draad vormen in zaken die de Afdeling eventueel zal krijgen voorgelegd.
R. Stijnen AB 2020/293
AFDELING BE STUURS RECHT SPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE
12 februari 2020, nr. 201808629/1/A2 (Mrs. E. Steendijk, C.M. Wissels, A.J.C. de Moor-van Vugt)
m.nt. A. Drahmann en D.K. Jongkind*
Art. 1.6 Wko; art. 11 Awir ABkort 2020/128 RSV 2020/77
ECLI:NL:RVS:2020:440
Appellante had zich vooraf tot de inspecteur moeten wenden om aangifte inkomstenbelas-ting te doen. Nu zij dit niet gedaan heeft, heeft zij geen recht op kinderopvangtoeslag. Gelet op artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko en de geschiedenis van de totstandkoming ervan (…), kan een ouder aanspraak maken op kin deropvangtoeslag als hij tegenwoordige arbeid ver richt waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 wordt genoten en kan het daar bij onder meer gaan om belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden. Verder is de be oor de ling van gegevens en verklaringen met betrekking tot het inkomen van appellante, gelet op artikel 11 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, voorbehou den aan de inspecteur die de aanslag vaststelt.
Niet in geschil is dat op het stipendium dat ap pellante heeft ontvangen, geen loonbelasting is in gehouden of is nageheven. Evenmin is in geschil dat zij geen aangifte inkomstenbelasting heeft gedaan en dat zij dat wel had kunnen doen. Dit heeft ertoe geleid dat bij de inspecteur geen gegevens over haar inkomen bekend waren en hij om die reden geen inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 heeft vastgesteld. Appellante had zich ech ter eerst tot de inspecteur moeten wenden. In deze procedure kan op zijn standpunt niet worden voor uitgelopen, omdat de Be las ting dienst/Toeslagen daaraan gebonden is. Gelet op het voorgaande staat niet vast dat appellante als beurspromoven dus niet in aan mer king kan komen voor kinderop vangtoeslag. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of het in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en * A. Drahmann is universitair hoofddocent aan de afdeling staats- en be stuurs recht van de universiteit Leiden en D.K. Jongkind is promovenda aan de afdeling staats- en be stuurs-recht van de universiteit Leiden.
onder a, van de Wko vermelde vereiste dat een ou der inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 moet hebben, leidt tot indirecte discri minatie op grond van nationaliteit.
uitspraak op het hoger beroep van appellante, te-gen de mondelinge uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 6 september 2018 in zaken nrs. 18/3370 en 18/3371 in het geding tussen: Appellante,
en
De Be las ting dienst/Toeslagen. Procesverloop
Bij be sluiten van 22 oktober 2017 en 10 no vem-ber 2017 heeft de Be las ting dienst/Toeslagen de aan appellante toegekende voorschotten kinder-opvangtoeslag voor de jaren 2016 en 2017 op-nieuw be re kend en vastgesteld op nihil.
Bij be sluit van 2 april 2018 heeft de Be las ting-dienst/Toeslagen het door appellante daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 6 september 2018 heeft de rechtbank het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond ver-klaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).
Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld.
De Be las ting dienst/Toeslagen heeft een schrif-telijke uiteenzetting gegeven.
Appellante heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behan-deld op 6 juni 2019, waar appellante, vertegen-woordigd door gemachtigde A en gemachtigde B, en de Be las ting dienst/Toeslagen, vertegenwoor-digd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn versche-nen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Al-gemene wet be stuurs recht.
De zaak is door de enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 ja nua ri 2020, waar appellante, vertegen-woordigd door gemachtigde A en gemachtigde B, en de Be las ting dienst/Toeslagen, vertegenwoor-digd door mr. N. Mhamdi en V.V. Garib-Balesar, zijn verschenen.
Overwegingen Inleiding
1. Appellante en haar echtgenoot hebben de Viet namese nationaliteit. Zij hebben onder meer in 2016 en 2017 promotieonderzoek gedaan aan de
1962 Afl. 31 - 2020 AB
Technische universiteit Delft (hierna: Tu Delft). Zij hebben daarvoor een beurs, een zogeheten stipen-dium, ontvangen. Voor de kosten van de opvang van hun zoon heeft appellante voorschotten kin-deropvangtoeslag ontvangen over 2016 en 2017. Be sluit vor ming
2. De Be las ting dienst/Toeslagen heeft bij be sluiten van 22 oktober 2017 en 10 no vem ber 2017, gehandhaafd bij be sluit van 2 april 2018, de aan appellante over 2016 en 2017 toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag opnieuw be-re kend en vastgesteld op nihil. Daaraan heeft de dienst ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 1.6, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwa li teits eisen peuter-speelzalen (hierna: Wko). Volgens de dienst is niet voldaan aan de vereisten van artikel 1.6, eer-ste lid, aanhef en onder j, van die wet, omdat een promotieonderzoek geen opleiding is die valt on-der de Wet studiefinanciering 2000. Veron-der heeft de dienst naar voren gebracht dat een ouder die promotieonderzoek doet, gelet op artikel 1.6, eer-ste lid, aanhef en onder a, van de Wko, aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag als tegen-woordige arbeid wordt verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkom-stenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) wordt genoten. Daarvan is volgens de dienst in het geval van appellante echter geen sprake.
Aan ge val len uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat appellante als beurspromovenda naar de letter van de wet niet voldoet aan artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder j, van de Wko. Dat, zoals appellante stelt, er bepaalde over een-komsten zijn tussen beurspromovendi en master-studenten aan de Tu Delft, maakt dat volgens de rechtbank niet anders. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het door appellante ontvangen sti-pendium niet kan worden aangemerkt als resul-taat uit overige werkzaamheden en aldus als inko-men als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat appellante ter zake van haar werk-zaamheden als promovenda geen inkomen uit werk en woning heeft aangegeven en ook overi-gens niet is gebleken dat de inspecteur van de Be-las ting dienst het stipendium als inkomen uit werk en woning heeft aangemerkt. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Gelet op het voorgaande heeft de Be las ting dienst/ Toeslagen volgens de rechtbank de kinderopvang-toeslag van appellante voor de berekeningsjaren 2016 en 2017 terecht vastgesteld op nihil.
Wettelijk kader
4. Artikel 1.6 van de Wko luidt:
"1. Een ouder heeft voor een bereke-ningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoe-slag, indien de ouder in dat jaar:
a. tegenwoordige arbeid verricht waar-uit inkomen waar-uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt geno-ten,
[…]
j. is ingeschreven bij een school of in-stelling als bedoeld in paragraaf 2.4 van de Wet te ge moet ko ming onderwijsbij dra gen en schoolkosten dan wel als bedoeld in de artike-len 2.8 tot en met 2.11 van de Wet studiefinan-ciering 2000.
[…]"
Artikel 11 van de Algemene wet inzake rijksbelas-tingen luidt:
"1. De aanslag wordt vastgesteld door de in-specteur.
[…]" Hoger beroep
5. Appellante heeft ter zitting naar voren gebracht dat zij het oordeel van de rechtbank dat niet is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a en j, van de Wko, op zichzelf niet bestrijdt. Zij heeft aangevoerd dat de rechtbank echter niet heeft onderkend dat het in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko vermelde vereiste dat een ouder inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 moet hebben, leidt tot indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Volgens appellante zijn beurspromovendi niet in dienst van een universi-teit en hebben zij daarom geen inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001. Werkne-mer promovendi daartegen hebben wel een arbeids over een komst met een universiteit en hebben daarom wel dat inkomen. Beide catego-rieën promovendi zijn echter naar hun aard ver-ge lijk baar. Het inkomensvereiste leidt volver-gens ap-pellante tot indirecte discriminatie, omdat beurspromovendi vooral een bui ten landse en werknemer promovendi overwegend de Neder-landse nationaliteit hebben. Appellante heeft ter onderbouwing hiervan verwezen naar informatie van de Vereniging van universiteiten, de Radboud universiteit, de Tu Delft, de universiteit van Am-sterdam en de universiteit Maas tricht. Ook heeft zij verwezen naar de arresten van het Hof van Jus-titie van 2 maart 2017, Eschenbrenner, ECLI:Eu:C:2017:152, 23 mei 1996, Gottwald, ECLI:Eu:C:2009:597, en 23 mei 1996, O’Flynn, ECLI:Eu:C:1996:206, en naar de conclusie van ad-vocaat-generaal E. Sharpston van 25 juni 2009 in de zaak Bressol en anderen, ECLI:Eu:C:2009:396.
AB 1963Afl. 31 - 2020
5.1. Ter zitting heeft de Be las ting dienst/ Toeslagen naar voren gebracht dat beurspromo-vendi wel degelijk inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 kunnen hebben. Zij moeten wel eerst bij de inspecteur van de Be las-ting dienst een aangifte inkomstenbelaslas-ting doen. De beurs die beurspromovendi ontvangen kan de inspecteur aanmerken als resultaat uit overige werkzaamheden. Dan is sprake van inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001. In de landelijke praktijk zijn hier voorbeelden van. De Be las ting dienst/Toeslagen gaat vervolgens van die gegevens uit en zal vaststellen dat voldaan is aan het inkomensvereiste van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko. De dienst heeft benadrukt dat het aan de inspecteur is om te beoordelen of sprake is van inkomen in de zin van de Wet IB 2001. Ter zitting heeft appellante naar voren gebracht dat zij nog geen aangifte in-komstenbelasting heeft gedaan bij de inspecteur, omdat niet duidelijk is of de beurs die zij heeft ontvangen door hem wordt aangemerkt als inko-men in de zin van de Wet IB 2001. Het gaat haar er niet om dat zij belasting moet betalen. Als zij eerst aangifte moet doen, dan zal zij dat doen. 5.2. Gelet op artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko en de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 61), kan een ouder aanspraak maken op kinderopvangtoeslag als hij tegenwoor-dige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 wordt geno-ten en kan het daarbij onder meer gaan om be-lastbaar resultaat uit overige werkzaamheden. Verder is de be oor de ling van gegevens en verkla-ringen met betrekking tot het inkomen van appel-lante, gelet op artikel 11 van de Algemene wet in-zake rijksbelastingen, voorbehouden aan de inspecteur die de aanslag vaststelt. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1634, onder rechtsoverweging 4.1, en 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1293, on-der rechtsoverweging 3.1–3.2.
Niet in geschil is dat op het stipendium dat ap-pellante heeft ontvangen, geen loonbelasting is ingehouden of is nageheven. Evenmin is in ge-schil dat zij geen aangifte inkomstenbelasting heeft gedaan en dat zij dat wel had kunnen doen. Dit heeft ertoe geleid dat bij de inspecteur geen gegevens over haar inkomen bekend waren en hij om die reden geen inkomen uit werk en wo-ning in de zin van de Wet IB 2001 heeft vastge-steld. Appellante had zich echter eerst tot de in-specteur moeten wenden. In deze procedure kan op zijn standpunt niet worden vooruitgelopen, omdat de Be las ting dienst/Toeslagen daaraan ge-bonden is. Gelet op het voorgaande staat niet vast dat appellante als beurspromovendus niet in
aan-mer king kan komen voor kinderopvangtoeslag. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of het in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wko vermelde vereiste dat een ouder inko-men uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 moet hebben, leidt tot indirecte discrimina-tie op grond van nationaliteit.
Het betoog faalt. Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aan-ge val len uitspraak dient te worden bevestigd. 7. Voor een proces kos ten ver oor de ling be-staat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling be stuurs recht spraak van de Raad van State bevestigt de aan ge val len uitspraak.
Noot
1. Inleiding. Deze uitspraak is een signalering waard, omdat het een goede inkijk biedt in de won-dere wereld van de Be las ting dienst/Toeslagen (B/T). uit de uitspraak blijkt namelijk dat ‘Toeslagen’ en de ‘Be las ting dienst’ twee verschillende instanties zijn. Appellante komt daardoor in een si tua tie te-recht waarbij ze van het kastje (toeslagen) naar de muur (be las ting dienst) wordt gestuurd.
2. Casusschets. Appellante en haar echtge-noot hebben de Viet namese nationaliteit en heb-ben beiden in 2016 en 2017 promotieonderzoek verricht aan de Technische universiteit Delft. Zij hebben daarvoor een beurs (een stipendium) ontvangen. Voor de kosten van kinderopvang voor hun zoon heeft appellante voorschotten kin-deropvangtoeslag (KOT) ontvangen over 2016 en 2017. De B/T heeft in 2017 de toegekende voor-schotten KOT vastgesteld op nihil, omdat niet zou zijn voldaan aan de vereisten van artikel 1.6 lid 1 Wko. Dit artikel bepaalt dat een ouder aanspraak op KOT heeft indien de ouder arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) wordt genoten. Beurspromovendi sluiten echter geen arbeids over een komst met de univer-siteit waar zij hun promotietraject doen, met als gevolg dat zij geen regulier salaris ontvangen waarover loonbelasting wordt geheven. Volgens B/T kunnen beurspromovendi wel degelijk in aan mer king komen voor KOT, maar moeten zij eerst bij de inspecteur van de Be las ting dienst een aangifte inkomstenbelasting doen. Als de beurs dan door de inspecteur wordt aangemerkt als ‘re-sultaat uit overige werkzaamheden’ is sprake van inkomen en komen de beurspromovendi in aan-mer king voor KOT. Appellante betoogde in hoger
1964 Afl. 31 - 2020 AB
beroep dat zij geen aangifte heeft gedaan, omdat zij niet wist of de beurs die zij ontving moest worden aangemerkt als inkomen. De Afdeling constateert dat bij de inspecteur geen gegevens over het inkomen van appellante waren, omdat appellante geen aangifte inkomstenbelasting heeft gedaan, en dat de inspecteur daardoor geen inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB heeft vastgesteld. De Afdeling oordeelt dat B/T in deze procedure niet op het standpunt van de inspecteur kan vooruit lopen, omdat de B/T aan dat standpunt gebonden is. Het staat daarom niet vast dat appellante als beurspromovendus niet in aan mer king kan komen voor kinderop-vangtoeslag. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of het vereiste uit artikel 1.6 Wko dat een ouder inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 moet hebben, leidt tot indi-recte discriminatie op grond van nationaliteit. 3. Be las ting dienst ≠ Toeslagen. Vanuit zuiver ju ri disch perspectief kunnen wij het oordeel van de Afdeling goed volgen. Artikel 11 van de Alge-mene wet inzake rijksbelastingen (hierna: ‘Awir’) bepaalt inderdaad dat de inspecteur de be las ting-aan slag vaststelt, terwijl op grond van artikel 14 Awir een te ge moet ko ming wordt toegekend door de Be las ting dienst/Toeslagen. Het is echter een feit dat de B/T één uitvoeringsorganisatie is. Deze ene organisatie heeft negen directies, waar-van er één gaat over toeslagen en één over belas-tingen voor particulieren. In deze uitspraak wordt appellante verweten dat zij niet naast een aan-vraag om KOT ook een be las ting aan gif te heeft ge-daan. De Afdeling en B/T stellen hiermee hoge ei-sen aan het doenvermogen van de burger (zie over de roep om een realistischer burgerbeeld te hanteren en meer het burgerperspectief voor ogen te houden o.a. L.J.A. Damen, ‘Op naar 2GST in het be stuurs recht’, NTB 2020/2 en L.M. Koenraad, ‘De welwillende overheid. Een reactie op de voorstellen van Leo Damen in NTB 2020/2’, NTB 2020/52). Er wordt vandaag de dag steeds vaker gepleit voor een dienende responsieve overheid (zie naast de twee eerdergenoemde ar-tikelen ook L.J.A. Damen, ‘Op naar een dienende overheid (1DO)!’, NTB 2020/74 en M.H. Ippel, ‘Het beginsel van de dienende overheid als grondslag voor responsief be stuurs recht; aan kno pings pun-ten voor de be stuurs rechter. In reactie op Leo Damen NTB 2020/2’, NTB 2020/73.), waarbij be-stuurs or ga nen het ‘dienstbaarheidsbeginsel’ in acht moeten nemen. In Resolutie 2012/2024(INL) van het Eu ro pees Parlement wordt het dienst-baarheidsbeginsel als volgt omschreven:
“dat wil zeggen dat het bestuur moet probe-ren de burger te begeleiden, te helpen en van dienst te zijn, te ondersteunen en vriendelijk en beleefd te bejegenen, en dus omslachtige
en langdurige procedures moet vermijden, waardoor zowel de burger als de ambtenaar tijd en moeite bespaart.”
Dit beginsel is anno 2020 (nog) geen beginsel van behoorlijk bestuur in Nederland. In het rapport ‘Maatwerk met de Awb 2019’ (Bijlage bij Kamer stukken II 2019-20, 35300 VI, nr. AD, p. 41) wordt gesteld dat het beginsel voor Nederland geen bij-zondere meerwaarde zou hebben. Desondanks wordt dit beginsel in toenemende mate wel ge-signaleerd en ook positief gewaardeerd (zie bijv. ABRvS 8 oktober 2018, AB 2019/372, m.nt. J.E. van den Brink en J.G.F. Pex). Het is wellicht te vroeg om te kunnen spreken van een nieuw beginsel en het is de vraag of dat ook noodzakelijk is. Volgens ons zou de strekking van het dienstbaarheidsbeginsel ook kunnen worden gerealiseerd door te toetsen aan het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit beginsel heeft immers het karakter van een paraplubegin-sel waar een groot aantal zorgvuldigheidsnormen onder vallen. Had van B/T niet mogen worden ge-vergd dat een zorgvuldige ambtenaar van de di-rectie T contact opneemt met zijn collega van de directie B? Deze twee collega’s hadden dan na on-derling overleg kunnen be sluiten om appellante te vragen een be las ting aan gif te te doen en pas tot nihilstelling van de KOT over te gaan als appellan-te ondanks dat verzoek geen be las ting aan gif appellan-te zou doen of als uit de aangifte zou blijken dat geen sprake is van inkomen uit werk.
4. Afronding. Deze uitspraak laat zien dat er (nog steeds) veel van de responsieve burger wordt verwacht bij het aanvragen van KOT. Nu de wetgever ervoor heeft gekozen om de uitvoering van zowel belastingen als toeslagen bij één uit-voeringsorganisatie te leggen, vragen wij ons af of van die ene organisatie gevergd mag worden dat binnen die organisatie wordt samengewerkt. Ook als bij de be sluit vor ming strikt ju ri disch gezien sprake is van twee verschillende be stuurs or ga-nen. Een der ge lij ke verplichting zou kunnen wor-den gebaseerd op het bestaande zorgvuldig-heidsbeginsel, maar wellicht ook op het in opkomst zijnde ‘dienstbaarheidsbeginsel’. A. Drahmann en D.K. Jongkind
AB 1965Afl. 31 - 2020
