--'I"I""I;;, .. T TIEC ENTRUM

(1)

I

--'I"I""I;;, .. T TIEC ENTRUM

NEDER LA

DSE P lIT/EKE

Let op uw zaak...

^.TIJEN

Als twee wetenschappelijke bureaus van verschillende signatuur gelijktijdig over hetzelfde onderwerp een studie publiceren treft de auteurs een schrijnend lot. Niet zozeer de eigen argumenten worden in de publieke discussie over het werkstuk gewogen, maar vooral de onderlinge verschillen. De critici zijn dank- baar. Tegelijk met de redenering wordt de munitie ertégen gepresenteerd. Zij hoeven nog slechts de lont erbij te houden.

De Teldersstichting van de VVD en de Wiardi Beck- man Stichting van de PvdA hebben allebei een rapport gepubliceerd waarin arbeidstijdverkorting centraal staat. Tot zover niets bijzonders. Twee alerte in- stituten die opgesnoven hebben dat op het ATV-terrein wel wat maatschappelijk relevant graafwerk ver- richt kan worden. Ook de conclusies van het sociaal- democratische en van het liberale rapport zijn onderling verschillend. Niemand hoeft zich dus ongerust te maken of, in zijn zekerheden geschokt, het vingertje te heffen. De één schrijft dat de overheid arbeidstijdverkorting desnoods dwingend op moet leggen. De ander stelt dat de eerste verantwoordelijkheid rust bij de sociale partners.

Voordat u begint te gapen toch even de ogen uitwrij- ven. Want wat u nu ziet kàn niet waar zijn: Wie is de pleitbezorger voor overheidsinterventie? De Telders- stichting! En de bekering tot het 'laissez faire' is dus bij ... ? Ja, bij de WBS! Heus, het is echt gebeurd. Ter- wijl wij eventjes niet hebben opgelet snoepten die wetenschappelijke stouteriken uit de verboden sui- kerpot.

Zo gaat dat, de praktijk is altijd sterker dan de leer.

De ware wetenschapper zal bij de werkelijke feiten te biecht gaan. Niet bij de geloofsartikelen. Zo worden grenzen in ons denken verkend en verlegd. Maar de liberale en de sociaal-democratische onderzoekers zijn niet zo waardenvrij of ze komen toch tot tegen- strijdige bevindingen. Erg verwonderlijk is dat ook weer niet. Voor ieder liggen de grenzen van het On- bekende Rijk immers anders.

De roep om overheidsingrijpen ontsnapt het VVD- bureau in haar studie over jeugdwerkloosheid door het besef dat het vrije spel der economische krachten een hele generatie jongeren vermorzelt. Bij de WBS zien we de kritiek op het PvdA-étatisme en de waardering voor het maatschappelijke compromis. Dat compromis heeft de doorbraak van de arbeidstijdverkorting gebracht. En de ogen geopend voor de vakbeweging als dragende kracht van de sociaal-democratie.

181

Henne Pauli Hoofd Voorlichting en Redactie van de FNV; lid van de redactie van SenD

socialisme en democratie nummer 6,

juni 1984

(2)

juni 1984

182

(3)

Politieke en sociale democratie

Deel I: De illusie van de 'democratische staat' revisited

Deze maand precies twee jaar geleden publiceerde de Wiardi Beckman Stichting De illusie van de 'democra- tische staat'. In dit rapport, geschreven door WBS- medewerker Paul Kalma, wordt de in de PvdA gang- bare staats- en democratie-opvatting gekritiseerd - in het bijzonder de neiging om het sturend vermogen van de overheid in een democratische samenleving stelsel- matig te overschatten.

Het rapport werd door WBS-directeur Joop van den Berg in een woord vooraf als een 'politieke handgra- naat' betiteld. Met behulp van deze beeldspraak zou ook een groot deel van de reacties op het rapport kun- nen worden getypeerd. Velen, ook in de PvdA, meen- den dat de granaat doel had getroffen en dat de sociaal- democratie haar opvattingen over de staat zou moeten wijzigen. Anderen daarentegen spraken van een aan- val in de rug, uitgevoerd in een periode dat de PvdA het ideologisch toch al zo zwaar te verduren heeft. En tenslotte waren er critici die vonden dat het projectiel de juiste richting miste of veel minder explosief mate- riaal bevatte dan Van den Berg had gesuggereerd. Iets voor de Consumentenman dus.

In onderstaand betoog verdedigt Kalma zich tegen de- ze overdrachtelijke 'kritiek der wapenen'. Het tweede deel, dat in een volgend nummer van SenD zal worden gepubliceerd, behelst een poging om, mede naar aan- leiding van de kritiek, enkele thema's uit het rapport nader uit te werken.

Vanaf haar ontstaan tot ver in de twintigste eeuw is de sociaal-democratie beheerst geweest door een heils- verwachting. De strijd tegen bestaande armoede en rechteloosheid stond in het teken van het geloof in een heel andere, socialistische maatschappij, waarin fundamentele conflicten als die tussen kapitaal en arbeid zouden zijn verdwenen. Ook in de sociaal-democratische opvattingen over democratie kwam dit geloof tot uitdrukking: de politieke democratie, middel tot emancipatie van de arbeidersklasse, maar gebonden aan het bestaande, kapitalistische tijdperk, zou op den duur plaats maken voor een meer omvat- tende 'sociale' democratie. Politieke of sociale demo- cratie, heet het in 1926 verschenen boek van de in- vloedrijke Oostenrijkse sociaal-democraat Max Ad- Ier.!

Bijna zestig jaar later worden de begrippen politieke en sociale democratie opnieuw gebruikt in het WBS- rapport De illusie van de 'democratische staat'. De boodschap is echter een geheel andere. De sociaal- democratie, aldus het rapport, heeft zich ontwikkeld tot een reformistische, op praktische hervormingen gerichte beweging. Haar ambivalente houding tegen-. over de politieke democratie heeft zij verruild voor

een onvoorwaardelijke verdediging. Maar juist in het sociaal-democratische geloof in het 'primaat van de politieke democratie' schuilt nog een restje eschato- logie. Het idee dat de democratie, als het er op aan- komt, maar op één manier kan worden georganiseerd, namelijk via de staat, blijft onbedoeld voedsel geven aan de totalitaire droom van een conflictvrije, transparante, zichzelf besturende maatschappij. Al- leen de erkenning van meerdere, gelijkwaardige or- ganisatieprincipes, waaronder de door de vakbeweging belichaamde 'sociale democratie', leidt tot een definitieve breuk met een allang achterhaalde staats- en maatschappijopvatting. Niet 'politieke of sociale democratie', maar 'politieke en sociale democratie'. Dit artikel is een poging om, aan de hand van het be- grippenpaar politieke/sociale democratie, de kritiek op De illusie van de 'democratische staat' te beant- woorden. Begonnen wordt met een schets van de huidige ideologische context, en de invloed die daarvan is uitgegaan op de ontvangst van het rapport. In het verlengde daarvan wordt de vraag behandeld, in hoe- verre ik de macht van de staat heb onder- dan wel heb overschat. Daarna komt uitgebreid de kritiek op de door mij beoogde relativering van het 'primaat van de politieke democratie' aan de orde. Daarbij maak ik onderscheid tussen de organisatie van de democratie als zodanig (staat en 'algemeen belang'), en de verhouding tussen politieke democratie en de sociaal-democratische doelstellingen (de staat als 'schild voor de zwakken'). Na vervolgens de kritiek op mijn interpretatie van het sociaal-democratische gedachten- goed (hoe 'étatistisch' is de PvdA?) te hebben behandeld, sta ik tenslotte stil bij de bezwaren en problemen die het begrip sociale democratie heeft opgeroepen.

Dit laatste onderdeel vormt tevens de opmaat van het tweede deel van het artikel, waarin enkele thema's uit het rapport nader zullen worden uitgewerkt. Daarbij zal de relatie tussen socialisme en pluralisme centraal staan.

Uit onderstaande zal blijken dat ik De illusie van de 'democratische staat' voor een aanzienlijk deel nog steeds op de PvdA van toepassing acht. De PvdA heeft de afgelopen twee à drie jaar een (nog niet afge- sloten) periode van inhoudelijke heroriëntatie door- gemaakt. Dat gebeurde vooral onder invloed van ver- kiezingsnederlagen, de economische crisis, en een omslag in het algemene politieke klimaat, waarvan het WBS-rapport zelf één van de uitdrukkingen is. Deze heroriëntatie komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in een minder grote nadruk op het streven naar

183

Paul Kalma

Socioloog; werkzaam bij de Wiardi Beckman Stichting

juni 1984

(4)

ordening en planning van de Nederlandse economie, en in een wat minder 'étatistische' kijk op de wijze waarop de gewenste herverdeling van arbeid tot stand moet komen. Het verkiezingsprogramma Eer- lijk delen (1982) verschilt in dat opzicht nogal van het in het rapport sterk gekritiseerde programma Weer- werk (1981).

Of deze tendens zich verder door zal zetten, is voor- alsnog onduidelijk. Het is niet uitgesloten dat de ge- noemde koerswijzigingen, achteraf bezien, eerder in- gegeven zullen blijken te zijn geweest door een be- grijpelijke gevoeligheid voor een bepaalde politieke mode (privatisering, deregulering), dan door een wat grondiger reflectie op de problemen van staat en democratie. In Eerlijk delen treffen we bijvoorbeeld de volgende passage aan: 'Er zijn grenzen aan de moge- lijkheden van de overheid om maatschappelijke ont- wikkelingen te sturen. Daarom moet de overheid te- rughoudender worden en niet meer regelen dan beslist onvermijdelijk is.' Niet alleen wijkt de PvdA hiermee wel erg ver af van haar traditionele staatsgerichtheid (de zin zou niet misstaan in een liberaal pamflet); het wantrouwen wordt nog versterkt doordat in een groot deel van het programma de overheid toch weer als vanouds wordt opgescheept met de meest uiteenlopende taken. Ook pogingen om het rapport 'ijlings tot speelgoed der academici te verklaren', stellen niet bepaald gerust. ²

Al met al reden genoeg om het principe dat aanval de beste verdediging is, in het navolgende flink te laten doorklinken.

De opmars van het neo-Iiberalisme

De afgelopen jaren hebben een opmerkelijke omslag in het denken over de staat te zien gegeven. Werd in de jaren zeventig de uitbreiding van overheidsactivi- teiten als min of meer vanzelfsprekend ervaren, in het begin van de jaren tachtig pleegt men, al of niet onder invloed van de recessie, bij die uitbreiding vraagte- kens te zetten. De stemming varieert van een zekere scepsis over het sturend vermogen van de overheid tot een regelrechte afkeer van ambtenaren, collectieve heffingen en wettelijke regelingen, die het verant- woordelijkheidsgevoel van de burger en de weer- baarheid van de particuliere onderneming zouden aantasten. Het neo-liberalisme viert hoogtij; ook in Nederland, waar het kabinet-Lubbers 'deregulering' en 'privatisering' propageert (zonder daarvan overigens in de praktijk een meer dan opportunistisch ge- bruik te maken).

Dit neo-liberalisme, en de strijd die daartegen van linkse zijde wordt gevoerd, hebben de ontvangst van De illusie van de 'democratische staat' nogal beïn- vloed. Door beide partijen, als men daarvan kan spreken, is het rapport in de eerste plaats opgevat als een aanklacht tegen de staat. Ed. van Thijn³suggereert, in een uitvoerige en overigens welwillende reactie, dat ik de PvdA aanmoedig om zich 'van de staat af te wenden', de staat 'de rug toe te keren', zo niet 'op te blazen'. En J. M. den Uyl (a) bromt goed- moedig dat ik van de bestuurbaarheid van de samenleving af wil. 'In de maakbaarheid gelooft hij niet en

juni 1984 184

pogingen tot sturing zijn hem een gruwel. '

Een soortgelijke interpretatie viel het rapport bij de traditionele tegenstanders van de PvdA ten deel. In (semi)anarchistische kring werd opgemerkt dat het niet ver genoeg gaat en de vraag ontwijkt of 'wij eigenlijk wel een staat nodig (hebben)'. (P. Lehning;

zie ook Th. Holterman ). Positief was de ontvangst ter rechterzijde van de PvdA. Dat geldt in het bijzonder voor het CDA, waar, naast rustiger beschouwingen als vanJ. Zijlstra, ook duidelijk politieke geïnspireer- de geluiden konden worden vernomen. A. Noote- boom bijvoorbeeld, oud-staatssecretaris van Finan- ciën, leidde uit mijn 'lezenswaardige en moedige boekje' af 'dat nu ook bij sociaal-democraten het in- zicht begint te rijpen dat de macht van de overheid te groot is' (geciteerd door P. Fortuyn).

Nu zou het van een zekere ondankbaarheid getuigen, als ik me van de huidige neo-liberale stemming geheel zou distantiëren. Zo die stemming de inhoud van het rapport al niet heeft beïnvloed, dan toch wel de ver- koop. Bovendien heeft de sociaal-democratie van oudsher zoveel banden met het liberalisme dat men zich als PvdA-er voor het predikaat 'liberaal' niet zou hoeven schamen (Bernstein definieerde het socialisme al als 'georganiseerd liberalisme'). Niettemin wil ik, bij wijze van korte samenvatting van het rapport, het verschil benadrukken tussên De illusie van de ' de- mocratische staat' en de hoofdstroom van kritische li- teratuur over de staat in democratische, economisch hoogontwikkelde samenlevingen. Een verschil dat ik in het rapport aanduidde met de stelling dat de traditionele vraag van Hayek c.s. naar de verhouding tussen planning en vrijheid moet worden omgedraaid.

'Niet de vraag of een geplande samenleving wel vrij kan zijn dient democratisch-socialisten in de eerste plaats bezig te houden, maar de vraag of een vrije, de- mocratische samenleving, zoals zij die wensen, wel planbaar is, wel verenigbaar met het paradigma van de

"bestuurbare samenleving".' (p. 67)

Het rapport keert zich tegen een vorm van staatsfetis- jisme, zoals ik dat in recente verkiezingsprogramma's van de PvdA en in publikaties van sociaal-democratische politici meen aan te treffen. De PvdA, zo betoog ik, heeft de neiging om, overal waar het welzijn be- vorderd en maatschappelijke problemen opgelost moeten worden, de staat te hulp te roepen. Ten grondslag aan die neiging (die we in meerdere of min- dere mate overigens ook in andere politieke partijen en in andere organisaties aantreffen) ligt het geloof in de 'bestuurbaarheid' van de samenleving vanuit één centraal punt, de nationale overheid. 'De staat', schrijf ik, 'geldt als de 'cockpit' van de samenleving, van waaruit die samenleving in socialistische richting wordt gestuurd'. 'Sturing', 'bestuurbaarheid', en dergelijke zijn in dit verband sleutelbegrippen. In de twee pagina's tellende inleiding tot het verkiezingsprogramma van 1981, Weerwerk, komen ze veertien maal voor.

Waarom is dit geloof in de macht van de overheid in een democratische samenleving, door mij aangeduid als het idee van de 'democratische staat', een illusie?

Dat houdt verband met het karakter van de democra-

(5)

Ie n

!t ij

r

"

!r

!r :n r-

1-

: e

1-

te

1,

el

~t

r- m :n

IU

s- 'il t, e- li-

;h ik li- s- :1.

'ij te e- el ie s- 's :i- )g st :n

[1-

:n in :n .' .,

~,

Ig r- Ie 's- :n

in id

!?

a-

tie. Een democratische samenleving is een samenleving waarin mensen en organisaties voor hun belangen en verlangens kunnen opkomen; waarin maatschappelijke conflicten vrijelijk kunnen uitkristallise- ren en op min of meer vreedzame wijze worden be- slecht. De spil van zo'n samenleving wordt gevormd door het recht: het maakt conflicten mogelijk, het be- grenst conflicten en het vormt de inzet van conflicten.

Het parlement speelt in zo'n samenleving, als uiteindelijke wetgever, een belangrijke rol, maar niet de rol die voor hem in het idee van de 'democratische staat' is gereserveerd: namelijk die van centraal orgaan van een uitvoerende macht die de maatschappelijke ontwikkeling naar haar hand zet.

De staat is bij ons om twee redenen niet tot zo'n leidende rol in staat, althans veel minder dan in landen die niet democratisch genoemd kunnen worden. In de eerste plaats kan de staat zich moeilijk afschermen van de talloze en vaak tegenstri jdige verlangens die in een democratische samenleving worden gearticu- leerd. Daardoor ontbreekt het het overheidsbeleid al aan de coherentie die het kan hebben in landen waar de staat niet aan dergelijke druk is blootgesteld. In de tweede plaats is de centrale overheid er veel minder in staat om van de burgers naleving van het beleid af te dwingen. De overheid moet daarom in belangrijke mate haar toevlucht nemen tot samenwerking met en apaisering van maatschappelijke organisaties.

De 'democratische staat' beschouw ik dus als een illusie. Let wel: niet de democratische-staat-zonder-aan- halingstekens. In het rapport wordt een bepaalde opvatting met de werkelijkheid geconfronteerd; het is geen kritiek op die werkelijkheid zelf, dat wil zeggen op de staat zoals die in het begin van de jaren tachtig in Nederland functioneert. Daaraan schuilt een be- langrijk verschil met recente publikaties over de staat als van Geelhoed en van Van Doorn. Beide auteurs constateren, zoals op vergelijkbare wijze in De illusie van de 'democratische staat' gebeurt, een vergaande verstrengeling van staat en maatschappij. Zij achten deze ontwikkeling te ver doorgeschoten (Van Doorn spreekt zelfs van een 'nachtmerrie') en bepleiten herstel van de relatieve autonomie van de staat. Geel- hoed bijvoorbeeld stelt dat de overheid voor een effectieve sturing 'armslag en distantie' nodig heeft.

Wenselijk is 'een doelmatige, coherente en systema- tische beïnvloeding door de staat' van de maatschappelijke ontwikkeling. ⁴

Volgens het WBS-rapport daarentegen is de verstrengeling van staat en maatschappij onvermijdelijk; sterker, ze is het kenmerk bij uitstek van een democratische samenleving. Zoals in 'revolutionaire' maatschappijen de staat de maatschappij in een ijze- ren houdgreep heeft, zo is het in een democratie de maatschappij die de staat als een octopus omklemt.

Dat betekent niet dat de overheid zich niet hier en daar een een zekere bewegingsvrij heid kan (en moet) verschaffen. Maar een meer fundamenteel herstel van de autonomie van de staat kan alleen maar ten koste gaan van de democratie. 5 De staat is, in de mis-.

schien voor misverstanden vatbare terminologie van het WBS-rapport, in een democratische samenleving

per definitie 'zwak'.

Trefwoorden in de huidige discussie over de staat als 'privatisering' en 'deregulering' treft men in De illusie van de 'democratische staat' dan ook niet aan. Ook is de strekking van het rapport niet strijdig met even- tuele uitbreiding van de overheidsinvloed op bepaalde gebieden. Men kan zelfs stellen dat de overspannen verwachtingen in de PvdA met betrekking tot overheidsingrijpen, bijvoorbeeld op het terrein van de economie, het zoeken naar meer effectieve vormen van overheidsinterventie hebben geblokkeerd. In dat kader pleit het rapport onder andere voor vormen van 'zachte' planning en voor marktconform 'overheidsinitiatieC, waarmee bijvoorbeeld de sociale en economische monopoliepositie van bepaalde bedrijven kan worden doorbroken.

De macht van de staat

Bovenstaande moge dienen om de opvatting van enkele hier aangehaalde critici, als zou het rapport zich tegen de bestaande (democratische) staat keren, te weerleggen. De uitspraak van Nooteboom bijvoorbeeld is ronduit onjuist. Het rapport constateert allerminst dat 'de macht van de overheid te groot is'.

Integendeel, de staat heeft in een democratische samenleving juist weinig macht - veel minder althans dan veel sociaal-democraten geneigd zijn te denken.

Erg zorgwekkend is die toestand mijns inziens niet.

Het beste wat sociaal-democraten kunnen doen is hun verwachtingen met betrekking tot de staat wat bij te stellen en de staat met minder pretentieuze, maar in de praktijk effectievere, taken te belasten.

Om dezelfde redenen verzet ik mij tegen de diame- traal tegenovergestelde, minder absurde stelling, namelijk dat ik de feitelijke macht van de overheid in Nederland stelselmatig onderschat. A. Ringeling bijvoorbeeld meent dat ik het mij wel erg gemakkelijk maak door mij af te zetten tegen een vorm van planning die allang in discrediet is geraakt ('planning van het Sovjettype van de jaren dertig'). Bekijken we, aldus Ringeling, echter de in ons land gangbare vormen van planning, dan ontstaat een veel genuanceerder beeld. 'Er waren planningsrampen bij, maar andere activiteiten waren heel succesvol.' Van Thijn is be- vreesd dat de kritiek op het bestuurbaarheids-ideaal in berusting en apathie zal ontaarden. Relativering van het sturend vermogen van de overheid mag er zijns inziens niet toe leiden dat reële mogelijkheden om C:e greep van de politiek op de maatschappelijke ontwikkeling, en op de overheidsorganisatie zelf, te versterken, onbenut blijven. H. Daalder valt hem bij en spreekt van mijn 'voortijdig en illusionistisch ver- sagen'.

Lehning, tenslotte, stelt dat ik me teveel door een voorliefde voor de sociale democratie laat leiden, en daardoor aan empirisch onderzoek naar de sturingscapaciteit van de overheid niet toekom. In het bijzonder stoort hij zich aan mijn stelling dat in een democratische samenleving de vrijheid om overheidsmaat- regelen (de belastingen bijvoorbeeld) te ontduiken per definitie vrij groot is, terwijl de overheid er ook niet voortdurend en op grote schaal gehoorzaamheid

185

juni 1984

(6)

af kan dwingen. Lehning: 'Ik vind dit een merkwaar- dig argument om het gebrek aan sturingscapaciteit van de overheid aan te tonen. Waarom zou men in een de- mocratische samenleving de vrijheid hebben om over- heidsmaatregelen te ontduiken? Dat dat gebeurt, bete- kent toch niet dat daar niets tegen gedaan kan worden zonder direct in een totalitaire staat te vervallen. Wat voor valse gêne, of verkeerd begrepen opvatting over parlementaire democratie is dit, als zou een democrati- sche samenleving haar besluiten geen bindend karak- ter mogen verlenen?'

Mij stond in het rapport echter geen relativering van bestaande vormen van planning voor ogen (budgette- ring en ruimtelijke ordening, zoals bij Ringeling; pogingen om de effiency van de overheidsorganisatie te verhogen, zoals bij Van Thijn), maar een relativering van overspannen, uiteindelijk aan niet-demQcrati- sche landen ontleende planningsconcepties. Om bij het door Lehning gewraakte voorbeeld te blijven: de bestrijding van fiscale fraude kan misschien best wat harder en efficiënter worden aangepakt. Maar in een democratische samenleving nemen we daarbij wel bepaalde grenzen in acht; als elk individu bijvoorbeeld aan de fiscus verantwoording zou moeten afleg- gen over al zijn of haar uitgaven (niet: inkomsten), zouden die grenzen overschreden worden. Gevolg van zo'n terughoudendheid is wel, dat er minder fraude wordt opgespoord dan technisch mogelijk zou zijn.

Hetzelfde geldt, mutatis mutandis, voor bijvoorbeeld de werkloosheidsbestrijding. Met een arbeidsplicht voor iedereen en rantsoenering van arbeid door een nationaal arbeidsbureau zou de werkloosheid in Ne- derland snel opgelost zijn. Omdat in een democratische samenleving bepaalde rechten dienen te worden gerespecteerd (het recht op passende arbeid bijvoorbeeld; relatieve vrijheid van beroeps- en studiekeu- ze), komt zo'n oplossing echter niet in aanmerking.

'De sociaal-democratie dient de werkloosheid welis- waar als een zeer ernstig probleem te beschouwen, maar die werkloosheid niet tot elke prijs (bijvoorbeeld de invoering van een absolute arbeidsplicht) te willen oplossen'. ⁶

Staat en 'algemeen belang'

Met deze voorbeelden zijn we beland op de grens van de vraag wat de overheid in een democratische sa- menleving in staat is te doen, en de vraag wat zij ge- rechtigd is te doen. Het merendeel van de kritiek heeft op laatstgenoemde vraag betrekking. In het ge- ding is dan <vooral mijn relativering van het 'primaat van de pulitieke democratie', dat wil zeggen van de noodzaak om de collectieve besluitvorming over in- richting en ontwikkeling van de samenleving geheel, ofin overheersende mate, aan de staat over te laten.

De beperkte macht van de staat, zo betoog ik in het rapport, is een empirisch feit, maar heeft ook norma- tieve waarde. In een democratie dient niet alleen de macht van de overheid aan regels gebonden te zijn (dat heeft de sociaal-democratie ook altijd gezegd), maar dient ook haar machtsbereik beperkt te zijn en de inzet van haar machtsmiddelen, al naar gelang het

juni 1984 186

terrein van interventie, gedifferentieerd te worden.

Zo mag het economisch beleid van de overheid bijvoorbeeld niet zo ver gaan dat de onderhandelings- vrijheid van de vakbeweging, één van de dragende principes van een democratische, pluralistische samenleving, ondergraven wordt. Sociaal-democraten die het 'primaat van de politieke democratie' op alle maatschappelijke terreinen bepleiten, en de door de vakbeweging belichaamde 'sociale democratie' stelselmatig naar het tweede plan verwijzen, verliezen dit uit het oog.

De kritiek op deze democratie-opvatting is duidelijk verwoord door J. W. de Reus. Hij stelt dat ik, door de sociale democratie feitelijk aan de politieke democratie gelijkwaardig te verklaren, geen oplossing biedt voor situaties waarin beide met elkaar botsen. Neder- land kent, aldus De Beus, geen tekort aan overleg met en tussen belangengroepen, maar juist een over- daad aan overleg. 'Regeringen nemen geen enkele im- populaire beslissing zonder de inspraak van alle be- trokkenen tot het bittere eind. () Democratie is een me- thode om besluiten te nemen. Uitstel van besluiten kan nooit de inzet van het democratisch-socialisme zijn.

Dat leidt tot een immobiliteit die veel gevaarlijker is voor de werking van een democratische samenleving dan de vermeende parlementaire dictatuur. '

Een soortgelijk standpunt wordt ingenomen door K.

van Liere. In een complexe samenleving, waarin het menselijk gedrag steeds meer onderling verweven is geraakt, zijn, aldus Van Liere, 'dwingende collectieve afspraken nodig, en dus besluitvorming en beleid'.

Komt de overheid niet tegemoet aan de gerechtvaar- digde verlangens van de burgers op dit gebied, dan verliest zij op gevaarlijke wijze aan legitimiteit. Van Liere meent dat belangengroepen de overheid bij de uitvoering van haar taak vaak tegenwerken. 'Politie- ke maatregelen die de situatie van allen verbeteren op langere termijn, gaan op korte termijn bijna altijd ten koste van gevestigde deelbelangen, die, met name waar het producenten betreft, een structurele voorsprong ge- nieten bij het mobiliseren van middelen tot verzet. Per- manente overheersing van deze deelbelangen zou de maatschappij doen verstarren en stagneren.'

Het pleidooi van Van Liere en van De Beus voor handhaving van het 'primaat van de politieke democratie', dat ook bij veel andere critici te beluisteren valt, past in een sociaal-democratische traditie van wantrouwen tegen wat 'belangengroepen-democratie', 'neo-corporatisme', en dergelijke is gaan heten. Wordt de besluitvorming over belangrijke maatschappelijke problemen overgelaten aan particuliere organisaties, al of niet verbonden met delen van het overheidsapparaat, dan komt het 'algemeen belang' in de knel. Met 'algemeen' wordt dan bedoeld dat met alle, georganiseerde en ongeorganiseerde, belan- gen rekening wordt gehouden en dat de besluitvor- ming door allen gecontroleerd kan worden. Al jaren geleden heeft Den Uyl dit standpunt als volgt onder woorden gebracht: 'Kafka-achtige toestanden treft men niet aan in het overheidsapparaat, wel op het raakvlak van vierde en vijfde macht, waar ambtelijke

(7)

apparaten en particuliere organisaties op elkaar inspe- len, in permanentie overleg plegen en waar niet meer valt na te gaan waar de beslissingen worden voorbereid en genomen. Waar de overheidsmacht gedeeld wordt met de particuliere organisaties, () dáár ontstaan sche- mertoestanden. '7

Deze opvatting valt ook te beluisteren in de kritiek van Den Vyl op het WBS-rapport. 'De staat', aldus Den Uyl, (b) 'is in de huidige verhoudingen het enige door een parlement, dat wil zeggen door verkiezingen en door burgers gecontroleerd orgaan. We hebben he- le leuke verenigingen met allerlei democratische instel- lingen. Maar ik beweer, of het nu gaat om de VPRO, de V ARA of de Maatschappij tot Nut van het Alge- meen, dat naar verhouding (het bestuur van) de staat altijd beter gecontroleerd wordt dan in de gemiddelde particuliere organisatie'.

Nu valt met geen mogelijkheid te ontkennen dat de overheid in veel gevallen een verantwoordelijkheid heeft die zij niet met belangengroepen en dergelijke kan delen; dat de oplossing van economische en sociale problemen vaak niet kan worden overgelaten aan het vrije spel van (al dan niet georganiseerde) maatschappelijke krachten. Daarmee is mijn kritiek op het idee van 'het primaat van de politiek', dat wil zeggen van het uiteindelijke monopolie van de politiek op de formulering van het 'algemeen belang', echter niet weerlegd. De critici blijken zich nog steeds te laten leiden door een tweedeling: die tussen de sfeer van het particularistische, van het deelbelang (de maatschappij), en die van het universele, van het algemeen belang (de staat, de politiek), waar de uiteindelijke beslissingen (dienen te) worden genomen.

Ik zal, in aansluiting op de in het rapport gebruikte argumentatie, nog eens kort proberen aan te geven waarom een dergelijke tweedeling onhoudbaar is.

In de eerste plaats gaat de tweedeling voorbij aan andere vormen van maatschappelijke coördinatie, zoals de overeenkomst (het contract) tussen maatschappelijke organisaties onderling. Critici als De Beus lijken gehinderd te worden door een nogal simplistische opvatting over collectieve besluitvorming. 'Overleg en discussie', zo kan men zijn betoog samenvatten, ,- allemaal mooi, maar op een gegeven moment moeten er door een bepaalde persoon of instantie knopen worden doorgehakt.' (vg!. ook Van Thijn). Alsof, buiten het 'blinde' marktmechanisme, bindende besluitvorming alleen tot stand kan komen door toe- doen van een bepaalde, met overheidsgezag (en de daarbij behorende sanctiemiddelen) beklede persoon of instantie. Alsof, bijvoorbeeld, onderhandelingen tussen ondernemersorganisaties en vakbon- den niet al sinds jaar en dag uitlopen op bindende besluiten, zonder dat er een bepaalde persoon of instantie aan te pas is gekomen die 'knopen doorhakt'. Over de vraag, in welke mate dergelijke onderhandelingen een bijdrage leveren aan de formulering van

het 'algemeen belang', kan men natuurlijk van me-

ning verschillen. Op z'n minst moet echter erkend, worden dat CAO-onderhandelingen in Nederland mede de basis hebben gelegd voor een serie arrange-

menten die we 'verzorgingsstaat' zijn gaan noemen, en die langzamerhand door vrijwel iedereen tot de sfeer van het 'algemeen belang' worden gerekend (sociale zekerheid, arbeidsrecht, recht op een mini- mum aan onderwijs, enzovoort). Ik ontken daarmee niet dat de overheid bij de vormgeving van die arran- gementen een (soms beslissende) rol heeft gespeeld;

wèl dat de grens tussen 'staat' en 'maatschappij', res- pectievelijk tussen politieke en sociale democratie scherp te trekken valt.

Maar niet alleen is de sfeer van de 'maatschappij' minder particularistisch, minder uitsluitend aan het deelbelang gebonden dan veel sociaal-democraten geneigd zijn te denken; omgekeerd is ook de sfeer van de 'staat' minder universeel, minder op het algemeen belang georiënteerd dan wel verondersteld wordt. Ook hier werkt het idee van het 'primaat van de politiek' een simplistische voorstelling van zaken in de hand. Besluitvorming door regering en parlement vormt maar een beperkt onderdeel van het ge- hele politieke besluitvormings- en implementatie pro- ces. Aan de formele besluitvorming gaat een periode vooraf, waarin belangengroepen, ambtelijke instan- ties, en dergelijke een belangrijke invloed uitoefenen op de 'politieke agenda', dat wil zeggen op aard en inhoud van de voorstellen die uiteindelijk de Minis- terraad en de beide Kamers bereiken. En heeft besluitvorming eenmaal plaatsgevonden, dan doen zich soortgelijke ontwikkelingen voor. 8

Dit relativeert al in vergaande mate het sociaal-democratische leerstuk van de staat als best gecontro- leerde organisatie. De vermenging van 'algemeen belang' met allerlei deelbelangen vindt echter niet alleen plaats voorafgaand aan en volgend op de formele besluitvorming, maar ook tijdens die besluitvorming zelf. Dat gebeurt, behalve 'direct', namelijk door belangengroepen, actiegroepen, en dergelijke, ook 'in- direct', 'van binnen uit': vrijwel alle politieke partijen in Nederland hebben bindingen met maatschappelijke organisaties; die bindingen komen bij voorbeeld tot uitdrukking in de inhoud van verkiezingsprogramma's, in de samenstelling van het bestuur en de Ka- mer-fractie. Een noodzakelijk kwaad, dat zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen? Integendeel, zou ik zeggen. Het is geen toeval dat juist in de meest democratische landen ter wereld de invloed van georganiseerde belangengroepen op de politieke besluitvorming zo groot (en zo zichtbaar) is. Evenmin is het toeval dat de sociaal-democratie, die het 'algemeen belang' altijd zo hoog in het vaandel heeft geschreven, vanaf haar ontstaan zeer nauw verbonden is geweest met één bepaald deelbelang, namelijk dat van de (socialistische) vakbeweging.

Vasthouden aan de strikte tweedeling tussen 'algemeen' en 'deelbelang' vormt dus ook een miskenning van de eigen sociaal-democratische geschiedenis.

De staat als symbool

Het bovenstaande roept wellicht de vraag op, of de staat dan een organisatie als alle andere is; dat wil zeggen drager van bepaalde deelbelangen of plaats waar deelbelangen met elkaar botsen. Is het 'alge-

187

juni 1984

(8)

meen belang' een fictie, die we maar beter zo snel mogelijk kunnen vergeten? Praktisch gesproken is het 'algemeen belang' inderdaad fictief. Wat in democratische landen onder die term verstaan wordt, is in fei- te niet meer dan een compromis tussen deelbelangen.

Het zijn, kenmerkend genoeg, niet de meest democratische landen waar het 'algemeen belang' (dat van het vaderland, van de socialistische heilstaat, en dergelijke) in de hoogte wordt gestoken en scherp van het 'deelbelang' wordt onderscheiden. In democra- tieën daarentegen staat het deelbelang op de voor- grond - luidruchtig, hinderlijk, maar onontkoom- baar.

Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat het 'algemeen belang' net zo goed kan worden afgeschaft.

In een democratische samenleving speelt het 'algemeen belang' een essentiële rol - en het is de staat die die rol mogelijk maakt. In het rapport spreek ik, misschien wat cryptisch, van 'het geheim van de parlementaire democratie'. De staat is de organisatie die macht in recht omzet; die de uitkomst van machtscon- flicten tussen deelbelangen in wetgeving vastlegt.

Compromissen tussen deelbelangen worden er, in de dubbele betekenis van het woord, 'gesanctioneerd':

in de zin dat de staat op de uitvoering ervan toeziet;

maar ook in de zin dat ze er een zekere wijding ont- vangen - die van het 'algemeen belang'. De staat ver- vult in een democratische samenleving een bij uitstek symbolische functie. Plaats waar vastgelegd wordt wat in de samenleving overeen is gekomen, en waar die samenleving een steeds tijdelijke, maar daarom niet minder noodzakelijke eenheid vindt. 9

Deze symbolische functie sluit niet uit dat de staat een praktische, tastbare rol speelt bij het vormgeven aan de maatschappelijke ontwikkeling. Afzijdigheid zou, tenzij men in de 'onzichtbare hand' van de markt gelooft, de samenleving ontredderen en daarmee ook het functioneren van de staat zelf in gevaar brengen.

Maar omgekeerd legt de symbolische functie van de staat hem ook grote beperkingen op. Het optreden van de staat dient er overwegend op gericht te zijn om consensus tot stand te helpen brengen; niet om pola- risatie teweeg te brengen. Het machtsbereik van de staat dient bovendien beperkt te zijn. Men zou kunnen stellen dat de staat zijn symbolische functie des te beter waarneemt, naarmate hij voor de gang van zaken in bepaalde sectoren, bijvoorbeeld de economie, niet, of niet alleen, de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt. Gebeurt dat wel, dan dreigt onvermijdelijk overbelasting - en begint de staat aan legitimiteit in te boeten.

Dit nu is precies wat de sociaal-democratie helpt be- vorderen. De illusie van de 'democratische staat' valt uiteindelijk te herleiden tot het idee dat de staat van een symbolisch tot een feitelijk centrum van de samenleving zou kunnen worden omgebouwd. Dat is een gevaarlijke illusie - niet omdat de feitelijke macht van de staat, zolang we in een democratie le- ven, zo groot zou kunnen worden, maar omdat zijn symbolische macht erdoor wordt ondergraven. De Beus en Van Liere bijvoorbeeld willen de staat voor de oplossing van alle belangrijke maatschappelijke

juni 1984 188

problemen verantwoordelijk maken, teneinde de legitimiteit van de staat voor afbrokkeling te behoeden. Maar ze beseffen niet dat die legitimiteit op die manier niet versterkt, maar juist verzwakt wordt.

Iets dergelijks geldt voor de in de PvdA niet onge- bruikelijke opvatting, als zouden moedeloosheid en politieke apathie onder de bevolking vrijwel volledig zijn toe te schrijven aan het falen van rechtse kabinet- ten. Een voorbeeld daarvan is Den Uyl, die indertijd, in termen die hij ook nu ongetwijfeld voor zijn rekening zou nemen, het kabinet-Van Agt/Wiegel kriti- seerde. De hoge werkloosheid 'houdt een brevet van armoede voor het beleid (in) en (voedt) het ongeloof in de bestuurbaarheid van de samenleving.' 'Men ziet', aldus Den Uyl, 'de werkloosheid toenemen, het inkomen achteruitgaan, de maatschappij vastlopen.

Het vertrouwen in de politiek als richtinggevende macht is verminderd. Terecht wordt gesproken van ontpolitisering en verlies aan spankracht.' En: 'Op de- ze wijze wordt de politiek zelf deel van de ontmoedi- ging, die in de samenleving toeslaat. Als de regering er ook niets aan kan doen, wie dan wel?'10

Maar is het niet andersom? Worden moedeloosheid en apathie niet juist in de hand gewerkt door de pretentie van politici, dat alleen zij uiteindelijk de belangrijkste maatschappelijke problemen kunnen oplossen; een pretentie die, vanzelfsprekend, niet waar- gemaakt wordt? In dat licht bezien is de geringe be- langstelling van bijvoorbeeld een deel van de jeugd voor de politiek niet alleen maar een uitdrukking van 'matheid' en 'vervreemding' (Den Uyl), maar misschien ook wel een uiting van gezonde scepsis tegenover degenen die niet zo zeer 'altijd te veel beloven', zoals het cliché luidt, als wel het monoplie op de op- heffing van maatschappelijke ellende opeisen. Juist terwille van de geloofwaardigheid van de politiek dienen partijen als de PvdA hun eigen pretenties omlaag te schroeven. Of, in de woorden van Piet Vos, voor het voortbestaan van de verzorgingsstaat e.d. 'niet de enige verantwoordelijkheid (te) claimen, boven alle andere groeperingen in de maatschappij. ^'11

De staat als 'schild voor de zwakken'

Tot zover de discussie over de plaats van de staat c.q.

de politiek in een democratische samenleving. Mijn relativering van het 'primaat van de politieke democratie' werd echter ook om andere redenen gekritiseerd; in het voorgaande klonk daarvan al het een en ander door. Sociaal-democraten zijn niet alleen democraten, maar streven ook de realisering van socialistische doelstellingen na. Ze komen op voor sprei- ding van inkomen, kennis en macht en zetten zich in het bijzonder in voor wat in het partijjargon 'de on- derkant van de samenleving' is gaan heten. Als de staat, aldus de critici, ergens een belangrijke taak heeft te vervullen, dan is het wel op dit terrein. De staat is het 'schild voor de zwakken' bij uitstek; enig machtsinstrument van hen die zich niet door gevestigde belangen vertegenwoordigd weten en alleen bij verkiezingen hun stem kunnen laten horen. Van Thijn bijvoorbeeld kan 'met de beste wil van de wereld' niet inzien 'hoe anders dan via de staat on~e-

(9)

lijkheid in inkomen, kennis en macht kan worden be- streden en maatschappelijke hervormingen kunnen worden doorgevoerd'. Volgens Den Uyl (b) mag je als socialisten nooit uit het oog verliezen dat het gaat om macht en machtsverdeling en dat de beslissingen over die macht vooral vallen op het terrein van de beheer- sing van de staat. Daarom moeten socialisten ook pro- beren die staat te beheersen'. Koch laat zich in soortge- lijke bewoordingen uit. Sociaal-democraten, zo stelt hij, kiezen voor groepen die doorgaans de zwakkere zijn; die groepen zijn gebaat bij verandering van de bestaande machtsverhoudingen. 'Slechts de staat kan die andere machtsverhoudingen afdwingen'. (Vg!.

.ook J. Peters)

Koch betreurt het in dat verband dat er in het rapport zo weinig gezegd wordt over de traditionele beginselen van het socialisme. Dan had een relatie gelegd kunnen worden tussen die beginselen en de instru- menten met behulp waarvan ze verwerkelijkt kunnen worden. De Beus en Lehning hebben overeenkomsti- ge bezwaren. Eerstgenoemde stelt tot zijn spijt vast dat ik de staat als instrument van maatschappijveran- dering kritiseer, maar geen inhoud aan de socialistische doelstellingen geef. Dergelijke doelstellingen maken het namelijk mogelijk te bepalen' dat de over- heid dit doet en dat nalaat. De staatstaken kunnen (op die manier) tamelijk precies worden omschreven'. En Lehning meent: 'Zonder inhoud aan het doel, aan de leidende beginselen te geven kan er ook nauwelijks zinnig over alternatieve middelen gesproken worden.

Vg!. ook P. Verwey. .

Ik begin met het laatste, meer algemene verwijt.

Komt mijn benadering van de staat in de lucht te han- gen, doordat ik me met de inhoudelijke doelstellingen van de sociaal-democratie niet expliciet bezig houd? Dat de staat bij het streven naar een meer hu- mane maatschappij (of naar handhaving van het hu- mane in de bestaande samenleving) een belangrijke rol dient te spelen, lijkt me een vanzelfsprekende zaak. Het zou onzinnig zijn om een eeuw Nederland- se geschiedenis ongeldig te willen verklaren. Ik verzet me daarentegen tegen de veronderstelling, die ook in de kritiek weer opduikt, als zou uit bepaalde doelstellingen automatisch afgeleid kunnen worden, of, in welke mate en op welke wijze de overheid dient op te treden. Over de wenselijkheid van herverdeling van arbeid bijvoorbeeld (naar het zich laat aanzien één van de belangrijkste doelstellingen in de komende tien jaar) bestaat in de PvdA een grote mate van overeenstemming. Maar moet bij het streven naar die herverdeling de nadruk liggen op onderhandelingen tussen maatschappelijke organisaties (even- tueel met behulp van de overheid) of op wetgeving?

Dat hangt af van de omstandigheden, van de verhouding tussen het gekozen instrument en andere sociaal-democratische doelstellingen, en dergelijke. Men kan niet zeggen, zoals De Beus doet, dat het socialistisch belang, eenmaal geformuleerd, 'vordert dat de staat dit doet en dat nalaat.'

Een ander voorbeeld, dat van de sociale zekerheid,· brengt in meer directe zin de staat als 'schild voor de

zwakken' in het gezichtsveld. Het heeft, zacht gezegd, enige actualiteitswaarde en het is me van ver-

schillende kanten, onder andere door Van der Louw,

voor de voeten geworpen. De bescherming van uitkeringstrekkers, zo wordt gesteld, is één van die specifieke, onvervreemdbare overheidstaken waaraan in De illusie van de 'democratische staat' voorbij wordt gegaan. Nu heeft de overheid op dit gebied inderdaad een zware verantwoordelijkheid. Het is weinig realis- tisch om te menen dat de sociale zekerheid, overgelaten aan het vrije spel van maatschappelijke krachten, lang overeind zou blijven. Den Uyl (b) stelt terecht:

, Dat is de illusie van de actiegroep. En die is veel ge- vaarlijker dan de illusie van de democratische staat. ' Maar anderzijds moet ook de overheid niet al te idea- listisch worden afgeschilderd. Zijn er garanties dat die overheid de eigen financiële problemen niet op de uitkeringstrekkers zal afwentelen? En is de overheid, mocht ze een breed front van georganiseerde belangen (bijvoorbeeld van werkgevers en vakbeweging) tegenover zich vinden, wel in staat om in haar eentje de rol van 'schild voor de zwakken' te blijven spelen?

Op beide vragen moet mijns inziens, mede op basis van recente ervaringen, een negatief antwoord worden gegeven. Daaruit volgt dat niet alleen de opstelling van de overheid, maar ook de opstelling van maatschappelijke organisaties, in het bijzonder de vakbeweging, van groot belang is voor het voortbestaan van een redelijk nivo van sociale zekerheid.

Daarmee zijn we er echter nog niet. Willen overheid en maatschappelijke organisaties zich om handhaving van de sociale zekerheid blijven bekommeren, dan is, zeker in tijden van economische teruggang, een zekere zelforganisatie van uitkeringstrekkers vereist - al of niet binnen bestaande partijen en vak- bonden. Het sociaal-democratisch geloof in de staat als 'schild voor de zwakken', en in het sturend vermogen van de staat in het algemeen, stimuleert een dergelijke zelforganisatie echter allerminst. Zonder de machtspositie van uitkeringstrekkers te overschatten, kan men stellen dat hier het gevaar van een 'self- fullfilling prophecy' dreigt: men beschermt mensen omdat ze geen vuist kunnen maken, en omdat men ze beschermt maken ze ook geen vuist.

Dergelijke overwegingen zijn naar mijn mening niet alleen relevant voor de strijd voor een redelijk uitke- ringsnivo. Als, .behalve de politieke kleur van de regering, ook de mate van acceptatie door de bevolking en de opstelling van de belangrijkste maatschappelijke organisaties van invloed is op het stelsel van sociale zekerheid, dan zal dat ook in de institutionele vormgeving van dat stelsel tot uitdrukking moeten komen. Het 'verzekeringselement' (equivalentiebe- ginsel) in de sociale zekerheid is dan niet meer, zoals in de PvdA wel eens gedacht wordt, een hinderlijke inbreuk op het solidariteitsbeginsel, maar een voor- waarde voor aanvaarding van het stelsel in brede la- gen van de bevolking. En de uitvoerende taak van ondernemersorganisaties en vakbeweging is dan niet zozeer een anachronisme, als wel een middel om de be- trokkenheid van deze organisaties bij de sociale zekerheid institutioneel te verankeren.

189

socialisme en democratie nummer 6,

juni 1984

(10)

socialisme en democratie nummer 6,

juni 1984

Het streven van sommige sociaal-democraten, onder druk van de recessie en de noodzaak tot stroomlij- ning, naar verstatelijking van de sociale zekerheid (fiscalisering) en naar integratie van de sociale zekerheid in het inkomensbeleid, gaat hieraan volledig voorbij. 12

Met deze voorbeelden heb ik duidelijk willen maken dat de verhouding tussen socialisme (doel) en staat (middel) aanzienlijk problematischer is dan in de PvdA doorgaans wordt aangenomen - zelfs als het gaat om de bescherming van de meest kwetsbare groepen in de samenleving. Als door de PvdA gehul- digde opvattingen niet voldoende ingang vinden bij maatschappelijke organisaties en, meer in het algemeen, bij de publieke opinie, dan kan een regering, zelfs als die door de PvdA gedomineerd wordt, weinig uitrichten. Zo zal, om bij de gekozen voorbeelden te blijven, het uiteindelijke succes van herverdeling van arbeid niet alleen afhangen van wat er in Den Haag gebeurt, maar minstens evenzeer van de ontwikkelingen binnen de vakbeweging en van de opstelling van de ondernemers. Op het gebied van de sociale zekerheid legt de overheid meer gewicht in de schaal, maar ook hier is de opstelling van bijvoorbeeld de vakbeweging, en van de uitkeringstrekkers zelf, van groot belang.

Een en ander heeft natuurlijk implicaties voor de strategische opstelling van de PvdA. Daarbij stuiten we echter op een aantal praktische problemen. Ook al onderschrijft men de hierboven gemaakte opmer- kingen, dan nog zou men staande kunnen houden dat, gegeven de specifieke verhoudingen in Neder- land, sociaal-democratie en staat op elkaar aangewe- zen blijven. De staat als schild voor de zwakken, maar ook voor de PvdA zelf? B. Tromp bijvoorbeeld lijkt zich op dit standpunt te stellen, wanneer hij er op wijst dat de PvdA, alle discussies over 'maatschappelijke strategie' ten spijt, eigenlijk alleen in de volks- vertegenwoordigingen over een machtspositie beschikt. De partij heeft 'buiten de officiële politieke or- ganen geen eigen instituties () ontwikkeld, die als mo- dellen van socialistische produktie, circulatie of con- sumptie dienst zouden kunnen doen. Ze heeft geen eigen vakbeweging, geen bedrijven of coöperatieve on- dernemingen of wat dan ook.'

Fortuyn verkondigt een enigszins vergelijkbaar standpunt. De PvdA heeft zich misschien wel te veel op de staat georiënteerd, maar, zo vraagt hij zich af, had het anders gekund? Hijzelf meent van niet, onder verwijzing naar de geringe machtsbasis van de sociaal-democratie in de samenleving, in het bijzonder in bedrijven en bedrijfstakken. Op het nivo van de staat daarentegen is haar invloed niet onaanzienlijk. Naast directe deelname aan het overheidsbestu:.lr wijst hij daarbij op adviesorganen als de Sociaal-Eco- nomische Raad, op het ambtelijk apparaat op de verschillende bestuursnivo's, en op de quartaire sector.

Fortuyn maakt zich dan ook ernstige zorgen 'over het gemak waarmee op het terrein van de sociaal-econo- mische besturing ook door sociaal-democraten wordt gesproken over terugdringing van de overheidsin-

190

vloed. De complementaire sociale democratie is op dat gebied nu juist niet ontwikkeld'. Het streven naar deregulering en privatisering impliceert niets minder dan 'een aanval op de machtsbasis van de sociaal-democratie'.

Dit zijn belangrijke tegenwerpingen, die in dit kort bestek niet afdoende behandeld kunnen worden. Ik beperk me hier tot een paar kanttekeningen. Over de feitelijke machtspositie van de Nederlandse sociaal- democratie zijn mijns inziens geen eenduidige uit- spraken te doen. Haar 'maatschappelijke basis' is inderdaad niet erg sterk, getuige onder andere het feit dat van de 'derde', coöperatieve tak van de sociaal- democratie, anders dan bijvoorbeeld in Zweden of België, niet veel meer over is. Een groot deel van de vakbeweging is niet formeel aan de PvdA gebonden, maar staat in praktisch-politiek opzicht toch niet erg ver van de PvdA af. Deze vakbeweging is op bedrijfs- nivo niet erg sterk ontwikkeld (de organisatiegraad is in Nederland ook betrekkelijk laag), maar bezit op sector-nivo een reële machtspositie.

Op het nivo van de staat heeft de sociaal-democratie inderdaad aantoonbare invloed. De PvdA, momen- teel de grootste partij van Nederland, neemt actief deel aan het openbaar bestuur, terwijl in grote delen van het ambtelijk apparaat PvdA-leden (dat is overigens iets anders dan de PvdA) redelijk zijn vertegenwoordigd. Daar staat echter tegenover dat de PvdA sinds 1958, dat wil zeggen de afgelopen kwart eeuw, maar één keer langer dan een jaar heeft (mee)gere- geerd, namelijk van 1973-1977. Bovendien kan de machtspositie van de PvdA op staatsnivo niet los ge- zien worden van de in het WBS-rapport opgeworpen vraag naar de machtspositie van de staat zelf. Die lijkt, ook in vergelijking met andere democratische landen, niet groot. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk kent ons land geen traditie van overheidsinterventie in de economie. De staat is op andere terreinen weliswaar veelvuldig aanwezig, maar beschikt daarom nog niet zonder meer over een sterke machtspositie.

Niettemin valt de stelling te verdedigen dat het zwaartepunt van de activiteiten van de PvdA op be- stuurlijk nivo ligt - en daar ook moet blijven liggen.

Daarmee is de PvdA echter allerminst tot een 'étati- stische' opstelling veroordeeld. Hoewel het sociaal- democratische 'primaat van de politiek' en het streven naar versterking van de staatsmacht, naar uitbreiding van de collectieve sector, etcetera, meestal in el- kaars verlengde hebben gelegen, kan de politieke democratie heel goed op een andere manier worden aangewend; bijvoorbeeld om de sociale democratie tot ontwikkeling te helpen brengen. Mijn kritiek op de PvdA is nu juist dat zij deze mogelijkheden onvol- doende aangrijpt.

Hoe étatistisch is de Partij van de Arbeid?

We belanden daarmee bij de vraag, of de Partij van de Arbeid inderdaad aan een milde vorm van staats- verdwazing lijdt. Mijn kritiek op het 'étatisme' moge juist zijn of niet, zo stelt een aantal kritici, bij de

(11)

PvdA ben ik in ieder geval aan het verkeerde adres.

De Nederlandse sociaal-democratie heeft helemaal niet zo'n overmatig vertrouwen in het sturend vermogen van de overheid; zij ziet de staat helemaal niet als enige middel om de door haar gewenste maatschappelijke veranderingen tot stand te brengen - althans veel minder dan in De illusie van de 'democratische staat' wordt gesuggereerd. 'Is het gepresenteerde éta- tisme binnen de PvdA niet een idee-fixe'?, vraagt D. J.

Elzinga zich bijvoorbeeld af.

De Beus meent dat ik van het economisch denken van de huidige PvdA een karikatuur maak. 'Er is mij', al- dus De Beus, 'geen enkel geschrift bekend waarin een soort parlementair geleide volkshuishouding wordt verdedigd. Het socialistisch belang vergt misschien een bemoeienis van de overheid met de lonen of, helemaal omgekeerd, een afschaffing van zinledige regelgeving.

Zoveel is zeker, dat het socialistisch belang in strijd is met een parlement dat alle beslissingen over consump- tie, produktie en beroepskeuze dicteert. Kalma's () stelling treft geen doel. De bestaande opvattingen over links overheidsbeleid zijn genuanceerder dan hij aan- neemt.' (vg!. ook Fennema¹³⁾

Stuurman is zelfs van mening dat ik aan de essentie van het sociaal-democratisch denken van de naoor- logse periode voorbijga; die is gelegen in de aanvaarding van een gemengde economie, waarbij de overheid een belangrijke, maar zeker geen allesoverheer- sende rol speelt. En Van Thijn stelt dat de identificatie van de Nederlandse sociaal-democratie met de staat pas na de Tweede-Wereldoorlog tot stand is gekomen - en dan nog met mate. Vóór die tijd 'was de staat (in veler ogen) het onderdrukkingsapparaat bij uitstek van de kapitalistische samenleving, instrument van de heersende klasse om de ongelijke machts-en be- zitsverhoudingen te vuur en te zwaard te verdedigen.

De ontwikkelingen in landen waar het communisme voet aan de grond kreeg waren ook al niet bevorderlijk voor een positievere staatsinstelling. () De programs van de SDAP getuigden dan ook ruimschoots van weerzin tegen elke vorm van staatssocialisme.' (Vg!.

ook Van der Goes van Naters)

Elk van de critici legt nadruk op één bepaalde periode: de huidige PvdA, de PvdA van de jaren vijftig, de SDAP van de jaren dertig. Daarmee brengen ze aan het licht dat in het rapport nauwelijks onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende fasen in de ontwikkeling van het sociaal-democratisch denken over staat en democratie. Dat is een tekort, maar wel één dat min of meer voortvloeit uit de bedoeling van het rapport, namelijk om de opvattingen in SDAP en PvdA onder één gemeenschappelijke noemer te brengen. Ik houd staande dat een dergelijke noemer inderdaad gevonden kan worden. Vanaf de jaren twintig tot dertig wordt de sociaal-democratie beheerst door het geloof in de 'bestuurbaarheid' van de samenleving vanuit één centraal punt, de nationale overheid. Het is deze 'bestuurbaarheid' die het denken over bepaalde thema's (meerderheidsstreven, decentralisatie) een specifieke kleur geeft en die d~

debatten tussen 'radicalen' en 'gematigden' in de sociaal-democratie structureert.

Naast overeenkomst zijn er echter ook verschillen tussen de diverse perioden, zoals het dominante denken in elke periode afzonderlijk ook z'n nuances en ambivalenties kent. Zonder daaraan in dit bestek allemaal recht te kunnen doen, zou ik de geschiedenis van het sociaal-democratisch denken in Nederland in vier perioden willen indelen.¹⁴De eerste periode loopt tot ver in de jaren twintig en staat in het teken van het geloof in de komst van een geheel andere, socialistische maatschappij. Voorzover over de 'over- gangsperiode' van kapitalisme naar socialisme wordt nagedacht, valt de nadruk op verandering van de ei- gendomsverhoudingen. De SDAP richt zich op de verovering van de staatsmacht, maar kan nog niet

'étatistisch' genoemd worden. Koch wijst er terecht

op dat De illusie van de 'democratische staat' gedeelte- lijk op deze periode teruggrijpt. ' Kalma herstelt eer- der de traditionele sociaal-democratische ideologie dan dat hij haar overboord zet.'

De tweede periode begint in de jaren twintig/dertig en eindigt in de jaren vijftig. De sociaal-democrati,;:

laat haar ambivalente houding tegenover de staat, zoals die bijvoorbeeld bij Troelstra te bespeuren is, varen en kiest voor een staatsgericht socialisme, dat sterk het stempel draagt van Hendrik de Man's planis-

me. Het is een gematigd, democratisch staatssocialis-

me, dat de economie slechts globaal wil sturen; dat de

ondernemingsgewijze produktie wil 'ordenen' in plaats van afschaffen; en dat de samenleving bij het overheidsbestuur wil betrekken door middel van 'functionele decentralisatie' - maar het is, in tegenstelling tot wat van Thijn suggereert, staatssocialisme. De voorziene omvang van de overheidstaken en de ervaringen met de 'crisis' van de democratie leiden kort voor en na de Tweede Wereldoorlog zelfs tot pleidooien voor een aanzienlijke versterking van de uitvoerende macht van de staat. 'Hoe zal de Staat sterk genoeg kunnen zijn om de te controleren belan- gen inderdaad meester te bli}ven?', aldus M. van der Goes van Naters in zijn boek' De leiding van de staat' (1945). Ook de opvoedende taak van de overheid wordt in deze jaren sterk benadrukt.

De derde periode bestrijkt de jaren vijftig en zestig.

Het streven naar planning van de produktie ver- dwijnt, mede onder invloed van de voorspoedige economische ontwikkeling, naar de achtergrond, zonder overigens geheel te verdwijnen. De nadruk komt te liggen op een keynesiaanse 'begeleiding' van de economische ontwikkeling en op de opbouw van een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. Daarnaast wordt gepleit voor een groeiend aandeel van de overheid in het nationaal inkomen, ten behoeve van onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, maatschappelijk werk en ontwikkelingshulp. De contouren van een 'verzorgingsstaat-socialisme' beginnen zich af te tekenen. In deze periode is nog volop het besef aanwezig dat versterking van de marktsector een voor- waarde is voor verdere uitbreiding van de collectieve sector. De positieve waardering van het marktmechanisme in het Beginselprogramma van 1959 getuigt hiervan.

Dat verandert echter vanaf de tweede helft van de ja-

191

juni 1984

(12)

ren zestig. De vierde en laatste van de hier onderscheiden perioden wordt gekenmerkt door een toe- nemende identificatie van de PvdA met de verzorgingsstaat. De overheid verschijnt in deze visie niet zozeer als 'cockpit' van de economie, zoals ten tijde van het planisme, maar als de plaats waar de primaire inkomensverdeling grondig wordt bijgesteld en waar welvaart in welzijn wordt omgezet. De afstand tot de particuliere sector groeit; economische groei wordt als een vanzelfsprekende zaak beschouwd. Wanneer in de loop van de jaren zeventig de economische toestand verslechtert, grijpt men terug op de traditionele ideeën over sturing en planning van de economie, zonder daar overigens enige uitwerking aan te geven.

In de dagelijkse politiek laat dit streven naar ordening en planning dan ook nauwelijks sporen na. Later verschuift de aandacht naar bestrijding van de werkloosheid door middel van een arbeidstijdverkorting. ls

Het recente étatisme van de PvdA vertoont overigens een merkwaardige ambivalentie. Zoals het staatsspe- cialisme van de jaren dertig gecompenseerd respec- tievelijk gemaskeerd werd door het begrip 'functionele decentralisatie', zo wordt de staatsgerichtheid van de PvdA in de jaren zeventig bijkans aan het oog onttrokken door het streven naar 'democratisering van de samenleving op alle nivo's' en door de steun aan de meest uiteenlopende actiegroepen en belan- genorganisaties. In de praktijk blijkt deze openheid voor wat zich in de maatschappi j roert en beweegt het étatisme alleen maar te versterken: sinds de PvdA in 1973 'actiepartij' werd, is ze nog nooit zo sterk op overheid en overheidsbeleid gefixeerd geweest. 'Ac- tievoerders' en 'bestuurders' blijken er, bij alle verschillen, eenzelfde staat-centristische benadering op na te houden.

Op programmatisch nivo leidt deze combinatie echter tot opvallende tegenspraken. Men wil de centrale overheid de meest uiteenlopende taken laten vervul-

len, maar wenst tevens het zwaartepunt van de over-

heid bij 'het laagste, dichtst bij de burgers staande bestuursnivo' te leggen. Men pleit in één adem voor centrale sturing van de economie èn voor arbeiders- zelfbestuur; in de jaren zeventig komt zelfs de term 'gedecentraliseerde planeconomie' in zwang (een contradictio in terminis). Men eist een krachtig optreden van de overheid op het gebied van fraudebestrij- ding en dergelijke, maar komt tegelijkertijd op voor een 'maximale' bescherming van de privacy. Men wenst de koppeling tussen lonen enerzijds en uitke- ringen en ambtenarensalarissen anderzijds te hand- haven, maar keert zich tegen de daarvoor noodzakelijke geleide politiek of verzwaring van de belasting- druk, enzovoort, enzovoort.

Het gaat hier niet alleen om toevallige, niet als zodanig onderkende tegenspraken. Men kan er ook een aanwijzing in zien van het voortbestaan van de illusie van de 'democratische staat', geworteld in het geloof in een transparante, zichzelf besturende samenleving. In zo'n samenleving spreken centralisatie en decentralisatie, zelfbestuur en planning, individuele vrijheid en collectieve besluitvorming elkaar hele-

juni 1984 192

maal niet meer tegen, maar vallen harmonisch met elkaar samen.

Net zo min als het rapport, pretendeert dit artikel het hier geschetste étatisme in SDAP en PvdA, en de belangrijke accentverschuivingen die zich daarin in de loop der tijd hebben voorgedaan, van een verklaring te voorzien. 16 Ik volsta met de al in het rapport geci- teerde suggestie van De Vree: 'Men kan zich met recht afvragen of de gedachte van de bestuurbaarheid, van het door de samenleving in handen nemen van het eigen lot, zoals dat ook wel wordt uitgedrukt, niet vooral een mythe is, die als alibi moet dienen voor een grote en steeds groeiende klasse van professionele be- stuurders'.17

Sociale democratie: een toelichting

Ter afsluiting van dit 'antwoord aan de critici' wil ik ingaan op de reacties die het begrip sociale democratie heeft opgeroepen. Veel critici vragen zich af wat er precies mee bedoeld wordt en hoe het begrip zich ver- houdt tot het in het rapport geïntroduceerde 'afstand- smodel' . Koch bijvoorbeeld verwijt mij dat ik wel erg vaag ben gebleven. ' Kalma heeft het over de vrije ont- plooiing en vreedzame beslechting van conflicten, maar over de mechanismen die tot een dergelijke vreedzame oplossing kunnen leiden, is in het rapport weinig te vinden.' Anderen slaan op eigen houtje aan het interpreteren en komen tot conclusies, variërend van 'belangengroepen-democratie' tot 'directe democratie' of zelfs 'eigenrichting'. Vrij algemeen wordt het rapport opgevat als een pleidooi voor decentralisatie; enkelen menen zelfs dat ik daarin niet ver genoeg ga (vgl. bijvoorbeeld E. Pletinx).

De meeste van deze interpretaties zijn mijns inziens onjuist en zouden hier met behulp van citaten uit het rapport bestreden kunnen worden. Ik moet echter toegeven dat ik de verwarring zelf in de hand heb gewerkt. Het begrip sociale democratie wordt in het rapport niet duidelijk gedefinieerd. Op die manier gaat het gemakkelijk als een verzamelbegrip funge-

ren, dat op alles wat niet direct tot de politieke demo-

cratie behoort, van toepassing kan worden verklaard.

Daarbij is de tekst ook niet vrij van een zekere ambivalentie: enerzijds worden voornamelijk interme- diaire organisaties als de vakbeweging ten tonele gevoerd ('overlegeconomie' en dergelijke); anderzijds wordt, in hoofdstuk 4 bijvoorbeeld, de suggestie ge- wekt dat een verdere democratisering van de samenleving vooral op het nivo van de individuele onderneming of instelling zal moeten plaatsvinden. Alvorens meer specifieke kritiek te beantwoorden, zou ik het begrip sociale democratie daarom eerst wat nader willen omschrijven.

Het begrip sociale democratie kan het beste gereserveerd worden voor het geïnstitutionaliseerde conflict tussen maatschappelijke groeperingen, in het bijzonder het conflict tussen vakbeweging en ondernemersorganisaties. 'Sociale democratie' wordt dan onderscheiden van 'politieke democratie' (het nivo van de staat) en van 'bedrijfsdemocratie' (het nivo van de onderneming of instelling). Het zwaartepunt van de