Ter introductie 3/4
PROBLEEMSTELLING
De staat en de straat Dr. A. Klink 5/18
DE STAAT EN DE STRAAT Tekenen van een crisis?
INTERVIf;W
CDV in gesprek met mr. H.D.Tjeenk Willink 'Politici hebben hun eigen functie verwaarloosd'
Dr. A. Klink 20 / 29
ARTIKEL
Afkeer van de politiek? Prof dr. P. Dekker 30 /36
'MEER STRAAT, MINDER STAAT' DOOR DIRECTE DEMOCRATIE?
ARTIKEL
Referenda passen binnen christen-democratische traditie
Dr.J.W Sap 37/45
INTERVIEW
CDV in gesprek met Wim Deetman
'Heb durf om de boer op te gaan met moeilijke standpunten'
Mr J.C. IJouma 46/ 50
ARTIKEL
Directe democratie past niet binnen christen-democratische traditie
Prof m1' A.H.M Döllc 51 / 59
ARTIKEL
Over staatsrechtelijke vertegenwoordiging IJr. A. Kinneging 60 / 65
ARTIKEL
Het volk weer echt vertegenwoordigen Mr. R.J. Hockstm 66/73
CDV
I
WINTER 2003'MEER STRAAT, MINDER STAAT' DOOR INTERACTIEF BESTUUR?
ARTIKEL
De tragische staat Prof dr. P.H.A Frissen 74/85
ARTIKEL
Democratie en rechtsstaat op nieuw spoor Dr. S.c. Van Bijsterveld 86/91
ARTIKEL
De verzwegen vooronderstellingen van interactief bestuur Prof dr. D.W].M. Pessers 92/97
BOEKEN BEKEKEN
GELEZEN
Tussen ideaal en illusie. De geschiedenis van D66 van Menno van der Land
Dr. Eric Janse de Jonge 100/104
SIGNALEMENT
Weg van het overleg? van lelle Visser e.a DoekIe Terpstra 105/1 07
SIGNALEMENT
De roerige jaren van katholiek Nederland van Luciana Zanuccoli
Drs. Patriek Tetteroo 108/110
SIGNALEMENT
Vrij vissen in het Vondelpark van Koen Vossen drs. Rien Fraanje 111 /113
INTERVIEW
CDV in gesprek met dr. Evelien Tonkens over
Mondige burgers, getemde professionals Drs.
J.
Prij 114/ 12 0Nieuwe aanbiedingen 121
Reacties op het herfstnummer 123
BEZINNING
Ter introductie
'Alle mooie woorden ten spijt zijn alle pogingen om burgers meer verantwoordelijkheid te geven - referendum, verkiezing minister-president, ver-kiezing burgemeester - door het CDA afgewezen', zo constateerdeJ.A.
van Schagen nogin 1995 in een bundel over Christelijke politiek en democratie. Staatkundige vernieuwing
is binnen de christen-democratische traditie vanouds uitgesproken afhoudend tege-moet getreden. Men wilde 'de straat' tot iedere prijs op afstand van de staat houden. 'Niet de m<yoriteit, maar de autoriteit' , was het parool. De straat werd - met name door de antirevolutionairen - geassocieerd met de barbarij na de Franse Revolutie: goddeloosheid vooral, dictatuur en de tirannie van de meerderheid. En dit stolde tot ideologie in hetleerstuk van de verwerping van de volkssoevereiniteit. Na de - veel bescheidener - Fortuyn-revolutie hebben de politieke partijen - inclu-siefhet CDA - de drang gekregen te zoeken naar wegen de burgers meer invloed te geven op de politiek. In een razend tempo lijken voorstellen voor directe demo-cratie gerealiseerd te gaan worden: binnen de partijen zelf: 'one man, one vote',
di-recte verkiezingen en meervoudige voordrachten: daarbuiten: de gekozen bur-gemeester en het referendum over de Europese Grondwet. Na al dat
hardnekkige verzet van met name VVD en CDA in de afgelopen jaren kan de sne He omslag nu wantrouwen oproepen. Was het verzet wel op goede argu-menten gestoeld? Zijn de klassieke arguargu-menten tegen de aantasting van de representatieve democratie nu opeens niet meer geldig? Is er gewoonweg sprake van opportunisme of pragmatisme (nu er uiteindelijk met D66 gere-geerd moest worden)? Dit nummer wil aan het denken zetten over die om-slag. Meer straat en minder staat? Waarom eigenlijk?
In het inleidende artikel betoogt Klink dat de straat de staat terecht tot de orde heeft geroepen. Op dat appèl zijn vier soorten politieke antwoorden in omloop: personalisering van de politiek, directe democratie, interac-tiefbestuur, eerherstel primaat van de poli tiek. Hij vindt de laatste, de beste remedie. In dit nummer komen vertegenwoordigers van de laat-ste drie antwoorden aan het woord.
In de eerste serie artikelen (Tekenen van een crisis?) ligt de nadruk op een verdergaande diagnose. In een uitgebreid interview zoekt Tjeenk Willink het probleem bij de politici zelf die hun eigen functie heb-ben verwaarloosd. Niet de kloof, de grote afstand tussen burger en politiek is problematisch, maarjuist het gebrek aan distantie en re-llectiefvermogen. Hierdoor regeren hypes de politiek en blijven de eigenlijke problemen liggen. Is de politieke betrokkenheid van de burger soms afgenomen? Aan de hand van empirische gegevens laat Dekker zien dat er de afgelopen jaren eerder een toename dan afname van de politieke betrokkenheid is geweest.
4
In het subdeel over directe democratie komt de verhouding tussen directe vormen van de democratie en de rechtsstaat uitgebreid aan de orde. Is het blijvend een dam opwerpen tegen vormen van directe democratie uit de tijd en zelfs niet passend bij de christen-de-mocratische traditie, zoals Sap betoogt? Of blijven er principiële gronden voor verzet te-gen openinte-gen voor directe democratie? ( Kinneging en Dölle).
In het subdeel over interactiefbestuur pleit van Bijstelveld voor een verbreding van de discussie. Volgens haar is het verengen van de discussie tot het inbrengen van vor-men van directe democratie of versterking van de indirecte democratie veel te mager. We zouden toe moeten naar vormen van interactiefbestuur; een
herijking van principes van recht en democratie die recht doen aan de veranderen-de samenleving van veranderen-de 21e eeuw. Volgens Frissen zou dat een radicale terugtred van de staat moeten betekenen. Pessers trekt in haar bijdrage echter fors van leer tegen 'een dergelijk naïef geloof in de maakbare samenleving van onderop'.
Al met al lijken vanzelfsprekendheden aan het schuiven. Er lijkt onder alle par-tijen een zoektocht aan de gang naar nieuwe oriëntatiepunten in het licht van woelige tijden.
Ook de boekenrubriek laat zich in dat licht lezen. Zo pleit DoekIe Terpstra voor 'herbezinning op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en socia-le partners' en acht Menno van der Land (D66) de tijd rijp voor 'een herbezin-ning op het vrijzinnig-democratisch gedachtegoed'. Het is daarbij volgens Eric Janse de Jonge veelzeggend dat in dit dikke proefschrift dat gedachte-goed van D66 nauwelijks aan bod komt. Ook hier: hoe diep zitten die ideeën dan en vooral hoe grondig zijn de argumenten? Evelien Tonkens (GroenLinks) tenslotte ziet veel in nieuwe vormen van democratische ver-antwoording die 'recht doen aan het werk van professionals die nu door eisen van markt en staat vermalen dreigen te worden'.
De kernredactie van dit nummer was in handen van Sophie van Bijstelveld, Ab Klink enJan Prij. We hopen van harte dat dit dossier bij-draagt tot discussie over de gewenste herijking van principes van de-mocratie en recht, omdat deze zowel de staat als de straat aangaan. De vele voorstellen tot staatkundige vernieuwing zijn vooral papier gebleven en in de prullenmand beland. Het voor u liggend nummer
De staat en de straat beoogt geen papieren beleid te stimuleren, maar
wil tot nadenken aanzetten over de kwaliteit van de in omloop zijn-de politieke diagnoses en oplossingen.
Wij wensen u veel leesplezier toe!
De kernredactie
De straat roept de staat
terecht tot de orde
DR. AB KLINK
Volgens Klink was de electorale opstand van de burgers in 2002 meer dan een
bijverschijnsel. Al te lange tijd is de volkswijsheid van de straat genegeerd. Maar in de regel kloppen de intuïties van mensen in de straat behoorlijk. De straat roept de staat wat dat betreft terecht tot de orde: zij is vooral met zichzelf bezig geweest en de politiek is daarbij verworden tot een vorm van ambtelijke navelstaarderij. In de context van een zich uitdijende verzorgings-staat en een vervaging van de traditionele machtenscheiding is niet de politiek, maar zijn de beleidsafdelingen de koers gaan bepalen. Eenmaal door het ver-haal van de gewone man op het spoor gezet van de grote vragen van de toe-lmmst (zoals integratie, vergrijzing, kwaliteit van zorg, relatie met Arabische landen) blijkt de politiek niet tot bezonnen antwoorden in staat. Over de grote controversiële vraagstukken had men eenvoudigweg nauwelijks nagedacht. Men was vooral gewend geraakt zich bezig te houden met de eigen organisatie en met (door ambtenaren en planeconomen narekenbare) verdelingsvraagstuk-ken. Een inhoudelijke versterking van de politiek en versteviging van de repre-sentatieve democratie ligt in het licht van de bovenstaande probleemschets voor de hand. Klink geeft in zijn bijdrage ook een typering van andere oplos-singsrichtingen: directe democratie, interactief bestuur en een verdere persona-lisering van de politiek. Volgens hem miskennen deze opties voor staatkundige vernieuwing het feit dat burgers juist van politici visie (mogen) verwachten. De overige oplossingsrichtingen (waarvan de eerste twee uitgebreid in het num-mer aan bod komen) kunnen daarbij best hun praktische num-merites hebben en dienen daarop dan 001< te worden beoordeeld. Ze zullen evenwel de problema-tiek niet in de kern raken. Ook worden een zestal concrete voorstellen gedaan om opnieuw vorm te geven aan een versterkte representatie van democratie en politiek.
De afgelopen jaren heeft de politiek weer duidelijk aan belangstelling gewonnen. Opkomstpercentages zijn uit het dal geklommen. Politieke partijen winnen leden terug en de interesse in het politieke bedrijf is met sprongen toegenomen. De kloof tussen politieke agenda en maatschappelijk ervaren vraagstukken heeft geleid tot een uitbarsting in het jaar 2002, tot Haagse instabiliteit in het jaar dat
erop volgde, tot meer politiek bewustzijn in de tijd erna en in samenhang daar-mee tot het besef dat kiezersgunst niet onvoorwaardelijk is, maar dagelijks
6
2
C"1
diend moet worden. 'De les is begrepen,' zei Ad Melkert ooit. Hij trok het boete-kleed aan, trok vervolgens de wijken in en probeerde de taal van het volk te spre-ken. Het mocht niet baten. De electorale omwenteling werd een feit. Sindsdien buigt Nederland zich over de vraag hoe fundamenteel die omwenteling was. Stond zij symbool voor dieperliggende fracturen in de samenleving ofis het in een incident in een democratie die meer en meer behoefte heeft aan dramatiek?
Was 2002 een incident?
Inderdaad, het is een reële vraag: was 2002 wellicht een incident dat de verliezer (de PvdA) en de journalistieke geestverwanten, ter wille van de geestelijke spijsver-tering, oppompten tot groteske proporties? Is de electorale opstand een historisch moment geweest? Ofwas het niet meer dan een bijverschijnsel? Er is wel een en ander voor te zeggen om het als bijverschijnsel van een generatiewisseling afte doen. Die voltrekken zich immers zelden zonder schokken. Voetbalclubs kunnen er van meespreken: oude getrouwen vallen weg, trainers houden nog even vast aan de zekerheid en grandeur van weleer, maar uiteindelijk is er geen ontkomen meer aan. Dan is het duimen geblazen. Nieuwe leiders en spelbepalers moeten op-staan, routines moeten nog groeien en dat alles terwijl de resultaten in de regel grillig zijn.
Ook de Nederlandse politiek kent haar generatiewisselingen. Het levert bijna per definitie verwarring op: de PvdA na Den Uyl en Kok. Het CDA na het afscheid van Ruud Lubbers, de WD na het verdwijnen van Hans Wiegel. Toch is er een verschil. Tot nu toe was de turbulentie vooral een intern partijpolitieke gebeuren. De gene-ratiewisseling is nu breder (de mannen en vrouwen van de jaren zestig verlaten het
toneel). Bovendien was er ditmaal geen natuurlijke opvolger voor de
minister-presi-dent die na vele jaren de Haagse Bühne verliet. Hans Dijkstal en Ad Melkert kon-den het niet waarmaken. Er kwam een volstrekt nieuwe premier. Voor zover par-tijen wel hun routiniers in de opstelling lieten (de WD), moeten dezen nu toezien hoe de nieuwe lichting de toon zet, zowel in het kabinet als in de oppositie. Ook dat geeft meer of minder opzichtige spanningen. De vaderlijke getoonzette inter-venties van de fractievoorzitter van de WD, richting de huidige minister-presi-dent, krijgen tegen die achtergrond reliëf. Het hoort bij het spel: wie zich een luchtig paternalistisch houding permitteert, wil een houding uitstralen die Britten zo mooi onder woorden brengen met hun '1 've been through it all'. Het is de
bijna voorspelbare reactie op wat Ephimenco onlangs in Trouw schreef: hoe is het mogelijk dat deze nieuwkomende minister-president binnen zo korte tijd alle luchtballonnen van gidsland Nederland en de toekomstige dromen van WD en
PvdA heeft doorgeprikt?
Bij dit alles zijn de burgers kritisch afwachtend. Verhoudingen en reputaties moe-ten zich nog uitkristalliseren. In zo'n klimaat is al snel sprake van enige verwar-ring. Die was er 2002. Die is er ook eind 2003 nog, ook al tekenen zich de
ren af van een nieuwe, meer doortastende politiek en van nieuwe verhoudingen tussen politieke persoonlijkheden. Gaandeweg zal de politiek business as usual zijn.
Althans, volgens degenen die nuchter naar het Nederlandse politieke landschap willen kijken.
Er zijn ook anderen: 2002 was volgens hen geen incident, maar een uitvloeisel van
een generatiewisseling. Volgens hen zijn er meer fundamentele veranderingen aan de oppervlakte gekomen. De hoge opkomstcijfers bij verkiezingen, de toegeno-men belangstelling voor de politiek duiden waarschijnlijk eerder op een funda-mentele onvrede over het politieke functioneren dan op een al dan niet kortston-dige opleving van politiek engagement.
Die onvrede roept om een antwoord. Te lang zijn de spanningen onderhuids ge-bleven. Over de aard van die spanningen bestaat overigens weer geen eenstemmig-heid. Er dient zich immers een keur aan verklaringen en oplossingen aan.
Vier benaderingen
Globaal zijn er in de discussie vier benaderingen te onderscheiden. Voor de één is directe democratie een oplossing om de burger meer macht te geven. Volgens de ander wil de burger inderdaad meer invloed. Maar hij streeft daarbij niet zozeer naar referenda, maar meer naar betrokkenheid bij het beleid via interactie met ambtenaren. Personalisering is volgens een derde de sleutel. De vierde stroming zoekt naar eerherstel voor het primaat van de politiek.
Ik karakteriseer de vier benaderingen achtereenvolgens kort.
Directe democratie
De kloof brengt aan het licht dat er veel eerder aan staatkundige vernieuwing ge-werkt had moeten worden. Burgers lopen aan tegen ondoordringbare instituties (het parlement, de regering, de politieke partijen, de bureaucratie) en hebben niet het gevoel dat zij de koers kunnen bijstellen of beïnvloeden. Oude manieren van beïnvloeding zijn te steriel en te eenvormig: een keer in de zoveel jaren stemmen op een partij levert wel wat input voor het politieke bedrijf, maar de uitkomsten worden uiteindelijk bepaald door beroeps politici. Reden om nu snel over te gaan op het introduceren van referenda en directe verkiezingen van bestuurders (de burgemeester nu, straks de Commissaris van de Koningin en minister president).
Interactief bestuur
Het zwaartepunt van het beleid en van de politiek is verschoven van een Haags (of Brussels) centrum naar uitvoerende organisaties en semi-publieke instellingen. De politiek doet er beter aan dat maar te onderkennen, om vervolgens voluit in te
CDV I WINTER 2003
tJ
8
z
"
zetten op interactief bestuur, op panels, op communicatie via internet. Betrek burgers meer bij de voorbereiding en uitvoering van beleid en geef hen een be-langrijke stem in de beslissingen die in dat proces genomen moeten worden. Democratie, responsiviteit, dialoog en betrokkenheid aan de basis: dat zijn de tref-woorden. Oude instituties als parlement, politieke partijen en overheidsbureau-cratieën horen bij een tijdperk van top-down denken, van serieproductie en
stan-daardisering. Zij passen in een tijd van verzuiling, van massieve politieke
ideologieën. Die tijd is voorbij: de politiek is leeg geworden. Dat is maar goed ook. Moderne mensen weten immers zelf wat het beste voor hen is. Bovendien levert een interactiefbeleid het bestuur van een land, stad, gemeente of provincie ook een keur aan variëteit, kennis en ervaring op: namelijk die van de betrokken bur-ger. De staat moet leeg blijven, niet met prefabricated answers komen: des te meer is
hij in staat om te luisteren en interactief koers te bepalen.
Personalisering
De tijd van grote verhalen, van grand designs is voorbij. De maatschappelijke
vraag-stukken zijn te complex geworden om nog vanuit één centraal gezichtspunt bena-derd te kunnen worden. De burger voelt dat vlijmscherp aan en stemt dan ook niet meer op een partij vanwege haar beginselen ofmaatschappijvisie. Die zaken zijn niet echt doorslaggevend meer. Thorbecke zat er niet ver naast toen hij stelde dat het in het staatsbestuur en in de democratie aankomt op karakter en op perso-nen. De moderne tijd geeft hem daarin gelijk. Van tevoren valt de politieke agenda moeilijk te voorspellen: partijprogramma's zijn na een jaar zwaar verouderd. Reden waarom mensen op personen stemmen. Zij stellen vertrouwen in karakter-eigenschappen en in globale oriëntaties van politieke voorlieden. Mensen zoeken herkenbare gezichten in de politiek. De opkomst van Fortuyn maakte dat zeer dui-delijk. Het is daarom verstandig om niet tegen de bierkaai te vechten. Werken aan een personalisering van de politiek is nodig: via rechtstreekse verkiezingen van bestuurders. Werken ook aan een bestel waarin niet politieke partijen dominant zijn, maar brede politieke stromingen (progressief/conservatief of volgens sommi-gen waardengeoriënteerd ofmarktgeoriënteerd). De voorman van de PvdA, W. Bos maakte zich onlangs tot spreekbuis van deze populistische gedachten.
Eerherstel primaat politiek
De overheid heeft geen gezicht meer. Na jaren van verzelfstandigen, privatiseren, vermaatschappelijken, dereguleren, onderhandelend besturen en vooral van een procedurele politiek, is de staat leeg geworden. Er is geen centrum meer van waar-uit natiestaten bestuurd worden. Die leegte vertaalt zich in burgerlijke ongemak-ken: wie moet en kan nog waarop worden aangesproken? Is er nog zoiets als een collectieve overtuiging die op een macro-niveau kan leiden tot sturing en zelfbe-wust handelen? De lege top leidt tot stuurloosheid, tot het inboeten aan vrijheid ook, omdat maatschappelijke uitkomsten het resultaat worden van blinde
sen, van kleine ongeregisseerde stappen. De remedie bestaat in dit geval uit het herwinnen van zelfbewustzijn bij de overheid, uit een opwaardering van het pri-maat van de politiek en uit een nieuwe zoektocht naar wat ons in de Nederlandse staatsgemeenschap bindt, naar wat de missie van de politiek en de (nastrevens-waardige) identiteit van ons land is.
In dit nummer komen de eerste, de tweede en de vierde benadering aan bod. Ik kom er hier rond voor uit dat ik met de laatste de meeste verwantschap voeL Het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA heeft dan ook de afgelopen jaren de vier-de benavier-dering gevolgd. Ik licht vier-deze lijn hier graag toe ter opening van dit num-mer.
Grote vragen in de straat en inhoudelijke armoede rond de staat
De onvrede van de burgers in 2002 had, mijns inziens, vooral te maken met de
on-macht van regering, parlement en partijen om belangrijke maatschappelijke the-ma's op de politieke agenda te zetten. Den Haag leed aan collectiefvluchtgedrag. Het gerieflijke afweermechanisme van de ontkenning en rationalisatie werd mas-sief gebruikt om zich pijnlijke en omstreden vragen rond integratie, rond de kwa-liteit van dienstverlening op scholen en in zorginstellingen, rond demografie en vergrijzing, rond medische technieken of de menswaardigheid van beginnend le-ven van het lijf te houden. Daarin uitte zich de angst om taboes te doorbreken en het risico te lopen dat er een electorale afstraffing zou volgen. De politieke routi-ne richtte zich liever op de oude vertrouwde verdelingsvraagstukken. Daar kon men wat mee. Die kunje inzichtelijk maken, narekenen en zonodig repareren. Daar kun je ambtenaren en planeconomen op zetten. Politiek ging over begro-tingsnormen, meer of minder stabiele financiële pacten, al dan niet forfaitaire rendementsheffingen, of koopkrachtreparaties aan de onderkant. Vragen die cen-traal staan in de straat, stamkroeg, tijdens verjaardagspartijtjes ofbuurtbijeen-komsten ging men uit de weg. Met ging die uit de weg als een bezorgde moeder, die tijdens een Kerstbijeenkomst, omzichtig het fragiele evenwicht tussen haar spruiten probeert te bewaren door onderwerpen als politiek of geloof direct be-hendig van tafel te vegen.
Behalve met gebrek aan lef was er ook het lot. Qua toerusting (personeel, de kwali-teit daarvan en financiën) hebben parlement en partijen een grote achterstand vergeleken met de ambtelijke organisaties en de vele adviesorganen. Die laatsten zetten de toon. Aangezien deze echter een ambtelijke en daarmee vrij neutrale (functionele) inslag hebben, stolt de politieke agenda. Omstreden thema's worden bijna automatisch geweerd. Politieke thema's moeten passen in de mal van het openbaar bestuur, de managementtheorie van die dag en in de nieuwste bestuurs-kundige mode. De inhoud van de politieke correctheid past bij de vorm van de
10
Politieke thema's moeten passen in de mal van het openbaar bestuur, de management-theorie van die dag en in de nieuwste bestuurskundige mode.
stuurskunde. De beperktheid van blik die dat oplevert, vertaalt zich linea recta
door naar de politieke centra. Die zijn immers sterk afhankelijk van de ambtelijke input.
Kortsluiting is het gevolg, vooral omdat kiezers intuïtief of juist heel precies aan-voelen dat de grote thema's van morgen en overmorgen blijven liggen. Van schrik trokken politici in 2002 ineens weer de wijken om te luisteren naar bijvoorbeeld
de problematiek van de integratie. Jarenlang werd dat verwaarloosd. Het petit his-toire van de gewone man won aan gewicht, juist om de grote vraagstukken van
str-aks op het spoor te komen. Eenmaal die vragen op het spoor blijkt de politiek ech-ter niet al te veel bezonnen antwoorden te hebben. Men heeft over de grote vraagstukken van morgen en overmorgen nauwelijks nagedacht. De verlegenheid op dit front slaat maar al te snel om in krampachtigheid ofin onbezonnen opi-nies en incidenten. Dat levert weer voeding op voor de dramademocratie. De me-dia zijn immers nooit te beroerd om vuurtjes aan te wakkeren. Het beeld van on-bezonnenheid dat dan ontstaat, doet sommigen vervolgens weer bijna
(terug)verlangen naar de stabiliteit van de ambtelijke hegemonie.
Maar dat is een bedrieglijke nostalgie: de scope van ambtenaren is beperkt. Het is
ook struisvogelpolitiek. Via de ambtelijke cultuur ontstaat geen binding tussen straat en staat. Zij hebben geen voeling met de grote waardengeladen vragen, de grote vragen van de toekomst. Daar zijn zij ook niet voor ingehuurd. Dat is inder-daad een taak van politici: om met inzicht, wijsheid en vooral bezonnenheid rich-ting te wijzen en vooruit te zien.
Inhoudelijke versterking van politieke partijen en het parlement is - vanuit deze invalshoek bezien - dan ook noodzakelijk en wel om tweeërlei redenen: enerzijds om de interactie met de kiezer nieuw leven in te blazen (de vertegenwoordigende taak), anderzijds om vat te krijgen op de grote maatschappelijke vraagstukken en daarop een richtinggevend antwoord te bieden (vergrijzing, immigratie, oorlog en vrede of gentechnologie ). Toch is dat allemaal gemakkelijker gezegd dan gedaan, vooral ook omdat patronen en verhoudingen binnen de trias politica zich inmid-dels in andere richting hebben bewogen.
Achtergronden
In haar boek The Empty Throne1 schetst S.c. van Bijsterveld belangrijke
achtergron-den van de onvrede rond en over de politiek. De trias politica is daarbij haar
refe-rentiepunt. Deze heeft zich in de loop van de eeuwen uitgekristalliseerd, zowel in de politieke en constitutionele theorievorming als in de staatkundige realiteit. Daarbij is het van belang aan te tekenen dat een scheiding van machten (wetge-vend, uitvoerend en rechtsprekend) nooit heeft geleid tot een waterdichte schei-ding van functies. Met name tussen de wetgevende en uitvoerende macht bestaat
er vanouds de nodige wissel- en samenwerking: de intensiteit daarvan verschilt overigens weer 'van land tot land'.
Toch functioneerde de trias redelijk herkenbaar zolang er sprake was van een min of meer duidelijke functiescheiding. Wetgeving was een zaak van regering en vooral van parlement. De uitvoering werd overgelaten aan de ambtelijke organisa-ties (onder leiding van een politicus) en het met gezag arbitreren van geschillen was een zaak van de derde macht (de rechter). Instituties hadden elk een eigen identiteitsbepalend domein: de grenzen van functies en instituties vielen samen, maar maatgevend was de wet, zoals die werd vastgesteld door de formele wetgever (regering en parlement). Openbaar bestuur en rechter oriënteerden zich op de wet en volgden die.
In de loop van de tijd is daarin sluipenderwijs verandering gekomen. Katalyserend werkte in feite de opkomst van de verzorgingsstaat. Sociale grondrechten ver-plichtten de overheid om zich te bemoeien met de toegankelijkheid van de zorg, met de volkshuisvesting, het onderwijs, het welzijnswerk of de sociale zekerheid Het karakter van de wetgeving veranderde daardoor sterk. De wet behelsde aan-vankelijk (en wellicht oorspronkelijk) vooral schriftelijke regels en voorschriften die voor een ieder kenbaar zijn en een ieder vrij rechtstreeks binden. Die binding gold niet in het minst de overheid zelf. De wet legde haar speelruimte vast en be-schermde daarmee de bevolking. Parlement en wet waren daarmee waarborgen voor vrijheid. Met de opkomst van de verzorgingsstaat veranderde dit drastisch. Vrijheid werd - terecht - niet alleen meer opgevat als het verschoond blijven van overheidsinvloed ('blijfvan mijn lijf rechten'), maar daarnaast ook als een ideaal dat maatschappelijk verwerkelijkt moest kunnen worden. Die verwerkelijking vraagt om de nodige sociale randvoorwaarden: randvoorwaarden waarvoor de overheid medeverantwoordelijk is. Recht vraagt met andere woorden om verwer-kelijking in het dagelijkse leven. De wet biedt daarvoor de grondslag. Het over-heidsoptreden wordt daarmee niet alleen omvangrijk, het dringt ook tamelijk diep in het maatschappelijke en persoonlijke leven in: een reden om te streven Dat is een taak van naar maatwerk. De wet is daarvoor niet geschikt en dus ontstaat er veel speel-politici: om met ruimte voor het openbaar bestuur: een speelruimte die vervolgens weer is genor-inzicht, wijsheid en meerd door de bestuursrechter. Deze ontwikkelde beginselen voor behoorlijk be-vooral bezonnen- stuur (met eisen als evenredigheid, motivatieplicht, zorgvuldigheid, verbod van heid richting te willekeur) die vervolgens een belangrijke basis werden voor enerzijds rechterlijke wijzen en vooruit te interventies in de richting van het openbaar bestuur en anderzijds verplichtten zien. tot interactief besturen (inspraak, wederkerigheid in betrekkingen). Ondertussen
kwam ook de beleidsvoorbereiding meer en meer bij ambtelijke organisaties te liggen. Niet de politiek, maar de beleidsafdelingen gingen de koers bepalen.
Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat de functiescheiding tussen de drie
12 ..,
"
o'"
z"
machten van de trias is gaan vervagen. Het openbaar bestuur initieert
beleidswij-zigingen, onderhandelt daarover met de belanghebbenden, bakent op die manier voor een groot deel de speelruimte afvan de politieke gezagsdragers en institu-ties, stelt regels op die de politiek vervolgens mag bezegelen en voert wetten met een behoorlijke discretionaire ruimte uit. De controle op het openbaar bestuur is voor een groot deel komen te liggen bij instanties als de Ombudsman, de be-stuurs rechter en de Algemene Rekenkamer. Om greep op een en ander te houden, zijn de politieke toppen in departementen de interne, ambtelijke controle gaan verstevigen en formaliseren via planning en contral cycli, contractmanagement en
verzelfstandiging van de uitvoering. Met name vanaf het begin van de j aren ne-gentig is die koers ingezet. Of het verstandig is geweest, is maar zeer de vraag. Tjeenk Willink had een vooruitziende en scherpe blik op het geheel toen hij in 1985 schreef:
'Bij een mee directe verbinding tussen politici en uitvoerders gaat het in de eerste plaats om het opvangen en beoordelen van signalen vanuit de uitvoering. Dat biedt meer perspectief dan het invoeren van nieuwe ambtelijke controlemecha-nismen. De lijnen in de ambtelijke organisatie worden daardoor langer. De politi-ci zijn daarmee niet geholpen.' 2
Gebrek aan politieke koersbepaling, overtuigingskracht en controle heeft zich te veel vertaald in en verplaatst naar gestapelde ambtelijke controles, in bureaucra-tie en in een polibureaucra-tieke top die op grote afstand staat van de uitvoering.
Bewindspersonen lopen het risico ingekapseld te worden in de ambtelijke agenda, waarna via het coalitiemonisme ook het parlement in de greep van diezelfde agenda dreigt te komen. Fracties lopen in de pas, of stellen zich tevreden met een oppositionele geluiden die het in de media goed doen, maar in feite meer gericht zijn op publicitaire effecten dan op een constructieve bijdrage aan de landspoli-tiek.
Het parlement dreigt daarmee zijn klassieke functies van medewetgeving en con-trole te zien afbrokkelen en verschuiven naar andere instituties. Gegeven de inter-nationalisering van besluitvorming (EU, GA1T), het coalitiemonisme en de oriënta-tie op de media dreigt een inhoudelijke vervlakking van het parlement en - in samenhang daarmee - van de formele wet als materieel ankerpunt voor de inrich-ting van de samenleving. Een en ander vertaalt zich uiteraard door naar de poli-tieke partij en.
Niet de politiel{, maar de beleidsaf-delingen gingen de koers bepalen.
De reactie: roep om meer interactie, directe democratie of versteviging van de representatieve democratie
Zoals hierboven al is gebleken, is de waardering van deze ontwikkeling nogal ver-schillend.
Sommigen zien in het streefbeeld van een medewetgevend parlement, een dienst-bare ambtenarij en een rechter die op een strikte uitvoering van de wet toeziet een ouderwetse benadering. De waarden waaraan het streefbeeld uitdrukking gaf: democratie, verantwoordelijkheid (accountability) ofhet recht doen aan
vrijhe-den zijn in hun ogen in de moderne samenleving op een andere en zelfs superieu-re manier vorm te geven: via onderhandelend bestusuperieu-ren, via controle door de om-budsman, de rekenkamers, de media, via regels voor integriteit, via procesregels (inspraak) en via een responsief openbaar bestuur. Anderen leggen zich bij de mar-ginalisering van de Kamer, de raad en de staten neer en pleiten voor een sterk overheidsbestuur. Rechtstreekse verkiezingen zorgen voor een versterkt openbaar bestuur, omdat bijvoorbeeld de burgermeester als een soort president rechtst-reeks kan bogen op het mandaat van de kiezer. Zijn positie tegenover de volksver-tegenwoordiging wordt krachtiger. Tegelijkertijd krijgt burger meer te vertellen, omdat hij ofzij bepaalt wie er de daaropvolgende jaren aan de touwtjes trekt.
Ik vind deze oplossingen niet goed en zelfs riskant. Zij verzwakken nog verder de vertegenwoordigende democratie tegenover het openbaar bestuur, terwijl er nu net leiding gevraagd wordt: niet in technische zin of met bestuurlijke vaardighe-den, maar met visie, debat en een vertegenwoordiging die de brug tussen straat en staat slaat.
Immers, de kloof tussen kiezer en gekozen, die in 2002 hardhandig werd
onder-streept, heeft, ik zei het al, mijns inziens te maken met het onvermogen van poli-tieke instanties om de grote inrichtingsvragen van de toekomst (vergrijzing, im-migratie, relatie met Arabische landen, verhouding geloof en religie) op de parlementaire agenda te plaatsen, juist omdat rond de bekende vragen en issues van de verzorgingsstaat de routine was ingeslopen. Een routine die zich verdicht-te in verdicht-telkens gedetailleerdere bestuursregels, in een ondoorzichtig patroon van op elkaar ingespeelde ambtenaren, belangenorganisaties, adviesorganen en be-stuursrechterlijke instellingen. Een routine die de blik vernauwde tot de systee-minterne vraagstukken en geen ruimte meer liet voor een provocerende agenda die zekerheden en routines onder druk zet (de demografie, de bestrijding van ter-rorisme, de verhouding geloof, politiek en middenveld of de gentechnologische ontwikkelingen). Juist op die punten was - zo bezien- visie nodig van politieke voorlieden, van parlementariërs. Die bleef echter goeddeels uit omdat het zwaar-tepun t van het systeem - in termen van financiën, carrière kansen of personeel, technische toerusting - was komen te liggen bij de uitvoerende en ambtelijke
14
z
Cl
Als politici op ambtenaren gaan lijken en het niet aandurven om wél de grote publiel<e vragen te stellen en daarin voorop te lopen dan gaat het goed mis.
macht. De politiek was het verleerd om de grote, waardengeladen vraagstukken te agenderen. Dat werd pijnlijk duidelijk toen de agenda minder routineus werd en weer om politiek leiderschap vroeg. Aan die vragen komen noch ambtenaren, noch bestuursrechters, noch neutrale adviesorganen toe. Het is ook hun taak niet. Maar als politici op ambtenaren gaan lijken en het niet aandurven om wél de gro-te publieke vragen gro-te sgro-tellen en daarin voorop gro-te lopen dan gaat het goed mis. Dan is er geen koers. Dan is er een kloof tussen straat en staat. Want die bevolking ver-wacht juist dit van politici. Ook DOl'ien Pessers wijst hier met klem op in dit the-manummer. De remedie moet dan ook, kortom, gezocht worden in een inhoude-lijke versterking van de politiek enerzijds en in een versterking van de band tussen kiezer en gekozene anderzijds. Reïnventing democracy dus: het is een thema
dat het Wl voor het CDA vijf jaar geleden al expliciet op de agenda zette. Maar, wat
is daarvoor nodig?
Reinventing government
In de eerste plaats is een versterking van de band tussen kiezer en volksvertegen-woordiger noodzakelijk. Reden voor het Wl om een paar jaar geleden al te pleiten voor de regionalisering van het kiesstelsel. Het CDA nam dit punt op in zijn
verkie-zingsprogramma en het belandde in het Hoofdlijnenakkoord van Balkenende 11. Inmiddels ligt er een voorstel van de kant van het kabinet. Toch zijn er bij de vormgeving nog wel de nodige vraagtekens te plaatsen. Ongeveer twintig regio -s met elk gemiddeld drie à vier afgevaardigden in het parlement zal nog niet al te veel binding met de regio opleveren. Het competitieve element verdwijnt naar de achtergrond en te snel zullen de regionale kandidaten meeliften met de stemkan-sen van de landelijke lijsttrekker. Het zou beter zijn om ofwel het aantal kandida-ten per regio te verminderen zodat de competitie overeind blijft, ofwel het aantal regio's uit te breiden.
Een versterking van de band tussen kiezer en volksvertegenwoordiger, van straat en staat, is overigens niet alleen een kwestie van kiesstelsels en procedures. Het gaat ook om een attitude. Hirsch Ballin schreef circa tien jaar geleden al dat poli-tici veel responsiever zouden moeten zijn. Responsiever voor de wijsheid die bij burgers ligt opgetast. Inderdaad, veel eerder dan politici hadden zij in de gaten dat er misbruik was van de sociale zekerheid. Fraude was eerst een onderwerp waarmee je je in politieke kringen verdacht maakte. Je was al snel een populist. Bij het misbruik van de WAO of rond illegaal onderverhuur was het niet anders. Voor het integratievraagstuk, voor het probleem van de criminaliteit, maar ook voor de onhaalbaarheid van de idealen achter de basisvorming geldt eigenlijk exact hetzelfde. In de regel kloppen de intuïties van mensen in de straat behoor-lijk. Dat wil niet zeggen dat politici hen in alles moeten volgen. Evenmin betekent het dat partijen en volksvertegenwoordigers geen rol hebben bij de zogenaamde
Willensbildung. Maar feit is wel dat onze 'elites' in politiek en media er goed aan
zouden de thema' s die mensen bezig houden serieus te nemen. Dat behelst meer dan een bezoek aan en een welwillend praatje bij een gehavende stadsbuurt of een verpleeghuis. Het komt erop aan om met de politieke agenda aan te sluiten bij de ergernissen en zorgen van mensen.
In de tweede plaats is het nodig dat partijen en volksvertegenwoordiging weer tegen-macht worden. Tegentegen-macht niet in die zin dat er gezocht wordt naar spektakel,
maar naar visies en afgewogen opinies die sturend kunnen zijn in het parlemen-taire verkeer. Ook hier heeft het kabinet goede initiatieven genomen. Kamers, par-tijen en de wetenschappelijke instituten worden versterkt. Het argument dat zij hun financiële middelen (enkel en alleen) via de leden moeten verwerven, schie-ten langs het probleem heen. Immers, het openbaar bestuur kan wel zonder meer beschikken over de riante belastingmiddelen. Die komen ten goede aan allerlei initiatieven op het gebied van interactie (internet, discussiepanels, interactief be-leid maken), aan wetenschappelijke studies en bureaus (CPB, SCP, WRR, WODC) en adviesorganen (als ROB of Gezondheidsraad ) die elk (soms vele) malen meer
mid-delen hebben dan alle instellingen van de politiek tezamen. Ook hier heeft de bu-reaucratie goed voor zichzelf gezorgd en - bij wijze van spreken - haar tegenvoe-ters op achtegenvoe-terstand gezet. De vertegenwoordigende democratie werd ingeruild voor een vertegenwoordigende bureaucratie (zoals Van de Donk het ooit noemde). Met alle bovengenoemde gevolgen van dien.
In de derde plaats is het nodig dat er versterkte greep komt van de politiek op het amb-telijk gebeuren. Te vaak bepalen ambamb-telijke toppen de agenda. Hun plannen liggen
al maanden voor de verkiezingen klaar om naar de kabinetsinformateur te schui-ven. Bewindspersonen spreken al snel nu hun entree de taal van het departement, ook al omdat zij sterk op intern draagvlak zijn aangewezen. Daarom is het ten eer-ste nodig dat bewindspersonen aantreden met eer-sterke eigen opvattingen. Dat vergt weer de visie en de ervaring waarvan hierboven sprake was: een nauwelijks te on-derschatten recruteringsgegeven. Ten tweede moet een bewindspersoon haar of zijn eigen agenda kunnen omzetten in beleid. Dat is niet eenvoudig, als een de-partement jarenlang een andere koers heeft gevaren. Het is een bron van spannin-gen ofvan afstandelijke beleefdheden, maar zeker niet van een ambitieuze poli-tiek. Dat is geen kwestie van deloyaal gedrag: ambtenaren zijn mensen en zij vereenzelvigen zich met het beleid dat zij jarenlang hebben uitgezet. Daarom zou het goed zijn om de functie van directeur-generaal af te schaffen en om te gaan werken met meer staatssecretarissen. Dat zou gepaard kunnen gaan met het sa-menvoegen van departementen (binnenlands bestuur en justitie, economische za-ken en landbouw, volksgezondheid, welzijn, sport en sociale zaza-ken).
In de vierde plaats zou het zinvol zijn werk te maken van de afslanking van de over-heid. Een standaardreactie in ambtelijke kring is al snel dat 'de politiek dan maar
16
moet aangeven welke taken eraf kunnen' . In zijn algemeenheid is die vraag veelal niet te beantwoorden, omdat buitenstaanders (waaronder de politieke toppen) vaak geen zicht hebben op wat er waarom gebeurt. In de regel werken ambtena-ren hard en zijn zij niet met onzinnige dingen bezig. Het is alleen de vraag of alles wat niet onzinnig is ook daadwerkelijk nodig is en een publiek doel dient. Daarom is het goed om bij de start van elk nieuw project of traject de vraag te la-ten beantwoorden: wat is het probleem en voor wie is het een probleem? Voor welk probleem biedt deze actie, dit beleidsvoorstel, deze projectgroep nu echt een oplossing? Tjeenk Willink heeft gelijk als hij in dit nummer zegt dat de proble-men vaak intern-ambtelijk zijn gedefinieerd en dat deze niet zelden een minima-le relatie met door burgers ervaren probminima-lemen hebben. Hoeveel reorganisaties, be-leidsinitiatieven (zie de basisvorming) zouden de toets van deze kritiek kunnen doorstaan? Is die toets er niet, dan zal elke be leids- of wetgevingsafdeling er wel voor zorgen dat er voldoende zinvolle werkverschaffing voor het zittende perso-neel blijft. Het belang van die toets moge ook blijken uit het feit dat als eenmaal besloten is tot een nieuw initiatief het aantal ambtenaren dat er de handen vol aan krijgt bij wijze van spreken kwadrateert. Een simpel initiatief als het opheffen van het College Beroep Studiefinanciering (waar ik ooit zelf mee te maken kreeg) is gemakkelijk genomen, maar levert in zijn nasleep gigantisch veel overleg en
pa-eenmaal besloten pier op, voor allerlei directies en organisaties. Niemand had erom gevraagd: de
tot een nieuw studenten niet, de rechters niet, alles verliep naar tevredenheid, maar het
gebeur-initiatiefzal het de toch. Eenmaal in zo 'n traject beland, kan niemand meer zeggen dat al het
aantal ambtenaren werk voor niets is, of stopgezet kan worden. Dan gebeuren er ongelukken. De
ge-dat er de handen middelde ambtenaar zal elke buitenstaander duidelijk kunnen maken dat dit nu
vol aan krijgt bij echt een kerntaak is. Daarom is de toetsende vraag naar wat het probleem is
cruci-wijze van spreken aal. De beleidstoetsen die we nu kennen, zoals de deregulerings- en de
handha-IGVadrateren. vingstoets, worden pas achteraf, of hooguit gaandeweg het traject, toegepast. Beter zou het zijn om een, laten we zeggen, opportuniteitstoets in te voeren, gekop-peld aan een daarmee samenhangende forse reductie van het aantal beleids- en wetgevingsambtenaren.
Elke ambtelijke medewerker probeert zich nuttig te maken. Elke hoofd van een af~
deling probeert werk te vinden en te agenderen voor zijn of haar personeel. Zo vult zich als een perpetuum mobile de agenda van de uitvoerende macht. Zoals gezegd, voor buitenstaanders en voor politieke toppen is het vaak moeilijk te beoordelen of alles even zinvol is. Het zou daarom -in de vijfde plaats-zinvol kunnen zijn om binnen de rijksdienst een mobiele beleidsafdeling te maken die in de
plaats komt van vele beleidsafdelingen. Afhankelijk van de vraagstukken die om een
oplossing vragen, werken deze mensen gedurende een bepaalde periode voor een departement of directie. Een soort mobiele brigade dus van beleids- en wetge-vingsambtenaren die voor een groot deel in de plaats komt van bestaande afdelin-gen. Begonnen zou kunnen worden met zo'n mobiele expertise-eenheid binnen
één departement, om daarna te kijken of dit rijksdienstbreed kan worden inge-voerd. Dat levert de winst van expertise, van het investeren in generalisme bij de ambtenaren en van een versmalling van de ambtelijke organisatie op. En passant
betekent het ook dat de scheiding van beleid en uitvoering - die binnen bestaan-de organisaties zo vaak tot een verdubbeling van activiteiten en controlemomen-ten heeft geleid - wordt omgebogen. Die ontwikkeling bijbuigen kan geen dus geen kwaad, te meer niet omdat - zoals gezegd - de p&c-cycli en de verzelfstandi-ging van diensten tot veel langere lijnen hebben geleid. De politiek is daarmee op nog grotere afstand van de praktijk komen te staan, waardoor er nog minder zicht is op wat nu feitelijk de problemen bij de uitvoering: de problemen dus die om be-leids bij stellingen vragen. Tjeenk Willink wijst er terecht op.
Tenslotte zou - in de zesde plaats - gewerkt moeten worden aan meer
betrokken-heid bij de publieke zaak, bij het algemene welzijn, bij de overbetrokken-heid, maar ook daarbuiten. Het ambtelijk functioneren is in essentie publieke dienstverlening.
Het gaat om het publieke welzijn. Die missie zou tussen de oren moeten zitten. Dat vraagt om ambtenaren die vertrouwd zijn met de politieke agenda, met de vraagstukken die maatschappelijk spelen. Ambtenaren kunnen hun agenda vaak nauwelijks verbinden met die vraagstukken: een logisch gevolg van het feit dat hun speerpunten zelden of nooit gespiegeld worden aan de eerder gestelde vraag wiens probleem men aan het oplossen is. Als de vragen van de straat niet meer be-palend zijn, zakt de politiek af tot ambtelijk navelstaren, hoe doorspekt het ook is met verheven jargon.
Maar - en deze opmerking is meer dan een verplicht nummer, zo tegen het einde van een artikel - ook in bredere zin is er behoefte aan burgerschap. In de
Amerikaanse literatuur is het een topic: de vraag in hoeverre de democratie meer
is dan een set regels en instituties, dan een procedureel geheel. Empirisch onder-zoek van onder meer Theda Skocpol3 wijst uit dat met name het functioneren van een gezond maatschappelijk middenveld van wezenlijk belang is voor de vaardig-heden die een democratie vergt. Ook Paul Dekker wijst hierop in zijn bijdrage aan dit nummer. Vaardigheden als bedachtzaamheid bij het oordelen, het kunnen in-schikken, tolerantie, bestuurlijke wijsheid, inzicht in de balans tussen rechten en plichten: zij zijn wezenlijk in een democratie. Daarom is het - behalve voor het ontlasten van de overheid - ook voor de burgerzin van wezenlijk belang om te werken aan de maatschappelijke democratie via een verantwoordelijke samenleving
(maatschappelijk initiatief). Daar worden deze vaardigheden geleerd en geprakti-seerd. Vandaar: minder regels, meer maatschappelijke verantwoordelijkheid, pas beleid als er echt een publiek probleem is en als mensen en hun instellingen die niet zelf kunnen oplossen. Bij een vitale democratie hoort ook het vertrouwen in het probleemoplossende vermogen van mensen zelf
De hier gekozen benadering (de versterking van de representatieve democratie)
CDV I WINTER 2003
o
'"
tJ
18
-z
"
Als de vragen van de straat niet meer bepalend zijn, zakt de politiek af tot
wil overigens niet zeggen dat interactie (zie Frissen) vanuit het bestuur verkeerd is, of dat directe verkiezingen (zie Sap) per se uit de boze zijn. Maar het zwaarte-punt zou mijns inziens niet daar moeten liggen. Dat de versterking van de repre-sentatieve democratie niet per se op gespannen voet hoeft te staan met directe verkiezingen moge blijken uit het feit dat in sommige Duitse deelstaten de recht-streekse verkiezing van de burgemeester niet heeft geleid tot een verzwakking van de raad.4 Maar het komt dan wel uitdrukkelijk op de vormgeving (termijn
van verkiezing, wettelijke taken raad en burgemeester, benoemingswijze wethou-der, hoofd schap van de raad) en op de intenties aan.
ambtelijk navelsta- Ab Klink is directeur van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA.
ren, hoe doorspel<t het ook is met
ver-heven jargon. Noten
Sophie van Bijsterveld, The Empty Throne. Democracy and the Rule ofLaw in Transition. Lemma Publishers, Utrecht 2002.
2 Tjeenk Willink, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst,Jaarbericht 1985, Den Haag 1985, p.18
3 Theda Skocpol, Diminished Democracy. From membership to management in American civillife. Oklahoma 2003
4 A.Bovenschulte en A. Buss, Plebiszitäre Bürgermeisterverfassungen. Der Umbruch im Kommunalverfassungsgerecht. Baden-Baden 1996
•
In
Door dr. Ab Klinkcnv
gesprel<
met
Tj
eenl< Willinl<
'Politici hebben hun
eigen functie
verwaarloosd'
'De (met de mond beleden) terugtred van de overheid is
vooral een terugtred van de politieke ideologie geweest.
Politici hebben hun eigen functie verwaarloosd' aldus
Tjeenk Willink vice-president van de Raad van State.
Terugkijkend op het politieke debat over staatkundige
en bestuurlijke vernieuwing constateert hij vooral het
onvermogen van de politiek. Het ontbreekt aan een
staatkundige visie, staatkundige regels vervagen, de
pro-bleemanalyse is slecht en het collectief geheugen is
zwak ontwildzeld. Zeker de afgelopen 15 jaar mist hij
diepgang in het debat. Debatten over concrete
beleidster-reinen als de sociale zekerheid, en ook recente discussies
over het koningsschap ontaarden door gebrek aan
histo-risch inzicht gemaldzelijk in 'geklets'. Deze manco's
zul-len hedendaagse politici in toenemende mate opbreken.
Wezenlijke vernieuwing vraagt om een stevig
ment, partijen met visie, om bewindspersonen die zelf
weten waar zij heen willen. Nu is de politieke agenda
veel te kortademig en te incidentgevoelig geworden. Niet
de afstand tussen burgers en politiek, maar juist een
ge-brek aan afstand, zorgt ervoor dat de echte problemen
blijven liggen. Tj eenk Willink is niet erg optimistisch
over de mogelijkheden van politieke vernieuwing. Hij
ziet hiervoor drie, vooralsnog moeizaam begaanbare
uit-wegen. Naast de al genoemde versterking van politiek is
dhr. Tjeenk Willink
het volgens hem nodig ruimte te geven aan de
uitvoer-ders van beleid. Ook deze verandering zal volgens hem
een hels karwei zijn. Het betekent namelijk 'de
erken-ning dat anderen, de uitvoerders, deskundig zijn'. De
derde uitweg is het bieden van meer ruimte voor burgers
die zich voor het publiek belang willen inzetten. Het is
volgens Tjeenk Willink merkwaardig dat als
comple-ment van de gepretendeerde terugtred van de overheid
het concept van het particulier initiatief niet veel meer
aandacht heeft gekregen. Het opnieuw doordenken en
vormgeven van de traditie van zelforganisatie is van
we-zenlijk belang. Ook deze uitweg vraagt echter verdieping
van het conceptueel vermogen, inzicht en kennis van de
staat en van de historisch gegroeide verhoudingen.
22
CDV .
Als u een algemene typenng zou moe-ten geven van het debat over de staatkundi-ge en bestuurlijke vernieuwing, hoe zou die dan luiden?
TJEENK WILLINK . .
"Veel gedIscussIeerd over de overheid, weinig nagedacht over het staatsbestel'. De theorievorming over de staat en zijn burgers is in Nederland tradi-tioneel pover. Voorzover er van staatkundi-ge theorievorming sprake was, betrof die de verhouding staat/sociale verbanden (het maatschappelijk middenveld; het particu-lier initiatief). Op zichzelfbegrijpelijk in een land van godsdienstige en politieke minderheden. Het is tegen die achtergrond geen wonder dat de discussie over het func-tioneren van de staat, die eigenlijk sinds 1918 nauwelijks meer had plaatsgevonden, opnieuw loskwam toen die sociale verban-den vanaf het midverban-den van de jaren zestig van de vorige eeuw losser werden en het particulier initiatief mede daardoor insti-tutionaliseerde. Er ontstonden discussies over de relatie kiezers-gekozenen, bestuur-bestuurden en, soms, staat-burger. Met die laatste verhouding weten wij niet zo goed raad. Het staatsburgerschap als publiek ambt past niet zo in ons traditionele den-ken over de staat. De leer van de volkssoeve-reiniteit werd bij ons minder hoog aange-slagen dan subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring. We hadden niet voor niets een anti-revolutionaire partij. Het is eigen-lijk ook tekenend dat het praten en denken over de staat zich altijd concentreert op deelvragen. Alsof politieke, staatsrechtelij-ke, bestuurlijke en ambtelijke vernieuwing niet direct met elkaar te maken hebben. Als je goed kijkt, gaat het in onze discussies over de staat eigenlijk altijd over het be-stuur. Het is overigens opmerkelijk dat we
cnv I WINT"" 2003
liever de term overheid gebruiken dan de term staat. Die laatste term komt eigenlijk alleen terug in de discussies over de verzor-gingsstaat; een specifieke verschijnings-vorm van de staat waaraan vóóraf ook niet één theoretische concept ten grondslag lag. Dat concept is er eigenlijk achteraf pas on-derschoven op het moment dat de verzor-gingsarrangementen in discussie kwa-men."
C D V . . .
U mIst dus theoretIsche dIepgang?
TJEENK WILLINK ..
"Zeker de afgelopen VIJf-tien jaar. De Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff) doet aan het eind van de jaren zeventig nog wel een poging om tot een soort theorie te komen.
De overheid wordt getypeerd als een open systeem met als trefWoorden: invoer, door-voer en uitdoor-voer. Toch koerste ook deze com-missie in haar publicaties en aanbevelin-gen heel snel af op het intern functioneren van de centrale overheid en dan in het bij-zonder op de ambtelijke organisatie aan de top van de Rijksdienst. Zelf heb ik zowel in de commissie als later als
'Nog steeds denk ik dat we ons veelmeer zouden moeten concentreren op de verbin-dingen tussen die fronten en de spelregels die daarbij gelden. Het is me als
Regeringscommissaris niet gelukt dat vol-doende over het voetlicht te brengen. Dat heeft denk ik te maken met een andere handicap in de discussie over de staat: het gebrek aan goede analyses van het functio-neren van de staat in zijn historische con-text. Wie iets wil begrijpen van het functio-neren van de staat, moet toch beginnen met zich af te vragen hoe een en ander is gegroeid. Hetzelfde gebrek zien we op af-zonderlijke beleidsterreinen, bijvoorbeeld in de sociale zekerheid. Hoe is ons sociale zekerheidsstelsel ontstaan? Wat waren de problemen waarop het een antwoord wilde zijn? Bestaan die problemen nog? Als ze nog bestaan, hoe komt het dat dat ant-woord niet meer voldoet? Valt er iets aan te doen? Als een probleem niet meer bestaat, kan het arrangement dat het antwoord vormde dan niet gewoon worden afschaft? Wat is dan het huidige (nieuwe) probleem? Kortom, we zijn slecht in de analyse en het aanboren van ons eigen collectieve geheu-gen. We gaan over tot nieuw beleid zonder gedegen analyse van enerzijds de geschie-denis van het beleidsterrein, de geboekte resultaten en de neveneffecten, en ander-zijds van de actuele situatie in de samenle-ving."
CDV
U legt behalve op de analyse van actu-ele situaties veel nadruk op hun historische ach tergronden.
TJEENK WILLINK "Historische kennis is van groot belang voor het begrip van het feite-lijk functioneren nû en de mogefeite-lijkheden om dat functioneren te verbeteren. Neem
CDV I WINTER 2003
de trias politica. De inmiddels klassieke no-ties van macht en tegenmacht kwamen op in een periode dat er sprake was een krach-tige staat. Bestaat die nog in een tijd van globalisering, marktdenken, internationale samenwerking? En waaruit bestaat die kracht dan? In ieder geval kunnen we con-stateren dat de drie staatsmachten wetge-ver, bestuur, rechter voor de effectiviteit van hun werk steeds meer van elkaar af-hankelijk zijn geraakt. Voor een effectief optreden van de staat, ook in internatio-naal verband, zijn de drie op elkaar aange-wezen. Wat betekent dat nu voor hun on-derlinge verhouding en voor het systeem van checks and balances?"
CDV.. ZIJn er an ere voorbee den? d I
TJEENK WILLINK . "Hetzelfde gebrek aan hiS-torisch inzicht valt op in de discussies over het koningschap. Ook daarover wordt veel te vaak, zonder enige kennis van zaken, ge-kletst. Voorbij wordt gegaan aan de vraag naar de betekenis van het koningschap in Nederland. Die staat niet los van zijn ont-staansgeschiedenis. Het Nederlandse ko-ningschap is a-typisch, omdat het niet is ontwikkeld uit een absoluut koningschap, maar juist door verzet daartegen, zoals mij n collega Hoekstra al eens in Christen-Democratische Verkenningen (CDV 2002, nr. 1,
p. 3-11) heeft betoogd. In 1581 zwoer Nederland in het placaat van Verlatinge het absolute koningschap af. In zekere zin is het placaat van Verlatinge de voorloper op en de preambule van onze Grondwet. Het was ook de grondslag van de Dec1aration of Independence van de nieuwe republiek uit 1776, van de Verenigde Staten van Amerika. Het placaat borduurde voort op de apologie van Willem van Oranje in 1579 waarvan de
24
essentie was: het absolute koningschap be-hoort niet te bestaan. Nederland werd een republiek toen de meeste landen in Europa een koning hadden en kreeg een koning toen veel landen een republiek werden. Het karakter van onze staat bleef echter repu-blikeins, zoals het karakter van de Franse staat monarchaal bleef. Zoals bekend na-men na de afzwering van Philips II uitein-delijk de Staten-Generaal zelf de soevereini-teit op zich. Dat betekent niet dat de latere stadhouders geen dynastieke ambities had-den, maar ze functioneerden in een repu-bliek en steunden op de zogenaamde lagere en middenklasse in de samenleving. Klassen die niet behoorden tot de kleinere regentenelite met wie de Oranjes vaak strijd leverden. Steun van de bevolking is al-tijd onontbeerlijk geweest voor ons (latere) koningschap. Dat is, zou men kunnen zeg-gen, het democratische element van ouds-her. Het koningschap dat Nederland in ze-kere zin in 1815 werd opgedrongen (Willem I twijfelde ofhij niet 'gewoon' stadhouder moest worden), is het resultaat van een tweezijdig verbond tussen het Nederlandse volk en het Huis van Oranje-Nassau, berus-tend op wederkerige rechten en verplich-tingen met het Grondwet als gemeenschap-pelijke toetssteen. Dat zien we bijvoorbeeld terug bij de inhuldiging in de Verenigde Vergadering van de Staten-Generaal. Wij kennen geen kroning. Na de eed op de Grondwet leggen alle leden van die Verenigde Vergadering een plechtige ver-klaring af waarin zij bevestigen de on-schendbaarheid en de rechten van de Kroon te zullen handhaven, alles te zullen doen wat 'goede en getrouwe Staten-Generaal verschuldigd zijn te doen'. Wie al deze elementen niet kent, en dus zijn oordeel daarop niet kan baseren,
be-evv I \VINTI~R 2003
op een derde manco in de discussie over de Nederlandse overheid: het gebrek aan ken-nis van de regels die binnen het staatsbe-stel in acht moeten worden genomen. De regels die de verhouding tussen wetgever, bestuur en rechter bepalen. De regels van de ministeriële verantwoordelijkheid te-genover de Staten-Generaal. De regels die de waarde van een bureaucratie uitmaken. Het collectieve geheugen is zwak geworden. Het is ook een taak van de Raad van State dat collectieve geheugen te voeden."
cov
Hoe analyseert u zelf de vragen rond bestuurlijke en staatkundige vernieuwing?
TJEENK WILLINK . . .
"De dne handICaps die ik noemde, gebrek aan een deugdelijke staat-kundige theorie, zo u wilt staatstaat-kundige vi-sie, povere analyse en zwak collectief ge-heugen, breken de nieuwe generatie politici, bestuurders en ambtenaren die nu aantreedt op. Zij zijn opgegroeid in een tijd waarin de overheid als inefficiënt werd weggezet en het bedrijfsleven de norm vormde. Wat laat de vertrekkende genera-tie politici, bestuurders en (top)ambtena-ren hen na aan kennis en ervaring? Hoe kunnen zij gestimuleerd worden weer meer na te denken over de oorzaken van de problemen waarmee de overheid worstelt en de mogelijkheden voor gerichte oploss-ingen? Ook dat is de laatste vijftien jaar te weinig gebeurd. Wat is het probleem eigen-lijk (zo precies mogeeigen-lijk gedefinieerd) en wie heeft dat probleem (zo precies mogelijk geduid)? Het is vaak niet helder. Een zorg-vuldige analyse van afzonderlijke proble-men die op de overheid afkoproble-men is in een pluriforme maatschappij waarin die pro-blemen verschillend worden gewogen en in een democratie waar visies op de
oplossin-gen uiteenlopen even essentieel als moei-lijk. Een van de uitgangspunten in onze de-mocratie is daarom het primaat van de po-litiek. Dat primaat houdt, in tegenstelling tot wat vaak word t beweerd of al thans ge-suggereerd, niet in dat politici het voor het zeggen hebben of dat de overheid alles be-stiert. Het houdt wel in dat politici aan-spreekbaar zijn op de problemen die op de overheid afkomen, die problemen definië-ren en bepalen of en wat de overheid daar-aan zou kunnen doen en wie daarbij moet worden ingeschakeld. Probleem is echter dat die eigen functie van politici onhelder is geworden. In Nederland lijkt soms alles bestuur te zijn geworden.
Volksvertegenwoordigers oriënteren zich op het bestuur. Bestuurders worden opge-scheept met afwegingen die eigenlijk in de volksvertegenwoordiging zouden moeten plaatsvinden. Bestuurders, zeker onervaren bestuurders, leunen sterk op hun ambtena-ren. Ambtenaren die geen verantwoording afleggen aan de volksvertegenwoordiging maken keuzen die politieke bestuurders zouden moeten maken. Het lijkt soms alsof iedere ambtsdrager ook andermans functie uitoefent. Het is onduidelijk geworden wie aanspreekbaar is op wat en wie de proble-men die op de overheid afkoproble-men eigenlijk definieert. Misschien moeten we constate-ren dat we de teloorgang van de verzuiling in ons politiek-bestuurlijk stelsel nog niet hebben verwerkt. De horizontale verhou-dingen van ons in wezen republikeinse staatsbestel, de directe betrokkenheid van velen, is onze sterkte, maar maakt ook kwetsbaar als het evenwicht wordt doorbro-ken; het evenwicht tussen ambtenaren en politici; tussen beleidsmakers en beleids-uitvoerders; tussen overheid en burgers. Die evenwichten zijn in de afgelopen jaren
z
..;
m
'"
<verder verstoord in plaats van hersteld. Dat heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de verbureaucratisering van ons staatsbe-stel. Ergens moeten tenslotte afwegingen worden gemaakt en de staatsmachinerie draaiende worden gehouden. Er zijn aller-lei bureaucratische structuren tot ontwik-keling gebracht tussen beleidsbepalers en beleidsuitvoerders, tussen publieke en pri-vate instellingen, tussen overheid en maat-schappij. Op die tussenstructuren is nauwe-lijks meer greep of controle. Vrijwel niemand heeft nog het overzicht over het aantal mensen dat aan die structuren ver-bonden is en voor wie ze uiteindelijk wer-ken. Hoe gebrekkig de controle is, valt ook afte lezen aan de salarissen die aan de top van die (semi-)publieke organisaties wor-den betaald. Toch kan niemand dat verba-zen. Al tien á vijftien jaar weten we dat het ophogen van salarissen een van de eerste dingen is die na verzelfstandiging plaats-vindt. Iedereen zegt nu: hemel, dat wisten we helemaal niet. Men had het kunnen we-ten. Men heeft het gewoon laten lopen."
CDV . ' . d
U was Regenngscommlssans voor e Reorganisatie Rijksdienst. Wat was dan te-gen die achtergrond uw inbreng in de jaren tachtig?
TJEENK WILLINK
"Ik heb al aangegeven dat ik me heb proberen te concentreren op de verbindingen. Het stelsel van evenwicht én tegenwicht, samenspraak én tegenspraak is essentieel in onze democratie. Toen de ver-zuilde structuren afbrokkelden en het poli-tiek debat verschraalde, hebben we juist ook als rijksoverheid nagelaten doelbewust te zoeken naar tegengeluiden en hebben we niet doelbewust het eigen tegenwicht gecreëerd. De rijksoverheid is opgesloten
CDV I WINTER 2003
niet alleen een uiting van de heersende mode. maar ook een gelegenheidsoplos-sing. Onvoldoende werd in de ambtelijke organisatie onderkend dat bedrijfsmatig werken geen inhoudelijk ijkpunt inhoudt. Zeker. meten is weten. maar wat weten we als we de gemeten resultaten kennen. Die
resultaten worden verschillend gewogen. omdat dat nu juist het kenmerk is van een pluriforme democratische samenleving. Een belangrijk initiatief als de derde woensdag in mei. verantwoordingsdag in de Tweede Kamer. loopt daarop vast."
CDV .
Is er nog een UItweg?
TJEENK WILLINK
"Inderdaad. nu staan we voor de vraag: wat doe je daaraan? Ik heb geprobeerd vier manco's aan te geven die tot nu toe de pogingen tot staatsrechtelijke. bestuurlijke en ambtelijke vernieuwing. ook in hun onderling verband. hebben ge-blokkeerd. Het ontbreken van een staatkun-dige visie. het vervagen van de staatsrechte-lijke regels. het gebrek aan goede analyses van het feitelijk functioneren van de staat (en van eerdere pogingen tot verbetering) en onvoldoende duidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opge-lost en wie dat probleem heeft. Elke nieuwe poging tot vernieuwing zal uiteindelijk stuklopen als deze vier manco's niet wor-den opgeheven.
Door de terugtred van de politieke ideolo-gie moeten we ons scherper de vraag stel-len wie dan wel de problemen definiëren die opgelost moeten worden. Zij kleuren die problemen en hun oplossing. Er is tot nu toe weinig aandacht besteed aan de ge-volgen van de verschuivende dominantie binnen en rond de overheid. van eerstjuris-ten. daarna sociale wetenschappers. thans
cnv I WINTER 2003
economen en organisatiedeskundigen. Problemen worden door hen verschillend gepercipieerd en gedefinieerd. De rol van de overheid wordt anders gezien. In zekere zin creëert elke elite haar eigen overheid. Naar mijn oordeel dient de vernieuwing van de overheid te beginnen bij een politie-ke vernieuwing. een hernemen van het pri-maat van de politiek waarin politici aan-spreekbaar problemen definiëren. richting wijzen. Politici die keuzen maken op grond van hun visie op waar het met de
maat-schappij heen moet. Politici die een visie hebben op de staat en zich daarom steeds bewust zijn dat de eisen die aan de uitvoe-ring van iedere overheidstaak worden ge-steld - rechtsstatelijkheid. democratische legitimiteit en doeltreffendheid - niet au-tomatisch in elkaars verlengde liggen. Politici die bereid zijn een afWeging te ma-ken en daarvoor politieke verantwoordelijk-heid te nemen; verantwoordelijkverantwoordelijk-heid in de zin van risicoaansprakelijkheid. Dat vraagt om een stevig parlement. om partijen met visie. om bewindspersonen die zelfweten waar zij heen willen. De organisatie van de staat is een politiek probleem. Als die poli-tieke vernieuwing uit blijft. heeft het daar-om ook minder zin de ambtelijke organisa-tie verder te verbeteren. De verhoudingen gaan dan nog verder uit het lood hangen. Dat loopt niet altijd direct in de gaten. om-dat er versluiering plaatsvindt.
Ambtenaren dekken politiek onvermogen af. Dat blokkeert politieke vernieuwing nog verder."
CDV . . . .
Bent u optImIstIsch over dIe omslag?
TJEENK WILLlNK . . ,
"OptimIstIsch daarover ben ik niet op voorhand. We moeten een grote achterstand inhalen in ons denken
over de staat. Dat moet gebeuren in een tijd waarin ieder vooral gericht schijnt te zijn op actie, resultaten en wel nu. De plannen voor staatsrechtelijke vernieuwing moeten passen in een visie op de staat en een oplos-sing vormen voor goed gedefinieerde pro-blemen. De departementen staan daarbij met lege handen. En de ministers? Voor welk probleem is bijvoorbeeld directe ver-kiezing van de burgemeester - waar ik op zichzelf niet op tegen ben - een oplossing? Welke staatkundige visie ligt daaraan ten grondslag? Ja, hoor ik dan zeggen, het pro-bleem is de afstand tussen burgers en poli-tiek. Maar is niet ook het tegendeel het ge-val? Van Aartsen heeft onlangs gewezen op
de hyperventilatie in het politieke debat. Dat wijst eerder op een gebrek aan afstand
(en nuchterheid). De politieke agenda is veel te kortademig en te incident-gevoelig geworden. De echte problemen blijven lig-gen."
CDV . ~ .
Die alstand wordt soms gezocht 111 het
defïniëren van kerntaken. De overheid zou zich met hetgeen daarbui ten valt niet moe-ten bemoeien?
TJEENK Wru.INK "We moeten niet de fout maken ons in een kerntakendiscussie te be-geven. Dat is in wezen een discussie over de
organisa tie van overheidstaken en niet over de verantwoordelijkheid daarvoor. Die be-nadering leidt tot fixatie van posities die niet gefixeerd moeten worden. De organisa-tie stolt. Als het dan toch moet, spreek dan over kernverantwoordelijkheden van de overheid, zoals die zijn vastgelegd in de klassieke en sociale grondrechten in de
Grondwet van 1983. Laten we ons daarbij al-tijd realiseren dat die verantwoordelijkhe-den steeds opnieuw naar tijd en plaats
ver-CDV I WINTI· J{ 200:3
schillend zullen worden ingevuld en geor-ganiseerd; door de overheid zelf of door an-deren. Het komt er in cle politiek op aan tij-dig maatschappelijke vraagstukken in beeld te brengen, overtuigende politieke
antwoorden te formuleren, daarover het
debat te zoeken en van daaruit richting te geven aan de ambtelijke organisatie."
C D V . . I
U Wijst steevast op let belang van de politieke functie; de ruimte om die functie weer te kunnen uitoefenen. Zijn er nog meer zaken nodig om de overheid op koers te houden?
TJEENK WILLINK
"Jazeker. Zo is het brood-nodig dat er meer ruimte komt voor de uit-voerders van het beleid. Dat is voor mij een oud, maar dierbaar punt. In 1985 heb ik dat al sterk onder de aandacht gebracht. Bij al-les wat de overheid wil doen, moet telkens weer leidend zijn: helpt dit de uitvoerders om problemen op te lossen?
Langzamerhand is het mode geworden om dat ook algemeen te onderschrijven, maar het stemt toch wel somber dat er op dat vlak eigenlijk zo weinig verandert. Er is eer-der sprake van meer regels, meer controle. Ook in 1985 deelde iedereen wel min of meer mijn analyse over de kloof tussen be-leidsvormers en uitvoerders. Men heeft zich bij de verzelfstandigingsoperaties daarna kennelijk niet gerealiseerd dat ver-zelfstandiging van uitvoerende diensten niet automatisch aan het dichten van die kloof zou bijdragen. Ik heb wel eens gesug-gereerd dat elke regel of richtlijn die in Den Haag wordt bedacht of gesanctioneerd door de bedenker bij de uitvoerders wordt bezorgd en uitgelegd. Op de departemen-ten kent men de concrete problemen van
