Het nieuwe feitenonderzoek naar zinloos én zinvol politiegeweld

(1)

Universiteit Utrecht

Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie Master Strafrecht - 2021/2022

Track Strafrecht en Criminologie

Het nieuwe feitenonderzoek naar zinloos én zinvol politiegeweld

Een analyse van het nieuwe feitenonderzoek van de beoordeling van politiegeweld, dat in werking is getreden met de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar.

R.G.A. Beck (Rosa) Studentnummer: 6359388

6 november 2022

Scriptiebegeleider: Mr. Rob ter Haar Tweede beoordelaar: Mr. Lonneke Martin

Aantal woorden: 21.503

(2)

Inhoudsopgave

Inleiding...4

Hoofdstuk I – Het juridische kader...9

1.1 Politiegeweld in cijfers...9

1.2 De wettelijke grondslag van het geweldsmonopolie...10

1.3 De Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar...12

1.3.1 De nieuwe strafbaarstelling...12

1.3.2 De nieuwe strafuitsluitingsgrond...13

1.3.3 Het nieuwe feitenonderzoek...13

1.4 De beoordeling van politiegeweld...15

1.4.1 De strafrechtelijke beoordelingsprocedure...16

1.4.2 De interne klachtenprocedure...17

1.4.3 De disciplinaire beoordelingsprocedure...18

1.5 Deelconclusie...20

Hoofdstuk II – Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar...21

2.1 De aanleiding van het wetsvoorstel...21

2.1.1 De bijzondere positie van de opsporingsambtenaar...21

2.1.2 Belangen van slachtoffers en nabestaanden...24

2.1.3 Belang van de samenleving: zorgvuldig en transparant onderzoek...25

Hoofdstuk III - Kritiek op de wet...28

3.1 Kritiek vanuit de politiek: gebrek aan transparantie...28

3.1.1 Motie van Groothuizen en Van Dam: een hoorrecht...28

3.1.2 Motie van Dittrich c.s.: moderniseer het politietuchtrecht...29

3.2 Kritiek door beroepsbeoefenaars: onafhankelijkheid en proportionaliteit...31

3.2.1 Onvoldoende onafhankelijk...31

3.2.2 De proportionaliteit van de wet...32

3.2.3 Politietuchtrecht aanpassen...33

(3)

Hoofdstuk IV - Het mensenrechtelijke perspectief...36

4.1 Art. 2 EVRM...36

4.1.1 Adequate reactie en afschrikwekkende werking...36

4.1.2 Effectief en adequaat onderzoek...38

4.2 Art. 3 EVRM...40

4.2.1 Preventief karakter...40

4.2.2 Zorgvuldig onderzoek: de procedurele eisen...41

Hoofdstuk V – Concluderend...43

5.1 Is de wet een verbetering, gelet op de gestelde doelen?...43

5.2 Kritiek en alternatieve voorstellen...46

5.2.1 Een hoorrecht in het interne feitenonderzoek?...46

5.2.2 Modernisering van het politietuchtrecht?...49

5.2.3 Een ondergrens als oplossing voor gebrek aan proportionaliteit?...53

5.3 Doorstaat het nieuwe feitenonderzoek de mensenrechtelijke toets?...54

5.3.1 Een voldoende adequate overheidsreactie op politiegeweld?...55

5.3.2 Effectief en adequaat onderzoek?...57

5.4 Eindconclusie...60

Literatuurlijst...62

(4)

Inleiding

Op 27 juni 2015 werd de Arubaanse Mitch Henriquez aangehouden in Den Haag. Tijdens deze aanhouding verzette hij zich hevig en waren de twee betrokken politieambtenaren genoodzaakt om geweld te gebruiken jegens Henriquez. Dit politiegeweld, in de vorm van een nekklem, leidde ertoe dat Henriquez het bewustzijn verloor en even later overleed in het ziekenhuis. Direct na het overlijden startte de rijksrecherche een onderzoek naar de gebeurtenis, waarin de twee betrokken opsporingsambtenaren aangemerkt werden als verdachten en uiteindelijk werden veroordeeld door de rechtbank Den Haag voor mishandeling met de dood ten gevolge, waarna de Hoge Raad tot dezelfde uitspraak is gekomen voor een van de twee opsporingsambtenaren.¹ De rechtbank benoemt in haar vonnis dat rekening is gehouden met de bijzondere positie van de opsporingsambtenaren en legde (mede) om die reden de gevangenisstraf van zes maanden geheel voorwaardelijk op. In de strafmotivering werd door de rechters dieper ingegaan op de persoonlijke situatie van een van de opsporingsambtenaren:

“Zijn gezin en hij hebben zwaar te lijden gehad (en hebben dat nog steeds) van de enorme publiciteit waarmee deze zaak is omgeven […]. De lange tijd die, hoe noodzakelijk ook vanwege de vele onderzoeken, aan de uitspraak van vandaag is voorafgegaan zal verdachte en de zijnen zwaar zijn gevallen.”²

Deze rechtsoverweging is tekenend voor het oude stelsel van het doen van strafrechtelijk onderzoek naar politiegeweld, waarbij een dergelijk onderzoek gepaard gaat met onzekerheid en emotie. Er werd namelijk na de dood van het slachtoffer direct een regulier strafrechtelijk onderzoek gestart, waarbij de opsporingsambtenaar als verdachte werd aangemerkt, wat weinig recht doet aan het geweldsmonopolie en de bijzondere positie van de opsporingsambtenaar. Het onderzoek viel de verdachte in het bovengenoemde strafproces zwaar: de opsporingsambtenaar werd direct na het overlijden van Henriquez aangemerkt als verdachte in een lang strafrechtelijk proces, waar veel (rechts)onzekerheid mee gemoeid is gegaan.³ Om maar met de deur in huis te vallen, is dat ook de voornaamste reden geweest voor de regering om het stelsel van onderzoek naar politiegeweld te herzien. De bijzondere

1 Rechtbank Den Haag 21 december 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:15095; Hoge Raad 16 februari 2021, ECLI:NL:HR:2021:211.

2 Rechtbank Den Haag 21 december 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:15095, r.o. 144.

3 Rechtbank Den Haag 21 december 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:15095, r.o. 144.

(5)

positie van de opsporingsambtenaar moest volgens de minister van Justitie en Veiligheid nadrukkelijker worden verankerd in de wet. Dit is uiteindelijk ook een van de hoofddoelen geworden waarmee het wetsvoorstel in 2016 is ingediend bij de Tweede Kamer en op 1 juli 2022 in werking is getreden. Het wetsvoorstel heeft kunnen rekenen op veel lof, maar ook op veel kritiek.

Korpschef Henk van Essen sprak op 1 juli 2022, op de dag van de inwerkingtreding van de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar, van ‘een belangrijke mijlpaal’ voor de Nationale Politie.⁴ Met de inwerkingtreding van de wet is namelijk een lang gekoesterde wens in vervulling gegaan: aan de strafrechtelijke positie van opsporingsambtenaren wordt meer recht gedaan dankzij een nieuwe strafbaarstelling, een nieuwe strafuitsluitingsgrond en een nieuw ingericht feitenonderzoek naar politiegeweld. Maar toch heeft met name het feitenonderzoek kunnen rekenen op kritiek.⁵ Het zou volgens critici een interne aangelegenheid zijn, waardoor de slachtoffers van politiegeweld weinig betrokken worden in het onderzoek. Het feitenonderzoek zou daarom te weinig transparant zijn en er zouden tekenen zijn dat het toch niet zo objectief wordt uitgevoerd als in beginsel lijkt.⁶ Ook wordt getwijfeld aan de proportionaliteit van de wet in het kader van verregaande opsporingsbevoegdheden die kunnen worden gebruikt tijdens het feitenonderzoek. Een aantal van deze kritiekpunten zijn aan bod gekomen tijdens de wetsbehandeling in de Eerste Kamer en in de Tweede Kamer, maar deze zijn ook aangedragen door verschillende juristen en instellingen.⁷ Het feitenonderzoek lijkt dus toch niet helemaal naar behoren te zijn ingericht.

Maar hoe zou het dan wel moeten?

Om maar alvast een schot voor de boeg te nemen: het wetsvoorstel zit juridisch wel degelijk sterk in elkaar. Het stelsel van onderzoek naar politiegeweld is overzichtelijker geworden – als politiegeweld leidt tot lichamelijk letsel of als een vuurwapen door de opsporingsambtenaar is gebruikt, wordt direct een intern feitenonderzoek ingesteld - en de opsporingsambtenaar lijkt er beter vanaf te komen dan in de oude regeling, nu zijn rechtspositie inderdaad is verbeterd. Er wordt namelijk meer aandacht besteed aan zijn bijzondere positie, omdat de opsporingsambtenaar niet meer direct als verdachte wordt aangemerkt in het onderzoek naar politiegeweld. Het nieuwe uitgangspunt is dat de

4 Wetsvoorstel Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar (Stb. 2021, nr. 233).

5 Bruinen, TPWS 2017/14.

6 Lindeman e.a. 2021.

7 Kamerstukken II 2019/20, 34641, nr. 18; Kamerstukken I 2020/21, 34641, M; Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 3; Van der Steeg, Ter Haar & Timmer, TWPS 2017/7.

(6)

politiefunctionaris rechtmatig geweld heeft gebruikt, vandaar dat hij in beginsel wordt aangemerkt als getuige, tenzij omstandigheden erop wijzen dat dit niet het geval is geweest.⁸ Die omstandigheden kunnen uitvoerig worden onderzocht in het nieuwe feitenonderzoek, waarbij opsporingsbevoegdheden ingezet kunnen worden om het onderzoek zo zorgvuldig mogelijk te verrichten.

Om te kunnen beoordelen of de kritiek op de nieuwe wet terecht is, met name omdat het wetsvoorstel met bijna complete steun in de Eerste Kamer is aangenomen,⁹ is het relevant om het nieuwe stelsel van de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar nader te onderzoeken. Door middel van een analyse van het nieuwe feitenonderzoek wordt in deze masterscriptie beoordeeld of de nieuwe regeling een verbetering is geweest ten opzichte van de oude regeling en of de doelen zijn behaald. Zoals reeds aan de orde is gesteld, zal uit deze masterscriptie volgen dat de wet een aantal mankementen bevat. Om die reden wordt tevens onderzocht of bruikbare voorstellen zijn aangedragen die het feitenonderzoek op die vlakken kunnen verbeteren.¹⁰

Politiegeweld kan daarnaast een inbreuk vormen op mensenrechten, zoals op art. 2 en 3 EVRM. Ter bescherming van deze rechten heeft het Europese Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) verplichtingen opgelegd aan de lidstaten wat betreft de overheidsreactie op politiegeweld en het doen van onderzoek naar politiegeweld. Ten eerste stelt het Europese Hof procedurele eisen aan het onderzoek naar politiegeweld, zoals openbaarheid, voortvarendheid, onafhankelijkheid en effectiviteit.¹¹ Lidstaten moeten ten tweede met een voldoende afschrikwekkende reactie komen op onrechtmatig politiegeweld.¹² Het lijkt echter erop dat Nederland hierin tekortschiet middels de nieuwe wet. Een voorbeeld waaruit dit blijkt, is het voorbeeld waarin een strafzaak van een schietincident in de nacht van 6 oktober 2014 beoordeeld zou worden aan de hand van de nieuwe wet. Die nacht controleerde de politie in Den Haag langsrijdende autobestuurders. Een autobestuurder wilde de controle omzeilen en reed weg, waarbij hij een stopteken negeerde en inreed op twee politieambtenaren. De bestuurder vluchtte na een blokkade van politieauto’s uit zijn auto en een motoragent schoot twee keer richting het slachtoffer, die werd geraakt in zijn hoofd en op

8 Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 3 (MvT).

9 Verslag I 2020/21, 34641, nr. 36, item 8.

10 Van der Steeg, Ter Haar & Timmer, TWPS 2017/7; Bruinen, TPWS 2017/14; Timmer & Van der Steeg 2015.

11 EHRM 15 mei 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0515JUD005239199, par. 324 (Ramsahai e.a. t. Nederland).

12 EHRM 18 december 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1218JUD001501411, par. 34-35 (Hasan Köse t. Turkije).

(7)

zijn torso.¹³ Het Gerechtshof Den Haag heeft de motoragent veroordeeld voor poging tot doodslag zonder strafoplegging¹⁴ en de Hoge Raad heeft dit oordeel in stand gehouden.¹⁵ Het Hof komt tot de conclusie dat de Politiewet en de Ambtsinstructie wel zijn geschonden omdat de handelingen van de motoragent niet de toets van proportionaliteit en subsidiariteit volbrengen, maar neemt in het oordeel tot het niet opleggen van een straf de omstandigheid mee dat het de opsporingsambtenaar zwaar valt om zich te moeten verantwoorden bij de strafrechter en dat het een grote impact heeft op zijn privéleven en werkende leven.¹⁶ Het staat echter wel vast dat in deze zaak sprake was van een ‘forse bevoegdheidsoverschrijding’.¹⁷ Dat vervolgens geen straf wordt opgelegd, lijkt al niet een geheel afschrikwekkende reactie te zijn.

Met de nieuwe wet worden in dit kader juist nog meer waarborgen verleend aan de opsporingsambtenaar, nu hij niet veroordeeld zou worden voor het delict poging tot doodslag, maar voor de nieuwe strafbaarstelling van art. 372 Sr, en hij verschillende rechten verkrijgt in het feitenonderzoek die normaliter alleen aan verdachten toekomen. Ook de strafmaat conform het nieuwe stelsel is niet dermate hoog ten opzichte van de strafmaat van commune delicten om een afschrikwekkende werking te hebben. Als de bovengenoemde zaak beoordeeld zou worden aan de hand van art. 372 Sr, zou voor het toebrengen van zwaar lichamelijk letsel in combinatie met het overtreden van de Ambtsinstructie en de Politiewet een gevangenisstraf van maximaal twee jaren opgelegd kunnen worden.¹⁸ Uiteindelijk is in deze zaak de opsporingsambtenaar veroordeeld voor het delict poging tot doodslag, waarbij het strafmaximum vijftien jaren gevangenisstraf is. De maximumstraf is conform de nieuwe wet dus fors lager. Met dit in gedachten, lijkt de overheidsreactie op onrechtmatig politiegeweld middels de nieuwe wet aldus niet dermate afschrikwekkend te zijn. Het is dus maar de vraag of de nieuwe wet de Europese toets doorstaat.

Al met al wordt in deze masterscriptie de volgende onderzoeksvraag gesteld:

Is het nieuwe feitenonderzoek, dat is gericht op de (interne) beoordeling van geweldgebruik door politieambtenaren, een verbetering ten opzichte van de oude regeling in het licht van de beoogde doelen en de kritiek op dat feitenonderzoek en voldoet het aan de Straatsburgse eisen die voortvloeien uit art. 2 en 3 EVRM?

13 Rechtbank Den Haag 2 december 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:14520, r.o. 3.1.

14 Gerechtshof Den Haag 1 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:3946.

15 Hoge Raad 6 oktober 2020, ECLI:NL:HR:2020:1488, r.o. 3.

16 Gerechtshof Den Haag 1 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:3946.

17 Ter Haar, AA 2021/113.

18 Artikel 372 onder 2 Sr.

(8)

De onderzoeksmethode die wordt gebruikt om deze onderzoeksvraag te beantwoorden, is als volgt. Deze masterscriptie zal in het teken staan van een klassiek juridisch onderzoek. In hoofdstuk I wordt het juridische kader van het geweldsmonopolie van opsporingsambtenaren geschetst en wordt ingegaan op de nieuwe aspecten uit het wetsvoorstel. In hoofdstuk II wordt vanuit het standpunt van politieambtenaren bezien waarom de wetswijziging noodzakelijk is geweest. Hierbij biedt de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel bruikbare inzichten in de beoogde doelen van de wet. In hoofdstuk III komt aan bod welke kritiek in de Nederlandse literatuur en politiek is geuit op het feitenonderzoek, waarbij tevens aan bod komt welke voorstellen zijn gedaan door verschillende critici om het onderzoek naar politiegeweld te verbeteren. Vervolgens wordt in hoofdstuk IV de vraag beantwoord welke eisen voortvloeien uit het stelsel van art. 2 en 3 EVRM aan de hand van relevante jurisprudentie van het EHRM ten behoeve van het reageren op politiegeweld en het doen van onderzoek naar politiegeweld. Met die verdieping kan in hoofdstuk V ten slotte de vraag worden beantwoord of de wet een verbetering is geweest gezien de doelen die zijn gesteld in de Memorie van Toelichting bij de wet. Ook wordt bezien of een van de aangedragen voorstellen van toegevoegde waarde kan zijn in het kader van de kritiek op het feitenonderzoek, en wordt de vraag beantwoord of het feitenonderzoek voldoet aan het mensenrechtelijke kader omtrent art. 2 en 3 EVRM.

In deze masterscriptie worden de volgende deelvragen gesteld, onderverdeeld in vier hoofdstukken, waarna in hoofdstuk V de onderzoeksvraag wordt beantwoord:

I. Hoe is het recent gewijzigde beoordelings- en feitenonderzoek naar geweldsaanwending door opsporingsambtenaren wettelijk geregeld?

II. Wat zijn de beoogde doelen geweest van de nieuwe regeling rondom de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar?

III. Welke kritiek is, zowel in de literatuur als in de politiek, uitgeoefend op het nieuwe feitenonderzoek?

IV. Welke eisen worden door het EHRM gesteld aan een feitenonderzoek naar politiegeweld in het licht van art. 2 en 3 EVRM?

(9)

Hoofdstuk I – Het juridische kader

In dit hoofdstuk staat het wettelijk kader centraal rondom het gebruik, het onderzoek en de afdoening van politiegeweld. Allereerst wordt cijfermatig besproken wat de omvang is van geweldsincidenten die gemeld zijn door de Nationale Politie en wat de grondslag is van het geweldsmonopolie. Daarna wordt kort ingegaan op de drie wijzigingen die zijn doorgevoerd met de nieuwe wet in het stelsel van het beoordelen van politiegeweld en komt aan de orde welke procedures van onderzoek en beoordeling, naast het interne feitenonderzoek, tevens mogelijk zijn. Dit overzicht is van belang voor het verdere verloop van de masterscriptie, omdat in hoofdstuk III aangedragen verbeterpunten van critici aan bod komen die tevens verband houden met het bredere perspectief van de beoordeling van politiegeweld dan louter de strafrechtelijke procedure.

1.1 Politiegeweld in cijfers

Politieambtenaren bezitten het zogeheten geweldsmonopolie. Uit art. 4 Ambtsinstructie volgt dat de politieambtenaar bevoegd is om ter uitvoering van zijn politietaak geweld te gebruiken, mits hij hierin is geoefend en hij dit op een gerechtvaardigde manier doet. Politiegeweld kan verschillende vormen aannemen. Instrumenteel geweld kan onder andere bestaan uit het gebruik van het vuurwapen¹⁹, pepperspray²⁰, de inzet van een politiehond²¹, traangas²² en andere geweldsmiddelen die dienstig zijn aan het waarborgen van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast kan de politie fysiek geweld inzetten. Het gebruik van geweld kan logischerwijs leiden tot lichamelijk letsel en in het uiterste geval tot het overlijden van het slachtoffer. De meldingen van geweldsincidenten worden door de Nationale Politie geregistreerd en de cijfers daarvan worden jaarlijks gepubliceerd, waarbij zowel de cijfers worden opgenomen van de gevallen waarin rechtmatig geweld wordt gebruikt, als de gevallen van onrechtmatige geweldsaanwending.

Dat het aantal (zware) geweldsincidenten rondom de aanhouding van verdachten de afgelopen jaren is toegenomen, zal in de huidige tijdsgeest geen grote verbazing wekken.²³ Met name de Coronapandemie heeft ertoe geleid dat fors meer geweldsincidenten naar aanleiding van rellen en demonstraties zijn gemeld. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan de

19 Artikel 7 lid 1 Ambtsinstructie.

20 Artikel 12a Ambtsinstructie.

21 Artikel 15 lid 1 Ambtsinstructie.

22 Artikel 13 Ambtsinstructie.

23 ‘Geweld tegen politieambtenaren 2017-2021’, politie.nl, 25 april 2022.

(10)

avondklokrellen van eind januari 2021.²⁴ De politie vertaalt deze toename van geweldsincidenten van de afgelopen jaren in de vorm van de ‘verruwing van de samenleving’,

‘polarisatie in de maatschappij’ en ‘verharding van het politieke debat’.²⁵ Uit de gepubliceerde geweldscijfers van de Nationale Politie volgt dat in 2021 in totaal 18.447 geweldsincidenten zijn gemeld, tegenover 16.304 gevallen in 2020 en 14.654 gevallen in 2019.²⁶ Toch leidt maar een klein deel van deze geweldsincidenten tot een strafrechtelijke veroordeling van de opsporingsambtenaar, namelijk jaarlijks enkele tientallen gevallen.²⁷

De stijging van geweldsincidenten is in de context van de wetswijziging het benoemen waard:

de toename van het aantal gemelde geweldsincidenten kan ertoe leiden dat meer zaken worden voorgedragen bij de strafrechter of bij andere instanties die bevoegd zijn om politiegeweld te beoordelen. Ook kan het leiden tot een grotere werkdruk voor de rijksrecherche met betrekking tot het nieuwe feitenonderzoek of voor de politiechef ingeval het voorval leidt tot de vaststelling van een plichtsverzuim. In het kader van zorgvuldigheid van het onderzoek is het van belang dat deze trend in de gaten wordt gehouden, nu capaciteitsproblemen bij de politie en bij het Openbaar Ministerie ertoe kunnen leiden dat minder zorgvuldig onderzoek gedaan kan worden naar geweldsincidenten.

1.2 De wettelijke grondslag van het geweldsmonopolie

De legitimatie van de geweldsaanwending door opsporingsambtenaren is op verschillende manieren gepositioneerd in het Nederlandse rechtsstelsel. Allereerst volgt uit art. 3 Polw dat de politie de taak heeft om de rechtsorde te handhaven en hulp te verlenen aan hulpbehoevenden. Op grond van art. 27 lid 1 Polw bezit de korpschef de leiding en het beheer van de politie en moet hij verantwoording afleggen aan de minister van Justitie en Veiligheid over het handelen van opsporingsambtenaren. Politieambtenaren ontlenen de bevoegdheid om geweld te gebruiken aan art. 7 lid 1 Polw. Kortgezegd kan op grond van dit artikel fysiek of instrumenteel geweld door opsporingsambtenaren ingezet worden als steunmaatregel,²⁸ mits dit succesvol getoetst kan worden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Bij het gebruik van geweld geldt namelijk dat sprake moet zijn van een ultimum remedium-

24 Huisman, DD 2021/37.

25 Politie Nederland, Jaarverantwoording 2021, p. 103.

26 ‘Geweldcijfers 2021: meer incidenten waar politie geweld moest gebruiken’, politie.nl, 7 juli 2022.

27 Samadi, Dubelaar & Pitcher, NJB 2021/792.

28 Fijnaut e.a. 2007, p. 728.

(11)

situatie. Het is aan de politieambtenaar om ter plekke te beoordelen of het geweldsmiddel proportioneel en subsidiair is voor de situatie.²⁹

Ten tweede zijn de bevoegdheden van politieambtenaren nader uitgewerkt in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren uit 1994 (hierna: de Ambtsinstructie). In deze Ambtsinstructie zijn de kaders uitgewerkt omtrent het gebruik van instrumenteel en fysiek politiegeweld, zoals de voorwaarden die ten grondslag liggen aan het gebruik van het vuurwapen. Een voorbeeld hiervan is art. 7 lid 1 onder a Ambtsinstructie, waarin is bepaald dat een vuurwapen gebruikt mag worden om een persoon aan te houden van wie mag worden aangenomen dat hij een vuurwapen bij zich draagt of levensbedreigend geweld tegen personen zal gebruiken.

Daarnaast mag op grond van art. 7 sub b onder 1 Ambtsinstructie het vuurwapen ingezet worden om een persoon aan te houden die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd waar minstens vier jaar gevangenisstraf op is vastgesteld (de zogeheten 4- jaarsgrond) en een ernstige aantasting vormt op de lichamelijke integriteit.³⁰ Daarnaast is in art. 10a lid 1 Ambtsinstructie vastgelegd dat de opsporingsambtenaar moet waarschuwen voordat hij gericht schiet, behalve als de omstandigheden dit niet toelaten.

Uit deze wettelijke eisen volgt een grote verantwoordelijkheid voor de opsporingsambtenaar om ter plekke de situatie in te schatten op het risico tot gevaar. Daarnaast wordt de inzet van geweld getoetst aan (uitgebreide) wettelijke criteria. Deze criteria worden in de Ambtsinstructie nauwkeurig omschreven, omdat de inzet van geweldsmiddelen grote gevolgen kan hebben voor de gezondheid van personen. Ook kan het een inbreuk vormen op mensenrechten, zoals op art. 2 en 3 EVRM. Desalniettemin moeten politiefunctionarissen in een zeer kort tijdsbestek besluiten of de situatie aan de eisen voldoet, alvorens geweld in te zetten. Het kan dus ook voorkomen dat een politieambtenaar de situatie verkeerd inschat en een verkeerde keuze maakt, waardoor het geweld niet de toets van proportionaliteit en subsidiariteit doorstaat. Deze situaties zijn vaak voer voor de media, zoals de recente gebeurtenis bij de boerenprotesten in juli 2022, waarbij een politieambtenaar gericht heeft geschoten op een tractor die werd bestuurd door een 16-jarig persoon, waarna een intern onderzoek is ingesteld naar de rechtmatigheid en proportionaliteit van het ingezette geweldsmiddel.³¹

29 Artikel 7 lid 1 Polw.

30 Artikel 7 lid 1 onder b Polw.

31 ‘Politiechef: agent die op trekker schoot maakte verkeerde inschatting’, nos.nl, 9 juli 2022.

(12)

1.3 De Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar

Op 1 juli 2022 is de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar in werking getreden, na een lange aanloop van Kamerdebatten en adviezen van beroepsbeoefenaars. In het wetsvoorstel worden kortgezegd drie wijzigingen voorgesteld van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering: een nieuwe strafbaarstelling, een nieuwe strafuitsluitingsgrond en een nieuw feitenonderzoek. Deze drie aanpassingen worden in deze paragraaf besproken, waarbij het zwaartepunt uiteraard ligt bij het nieuwe feitenonderzoek.

1.3.1 De nieuwe strafbaarstelling

In art. 372 (nieuw) Sr wordt een nieuwe strafbaarstelling opgenomen, namelijk dat het culpoos overtreden van de Ambtsinstructie en de Politiewet strafbaar is. De sanctie die op een schending van dit artikel kan volgen, wordt onderverdeeld in drie categorieën. Ten eerste kan een gevangenisstraf voor ten hoogste één jaar of een geldboete van de vierde categorie worden opgelegd als het onrechtmatige politiegeweld enig lichamelijk letsel ten gevolge heeft gehad. Ten tweede is een gevangenisstraf van maximaal twee jaar of een geldboete van de vierde categorie mogelijk als het onrechtmatige politiegeweld heeft geleid tot zwaar lichamelijk letsel en, ten derde, kan een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of een geldboete van de vierde categorie opgelegd worden als de dood een gevolg is van onrechtmatig politiegeweld.³² Het is daarbij een vereiste dat het aan de schuld van de opsporingsambtenaar te wijten is dat de Ambtsinstructie of de Politiewet is overtreden.³³ Daarnaast is deze strafbaarstelling alleen van toepassing op opsporingsambtenaren die bevoegd zijn geweld te gebruiken op grond van art. 7 lid 1 Polw of op grond van art. 6 Wet op de bijzondere opsporingsdiensten.

Opvallend aan de nieuwe strafbaarstelling is dat het gericht is op de vraag of de Ambtsinstructie of de Politiewet is overtreden, in plaats van op de vraag of sprake is van het voltooien van een delictsomschrijving uit het Wetboek van Strafrecht, zoals mishandeling of (poging tot) doodslag. De gedachte hierachter is dat commune delictsomschrijvingen niet zien op de gevallen waarin geweld wordt uitgeoefend door opsporingsambtenaren die het geweldsmonopolie bezitten.³⁴ Gezien de kwetsbare en bijzondere positie van de politieambtenaar zou met een aparte strafbaarstelling meer recht worden gedaan aan hun

32 Artikel 372 (nieuw) Sr.

33 Artikel 372 (nieuw) Sr.

34 Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 3, p. 11 (MvT).

(13)

situatie.³⁵ Op die bijzondere positie wordt in hoofdstuk II van deze masterscriptie verder ingegaan.

1.3.2 De nieuwe strafuitsluitingsgrond

Naast de nieuwe strafbaarstelling, is met de inwerkingtreding van de wet tevens een nieuwe strafuitsluitingsgrond in het leven geroepen, speciaal gericht op opsporingsambtenaren. Deze strafuitsluitingsgrond is gecodificeerd in art. 42 lid 2 (nieuw) Sr en luidt:

“Niet strafbaar is de ambtenaar die in de rechtmatige uitoefening van zijn taak en in overeenstemming met zijn geweldsinstructie geweld gebruikt.’’³⁶

De bovengenoemde strafuitsluitingsgrond is aan de orde wanneer sprake is van een strafrechtelijke vervolging voor een algemeen delict uit het Wetboek van Strafrecht en ligt dus in het verlengde van de nieuwe strafbaarstelling.³⁷ Met de strafuitsluitingsgrond wordt getoetst of de opsporingsambtenaar vervolgd kan worden voor een specifiek delict uit het Wetboek van Strafrecht. Als aan de delictsomschrijving is voldaan, kan vervolgens getoetst worden of art. 42 lid 2 Sr van toepassing is op de opsporingsambtenaar en het gebruikte geweld. Als blijkt dat de opsporingsambtenaar heeft gehandeld conform de Ambtsinstructie en de Politiewet, is de strafuitsluitingsgrond van toepassing.³⁸ De minister merkt daarbij op dat, omdat de strafuitsluitingsgrond een verlengde is van de nieuwe strafbaarstelling, niet verwacht wordt dat art. 42 lid 2 Sr dermate veel zal worden gebruikt.³⁹

1.3.3 Het nieuwe feitenonderzoek

Wellicht het meest besproken onderdeel van het wetsvoorstel, is het nieuwe feitenonderzoek.

In boek 4, titel IIIA van het Wetboek van Strafvordering (vervolging en berechting van rechterlijke ambtenaren) is het feitenonderzoek gecodificeerd. Dit begrip wordt in art. 511a lid 2 (nieuw) Sv als volgt omschreven:

“Een feitenonderzoek is gericht op de beoordeling of het geweld is gebruikt overeenkomstig de geweldsinstructie.”⁴⁰

35 Mevis, DD 2017/62.

36 Artikel 42 lid 2 (nieuw) Sr.

38 Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 3, p. 10-11 (MvT).

40 Artikel 511a lid 2 (nieuw) Sv.

(14)

Het feitenonderzoek is een nieuw soort intern onderzoek binnen het strafrechtelijke kader en maakt kortgezegd mogelijk dat intern een zorgvuldig onderzoek plaatsvindt naar de feitelijke omstandigheden van het geweldgebruik door de opsporingsambtenaar, zonder dat de opsporingsambtenaar juridisch gezien wordt beschouwd als een verdachte in de zin van art.

27 lid 1 Sv. In eerste instantie wordt namelijk ervan uitgegaan dat de opsporingsambtenaar het geweld rechtmatig heeft gebruikt. Uit de Memorie van Toelichting volgt dat het feitenonderzoek in beginsel dient voor de gevallen waarin de opsporingsambtenaar zijn vuurwapen heeft gebruikt, of waarin politiegeweld heeft geleid tot lichamelijk letsel of de dood van het slachtoffer.⁴¹ Het feitenonderzoek kan buiten beschouwing blijven als het Openbaar Ministerie direct aanleiding ziet om een strafrechtelijk opsporingsonderzoek te starten. Het is mogelijk dat deze twee onderzoeken elkaar opvolgen, maar deze kunnen niet tegelijkertijd plaatsvinden.⁴² De eenvoudigere zaken waarbij sprake is van geen of licht lichamelijk letsel en het vuurwapen niet is gebruikt, kunnen door de politie zelf via een disciplinair onderzoek worden afgedaan, waarbij onderzocht wordt of sprake is van een plichtsverzuim. Deze interne procedure komt verder aan bod in paragraaf 1.4.3.

De regering heeft ervoor gepleit dat politiegeweld onderworpen moet worden aan een zorgvuldig en onafhankelijk feitenonderzoek, gezien de inbreuk die politiegeweld maakt op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer.⁴³ Het interne feitenonderzoek wordt om deze reden verricht door de rijksrecherche met behulp van een aantal opsporingsbevoegdheden om het feitencomplex zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen. Het feitenonderzoek dient daarnaast binnen zes weken te zijn afgerond. Het is van belang om te benoemen dat de opsporingsambtenaar in dit proces de rechten verkrijgt die normaliter toekomen aan een verdachte in de zin van art. 27 lid 1 Sv, zoals het zwijgrecht.⁴⁴ Daarnaast bevat het feitenonderzoek een andere systematiek dan een regulier opsporingsonderzoek: in het feitenonderzoek wordt het handelen van de politieambtenaar getoetst aan de Ambtsinstructie en de Politiewet, en wordt aldus niet onderzocht of de handelingen delictsbestanddelen vervullen van een commuun strafbaar feit.⁴⁵

41 Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 3, p. 22.

45 Van der Steeg, Ter Haar & Timmer, TPWS 2017/7.

(15)

Het vernieuwde feitenonderzoek naar de inzet van politiegeweld wordt intern verricht en is wettelijk geregeld in de artikelen 511a, 511aa en 511ab (nieuw) Sv. Op grond van art. 511a lid 1 Sv kan op bevel van de officier van justitie een feitenonderzoek ingesteld worden door de rijksrecherche, gericht op de vraag of het geweld in overeenstemming is met de Ambtsinstructie en de Politiewet.⁴⁶ Uit art. 511a lid 3 Sv volgt dat de slachtofferrechten zoals genoemd in art. 51a tot en met 51d Sv overeenkomstig van toepassing zijn op het feitenonderzoek. Dit zijn onder andere het recht op informatievoorziening⁴⁷, de kennisneming van processtukken⁴⁸ en het recht op vertaling van de processtukken.⁴⁹ Het horen van de burger komt in beginsel pas aan de orde als de officier van justitie heeft besloten de opsporingsambtenaar strafrechtelijk te vervolgen. De opsporingsbevoegdheden die tijdens het feitenonderzoek ingezet kunnen worden, zijn opgenomen in art. 511aa lid 1 Sv. Op grond van art. 511ab lid 1 Sv kan de officier van justitie naar aanleiding van de resultaten van het interne feitenonderzoek een vervolgingsbeslissing nemen.⁵⁰ Als de officier van justitie besluit een strafrechtelijke vervolging in te stellen, start een regulier opsporingsonderzoek waarbij de politieambtenaar wordt aangemerkt als verdachte. Dit wordt medegedeeld aan de politieambtenaar op grond van art. 511ab lid 2 Sv.

1.4 De beoordeling van politiegeweld

Met de inwerkingtreding van de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar is een nieuwe dimensie toegevoegd aan het stelsel van onderzoek doen naar politiegeweld. Het interne feitenonderzoek gaat vooraf aan een eventueel strafproces en wordt met name uitgevoerd in de gevallen waarin sprake is van zwaar lichamelijk letsel of de dood als gevolg van het politiegeweld. Naast het feitenonderzoek kunnen ook andere procedures plaatsvinden om het politiegeweld te beoordelen. In deze paragraaf worden die procedures besproken.

1.4.1 De strafrechtelijke beoordelingsprocedure

De officier van justitie heeft de mogelijkheid om een opsporingsambtenaar te vervolgen voor het handelen in strijd met de Ambtsinstructie of de Politiewet. De officier kan dit besluiten naar aanleiding van de resultaten van het interne feitenonderzoek.⁵¹ In dat geval wordt de opsporingsambtenaar aangemerkt als verdachte in een opsporingsonderzoek.

46 Artikel 511a lid 2 Sv.

47 Artikel 51ab Sv.

48 Artikel 51ac Sv.

49 Artikel 51ca Sv.

50 Brinkhof, DD 2019/58.

51 Art. 511ab (nieuw) Sv.

(16)

De Rechtbank Midden-Nederland is op grond van art. 2 lid 3 (nieuw) Sv met uitstek bevoegd om de strafzaken omtrent politiegeweld te behandelen. Deze competentie is per 1 juli 2022 toegekomen aan de zogeheten Blauwe Kamer, welke is gevestigd op de zittingslocatie van de rechtbank Midden-Nederland in Utrecht.⁵² De zittingen van de Blauwe Kamer zijn, zoals in beginsel elke reguliere rechtszaak, openbaar. Dat de Rechtbank Midden-Nederland bij uitstek bevoegd is, is een opvallende keuze.⁵³ Zo uit procureur-generaal Otte in een brief aan het ministerie van Justitie en Veiligheid zijn verwondering over dit voorstel, met name omdat de regering geen concrete redenen heeft aangedragen waaruit blijkt dat de overige rechtbanken in Nederland onvoldoende expertise zouden hebben om dergelijke zaken te behandelen. Ook ligt het niet in de lijn der verwachtingen dat dermate veel rechtszaken worden behandeld met betrekking tot politiegeweld, dat een specifieke expertise is vereist om de zaken te beoordelen. Naast de vraagtekens rondom de noodzakelijkheid van een geconcentreerde rechtsmacht, heeft procureur-generaal Otte ook kritiek op de toegankelijkheid en bereikbaarheid van het recht als de strafzaken uitsluitend in Utrecht worden behandeld.⁵⁴

Naast de reguliere vervolgingsbeslissing van het Openbaar Ministerie, kan een strafproces over het gebruik van politiegeweld ook gestart worden via een art. 12 Sv-procedure. Deze procedure houdt in dat, wanneer de officier van justitie heeft besloten om de politieambtenaar niet te vervolgen, het slachtoffer beklag kan doen over deze vervolgingsbeslissing. Dit beklag wordt ingediend bij het Gerechtshof, waaraan wordt verzocht om de politieambtenaar alsnog te vervolgen. Het Gerechtshof oordeelt over het beklag en beslist of er voldoende redenen bestaan om de politieambtenaar alsnog strafrechtelijk te vervolgen.⁵⁵

1.4.2 De interne klachtenprocedure

Een andere manier om politiegeweld te beoordelen, is door middel van de interne klachtenprocedure. Het staat de betrokken burger namelijk vrij om een klacht in te dienen over het handelen van een opsporingsambtenaar. Voor de algemene klachtbehandeling binnen de politie zijn de klachtencoördinator en de klachtenbehandelaars verantwoordelijk. De klachtencoördinator is iemand die voldoende kennis heeft over het juridische aspect van de klachtenbehandeling en over de politieorganisatie. De klachtencommissie behelst een groep

52 ‘Alle zittingen van de ‘blauwe kamer’ zijn sinds vrijdag in de rechtbank in Utrecht’, duic.nl, 1 juli 2022.

53 De Haas & Özsüren, JutD 2019/22.

54 Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 34641, nr. 2.

55 Gonzales, NJB 2009/1570.

(17)

personen die individueel gezien voldoende kennis hebben over het klachtrecht en die beschikken over een zekere mate van gespecialiseerde gesprekstechnieken.⁵⁶

Uit hoofdstuk 7 van de Politiewet volgt dat de klachtencommissie oordeelt over de ingekomen klachten van de gedragingen van politieambtenaren.⁵⁷ Een dergelijke klacht moet worden ingediend bij de politiechef op grond van art. 71 lid 1 Polw of bij de korpschef op grond van art. 70 lid 1 Polw. De nadere regels die zien op de behandeling van ingediende klachten zijn vastgesteld in de Regeling klachtbehandeling politie. Uit art. 2 lid 1 van deze regeling volgt dat een klachtencommissie wordt gevormd voor de Landelijke Eenheid en voor iedere regionale eenheid. De klachtencommissie behandelt de klacht en adviseert hierover de politiechef.⁵⁸ Daarnaast, op grond van art. 7 van de Regeling klachtbehandeling politie, stelt de korpschef verdere regels vast over de klachtenbehandeling.

De uitvoering van de klachtenbehandeling is gecodificeerd in de Uitvoeringsregeling klachtbehandeling politie 2018. Uit de toelichting bij deze uitvoeringsregeling volgt dat het doel van de klachtenbehandeling het herstel van vertrouwen van de burger in de politie is, eveneens als het versterken van het lerend vermogen van de politie en het verbeteren van hun imago.⁵⁹ Wanneer een schriftelijke of mondelinge klacht binnenkomt bij de politiechef, korpschef of de klachtencommissie, belandt de klager in de eerste fase van het beoordelingsproces. In deze fase wordt beoordeeld of de klacht door de politiechef kan worden afgedaan.⁶⁰ De beoordeling geschiedt op basis van overleg tussen de klager en de klachtbehandelaar, zodat de klager zijn klacht kan toelichten en het doel van de klacht kenbaar kan maken.⁶¹ Dit gesprek heeft tot doel om partijen te horen en begrip te kweken voor elkaars situatie. Op die manier is de kans groter dat geen verdere klachtenbehandeling nodig is en de procedure eindigt in de eerste fase.⁶² Over de klachtenbeoordeling wordt door de klachtenbehandelaar een rapport opgesteld conform art. 5 lid 5 Uitvoeringsregeling.

Wanneer de klager ontevreden is met de uitkomst van de eerste fase, kan de tweede fase aanvangen waarbij met name de klachtencommissie en de politiechef betrokken zijn.⁶³ Het

56 Uitvoeringsregeling klachtbehandeling politie 2018 (Stcrt. 2018, nr. 3393), p. 8.

57 Artikel 71 Polw.

58 Kelk & De Jong 2019, p. 206.

61 Artikel 5 lid 1 Uitvoeringsregeling.

(18)

beoordelingsrapport dat is opgesteld in de eerste fase, kan voor de klachtencommissie dienen als overzicht van de feiten en standpunten van zowel de klager als de politieambtenaar.⁶⁴ In de tweede fase wordt de klacht voorgelegd aan de onafhankelijke klachtencommissie.⁶⁵ De klachtencommissie heeft als taak de politiechef te adviseren over de manier van afdoening van de klacht. De commissie komt tot dit oordeel middels bijvoorbeeld een gesprek met de klager en de betrokken politieambtenaar. Als de politiechef is geadviseerd, moet hij de uiteindelijke beslissing nemen over de klacht. Deze beslissing kan drie uitkomsten hebben: de klacht is gegrond, ongegrond of niet-ontvankelijk. Daarnaast kan de politiechef ook oordelen dat hij zich onthoudt van een oordeel op grond van art. 7 van de uitvoeringsregeling. Dit kan het geval zijn als niet goed vastgesteld kan worden wat het feitencomplex inhoudt op basis van het rapport uit de eerste beoordelingsfase en gesprekken die zijn gevoerd met beide partijen. Wanneer de klager het tevens niet eens is met het oordeel van de klachtencommissie en de politiechef, kan de klager zich wenden tot de Nationale Ombudsman.⁶⁶ Al met al is de klachtenprocedure bij uitstek de procedure waarin de burger een centrale positie inneemt en waarin ruimte is voor hoor en wederhoor.

1.4.3 De disciplinaire beoordelingsprocedure

Het kan mogelijk zijn dat een politieambtenaar zich schuldig maakt aan een plichtsverzuim.

Op grond van art. 76 lid 2 van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp) is sprake van een plichtsverzuim als de opsporingsambtenaar een voorschrift schendt of iets doet of nalaat dat een goede ambtenaar niet zou doen of nalaten.⁶⁷ Hier kan dus onder andere de onrechtmatige inzet van politiegeweld onder vallen, alsook procedurele fouten zoals het foutief opstellen van een proces-verbaal. In de situaties waarin politiegeweld heeft geleid tot meer dan gering lichamelijk letsel of tot de dood, zal in ieder geval een (strafrechtelijk) intern feitenonderzoek worden gestart zoals is besproken in paragraaf 1.3.3. Het disciplinaire onderzoek kan hieraan evenwijdig worden uitgevoerd.⁶⁸

Een disciplinair onderzoek naar een mogelijk plichtsverzuim kan aanvangen naar aanleiding van een melding of een strafrechtelijk onderzoek (zoals het interne feitenonderzoek).⁶⁹ De politieambtenaar wordt ervan op de hoogte gesteld als een disciplinair onderzoek jegens hem

67 Lindeman e.a. 2021, p. 38.

68 Groenhuijsen & Jansen, DD 2018/22.

69 Kamerstukken II 2018/19, 28844, nr. 166.

(19)

plaatsvindt.⁷⁰ Het onderzoek staat inhoudelijk gezien los van een eventueel strafrechtelijk onderzoek. Mede daardoor kunnen de verklaringen van de opsporingsambtenaar uit het disciplinaire onderzoek in het licht van het nemo tenetur-beginsel niet gebruikt worden als bewijsmiddel in de strafrechtelijke procedure.⁷¹

Een politieambtenaar kan naar aanleiding van een disciplinair onderzoek op grond van art. 76 Barp een disciplinaire straf opgelegd krijgen door de politiechef. In art. 77 lid 1 Barp worden tien verschillende varianten opgesomd van mogelijke disciplinaire straffen, variërend van een geldboete tot een schorsing of ontslag. Een disciplinaire straf kan louter worden opgelegd als een redelijk vermoeden van schuld bestaat, wat wordt onderzocht door de afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten (hierna: afdeling VIK). Elke politie-eenheid beschikt over een afdeling VIK. Het onderzoek dat deze afdeling verricht, is ervoor bedoeld om het feitencomplex van de situatie te onderzoeken door middel van verschillende onderzoeksmethodes, zoals het horen van betrokken personen. Het is hierbij niet noodzakelijk dat de betrokken burger een verklaring aflegt. Het doel van de procedure is immers het waarborgen van de integriteit van de politie en het versterken van het lerend vermogen van het politiebestel, waarbij dus niet centraal staat dat de betrokken burger tegemoet wordt gekomen aan eventueel geleden schade.⁷²

In 2020 is een onderzoek gepubliceerd dat is verricht door de korpsleiding van de Nationale Politie, onder leiding van mr. Mos, met als doel om het stelsel van disciplinair onderzoek te evalueren. Uit dit rapport blijkt dat nog veel verbeterpunten bestaan ten behoeve van de werking van de disciplinaire afhandeling. Zo is het onduidelijk welke onderzoeksmiddelen precies ingezet mogen worden, wanneer een disciplinair onderzoek aanvangt en is er onvoldoende aandacht voor het welzijn van de opsporingsambtenaar in het proces.⁷³ Ook wordt de disciplinaire beslissing niet openbaar kenbaar gemaakt, waardoor betrokkenen van mening kunnen zijn dat het proces niet transparant genoeg is. Daarnaast zou volgens het onderzoeksrapport de afstemming en samenwerking met het Openbaar Ministerie onvoldoende zijn ingeval een strafrechtelijk onderzoek samenloopt met een disciplinair onderzoek. Met name de informatiedeling is niet op orde, wat niet ten goede komt aan de rechtszekerheid voor de betrokken opsporingsambtenaren.⁷⁴

71 EHRM 17 december 1996, ECLI:CE:ECHR:1996:1217JUD001918791 (Saunders t. Verenigd Koninkrijk).

72 Lindeman e.a. 2021, p. 37.

73 Mos 2020, p. 27.

74 Mos 2020, p. 28.

(20)

1.5 Deelconclusie

In dit hoofdstuk stond de vraag centraal wat het juridische kader is rondom de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar, met in het bijzonder het juridische kader rondom het feitenonderzoek naar politiegeweld. Concluderend zijn met de inwerkingtreding van de wet drie belangrijke wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering doorgevoerd: een nieuwe strafbaarstelling, een nieuwe strafuitsluitingsgrond en een nieuw, intern feitenonderzoek. De beoordelingsprocedure van politiegeweldszaken kan daarnaast op verschillende manieren geschieden: via de strafrechtelijke procedure, eventueel volgend op een intern feitenonderzoek, via de interne klachtenprocedure en via de disciplinaire procedure. In de klachtenprocedure wordt het slachtoffer in beginsel betrokken bij het onderzoek. Dit is per definitie niet het geval bij de disciplinaire procedure en het nieuwe feitenonderzoek, omdat dit in beginsel interne procedures zijn.

(21)

Hoofdstuk II – Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de specifieke doelen en de ratio van de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar. Om de noodzaak van de nieuwe wet toe te lichten, worden de beoogde doelen geanalyseerd, zodat duidelijk wordt met welke bedoelingen de wet is ontworpen.

2.1 De aanleiding van het wetsvoorstel

In hoofdstuk I is benoemd dat de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar is ontworpen om recht te doen aan de bijzondere positie van de opsporingsambtenaar, met inachtneming van het geweldsmonopolie. Ook leidt volgens de minister van Justitie en Veiligheid de nieuwe wet ertoe dat het vertrouwen van de samenleving in de politie toeneemt en dat het beoordelen en registreren van geweldshandelingen transparanter en overzichtelijker wordt vormgegeven. In deze paragraaf worden deze doelen nader uitgewerkt aan de hand van de Memorie van Toelichting bij de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar.⁷⁵

2.1.1 De bijzondere positie van de opsporingsambtenaar

Al langere tijd klonken geluiden vanuit de politieorganisatie dat het stelsel van onderzoeken en beoordelen van politiegeweld op de schop moest, met name in het licht van de kwetsbare positie van opsporingsambtenaren.⁷⁶ Een aantal strafrechtelijke vervolgingen van politieambtenaren hebben geleid tot onrust in de politieorganisatie, zoals de zaak Mitch Henriquez. Die onrust heeft geleidelijk geleid tot het ontwerp van het wetsvoorstel. Hoe de bijzondere positie van de opsporingsambtenaar plaats heeft gekregen in de wet, wordt voorts toegelicht ten eerste aan de hand van de nieuwe strafbaarstelling, ten tweede aan de hand van de nieuwe strafuitsluitingsgrond en ten slotte aan de hand van het nieuwe feitenonderzoek.

Allereerst was het in de oude regeling meer vanzelfsprekend dat het gebruik van geweld door een politieambtenaar een delictsomschrijving uit het Wetboek van Strafrecht kon vervullen, omdat een aparte strafbaarstelling niet aan de orde was. In dat geval wordt de politieambtenaar juridisch gezien gelijkgesteld aan een burger die geweld aanwendt zonder geweldsmonopolie. Ten Voorde benoemde in dat kader dat het handelen van de politieambtenaar gecriminaliseerd werd.⁷⁷ In de Memorie van Toelichting is ook aangedragen

76 Ten Voorde, Proces: Tijdschrift Voor Strafrechtspleging 2016/95, p. 40.

(22)

dat met de oude wettelijke regeling, dus zonder aparte strafbaarstelling, te weinig rekening werd gehouden met de positie van de politieambtenaar die zijn taak (rechtmatig) uitvoert.⁷⁸ Met de invoering van een nieuwe strafbaarstelling voor opsporingsambtenaren in art. 372 Sr, wordt de criminalisatie van het handelen van de politie teruggedrongen en meer recht gedaan aan de positie van de opsporingsambtenaar, nu vaak juist van hem wordt verwacht dat geweld wordt toegepast wanneer dit noodzakelijk is.⁷⁹ Daarnaast ligt bij de toepassing van art. 372 Sr de focus op onderzoek naar het handelen van de opsporingsambtenaar, in plaats van op de vraag of sprake was van opzet of schuld op de gedraging.⁸⁰

Van der Steeg, Ter Haar en Timmer hebben terecht opgemerkt dat politiegeweld dat niet heeft geresulteerd in lichamelijk letsel, door middel van de nieuwe regeling alsnog getoetst kan worden aan een commuun delict uit het Wetboek van Strafrecht. De nieuwe strafbaarstelling van art. 372 Sr ziet immers alleen op de gevallen waarin sprake is van lichamelijk letsel of de dood. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is genoemd in hoofdstuk I van deze masterscriptie, namelijk de situatie waarin een politieambtenaar gericht heeft geschoten op een tractor zonder dat dit resulteerde in lichamelijk letsel. In theorie kan in dit geval art. 372 Sr niet van toepassing zijn, nu geen sprake is van letsel. De decriminalisering van het handelen van opsporingsambtenaren is dus met name aan de orde in zaken waarbij sprake is van enig lichamelijk letsel, waardoor situaties waarin geen sprake is van letsel, wel gecriminaliseerd blijven, met soms een mogelijk hogere straf tot gevolg dan bij zaken die beoordeeld worden aan de hand van art. 372 Sr.⁸¹ Uit de Richtlijn voor strafvordering poging doodslag van het Openbaar Ministerie volgt namelijk dat bij schieten met een vuurwapen in de richting van een persoon aan een first offender een gevangenisstraf van 36 tot 48 maanden opgelegd kan worden, terwijl conform art. 372 Sr de opsporingsambtenaar gestraft wordt met een gevangenisstraf van maximaal een jaar als het feit enig lichamelijk letsel ten gevolge heeft of maximaal twee jaren als het feit zwaar lichamelijk letsel ten gevolge heeft. Hierbij kan de vraag gesteld worden of de nieuwe strafbaarstelling van art. 372 Sr gezien de hoogte van de maximumstraf voldoende afschrikwekkend is voor de opsporingsambtenaar. Die vraag wordt beantwoord in hoofdstuk V van deze masterscriptie.

Om in dergelijke situaties toch tegemoet te komen aan de bijzondere positie van de opsporingsambtenaar, kan een beroep gedaan worden op de strafuitsluitingsgrond van art. 42

79 ‘Pleidooi voor instellen speciaal tuchtrecht voor politieagenten’, destentor.nl, 21 juli 2015.

80 Aanwijzing geweldsaanwending opsporingsambtenaar 2022 (Stcrt. 2022, nr. 16635).

81 Van der Steeg, Ter Haar & Timmer, TWPS 2017/7.

(23)

lid 2 Sr. De bijzondere positie van de opsporingsambtenaar wordt ten tweede dus ook gewaarborgd door deze nieuwe strafuitsluitingsgrond.⁸² Juridisch gezien verandert met de nieuwe strafuitsluitingsgrond niet veel, omdat geen sprake is van een bredere rechtsbescherming. Het is aldus louter ontworpen om tegemoet te komen aan de speciale positie van de opsporingsambtenaar.⁸³

Ten derde is de criminalisatie van het politiehandelen ook een motivering geweest om door middel van een nieuw feitenonderzoek de rechtspositie van de opsporingsambtenaar te verbeteren, omdat de ambtenaar in het oude feitenonderzoek direct als verdachte werd aangemerkt wanneer het vuurwapen werd ingezet of sprake was van lichamelijk letsel bij de burger. Dit werd, zoals ook bleek uit de zaak Mitch Henriquez, als belastend en emotioneel zwaar ervaren. Daarnaast was het vaak niet duidelijk of de opsporingsambtenaar in een onderzoek werd aangemerkt als verdachte of getuige. Het was zelfs mogelijk dat de rechtspositie van de opsporingsambtenaar gedurende het feitenonderzoek, zelfs gedurende het verhoor, veranderde van getuige naar verdachte.⁸⁴ Het is echter wel van groot belang dat de juridische kwalificatie duidelijk is, omdat aan verdachten andere rechten toekomen dan aan getuigen.⁸⁵ Dit bracht onwenselijke situaties teweeg, waardoor met de inwerkingtreding van de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar deze mogelijkheid in de ban is gedaan. De rechtspositie van de opsporingsambtenaar is dus verduidelijkt. In het feitenonderzoek wordt de opsporingsambtenaar in een standaardsituatie gehoord als getuige, maar verkrijgt daarbij wel de rechten die normaliter aan een verdachte toekomen.⁸⁶

Een strafrechtelijk onderzoek kan een flinke impact hebben op de opsporingsambtenaar, zowel op emotioneel gebied als op werkgebied. De angst om onderworpen te worden aan een strafrechtelijk onderzoek als verdachte, kan ertoe leiden dat de politie terughoudender omgaat met de inzet van geweld, ook in situaties waar dit noodzakelijk is voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid.⁸⁷ In het nieuwe feitenonderzoek wordt de opsporingsambtenaar aangemerkt als getuige, wat een positieve uitwerking kan hebben op een eventuele terughoudendheid in de uitvoering van de politietaak.⁸⁸

84 Aanwijzing handelwijze geweldsaanwending (politie)ambtenaar 2006 (Stcrt. 2006, nr. 143).

87 Van Barneveld, Tijdschrift voor Sanctierecht en Onderneming 2016/2.

(24)

2.1.2 Belangen van slachtoffers en nabestaanden

In de Memorie van Toelichting wordt aan de orde gesteld dat niet alleen recht moet worden gedaan aan de positie van de politiefunctionaris, maar ook aan de belangen van slachtoffers en nabestaanden in het feitenonderzoek. Het nieuwe feitenonderzoek mag namelijk niet ten koste gaan van de rechten zoals zij die zouden verkrijgen als een strafrechtelijk opsporingsonderzoek plaatsvindt naar de geweldsaanwending van opsporingsambtenaren.⁸⁹ Daarnaast is, gelet op de jurisprudentie van het EHRM, een Europese lidstaat ertoe verplicht nabestaanden en slachtoffers in een zekere mate te betrekken in het onderzoek naar politiegeweld zodat hun belangen gewaarborgd kunnen worden.⁹⁰

Met de introductie van het nieuwe feitenonderzoek beschikt de rijksrecherche over een breed scala aan opsporingsbevoegdheden. Dit dient onder andere het belang van het slachtoffer, omdat op deze manier zo nauwkeurig en zorgvuldig mogelijk onderzoek gedaan kan worden naar de geweldsaanwending en getoetst kan worden of het politiegeweld in lijn is geweest met de Ambtsinstructie en de Politiewet.⁹¹ Daarnaast behouden slachtoffers en nabestaanden met het nieuwe feitenonderzoek hun rechten zoals in een regulier opsporingsonderzoek naar de (strafbare) handelingen van een verdachte.⁹² Dat betekent dat de artikelen 51a tot en met 51d Sv van toepassing zijn op het slachtoffer en nabestaanden, waarmee ze onder andere recht hebben op inzage in de processtukken.⁹³ In het licht van art. 149a lid 2 Sv lijkt dit in eerste instantie echter niet het geval te zijn, omdat het interne feitenonderzoek van de rijksrecherche geen processtukken bevat. De stukken uit het interne feitenonderzoek zijn immers niet hoofdzakelijk bedoeld om uiteindelijk voor te leggen aan de strafrechter tijdens een strafproces, omdat het interne feitenonderzoek niet ten doel heeft om de politieambtenaar strafrechtelijk te vervolgen. In de Memorie van Toelichting is om die reden nadrukkelijk aangestipt dat art. 51b Sv, inhoudende het recht op inzage in de stukken, overeenkomstig van toepassing is op het feitenonderzoek zonder dat sprake hoeft te zijn van een opsporingsonderzoek.⁹⁴ Op die manier blijft ook dit recht voor slachtoffers en nabestaanden gewaarborgd en worden zij (tot op bepaalde hoogte) betrokken in het feitenonderzoek.

90 EHRM 15 mei 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0515JUD005239199, par. 348-349 (Ramsahai e.a. t. Nederland).

(25)

2.1.3 Belang van de samenleving: zorgvuldig en transparant onderzoek

Met de wet wordt tevens beoogd om de belangen van de samenleving in zijn geheel te waarborgen. Het is namelijk noodzakelijk dat transparant en zorgvuldig onderzoek wordt gedaan naar politiegeweld, zowel in het belang van de samenleving als in het belang van de politieorganisatie. Als dit onderzoek transparant is vormgegeven en als duidelijk wordt gemaakt dat in beginsel elke geweldsaanwending door een opsporingsambtenaar met letsel tot gevolg getoetst wordt aan wettelijke vereisten, zal de samenleving dankzij die transparantie meer vertrouwen krijgen in de politieorganisatie en het functioneren daarvan.⁹⁵ Deze doelen zijn door de minister in acht genomen bij zowel het nieuwe stelsel van interne feitenonderzoek, als bij de disciplinaire procedure en de interne klachtenprocedure. Deze drie verschillende vormen van onderzoek worden voorts in dat licht beoordeeld.

Het is ten eerste van belang dat het interne feitenonderzoek op een zorgvuldige manier wordt verricht, gelet op het arrest McCann e.a. t. Verenigd Koninkrijk.⁹⁶ Het gebruik van geweld door de politie kan immers een schending van mensenrechten opleveren. Om die reden is het uitgangspunt van het nieuwe feitenonderzoek dat elke geweldsaanwending door een opsporingsambtenaar met meer dan gering lichamelijk letsel of dood ten gevolge onderworpen wordt aan een onafhankelijk feitenonderzoek. Het voornaamste doel is waarheidsvinding, omdat met die bevindingen kan worden vastgesteld of de opsporingsambtenaar heeft gehandeld conform de Politiewet en de Ambtsinstructie.⁹⁷ De onafhankelijkheid van het feitenonderzoek wordt gewaarborgd doordat de rijksrecherche, onder de verantwoordelijkheid van het college van procureurs-generaal, het onderzoek verricht. Op deze manier is de politieorganisatie zelf niet betrokken bij het onderzoek.⁹⁸ Daarnaast is het aan de hoofdofficier van justitie om te beoordelen of de officier van justitie die het feitenonderzoek leidt, voldoende onafhankelijk is ten opzichte van de opsporingsambtenaar in het licht van de betreffende politie-eenheid waar hij onder valt. Ook worden de opsporingshandelingen die worden ingezet bij het feitenonderzoek uitgevoerd door een andere politie-eenheid dan die van de betreffende opsporingsambtenaar.⁹⁹

96 EHRM 27 september 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0927JUD001898491 (McCann e.a. t. Verenigd Koninkrijk).

99 Aanwijzing geweldsaanwending opsporingsambtenaar 2022 (Stcrt. 2022, nr. 16635).

(26)

Het interne feitenonderzoek is daarnaast relatief breed vormgegeven, onder andere gelet op de mogelijkheden tot het inzetten van bepaalde opsporingsbevoegdheden, om zo zorgvuldig mogelijk onderzoek te kunnen doen. Daarnaast wordt het slachtoffer geïnformeerd als een feitenonderzoek naar de handelingen van een opsporingsambtenaar wordt gestart. Met deze waarborgen weten de verschillende partijen waar zij aan toe zijn, en zo kan ook uitgelegd worden aan de samenleving op welke manier om wordt gegaan met een geweldsaanwending en een daaropvolgend feitenonderzoek. Het vertrouwen van de samenleving in het politieapparaat wordt hiermee gewaarborgd. De minister heeft nadrukkelijk toegelicht dat met elke wijziging van de systematiek rondom het beoordelen en afdoen van politiegeweld uitgangspunten zoals transparantie en zorgvuldigheid voorop hebben gestaan en per onderdeel is afgewogen of de wetswijziging bijdraagt aan deze doelen.¹⁰⁰

Ten tweede staat het streven naar transparantie en zorgvuldigheid ook centraal in het disciplinaire proces van beoordelen van geweldsaanwendingen door opsporingsambtenaren.

De procedure wordt weliswaar intern uitgevoerd, met als doel het versterken van het lerend vermogen van de politieorganisatie, maar daarnaast bestaat ook de mogelijkheid om de oplegging van de disciplinaire straf voor te leggen aan de bestuursrechter, die over de rechtmatigheid van de beslissing oordeelt.¹⁰¹ Hiermee wordt beoogd om het lerend vermogen van de politieorganisatie te versterken en zo transparant mogelijk om te gaan met het disciplinaire onderzoek.

Ten derde wordt de onafhankelijkheid en zorgvuldigheid van het behandelen van klachten over politiegeweld gewaarborgd in het stelsel van de interne klachtenprocedure, omdat leden van de klachtencommissie bestaan uit personen die onafhankelijk opereren ten opzichte van de politieorganisatie. Met de interne klachtenprocedure is ook beoogd de drempel tot het indienen van klachten laag te houden, zodat de burgers niet verstrikt raken in een ingewikkeld proces rondom het instellen van klachten jegens opsporingsambtenaren. Dit versterkt tevens het vertrouwen van burgers in de politieorganisatie, omdat hiermee een signaal wordt afgegeven dat serieus naar hen wordt geluisterd en dat zij zich wel degelijk gehoord voelen.¹⁰²

102 Lindeman e.a. 2021, p. 132.

(27)

2.2 Deelconclusie

In dit hoofdstuk is de achtergrond van het wetsvoorstel uitgediept. Uit de Memorie van Toelichting volgt dat de bijzondere positie van de opsporingsambtenaar beter verankerd moest worden in de wet. Dankzij het nieuwe feitenonderzoek wordt de opsporingsambtenaar niet meer direct als verdachte aangemerkt, wat positieve effecten lijkt te hebben op de gemoedstoestand van opsporingsambtenaren tijdens het feitenonderzoek. Daarnaast bezitten de nabestaanden en slachtoffers een aantal rechten zoals aan hen zouden toekomen in een regulier opsporingsonderzoek, waarmee zij worden betrokken in het feitenonderzoek. De nieuwe wet, en het nieuwe feitenonderzoek in het bijzonder, leidt ook tot meer vertrouwen in de politieorganisatie omdat zowel burgers als opsporingsambtenaren weten waar zij aan toe zijn, en eenduidig aan de samenleving uitgelegd kan worden hoe wordt omgegaan met onderzoek naar politiegeweld. Elke geweldsaanwending waarin een vuurwapen is gebruikt door de opsporingsambtenaar of dat heeft geleid tot enig lichamelijk letsel bij de burger, wordt immers onderworpen aan een feitenonderzoek.

(28)

Hoofdstuk III - Kritiek op de wet

De Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar en de Memorie van Toelichting zijn uitgebreid aan bod gekomen in de voorgaande hoofdstukken. Voorts is het van belang om de vraag te beantwoorden welke kritiek is geuit op de wet en welke voorstellen zijn aangedragen om de wet te verbeteren. In dit hoofdstuk ligt aldus het gewicht op de afbakening van de kritiek op de wet, zowel vanuit de politiek als vanuit de literatuur, waarbij uiteraard de focus ligt op het feitenonderzoek.

3.1 Kritiek vanuit de politiek: gebrek aan transparantie

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet op 1 juli 2022, is het wetsvoorstel uitvoerig behandeld in de Eerste Kamer en in de Tweede Kamer. Tijdens deze debatten zijn verschillende moties ingediend ter verbetering van het interne feitenonderzoek. De twee meest relevante aangenomen moties worden besproken in deze paragraaf. De eerste motie is afkomstig uit de Tweede Kamer, inzake de (gebrekkige) transparantie van het feitenonderzoek, en de tweede motie is aangenomen door de Eerste Kamer, inzake de verhouding tussen de verschillende beoordelingsprocedures en de verkenning naar een transparantere tuchtrechtelijke procedure.

3.1.1 Motie van Groothuizen en Van Dam: een hoorrecht

Op 14 oktober 2019 vond een wetgevingsoverleg plaats in de Tweede Kamer waarin de Wet Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar is besproken. Tijdens dit overleg hebben de Tweede Kamerleden Van Dam (CDA) en Groothuizen (D66) een motie ingediend dat ertoe strekte om de regering aan te sporen een onderzoek te verrichten naar de vraag of een hoorrecht van slachtoffers en nabestaanden van politiegeweld plaats moet krijgen in het interne feitenonderzoek. De leden Van Dam en Groothuizen constateren namelijk dat in het feitenonderzoek geen ruimte bestaat voor een dergelijk hoorrecht en dat het proces volledig intern is vormgegeven, waardoor het systeem niet transparant genoeg zou zijn.¹⁰³

Toenmalig minister Grapperhaus onderschreef de motie van Van Dam en Groothuizen echter niet omdat een hoorrecht voorbij zou gaan aan het doel van het feitenonderzoek. Het feitenonderzoek is gericht op de vraag of het handelen van de opsporingsambtenaar in lijn is geweest met de Ambtsinstructie en de Politiewet, en niet op genoegdoening van het