschutting te werpen (WRR, 2012).
In de Nota Doe-Democratie wordt een versnellingsagenda gepresenteerd met als doel om het vliegwiel op twee fronten aan te zwengelen door:
2. het aansluitingsvermogen van de overheid te vergroten.
De versnellingsagenda is opgesteld als reactie op de kritiek van de WRR dat “zeker nationaal, geen sprake is van een doordacht en breed gedragen betrokkenheidsbeleid”. Hoewel dit volgens het kabinet misschien helemaal niet nodig is omdat is aangegeven in datzelfde rapport dat de overheid haar sturende rol meer moet loslaten. Volgens het kabinet zijn nu vooral impulsen vanuit overheden en koepelorganisaties nog hoofdzakelijk agenderend en verkennend van aard. Toch wil het kabinet de transitie naar meer doe-democratie bevorderen, ondersteunen en versnellen. En in dat kader is een versnellingsagenda opgesteld, deze bevat doelen als het streven naar een open overheid en het terugdringen van onnodige regelgeving. Daarnaast speelt kennisontwikkeling een belangrijke rol. Het Ministerie van BZK, heeft daarom samen met de kennisplatforms Platform31 en Movisie een tijdelijke functie ingesteld die zich moet focussen op kennisontwikkeling en het delen van kennis. Deze Kennismakelaar Ruimte en Initiatief heeft als taak om kennisvragen te verzamelen vanuit de praktijk in gemeenten en deze te delen met de wetenschap om zo op die manier een nieuw leerexperiment in de praktijk op te zetten.
Beleid gemeente Amsterdam
De Nota Doe-Democratie beschrijft de plannen van de nationale overheid als het gaat om het versterken van burgerbetrokkenheid maar het zijn uiteindelijk de lokale overheden die het beleid rond burgerbetrokkenheid moeten uitvoeren en ondersteunen.
Het Strategisch Plan Amsterdam is een visie die beschrijft hoe de stedelijke ontwikkeling van Amsterdam er ruimtelijk en economisch uit zou moeten zien. Het is een visie die voortbouwt op de doelstellingen uit de Structuurvisie Amsterdam 2040 maar zich meer richt op de korte termijn en probeert in te spelen op de huidige economische situatie waarbij er zowel publiek als privaat minder middelen beschikbaar zijn. De hoofddoelstelling van de Structuurvisie 2040 is in het Stragisch Plan geconcretiseerd en geoperationaliseerd in de volgende doelstellingen: een diverse stedelijke economie, het aantrekken van talent, het tegengaan van tweedeling, een goede balans tussen bereikbaarheid en een aantrekkelijke openbare ruimte, het op gang brengen van de energie en grondstoffentransitie en tot slot een gezonde stad.
Een belangrijke strategie die wordt ingezet om de doelen en ambities uit de Structuurvisie Amsterdam 2040 te realiseren is een veranderende rol van de overheid. De overheid zou beter
moeten aansluiten bij de ‘kracht van de samenleving’ om op die manier efficiënter en effectiever om te gaan met de beperkte financiële middelen. In het Strategisch Plan wordt benadrukt dat ruimtelijke ontwikkelingen op kleinere schaal zullen plaatsvinden en om beter te kunnen inspelen op wat er op die schaal gebeurd is het gebiedsgericht werken geïntroduceerd. Bij deze nieuwe manier van werken staan de verschillende maatschappelijke opgaven per gebied centraal bij het kiezen van een strategie en aanpak in een gebied (Strategisch Plan Amsterdam, 2013). Door steeds per gebied te kijken wat nodig is, wordt het makkelijker om beleid op maat te maken. Echter deze nieuwe aanpak maakt dat er een complexe situatie ontstaat als het gaat om enerzijds het bieden van flexibiliteit en anderzijds het beschermen van rechtszekerheid. De overheid heeft de belangrijke taak om het algemeen belang te blijven behartigen en daarmee de rechtszekerheid te waarborgen maar anderzijds vraagt het inspelen op ontwikkelingen vanuit de samenleving om een flexibele houding zodat er ruimte is voor initiatief en experiment. Deze paradox speelt een belangrijke rol als het gaat om het beleid rondom burgerparticipatie en -initiatief.
Afschaffing van de deelgemeenten in Amsterdam
De gemeentelijke organisatie van Amsterdam bevindt zich nu in een grote reorganisatie. Sinds de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2014 bestaan er geen stadsdeelraden, deze zijn vervangen voor bestuurscommissies. In het onderzoek naar hoe de gemeente Amsterdam omgaat met burgerparticipatie en – initiatieven is het belangrijk om dit te benoemen omdat dit nieuwe bestuurlijke stelsel invloed heeft op hoe de gemeente georganiseerd wordt en hoe de burger daarin betrokken wordt.
In 2012 is er in de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen die gemeenten in Nederland verplicht deelgemeenten af te schaffen. Met deze afschaffing werd de gemeente Amsterdam verplicht tot een wijziging in het bestuurlijk stelsel van de stad. De nieuwe bestuurscommissies hebben minder beleidsbevoegdheden en zijn meer een vorm van verlengd bestuur geworden. Dit betekend dat zij zich vooral op de uitvoering van beleid richten waarbij ze aan sommige beleidskaders zelf lokaal hun eigen invulling kunnen geven. Beleidsontwikkeling zal plaatsvinden op stedelijk niveau en beleidskaders zullen worden vastgesteld in de gemeenteraad.
Daarin wordt expliciet bepaald op welke terreinen beleidsregels lokaal nader ingevuld kunnen worden. Hoe deze reorganisatie van het bestuurlijk stelsel zal uitwerken en welke invloed dit heeft op burgerparticipatie en – initiatieven is nog onduidelijk omdat deze verandering nog maar kortgeleden is ingevoerd (Gemeente Amsterdam, 2013).
De ontwikkelingen van participatie in Nederlandse planning
Participatie in ruimtelijke planning is niet iets nieuws. Al sinds de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog is de overheid bezig met beleid rondom participatie in planning. In deze paragraaf zal een overzicht worden gegeven van ontwikkelingen rond participatie in planning.
Boonstra en Boelens (2011) onderscheiden drie verschillende ‘rondes’ van participatie in Nederlandse planning. Deze verschillende rondes vallen samen met belangrijke maatschappelijke en politieke ontwikkelingen
De eerste ronde van participatie in planning viel samen met de opkomst van de emancipatie- en democratiseringsbewegingen. Deze bewegingen, die in veel Europese landen en in de VS opkwamen begin jaren ’60, zette zich af tegen de bestaande politiek. Wat bijzonder is aan de eerste ronde van participatie in Nederlandse planning is dat burgers probeerde het systeem van binnenuit te veranderen. In Nederland was het de beweging ‘Nieuw Links’ die als kritische beweging binnen de Partij van de Arbeid probeerde de politieke agenda te veranderen. Een belangrijke doelstelling van deze kritische beweging was het weer dichterbij elkaar brengen van de politiek en de burger. De democratiseringsbewegingen moesten een plek krijgen binnen de politiek zodat hun stem gehoord zou worden en deze groepen zich gehoord zouden gaan voelen. Burgers moesten gemachtigd en gestimuleerd worden om deel te nemen aan de besluitvormingsprocessen van de overheid. In eerste instantie ging het daarbij vooral om het lokale bestuursniveau maar later ook op provinciaal en nationaal niveau. Burgers kregen de mogelijkheid om te reageren en kritiek te leveren op ruimtelijke plannen van de overheid. Deze vorm van participatie wordt gezien als de eerste ronde van participatie in ruimtelijke ordening. De mogelijkheid voor burgers om te reageren op plannen van de overheid is uiteindelijk verankerd in formele planningsprocedures en wordt inmiddels gezien als een algemeen recht (Boonstra en Boelens, 2011).
In de jaren daarna kwam er steeds meer kritiek op de participatievorm zoals geïntroduceerd in de eerste ronde. De focus lag volgens critici teveel op de procedure rond planning en te weinig op de inhoud van de plannen zelf. Vanuit de planningstheorie ontstonden nieuwe ideeën over co-productie en nieuwe vormen van planning. Voor deze tweede ronde van participatie in planning is het typerend dat er Publiek-private samenwerking ontstond als een nieuwe meer ondernemende vorm van planning waarbij lokale, regionale en nationale overheden samenwerkten met belanghebbende marktpartijen en later ook maatschappelijke organisaties. Het doel was daarbij om plannen te
realiseren die meer bij de werkelijkheid aansloten en waarbij er een gedeelde verantwoordelijkheid genomen werd. Deze collaboratieve planningsmethode was in de jaren 90 was succesvol.
Toch ontstond ook hier weer kritiek op de democratische achtergrond van deze vorm van planning, ondanks dat niet alleen de overheid betrokken was bij het vormgeven van plannen. Volgens critici was er vaak sprake van zogenaamde ‘achterkamertjes politiek’ en was besluitvorming niet altijd doorzichtig. De overheid bepaalde nog steeds zelf wie er betrokken werd bij het proces en steeds meer mensen zagen in dat dit betekende dat niet alle relevante partijen altijd werden uitgenodigd. Een belangrijk kritiekpunt op deze ronde van participatie was dan ook dat het proces rond de collaboratieve planningsmethode niet transparant genoeg zou zijn. Uit onderzoek van Sonja van der Arend (2008) naar verschillende voorbeelden van de collaboratieve planningsprocessen is gebleken dat het proces en het instrument op zichzelf de aandacht af houdt van de daadwerkelijke idealistische en democratische gedachte die ten grondslag ligt aan het inzetten collaboratieve planning (Boonstra en Boelens, 2011).
Deze kritiek werd de basis van de opkomst van een derde ronde van participatie. In deze derde fase, die zich begin 21e eeuw ontwikkelde, kwam er een speciaal budget voor participatie van burgers. Deze budgetten kunnen besteed worden door de burgers zelf aan bijvoorbeeld het beheer en vormgeving van de openbare ruimte. De speciale budgetten zorgen ervoor dat er echt ruimte bestaat voor burgers om eigen initiatieven en ideeën te realiseren. Echter blijkt uit onderzoek dat deze vorm van participatie niet toegankelijk is voor alle burgers en dat de budgetten vaak alleen maar succesvol zijn wanneer groepen die homogeen zijn in bijvoorbeeld leeftijd, levensstijl en inkomen betreft. De aparte budgetten lijken wat meer los te staan van de overheid maar de overheid staat altijd klaar om in te springen en neemt de verantwoordelijkheid op zich wanneer het mis gaat. Dit betekent dat de budgetten moeten passen binnen bestaande regels en beleid van de overheid omdat zij uiteindelijk verantwoordelijk zijn en verantwoording moeten afleggen.
Boonstra en Boelens constateren dat de verschillende rondes van participatie in planning allemaal plaatsvinden binnen de invloedsfeer van de overheid. Ondanks dat het gaat om participatie-instrumenten voor burgers, het blijft ook altijd een instrument van managers, beleidsmakers en bestuurders (van der Arend, 2008). De verhouding komt voort uit drie kenmerken van het planningsproces waarbij de overheid een bepalende factor is. Allereerst is er de invloed van machtsrelaties. Het vraagstuk rond participatie draait eigenlijk om het conflict tussen belanghebbende zonder macht (burgers) en de belanghebbende met macht (de overheid, grote marktpartijen), hierbij bepalen de belanghebbende met macht hoe het participatieproces van de belanghebbende zonder macht verloopt (Arnstein, 1969).
Daarnaast speelt de inhoud van het plan een rol. Problemen en vraagstukken rond planning worden vaak nog door de overheid gedefinieerd, hoewel burgers hier ook een bijdrage aan kunnen leveren is het daadwerkelijke probleem vaak al vastgesteld.
Als laatst heeft locatie een belangrijke invloed op de rol van de overheid in participatieprocessen. Planning is namelijk iets wat speelt rond een bepaalde plek, bijvoorbeeld een locatie in de stad. Deze plek is vastgelegd in plannen aan de hand van administratieve grenzen en vaak minder aan de hand van ruimtelijke of sociale kenmerken van het gebied. Burgers kunnen wel betrokken worden als het gaat om de inhoud of de plek maar in de praktijk blijkt dat doordat de overheid beslist wie betrokken wordt of niet, er vaak ook sprake is van uitsluiting (Boonstra en Boelens, 2011).
Het grote probleem volgens Boonstra en Boelens is dan ook het feit dat de overheid, burgers probeert te betrekken van buiten het planningsproces. De overheid hanteert daarmee een van binnen naar buiten strategie en oriënteert zich van intern naar extern. Deze houding zou eigenlijk omgedraaid moeten worden. Als het gaat over een nieuwe meer succesvolle vorm van participatie is het noodzakelijk dat de overheid een houding aanneemt waarbij zij zich daadwerkelijk openstelt voor de input van burgers. Dit betekend een veranderende aanpak gericht op geplande en meetbare uitkomsten naar een aanpak gericht op onverwachte uitkomsten, van een aanpak gericht op het reduceren van complexiteit en het stabiliseren van dynamiek naar een aanpak gericht op het omarmen van complexiteit en het ontwikkelingsproces. Uiteindelijk zou burgerparticipatie en -initiatieven niet een incidentele praktijk moeten zijn van trial and error maar zou het structureel moeten worden in de planningspraktijk (Boonstra en Boelens, 2011).
Theoretisch Kader
In dit hoofdstuk zal er worden ingegaan op relevante wetenschappelijke concepten en theorieën die van belang zijn in dit onderzoek. Dit hoofdstuk dient daarbij als aanknopingspunt voor het verdere onderzoek. Allereerst zal er vanuit een institutioneel perspectief naar de rol van de overheid bij burgerparticipatie en – initiatief gekeken worden. Vervolgens wordt er vanuit een interactief perspectief naar hetzelfde onderwerp gekeken worden. Hierin wordt het institutionele perspectief eigenlijk uitgewerkt.
Een institutioneel perspectief
Bij het stimuleren van meer participatie en initiatief van burgers blijkt dat de overheid moeite heeft om vertrouwen te geven en een bepaalde mate van sturing los te laten. Dit betekend dat projecten en initiatieven niet daadwerkelijk gedragen worden door de burgers zelf maar voor een belangrijk deel door de overheid zelf (WRR, 2012). Dit probleem kan vanuit de planningstheorie benaderd worden als een probleem van institutionalisering en padafhankelijkheid. Ambtenaren en beleidsmedewerkers lopen namelijk op tegen problemen die te maken hebben met ingesleten gewoontes, kaders en verwachtingen.
Instituties kunnen omschreven worden als patterns of social rules (Dembski en Salet, 2010). Instituties zijn systemen of structuren van regels en normen die sociale gedragingen beïnvloeden en zorgen voor stabiliteit (Ostrom, 1986). Vaak worden instituties in verband gebracht met padafhankelijkheid van structuren en systemen (Innes en Booher, 1999; Dembski en Salet 2010). Instituties zorgen enerzijds voor stabiliteit en zekerheid maar zijn tegelijkertijd ook onderhevig aan verandering en onzekerheid. Instituties worden namelijk beïnvloed door de dynamiek van menselijke interactie. Bolan (2000) maakt onderscheid tussen vijf basisvormen van menselijke interactie. Deze zijn: competitie, uitwisseling, samenwerking, handelen in het belang van een ander, en samenbrengen. Deze interacties geven spanningen tussen individuele en collectieve belangen (Bolan, 2000). Bij de interacties tussen de partijen zijn een drietal dominante elementen nodig: voorspelbaarheid, vertrouwen en eerlijkheid. Wanneer een van deze elementen niet aanwezig is kan dit leiden tot spanning en onzekerheid (Bolan, 2000).
Bij de institutionele benadering wordt een kader beschreven waarbinnen veranderingen in de maatschappij en veranderingen van instituties verklaard kunnen worden.
Hall en Taylor (1996) maken in hun artikel onderscheid tussen drie verschillende vormen van instituties en geven daarmee een overzicht van de verschillende theorieën rond institutionalisme. Zij maken onderscheid tussen historical institutionalism, rational choice institutionalism en sociological
institutionalism. Bij historical institutionalism draait het om de invloed van het verleden. Het
verleden heeft op een bepaalde manier invloed op hedendaagse instituties. Instituties worden hierbij gedefinieerd als de formele en informele procedures, routines, normen en overeenstemmingen die ingebed zijn in de organisatorische structuur van politiek en economie. Padafhankelijkheid is een concept wat kan verklaren hoe het verleden invloed heeft op hedendaagse instituties. Bij rational
choice institutionalism draait het om het feit dat bestaande instituties een basis vormen voor verdere
institutionalisering. Het concept verklaart hoe de regels veranderd zijn of hoe deze veranderd kunnen worden. Bij sociological institutionalism worden instituties in een breder perspectief geplaatst. Het gaat bij sociological institutionalism niet alleen om formele regels en normen maar ook om de symbolische en culturele waarden. De focus ligt op de omstandigheden die er voor kunnen zorgen dat instituties veranderen. Het geeft daarbij inzicht in de drijvende krachten achter het tot stand komen van deze instituties (Hall en Taylor, 1996).
Een institutioneel analysemodel voor planning
Healey (2004) heeft een model ontworpen dat gebruikt wordt om de veranderende dimensies in de planningspraktijk te belichten. Dit institutioneel raamwerk legt de nadruk op de interactie tussen formele en informele rollen die institutionele structuren vervullen. Het analytische instrument geeft inzicht in de complexe, veranderende en relationele governance landscapes waarbinnen instituties tot stand komen. Daarnaast bied het instrument inzicht in de drijvende krachten achter het vormen van strategische belangen bedoeld om voldoende middelen, institutioneel kapitaal en discursieve
legitimiteit te generen. Allereerst door aandacht te besteden aan specifieke aspecten van
strategische ruimtelijke planning, inclusief de actoren en instituties die een rol spelen en de relatie tussen structuring forces and individual agency. Daarnaast verklaart het model de rol van sturingsprocessen, routines en discoursen van gevestigde partijen. Tot slot onderstreept het model het belang van de governance cultuur en de dynamische rol van macht met daarbij geldt de vraag in welke mate initiatieven nieuwe dimensies creëren binnen het institutionele discours (Healey, 2004). Healey maakt onderscheid tussen verschillende dimensies van governance (episodes, processes en
de dimensie van processes gaat het om het bepalen van strategieën van governance. Hier gaat het om de machtsverdeling en het politieke spel. Het gaat daarbij niet alleen om de belangen en capaciteiten van individuele betrokken actoren maar om de achterliggende motivatie of cultuur van governance structuren. Dit valt samen met de dimensie van culture waarbij het gaat om de achterliggende normen en waarden welke de acties van individuele actoren zouden moeten legitimeren. Wanneer er nieuwe ideeën ontstaan binnen de episode dimensie en actoren verschillende rollen en belangen krijgen botst dit vaak met de politieke en administratieve opvattingen en procedures. Hoewel beleidsmakers en ambtenaren op een interactieve manier zouden willen inspelen op nieuwe ideeën lopen zij vaak vast bij het verlenen van service omdat ze zich vaak onderdeel zijn van een veranderende organisatiestructuur en moeten voldoen aan verwachtingen en eisen van hogerop (Healey, 2004).
De nieuwe vorm van overheidsbestuur waarbij er wordt ingezet op meer participatie en initiatief van burgers vraagt om een nieuwe vorm van governance waarbij er veel ruimte is voor creativiteit en innovatie. Er wordt verondersteld dat innovatie, creativiteit en experiment kwaliteiten zijn die niet passen bij overheidsbestuur. Patsy Healey heeft onderzoek gedaan naar de interacties tussen creativiteit en innovatie en governance. Als het gaat over structuren van governance die creativiteit en innovatie moeten bevorderen is het vaak een uitdaging om nieuwe vormen en een nieuwe aanpak te laten integreren in de ‘normale’ praktijk (Healey, 2004).
Healey beschouwt governance als een vorm van collectieve actie waarbij overeenstemming gecreëerd wordt en er gestreefd wordt naar een gezamenlijke doelstelling, refereert daarmee niet aan een specifieke vorm van governance (Healey, 2004). Voor het analyseren van governance processen en creativiteit en innovatie gebruikt Healey haar eigen institutionele model.
In afbeelding 1 is schematisch weergegeven welke eigenschappen de verschillende dimensies van governance zouden moet bevatten om creativiteit en innovatie te stimuleren. Binnen de dimensie van processes zouden kenmerken als een open en transparante selectie proces van betrokken actoren en open-minded, inclusieve, informatieve en inventieve discoursen moeten bevatten om geclassificeerd te kunnen worden als governance van creativiteit. Zoals Healey aangeeft kan het overzicht zoals te zien is in abeelding 1 dienen als instrument voor beleidsanalytici om te beoordelen hoever bepaalde governance processen zijn in het realiseren van bepaalde waarden en eigenschappen die creatieve ideeën en praktijken zouden moeten ondersteunen en bevorderen (Healey, 2004).
Afbeelding 1: eigenschappen van verschillende dimensies van governance voor het stimuleren en ondersteunen van creativiteit en innovatie (bron: Healey, 2004)
Healey concludeert dat governance binnen de dynamische en complexe context van de stad in potentie veel creativiteit bevat, juist vanwege die complexiteit. Echter de potentie valt gemakkelijk weg te vagen door te veel standaardisatie van regelgeving. Uiteindelijk gaat het om de juiste balans tussen het aanmoedigen en juist beperken van creativiteit, tussen transparantie en openheid en de kans dat er protest en verzet zal optreden, in het aanbieden van kennis en informatie en het accepteren dat kennis zich bevind op plekken in de stad waar je het niet verwacht. Uit het onderzoek van Healey blijkt dat er geen duidelijk ‘recept’ is voor het faciliteren en stimuleren van meer creativiteit en flexibiliteit in governance processen. Uiteindelijk draait het om het creëren van een aantal kwaliteiten binnen alle dimensies van governance (Healey, 2004).
Een aantal van die kwaliteiten zullen nader worden toegelicht. In het belang van dit onderzoek zal daarbij de focus liggen op de dimensie van governance processes omdat het uiteindelijk gaat om de rolverdeling tussen overheid en burgers. Allereerst zal het belang van flexibiliteit worden toegelicht. Er zal daarbij worden ingegaan op de precieze betekenis van het concept en de uitwerking die het heeft op de planningspraktijk. Vervolgens zal er nader worden ingegaan op het belang van leerprocessen om daarna af te sluiten met het belang van openheid en transparantie.
Het belang van flexibiliteit
Het meer inzetten op burgerparticipatie en -initiatief vergt een flexibele houding van de overheid. Wanneer er initiatieven vanuit de samenleving komen kunnen deze niet altijd voldoen aan de verwachtingen en eisen van de overheid. Zoals ook in het model van Healey naar voren komt is flexibiliteit een belangrijke voorwaarde voor het stimuleren en faciliteren van nieuwe initiatieven (Healey, 2004). Flexibiliteit in de ruimtelijke planning is echter niet altijd vanzelfsprekend geweest maar met het steeds complexer worden van planningsprocessen is het belang van flexibiliteit in planning de afgelopen decennia toegenomen. In de planningsliteratuur heeft het begrip flexibiliteit in plaats van een negatieve connotatie een meer positieve lading gekregen. Flexibiliteit kan gedefinieerd worden als de eigenschap om flexibel te zijn of gemakkelijk om te buigen of om te vormen (Tasan-Kok, 2008). Volgens Faludi (1987) helpt flexibiliteit bij het realiseren van zoveel mogelijk zekerheid binnen een context die steeds veranderd. Alleen door die onzekerheid te accepteren kan er aandacht besteedt worden aan hoe daar mee omgegaan zou moet worden (Faludi, 1987). De waardering van flexibiliteit in het planningsproces hing samen met de opkomst van de
collaborative planning approach. Belangrijke auteurs binnen deze nieuwe stroming zijn Innes en
Healey. De nieuwe visie van onder andere Innes en Healey, op planning kwam voort uit de kritiek die werd geleverd op de technisch-rationele aanpak van daarvoor. Processen in de praktijk verlopen vaak veel chaotischer dan wordt verondersteld bij de meer technisch-rationele benadering. Hierdoor werd betoogd dat de maakbaarheid van de inhoud van plannen onmogelijk is. De collaborative
planning approach is gebaseerd op de overtuiging dat het proces dat tot een plan leidt, wél
maakbaar is. Doordat het eindbeeld van de vraagstukken niet voorspeld kan worden, moet de nadruk komen te liggen op optimalisering van het proces. Het belangrijkste doel van de collaborative
planning approach is het faciliteren van interactie tussen de verschillende betrokken actoren om
overeenstemming te creëren rond de definitie en de eventuele oplossing van het probleem (Healey, 1997 en Innes, 1995).
In de ruimtelijke ordening is de rol van flexibiliteit veranderd van iets wat vermeden moest worden naar iets wat strategisch ingezet kan worden om plandoelstellingen te realiseren. In het werk van Friedmann (2003) wordt deze verandering duidelijk omgeschreven. Daar waar hij in 1973 nog sprak over de planner als begeleider die externe processen moest beheersen, sprak hij later in 2003 over een verschuiving van planning “as an instrument of control to an instrument of innovation and
action.” Flexibiliteit werd vanuit de centralistische planningsmethode vermeden en gereduceerd
te gaan. Flexibiliteit wordt daarbij in verband gebracht met meer creativiteit binnen het planproces, open planprocessen, meer participatie, innovatie van planning en projecten, pluralisme en diversiteit en meer adaptiviteit ten aanzien van de veranderende sociaal-maatschappelijke context (Tasan-Kok, 2008).
In de planningspraktijk kunnen er verschillende vormen van flexibiliteit voorkomen. Op basis van de literatuur kunnen er vier vormen worden gedefinieerd. Allereerst juridische flexibiliteit, hierbij gaat het om flexibiliteit van wet- en regelgeving. Binnen de ruimtelijke ordening zijn het de juridisch bindende regels die de kaders van ruimtelijke plannen bepalen. Daarnaast speelt flexibiliteit van het planproces een rol. Hierbij wordt verwezen naar flexibiliteit van de projectorganisatie en flexibiliteit in besluitvorming en onderhandeling. Bij het planproces treden er vaak spanningen op tussen individuele belangen van betrokken partijen en het gemeenschappelijk belang. Naast juridische flexibiliteit en flexibiliteit in het planproces speelt flexibiliteit ook een rol bij de planinhoud. Hierbij gaat het om de vraag in hoeverre de inhoud en beschrijving van plannen ruimte biedt aan veranderingen tijdens het planningsproces. De laatste vorm van flexibiliteit die een rol speelt is financiele flexibiliteit. Hierbij gaat het om de mate van risico van financiële aanpassingen en veranderingen in het planningsproces (Tim, 2012).
De verschillende vormen van flexibiliteit staan in spanning met rechtszekerheid en vertrouwen. Te veel flexibiliteit kan zorgen voor onzekerheid en onduidelijkheid over de voortgang van projecten. Onzekerheid en onduidelijkheid betekend vaak voor private en publieke partijen dat ze minder snel geneigd zijn om te starten met het project en de investeren (Muñoz Gielen, 2009).
Het belang van leerprocessen
Een belangrijke voorwaarde die wordt genoemd door Patsy Healey (2004) is de mogelijkheid en capaciteit in governance om te leren. Leren is belangrijk omdat daarmee innovatieve experimenten ontwikkeld kunnen worden tot een praktijk die vaker toegepast kan worden (Healey, 2004). Er zijn verschillende wetenschappers die onderzoek hebben gedaan naar het proces van leren binnen het ruimtelijke domein. Gazzola, Jha-Thakur, Kidd, Peel, en Fischer hebben bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar organizational learning. Zij stellen dat de bekwaamheid van een (planning)organisatie om te kunnen leren essentieel is om op een progressieve manier veranderingen mogelijk te maken om op die manier om in te spelen op complexe ruimtelijke vraagstukken en problemen. De Italiaanse casus die zij hebben onderzocht laat zien dat niet alleen de externe en formele context maar ook de interne en informele context belangrijk zijn. Bij de interne en informele context van een organisatie gaat het om haar cultuur en de internalisatie van deze cultuur door individuen die onderdeel zijn van de organisatie (Bertolini, 2011).
Illeris (2007) ziet leren als een voortdurend interactief proces tussen actoren en hun omgeving. Leren kan gezien worden als een proces waarbij blijvende cognitieve en/of gedragsmatige verandering optreedt. Leren zorgt er dus voor dat mensen anders gaan denken en doen.
Illeris maakt in zijn werk onderscheid tussen vier verschillende soorten leervormen; cumulatief, assimilatief, accomodatief en transformatief leren. Bij cumulatief leren leer je totaal iets nieuws, dat wat je leert kan niet gekoppeld worden aan bestaande kennis. Assimilatief leren is de meest voorkomende vorm van leren bij mensen. Het draait daarbij om het toevoegen van nieuwe kennis aan de al reeds aanwezige kennis. Accomodatief leren is een meer mentaal veeleisende vorm van leren. Door Chris Argyris wordt dit single loop learning genoemd. Deze vorm van leren treedt op wanneer zich een nieuwe situatie voordoet waarbij het bestaande denkschema moet worden aangepast. Meer ruimte bieden voor participatie en initiatief van burgers vergt bij sommige ambtenaren een vorm van accomodatief leren. Bestaande feiten, vaardigheden en kennis van ambtenaren moet in een breder perspectief geplaatst worden. Transformatief leren kan gezien worden als de meest ingrijpende vorm van leren. Deze vorm wordt ook wel double-loop learning genoemd. Bij deze vorm van leren worden alle aannamen die ten grondslag liggen aan een bepaald denkschema ter discussie gesteld. Hierbij worden doelen en werkwijze bekritiseerd omdat verandering noodzakelijk is (Illeris, 2007).
Leerprocessen kunnen verbonden worden aan kennis. Door te leren wordt kennis vergroot.
Zef Hemel (2012) onderstreept het belang van kennis, daarbij zou er voor het oplossen van planningsvraagstukken gestreefd moeten worden naar meer intelligentie want zo blijkt, groepen verschillende mensen onder bepaalde omstandigheden zijn in staat om betere besluiten te nemen dan experts (Hemel, 2012). Vanuit de kennis die verzameld wordt zou een collectieve intelligentie gevormd moeten worden, om tot een collectieve intelligentie te komen moet er een dialoog gevoerd worden, een open gesprek tussen verschillende mensen (Hemel, 2012). Het leren en kennis delen moet dus niet alleen plaatsvinden binnen de lokale overheid zoals bij organisational learning maar moet samen gebeuren met burgers en overige instituties.
Het belang van openheid en transparantie
In het analytische model van Healey wordt ook het belang van openheid en transparantie tijdens het proces benadrukt. Het selectieproces van actoren die betrokken zullen worden bij het governance proces bijvoorbeeld moet open en transparant zijn om uiteindelijk een governance structuur te creëren die creativiteit en participatie stimuleert. Deze overtuiging past binnen het ideaal van de eerder genoemde collaborative planning approach zoals ontwikkeld door onder andere Innes en Healey (Healey 1997, Innes, 1995). De collaborative planning approach is sterk gebaseerd op Habermas’ theorie van communicatief handelen (Habermas, 1993). Deze theorie is ontwikkeld om een meer democratisch en rechtvaardig planningsproces te ontwikkelen. Er worden daarbij een vijftal voorwaarde benoemd. De eerste voorwaarde is generality, dit betekent dat alle belanghebbende uitgenodigd moeten worden. De tweede voorwaarde is autonomy, dit betekend dat alle partijen dezelfde mogelijkheden moeten hebben om hun standpunten te presenteren dan wel te bekritiseren tijdens het proces. De derde voorwaarde is ideal role taking, dit betekent dat partijen bereid moeten zijn om zich in te leven in elkaars standpunten. De vierde voorwaarde is power
neutrality, dit betekent dat bestaande machtsverschillen tussen partijen geneutraliseerd moeten
worden, zodat deze verschillen geen effect hebben op het creëren van consensus. De vijfde en laatste voorwaarde is transparence, dit betekent dat partijen openlijk over hun doelstellingen moeten zijn en hun intenties moeten uitleggen. Hierbij mogen ze geen gebruik maken van strategische acties (Habermas, 1993).
Een interactief perspectief
Zoals eerder al benoemd is zijn instituties onderhevig aan interactie. De genoemde kwaliteiten in het model van Healey zijn gebaseerd op interactie. In deze paragraaf zal er worden ingegaan op hoe de interactie tussen overheid en burger zou moeten worden vormgegeven.
Het onderzoek van de Wilde e.a. (2013) maakt duidelijk dat interactie bij burgerparticipatie en – initiatieven erg belangrijk is. Onderzoek naar gemeenschappen van georganiseerde burgers laat zien dat zij niet altijd baat hebben bij alleen het belang van zelforganisatie. Ook deze groepen hebben ondersteuning nodig van lokale instituties. Het onderzoek naar burgerparticipatie en de rol die de overheid daarbij speelt is vaak vooral gefocust op de capaciteiten, instrumenten en mogelijkheden die burgers hebben om te kunnen participeren. Veel onderzoek naar betrokkenheid van communities is gebaseerd op Putnam’s Sociaal Kapitaal waarbij aandacht besteed wordt aan de interne dynamiek binnen georganiseerde groepen van burgers. In het onderzoek van De Wilde e.a. wordt er naast de zogenoemde behavioural factors, die betrekken hebben op de acties van burgers zelf, ook aandacht besteedt aan de institutional factors. Hierbij gaat het om de rol die instituties hebben in het succes van georganiseerde groepen van betrokken burgers. De dynamiek op lokaal niveau tussen overheid, lokale instituties en burgers is van essentieel belang voor succesvolle participatie van deze groepen. Szreter (2002) komt met het concept van linking social captial om de onderlinge relatie tussen burgers en hun institutionele omgeving te onderzoeken. Met dit concept brengt Szreter de rol van macht weer terug in de discussie rond participatie van burgers. Met het concept van linking social
capital introduceert Szreter de relational approach waarbij wordt aangetoond dat sociaal kapitaal
alleen begrepen kan worden wanneer het gelinkt wordt aan de institutionele omgeving waarin het zich bevindt. Vanuit dit perspectief gaat het dus niet om de bereidheid en inzet van burgers bij het stimuleren van participatie en betrokkenheid van burgers maar om de inzet en de stappen die instituties nemen bij het stimuleren van betrokkenheid. In het onderzoek van De Wilde e.a. (2013) worden beide benaderingen samen gevoegd in een interactional model. Dit model moet helpen bij het inzichtelijk maken van de multi-gefacetteerde setting waarbij institutionele structuren en de burgercultuur elkaar erkennen als partner (Wilde de, e.a., 2013).
Uitermark (2014) benadrukt dat zodra er wordt ingezet op eigen initiatief van burgers de ongelijkheid tussen verschillende gemeenschappen met en zonder zelforganiserend vermogen vaak groter wordt. Inzetten op zelforganisatie benadeelt mensen die moeite hebben zichzelf te organiseren en bevoordeelt mensen die daar minder moeite mee hebben (Uitermark, 2014). Het blijkt dat vormen
van burgerparticipatie en - initiatief vooral succesvol zijn wanneer de groep burgers die iets initiëren homogeen is als het gaat om bijvoorbeeld leeftijd, culturele achtergrond en leefstijl (Boonstra en Boelens, 2011). Een oplossing om toch in te zetten op initiatief van burgers bij het oplossen van maatschappelijke problemen is door groepen die moeite hebben met het opzetten en organiseren van initiatieven te ondersteunen. Hierbij ligt wel het gevaar op de loer dat initiatieven te veel van bovenaf opgelegd zullen worden (Uitermark, 2012). Onderzoek van Imrat Verhoeven laat bijvoorbeeld zien dat de investeringen in participatie in het kader van de wijkaanpak voor een groot deel ten goede komen aan mensen in lastige situaties die daardoor net het nodige duwtje krijgen om zichzelf te organiseren (Verhoeven en Tonkens, 2011). Deze conclusie sluit aan op het onderzoek van de Wilde e.a. (2013) waarbij wordt aangetoond dat vooral de interactie tussen burgers en lokale instituties van belang zijn bij het succes van burgerinitiatieven (Wilde de, e.a., 2013).
Naar een nieuw interactief model
Zoals eerder beschreven is burgerparticipatie een gebruikelijk proces in openbaar bestuur en beleid. In de literatuur wordt het toegenomen belang van participatie wel nieuwe democratische arrangementen genoemd. Volgens Hajer (2004) worden deze arrangementen beschouwd als plaatsen waar op vernieuwende wijze problemen opgelost worden met een zelfstandige zorg om de legitimiteit te borgen. In hetzelfde artikel wijst Hajer op het belang van democratische vernieuwing wanneer de bestuurlijke vernieuwing van meer burgerparticipatie doorzet. Want, zo stelt Hajer, wanneer burgerparticipatie zal toenemen, zal de vraag rijzen wat er dan moet gebeuren met de democratisch gekozen volksvertegenwoordigers (Hajer, 2004).
Een veel gehoorde kritiek vanuit overheidsperspectief op burgerparticipatie en – initiatief is het gebrek aan democratische verantwoording en legitimiteit. Burgerinitiatieven zouden te weinig aandacht besteden aan het vinden van meerderheden en het betrekken van ‘zwakkere’ groepen. Volgens Van der Steen e.a. (2013) kunnen echter verschillende partijen (markt, overheid of gemeenschap) publieke waarden produceren (Van der Steen e.a., 2013).
Bourbon (2009) onderscheid een aantal democratische waarden die een belangrijke basis zijn voor onze democratie. Een belangrijke waarde is solidariteit, dit wordt gerepresenteerd door vrijheid, gelijkheid en broederschap. Daarnaast wordt good governance ook beschreven als een belangrijke democratische waarde. Good governance heeft betrekking op voldoende mate van transparantie, afrekenbaarheid, verantwoording en betrokkenheid (Bourbon, 2009). In afbeelding 2 is te zien hoe burgerinitiatieven en de overheid beide op een andere manier deze waarden vormgeven.
Afbeelding 2: Democratische waarden van burgerinitiatieven en overheidsbeleid (bron: Salverda e.a., 2014)
Het perspectief van de overheid
Vrijheid wordt door middel van beleid, wetgeving en rechtspraak door de overheid in praktijk gebracht. Burgers hebben zeggenschap via verkiezingen, inspraken, beroepsmogelijkheden of participatie bij overheidsbeleid. Burgers krijgen hiermee gelegenheid tot indirecte beïnvloeding van politieke en overheidsbesluitvorming en -uitvoering. Gelijkheid en broederschap zijn voor de overheid in een verzorgingsstaat twee belangrijke waarden. Gelijkheid wordt vertaald naar uniformiteit en gelijke behandeling. Broederschap wordt voornamelijk formeel en abstract vastgelegd via instituties, dit maakt dat broederschap eigenlijk anoniem gemaakt wordt. Good
governance betekend in overheidstermen bureaucratische regeltoepassing volgens een formeel
‘handbook’. In de praktijk betekend dit echter vaak dat er sprake is van ondoorzichtige beslissingen en veroorzaakt het een complexe relatie tussen burger en ambtenaar (Salverda e.a., 2014).
Perspectief van de burger
Zoals in afbeelding 2 wordt weergegeven is het perspectief van de burger heel anders. Vrijheid betekend voor burgers dat ze zelf initiatief mogen nemen en directe invloed hebben. Met als nadeel dat niet iedereen in staat is om zelf dat initiatief te nemen. Burgers benaderen gelijkheid vooral als kracht van eigenheid en verschil en hechten daarbij vooral belang aan maatwerk. Gelijkheid wordt door burgers vormgegeven via aansluiting en betrokkenheid. Een belangrijk nadeel is dat hechte clubvorming kan leiden tot uitsluiting van anderen. Broederschap wordt veelal vormgegeven in kleine gemeenschappen en op basis van geven en nemen. Vertrouwen speelt hierbij een belangrijke rol. Good governance wordt door burgers vooral vormgegeven aan de hand van een informele ‘handshake’, vaak mondeling en zonder vaststaande procedures. Een nadeel hiervan is dat er gebrek aan transparantie kan optreden (Salverda e.a., 2014)
Het verschil in perspectief onderstreept het belang van democratische vernieuwing zoals wordt aanbevolen door Hajer (2004). In dit onderzoek is het interessant om te bekijken hoe de lokale overheid vorm geeft aan de democratische verantwoording van burgerinitiatieven. Daarnaast blijkt uit het verschil in perspectief ook dat ongelijkheid een belangrijke bedreiging is bij het succes van burgerparticipatie en – initiatief (Salverda e.a., 2014). De achterliggende aanleiding voor deze bedreiging is dat we wel allemaal streven naar een rechtvaardige samenleving met gelijkheid, vrijheid en broederschap maar we accepteren het niet langer dat de daarvoor noodzakelijke solidariteit wordt af gedwongen en opgelegd door de overheid.
Het verschil in visie en perspectief binnen de overheid
Veel onderzoek naar burgerinitiatieven en de rol van de overheid is er op gericht om de overheid te adviseren over hoe zij het beter zouden moeten aanpakken. Volgens Uitermark (2014) is dit een symptoom voor een beleidsfixatie onder onderzoekers. Dit betekend dat alles wat onderzocht wordt moet leiden tot een advies over hoe in dit geval de overheid de samenleving zou moeten vormgeven om burgerparticipatie en –initiatieven tot een succes te maken.
Tot nu toe wordt zelforganisatie veelal benaderd als een kwestie waarbij het vooral gaat over techniek. Maar zoals Uitermark (2014) benadrukt blijken deze technische kwesties in tweede instantie politiek te zijn. “Een onwelwillende houding van bestuurders hoeft niet voort te komen uit een gebrek aan kunde maar kan ook te maken hebben met oprechte aversie.” En andersom kan de
ondersteuning en enthousiaste begeleiding van beleidsmakers voortkomen uit ideologische affiniteit met burgerinitiatieven. Dit verschil toont aan dat de steun van de overheid voor initiatieven niet alleen voortkomt uit vertrouwen op de kracht van burgers maar ook, in ieder geval gedeeltelijk, selectief plaatsvindt. Daarbij hebben ‘mediagenieke’ burgers en ondernemers die bereid zijn om mee te werken aan beleid een groot voordeel ten opzichte van burgers die kritisch en weinig zichtbaar zijn (Uitermark, 2014).
Vanuit dit oogpunt is het interessant om te verwijzen naar het onderzoek van Dezeure en De Rynck (2011). Zij hebben in Vlaanderen, België onderzoek gedaan naar de visie van politici en ambtenaren op participatie van burgers. Als het gaat om de rol van burgerparticipatie en – initiatief in overheidsbeleid worden er in de literatuur grofweg twee verschillende perspectieven onderscheiden. Het ene perspectief ziet participatie als middel voor het ondersteunen en versterken van beleid, dit wordt het instrumentele perspectief genoemd. Participatie wordt daarbij vooral als middel gebruikt om een bepaald beleidsdoel te ondersteunen (Hendrik en Tops 2001, Edelenbos en Klijn 2001). Het andere perspectief gaat uit van een democratische benadering waarbij participatie wordt gezien als doel op zich. De nadruk ligt op de potentie van interactieve beleidsvorming om ‘waardevolle’ democratische interactie en participatie te genereren. Wat ambtenaren verstaan onder participatie wordt vaak gebaseerd op een van de twee benaderingen (Dezeure en De Rynck, 2011).
Sharon Arnstein maakt in haar artikel ‘A ladder of citizen participation’ onderscheid in verschillende vormen van participatie en non-participatie (Arnstein, 1969). Deze ladder vertaalt de meer instrumentele benadering van participatie als een vorm van non-participatie en benoemd de democratische benadering tot een meer ideaaltype van participatie. De participatieladder van Arnstein bestaat uit acht verschillende treden. De eerste twee treden manipulation en therapy worden door Arnstein omschreven als non-participatie. Volgens Arnstein is het een bedrieglijke vorm van participatie waarbij burgers misschien wel participeren maar waarbij de machthebbers die kans gebruiken om de burgers voor te lichten en over te halen. De derde en vierde trede Informing en
consultation is er meer ruimte voor de mening van burgers. Hier is de kans groot dat er daadwerkelijk
naar hun geluisterd wordt. Burgers missen echter de invloed en macht om er zeker van te zijn dat er iets gedaan wordt met dat wat ze benoemen en meegeven aan bestuurders en/of andere machthebbers. Voor de vijfde trede placation geldt hetzelfde, de regels laten ongevraagd advies toe maar er bestaat geen garantie voor de overname of implementatie van dat advies. Bij de laatste drie treden partnership, delegated power en citizen control heeft de burger daadwerkelijk invloed en in toenemende mate slagkracht in besluitvormingsprocessen. Bij Partnership draait het volgens Arnstein om het onderhandelen tussen burger en bestuurder en het engageren in trade-offs met de
traditionele machtspartijen. De laatste trede delegated power and citizen control hebben burgers het grootste aandeel in besluitvormingsprocessen en vervullen zij een leidinggevende rol (Arnstein, 1969).
Uit het onderzoek van Dezeure en de Rynck (2011) komt naar voren dat de individuele houding tegenover participatie sterk kan verschillen van de houding van de organisatie als geheel. Een overheidsorganisatie bestaat uit meerdere afdelingen en er kan sprake zijn van verkokering in beleid. Naast een definitie of visie op participatie en de interne organisatie speelt ook ervaring een rol. Gebrek aan ervaring maakt vaak dat ambtenaren terughoudend zijn (Dezeure en De Rynck, 2011).
Het is binnen dit onderzoek naar de nieuwe rol van de overheid bij burgerparticipatie – en initiatief interessant om het verschil in visie van ambtenaren onderling mee te nemen.
Conclusie
Uit dit hoofdstuk blijkt dat verandering moeilijk is. Het bestaan van instituties biedt enerzijds stabiliteit maar is anderzijds ook steeds onderhevig aan sociale interactie in de samenleving. Om continue ontwikkeling en verandering te faciliteren in een stad als Amsterdam moet het governanceproces aan een aantal kwaliteiten voldoen volgens Healey (2004), zoals flexibiliteit, capaciteit om te leren, openheid en transparantie. Om deze kwaliteiten te waarborgen moet er een interactie ontstaan tussen allerlei verschillende partijen waarbinnen de mogelijkheid bestaat om van elkaar te leren. Het blijkt een uitdaging te zijn om een nieuwe praktijk te ontwikkelen waarbij dit alles samen komt en waarin continue vernieuwing en experiment een vaste plek krijgt.
Als het gaat om burgerparticipatie en – initiatief dan blijken er een aantal belemmeringen te zijn. Flexibiliteit van het planningsproces is belangrijk maar kan botsen met juridische en/of planologische verplichtingen. Daarnaast blijkt dat er binnen een overheidsorganisatie zoals de gemeente Amsterdam er verschillende visies op participatie en initiatief van burgers kunnen bestaan. Dit verschil kan de beleidsdoelstelling om participatie en initiatief van burgers te bevorderen onder druk zetten. Ook speelt het dilemma rond democratische verantwoording en legitimiteit een rol. In dit onderzoek zal er worden ingegaan op hoe de beleidsdoelstelling van de gemeente Amsterdam om meer burgerparticipatie en – initiatief te bevorderen in onder meer het ruimtelijke domein samenvalt met de genoemde belemmeringen en uitdagingen.
Methodologisch kader
Probleemstelling
De probleemstelling van dit onderzoek richt zich op de vraag hoe de gemeente om zou moeten gaan met burgerinitiatieven of participatieprojecten die gerelateerd zijn aan de ruimtelijke ontwikkeling van Amsterdam. Deze vraag komt voort uit het nieuwe beleid dat is ingezet door zowel de landelijke als de lokale overheid (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014). Vanuit verschillende beweegredenen wordt er een steeds groter beroep gedaan op de rol van burgers in het behalen van beleidsdoelstellingen. Bezuinigingen zijn daarbij een belangrijk argument. Daarnaast zijn de vraagstukken vaak zo complex dat de overheid deze niet alleen meer kan oplossen.
Om burgers daadwerkelijk meer te laten participeren en meer initiatief te laten nemen moet de overheid wel ruimte bieden. Ruimte bieden betekend in dit geval de mogelijkheid bieden aan burgers om ook naar eigen inzicht ontwikkelingen en ideeën tot stand te brengen. Uit de literatuur blijkt dat burgerparticipatie en –initiatief niet succesvol kan zijn wanneer de overheid te veel de regie houdt en zich steeds vasthoudt aan vastomlijnde kaders (WRR, 2012). Ruimte voor participatie en initiatief van burgers vergt een flexibele houding van de overheid. In de planningsliteratuur komt echter naar voren dat er een spanning bestaat tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. Plannen, kaders en richtlijnen hebben het doel om het algemeen belang, en de rechtsstaat te beschermen. Deze plannen, kaders en richtlijnen kunnen dus niet zomaar overboord gegooid worden.
Naast een spanning tussen flexibiliteit en rechtszekerheid staat de overheid ook voor de uitdaging om experimenten en leerprocessen om te zetten in een nieuwe praktijk of een nieuwe manier van werken. Bij burgerparticipatie en –initiatief is er vaak sprake van experiment. Projecten en initiatieven van burgers volgen namelijk niet hetzelfde proces als de overheid en wijken vaak af van bestaande kaders. Het is daarmee een uitdaging om ervoor te zorgen dat deze experimenten toch een plek krijgen binnen de kaders van de overheid. Een belangrijke vraag die speelt bij de overheid is hoe je er voor kan zorgen dat niet steeds het wiel opnieuw uitgevonden hoeft te worden. Hierbij spelen leerprocessen een belangrijke rol.
Daarnaast blijkt uit de literatuur dat de houding van de overheid tegenover participatieprojecten en burgerinitiatieven sterk afhangt van de opstelling en visie van individuele ambtenaren. In het
onderzoek van Dezeure en de Rynck (2012) naar de visie van ambtenaren op burgerparticipatie komt naar voren dat er verschillende visies bestaan op het belang van burgerparticipatie. Bij het onderzoek naar de rol en het perspectief van de gemeente Amsterdam, als het gaat om burgerparticipatie en – initiatief binnen het ruimtelijke domein, is het dus interessant om te kijken naar welke verschillende visies er bestaan bij de betrokken ambtenaren (Dezeure en de Rynck, 2012; Uitermark, 2014).
Onderzoeksvraag en conceptueel model
Vanuit het theoretisch kader kan de volgende onderzoeksvraag geformuleerd worden:
Welke kwaliteiten van governance en creativiteit zoals door Patsy Healey zijn omgeschreven kunnen herkend worden in de nieuwe rol van de gemeente Amsterdam? En hoe gaat zij om met de uitdaging om deze kwaliteiten om te zetten in een nieuwe werkpraktijk?
Vanuit het theoretisch kader is er een conceptueel model ontwikkeld. Deze is leidend voor het verdere onderzoek. Het conceptueel is gebaseerd op het institutioneel raamwerk van Patsy Healey (2004) waarin een aantal kwaliteiten worden weergegeven die van belang zijn bij het stimuleren van creativiteit en initiatieven in de stad. De belangrijkste kwaliteiten die door Healey worden benoemd zullen belangrijke variabelen zijn voor dit onderzoek. Naast de kwaliteiten uit het model van Healey speelt de interactie tussen burger en overige instituties zoals de overheid ook een belangrijke rol bij het succes van burgerparticipatie en – initiatief (Wilde, de e.a. 2012; Uitermark, 2014).
Rol van burgerparticipatie en -initiatief binnen de ruimtelijke opgaven van Amsterdam
Belang van flexibiliteit Belang van leerprocessen Interactie burger en instituties Belang van openheid en transparantie
Onderzoeksstrategie
Voor het onderzoek naar de rol van de gemeente Amsterdam in participatieprojecten en burgeriniatieven binnen het ruimtelijke domein is er gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode. Een kwalitatieve onderzoeksmethode is een geschikte methode voor het begrijpen en interpreteren van processen, gebeurtenissen of ontwikkelingen in de samenleving. Het onderzoek naar de nieuwe verhouding tussen overheid en burger bij projecten in het ruimtelijke domein draait om sociale interacties, voor een onderzoek naar sociale interacties is de kwalitatieve onderzoeksmethode een veel gebruikte en geschikte methode (Bryman, 2008).
Binnen de kwalitatieve onderzoeksmethode is er gekozen voor een ‘multiple case study design’. Hierbij worden verschillende casussen onderzocht. Een ‘case study design’ is geschikt voor het onderzoek naar een empirisch verschijnsel. Een case study biedt de mogelijkheid om via empirisch onderzoek een situatie binnen een bepaalde context tot in detail te bekijken. Hierbij kunnen er binnen de casus relaties en betrekkingen tussen bepaalde eigenschappen ontdekt worden (Yin, 2009). Door te kiezen voor een ‘multiple case study design’ wordt de legitimiteit om resultaten te generaliseren vergroot doordat de resultaten van elke casus met elkaar vergeleken kunnen worden (Bryman, 2008).
Naast een kwalitatieve onderzoeksmethode wordt er ook een kwantitatieve onderzoeksmethode gebruikt. Er zal dus gebruik gemaakt worden van een combinatie van onderzoeksmethoden want naast een multiple case study zal ook de Q method worden toegepast. Mixed method research is de laatste jaren een veel gebruikte methodiek in wetenschappelijk onderzoek. Het gebruik van een
mixed method kan gezien worden als een reactie op kritiek op het eenzijdige karakter van
kwantitatief en kwalitatief onderzoek. (Bryman, 2008).
De Q methode kan gezien worden als een kwantitatieve onderzoeksmethode die gebruikt wordt voor het beantwoorden van kwalitatieve onderzoeksvragen. De Q methode wordt gebruikt voor het in kaart brengen van verschillende percepties, attitudes, overtuigingen, motieven, doelen en standpunten (van Exel & de Graaf, 2005). De methode is ontworpen om op een objectieve manier subjectiviteit te analyseren. De Q methode is eigenlijk een omgekeerde factoranalyse waarbij het draait om de analyse van een populatie van percepties en niet, zoals bij een gewone factoranalyse, om de analyse van een populatie van respondenten. In hoofdstuk zal er een nadere uitleg gegeven
