OPTA verzoek om dupliek op verplichtingen marktanalyse
wholesale breedbandtoegang en -huurlijnen
Reactie van KPN op dupliek van 22 december 2011 (OPTA/AM/2011/202924)
- OPENBARE VERSIE -
KPN
Contactpersoon: mr. I.M.A. van der Hart / mr. P.C. Knol Postbus 30 000
2500 GA Den Haag
iris.vanderhart@kpn.com / paul.knol@kpn.com
1. INLEIDING
In dit document is de reactie opgenomen van KPN op het verzoek om dupliek van het colle-ge van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het collecolle-ge) van 22 december 2011 op verplichtingen uit het ontwerpbesluit van de marktanalyse wholesale breedbandtoegang en - huurlijnen (hierna: ontwerpbesluit WBT/HL).
Het college heeft in het kader van de consultatie van het ontwerpbesluit WBT/HL van 6 ok-tober 2011 bedenkingen van marktpartijen ontvangen met betrekking tot de verplichtingen die het college wil opleggen op de markt voor HKWBT/HL. Het college wil partijen de gele-genheid geven op elkaars zienswijzen te reageren. Daarnaast overweegt het college om wijzigingen door te voeren in het definitieve marktanalysebesluit WBT/HL. De voorgeno-men wijzigingen betreffen dezelfde wijzigingen als in het verzoek om dupliek op verplich-tingen uit de marktanalyse Ontbundelde Toegang en Vaste Telefonie van 5 oktober 2011 (OPTA/AM/2011/202342). Het college verzoekt partijen om waar mogelijk in hun dupliek naar hun eerdere reactie te verwijzen.
KPN doet een uitdrukkelijk beroep op de vertrouwelijkheid van informatie die in dit docu-ment en de daarbij behorende bijlagen wordt gegeven. Vertrouwelijke informatie in de tekst wordt in vette letter weergegeven. Deze informatie mag niet zonder toestemming van KPN openbaar worden gemaakt. Zoals verzocht, zal KPN ook een openbare versie van deze reactie zenden.
2. SAMENHANG DUPLIEK ULL/VT EN DUPLIEK WBT/HL
KPN herhaalt haar bedenkingen ten aanzien van de gefaseerde aanpak van het college. Door deze aanpak heeft KPN in haar reactie van 18 oktober 2011, kenmerk R/11/U/120, op de overwogen wijzigingen van het college in het verzoek om dupliek voor Ontbundelde Toegang niet de consequenties voor de HK WBT en HL betrokken. Nu het marktanalysebe-sluit Ontbundelde Toegang van 29 december 2011, kenmerk OPTA/AM/2011/202886, (hierna: marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang) inclusief de in dupliek overwogen wijzigingen in werking is getreden, is onderhavig verzoek om dupliek een formaliteit voor zover mag worden aangenomen dat onderstaande overwogen wijzigingen in het marktanalysebesluit WBT/HL uiteindelijk dezelfde invulling krijgen als in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang.
3. TRANSPARANTIE VERPLICHTINGEN
1. Aankondigingstermijn voor nieuwe of gewijzigde diensten
In het ontwerpbesluit is aangegeven dat KPN voor nieuwe of gewijzigde diensten (bijvoorbeeld een
tariefswijziging) een aankondigingstermijn van twee maanden moet hanteren. In het marktbesluit uit 2008 heeft het college aangegeven dat KPN een termijn van “in beginsel minimaal twee maan-den” voor de introductie van nieuwe/gewijzigde diensten in acht dient te nemen.
E&T geeft in haar zienswijze1 op het ontwerpbesluit aan dat het college door het schrappen van “minimaal” op voorhand van mening lijkt te zijn dat twee maanden aankondigingtermijn voor alle situaties afdoende lijkt. E&T geeft aan dat OPTA hiermee miskent dat er grote verschillen bestaan in de complexiteit en ingrijpendheid van nieuwe of gewijzigde diensten voor afnemers. KPN geeft daarentegen in haar zienswijze aan dat het college ook rekening moet houden met situaties van licht gewijzigde diensten waarin een kortere aankondigingstermijn redelijk is. Volgens KPN is de lengte van de aankondigingstermijn bij uitstek een verplichting die het beste per geval kan wor-den bepaald op passendheid.
Ten aanzien van deze overwogen wijziging verwijst KPN naar haar opmerkingen in haar reactie van 18 oktober 2011. KPN verzoekt het college deze opmerkingen hier als herhaald en ingelast te beschouwen.
4. NON-DISCRIMINATIE VERPLICHTINGEN
KPN merkt op dat het college in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang het verbod van tariefdifferentiatie heeft versoepeld door het te ontdoen van het eerder absolute ka-rakter. Het college heeft hierbij toegelicht dat hij het onwenselijk acht om het verbod een absoluut karakter te geven aangezien tariefdifferentiatie niet in alle gevallen tot doel of tot effect heeft de mededinging te belemmeren, en onder omstandigheden welvaart bevorde-rend kan zijn. KPN gaat ervan uit dat het college in het marktanalysebesluit WBT/HL het verbod van tariefdifferentiatie op dezelfde wijze zal aanpassen als in het marktanalysebe-sluit Ontbundelde Toegang.
Aannemende dat de in onderhavige dupliek overwogen wijziging op dezelfde wijze zal worden geïmplementeerd als in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang, interpre-teert KPN de in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang beschreven verbod van ta-riefdifferentiatie als volgt:
KPN kan ervoor kiezen om haar voorstellen voor tariefdifferentiatie te voorzien van een onderbouwing op grond waarvan:
door middel van een kwalitatieve analyse wordt aangetoond dat de voorgenomen tariefdifferentiatie niet tot doel of tot effect heeft de mededinging te belemmeren met inachtneming van de door het college aangestipte criteria zoals getrouwheids-korting of niet, een objectieve invulling, en niet selectief qua opzet;
of wordt aangetoond dat er zich daadwerkelijk kostenvoordelen voordoen en dat de aangevoerde kostenvoordelen in een redelijke verhouding staan met de voorge-nomen tariefdifferentiatie.
Het college stelt daarbij echter wel dat wanneer kostenvoordelen worden aangevoerd als rechtvaardiging voor tariefdifferentiatie, deze kostenvoordelen niet mogen voortkomen uit
1. In randnummer 780 van het ontwerpbesluit staat dat het college zijn goedkeuring aan voorge-nomen tariefdifferentiatie slechts zal verlenen in het geval van de aanwezigheid van aantoonbare onderliggende kostenvoordelen. Het college overweegt deze norm zodanig te verruimen dat er ook andere vormen van tariefdifferentiatie mogelijk zijn. Het college zal daarbij een norm hante-ren die aansluit bij de doelstellingen van het verbod op tariefdiffehante-rentiatie. Daarbij overweegt het college zoveel mogelijk toelichting te geven over de vormen van tariefdifferentiatie die wel of niet zijn toegestaan. Ten aanzien van deze wijziging verwijst het college met name naar paragraaf 5.3.2 van de zienswijze van KPN. Voorts overweegt het college een implementatietermijn voor het verbod op tariefdifferentiatie van drie maanden.
Het college overweegt om in het marktbesluit een aankondigingtermijn van “minimaal twee maanden” op te leggen. In bijna alle gevallen acht het college een aankondigingstermijn van twee maanden echter voldoende. Bij complexe dienstintroducties kan een langere implementatieperio-de vereist zijn. In implementatieperio-deze uitzonimplementatieperio-derlijke gevallen dient KPN daarom ook een langere aankondigings-termijn te hanteren. Het college verzoekt partijen om, in het licht van deze overweging van het college, een reactie te geven op de zienswijzen van E&T en KPN.
schaalvoordelen. In geval van een onderbouwing op de tweede genoemde wijze (dus door middel van een kostenonderbouwing) acht KPN het niet redelijk dat het doorspelen van schaalvoordelen als kostenvoordelen aan afnemers niet geoorloofd zou zijn. KPN merkt op dat deze restrictie bovendien lijkt af te wijken van de door het college in het verleden ge-maakte bestendige keuze voor het (mededingingsrechtelijke) uitgangspunt van een equally efficiënt operator (EEO).
Daarnaast constateert KPN dat het college in onderhavig verzoek om dupliek noch in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang ingaat op het verzoek van KPN om duidelijkheid te geven over de termijn waarbinnen hij een besluit neemt over een door KPN ingediend voorstel voor tariefdifferentiatie. KPN benadrukt hierbij nogmaals het belang van duidelijk-heid hierover voor het indienen van voorstellen bij het college en verzoekt het college zich hierover uit te spreken in het kader van reguleringszekerheid.
Ten aanzien van deze overwogen wijziging herhaalt KPN haar bedenkingen in haar reactie van 18 oktober 2011. KPN verzoekt het college deze bedenkingen hier als herhaald en inge-last te beschouwen. Zoals aangegeven in deze reactie, is KPN het fundamenteel oneens met de wijziging van kostengrondslag van LRIC naar EDC minus. Volgens KPN is dit een niet te rechtvaardigen afwijking van het algemene mededingingsrecht. Bij het door het college voorgeschreven toetsniveau (de individuele dienst) is het niet passend om voor de bereke-ning van de incrementele kosten van iets anders uit te gaan dan LRIC. Dit geldt te meer (maar niet alleen) indien het diensten betreft die onderdeel uitmaken van markten die het college niet op grond van artikel 6a.1 en 6a.2 van de Telecommunicatiewet heeft onder-zocht – bijvoorbeeld omdat deze diensten evident behoren tot markten die niet op de EC Aanbeveling relevante markten staan van de te onderzoeken markten -, of diensten die wel deel uitmaken van een onderzochte markt maar waar het college heeft geconstateerd dat er voldoende marktwerking bestaat en er dus geen reden is tot het opleggen van enige ex ante verplichting. Bovendien is EDC een systeem waarmee gemiddelde kosten over meerde-re diensten worden bemeerde-rekend puur door deze indimeerde-recte kosten te allocemeerde-ren volgens een of andere sleutel. Naar zijn aard is zo’n systeem niet geschikt voor toetsen van individuele diensten, gelet op het granulaire karakter van de ND-5 dienstdefinitie in de marktbesluiten. Overigens stelt KPN vast dat het college op geen enkele wijze, zowel in het marktanalyse-besluit Ontbundelde Toegang als in onderhavige dupliek WBT/HL, heeft onderbouwd in hoeverre het proportioneel en passend is om op alle onderdelen van het vaste netwerk in het kader van ondergrensregulering (inclusief ND-5) een kostengrondslag op basis van EDC minus te waarderen en welk potentiele mededingingsproblemen hiermee opgelost worden met inbegrip van een bewijsvoering dat zo’n grondslag qua maatstaf ook een passende grondslag zou zijn, en dat dus een lichtere grondslag dan EDC minus geen toereikende in-vulling zou zijn.
Voor zover dit thans duidelijk is en aannemende dat de in onderhavige dupliek overwogen wijziging op dezelfde wijze zal worden geïmplementeerd als in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang, plaatst KPN hieronder in ieder geval twee opmerkingen over de 2. Het college overweegt de in randnummer 792 van het ontwerpbesluit opgenomen omschrijving van categorie B in die zin te wijzigen dat alle onderdelen van het vaste netwerk (dus inclusief eventuele platforms) van KPN op basis van EDC-minus moeten worden gewaardeerd. Een uitzondering hierop zou de bouwsteen FttO vormen die onder categorie C komt te vallen. De verbijzondering naar productieketens komt daarmee te vervallen.
doorgevoerde wijziging met betrekking tot de kostenelementen in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang:
o In voetnoot 32 licht het college toe dat onder de inkoopkosten van de gereguleerde wholesale bouwstenen gebaseerd op de (gepubliceerde) tarieven uit – indien beschik-baar - het referentieaanbod bijvoorbeeld de mobiele 0800 originating vergoeding val-len. KPN merkt op dat dit geen gereguleerde wholesale bouwsteen is.
o Het college hanteert voor de waardering van ongereguleerde wholesale bouwstenen gedifferentieerde kostengrondslagen, te weten EDC minus en LRIC. Het is KPN niet dui-delijk op grond van welke criteria het college meent dat voor de ene ongereguleerde wholesale bouwsteen van EDC minus en voor de andere van LRIC dient te worden uit-gegaan. Voorts staat het college slechts voor een limitatief aantal ongereguleerde who-lesale bouwstenen LRIC toe. Deze limitatieve opsomming zal KPN in de toekomst moge-lijk nog verder op een achterstand zetten ten opzichte van haar concurrenten. Tevens valt op dat uit deze benadering een wijziging lijkt op te treden ten aanzien van de kos-tengrondslag voor bijvoorbeeld het internationaal verkeer vanaf een klantlocatie in Ne-derland ten opzichte van de wijze waarop het college in het huidig kader heeft aange-geven hoe ND-5 hier van toepassing is of niet. Een motivering voor een dergelijke wijzi-ging ontbreekt. De uitkomst is ook niet te begrijpen vanuit de uitkomsten van de uitge-voerde nieuwe marktanalyses.
Ten aanzien van deze overwogen wijziging herhaalt KPN haar bedenkingen in haar reactie van 18 oktober 2011; KPN verzoekt het college deze bedenkingen hier als herhaald en inge-last te beschouwen. In deze reactie heeft KPN het college in overweging gegeven publicatie van de ND-5 toetsen in eerste instantie te beperken tot een eenmalige publicatie op een algemeen niveau alsmede op een besloten deel van de website dat enkel toegang geeft tot direct belanghebbende partijen.
In rnr. 571 van het marktanalysebesluit Ontbundelde toegang heeft het college de volgende verplichting toegevoegd aan de aanvullende (proces)voorschriften ND-5: “Een openbare versie van deze ND-5 toetsen dient KPN eens per kwartaal op het openbare deel van haar website te publiceren.” Het college heeft de opmerkingen van KPN met betrekking tot een eenmalige publicatie en op een besloten deel van de KPN website niet willen overnemen. Aannemende dat de in onderhavige dupliek overwogen wijziging op dezelfde wijze zal worden geïmplementeerd als in het marktanalysebesluit Ontbundelde Toegang, wenst KPN nogmaals te benadrukken dat het publiceren van de ND-5 toetsen op het openbare deel van de website van KPN schadelijk kan zijn. Op deze wijze immers kunnen infrastructuurconcur-renten van KPN, die niet afhankelijk zijn van enige wholesale input van KPN W&O en dus met hun aanbod nooit in een ND-5 prijssqueeze situatie kunnen komen, inzicht krijgen in het tariefbouwwerk van KPN en hun marges en consumentenprijzen daarop enten. Dit laat-ste is niet wenselijk voor eindgebruikers omdat dit in algemene zin kan leiden tot hogere prijzen. Eindgebruikers zijn er over het algemeen bij gebaat dat concurrenten elkaars prijs (en dus ook elkaars ondergrens) niet kennen.
3. In randnummer 800 van het ontwerpbesluit staat dat KPN het college voor alle standaard downstreamdiensten eens per kwartaal dient te voorzien van de meest actuele versie van de ND-5 toetsen. Ter vergroting van de transparantie voor partijen, overweegt het college hieraan toe te voegen dat KPN een openbare versie op haar website dient te publiceren zodat deze voor partijen raadpleegbaar is. Ten aanzien van deze wijziging verwijst het college met name naar opmerkingen van partijen over de intransparantie van de inkooprecepten zoals in paragraaf 6.3.2. van de zienswijze van E&T.
Ten aanzien van deze overwogen wijziging herhaalt KPN haar opmerking in haar reactie van 18 oktober 2011. KPN verzoekt het college deze bedenkingen hier als herhaald en inge-last te beschouwen.
4. Het college overweegt de in randnummer 801 van het ontwerpbesluit genoemde termijn voor het doorvoeren van eventuele prijsaanpassingen ten behoeve van het actief afneembaar portfolio te wijzigen naar drie maanden. Voor eventuele correcties van de installed base zou de termijn worden gewijzigd naar negen maanden. Deze termijnen komen beter overeen met eerdere ervaringen met ND-5 en EDC implementatietrajecten. Ten aanzien van deze wijziging verwijst het college met name naar paragraaf 5.3.1. onder punt (vi) van de zienswijze van KPN.
