Thorbeckse Twisten
Christen Democratische Verkenningen
7 Ter introductie
10 DWARS: Roel Kuiper & Frank van den Heuvel De betekenis van de ChristenUnie in het kabinet
Thorbeckse Twisten
16 Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij Reconstrueer en versterk het Huis van Thorbecke
Lesje Thorbecke 28 Patrick Tetteroo
Organische staatsleer Thorbecke actueel en vaak verkeerd begrepen
Lokaal trekken 8 Alfons Dölle
Hecht het CDA aan het lokale bestuur? Dan graag nog principiëler en concreter 48 Wim Kuiper
Gemeentelijke vrijheid? Dan ook financieel 56 Rien Fraanje
CDA moet taboe op gemeentelijke herindeling opheffen 6 Piet Hein Donner
Kleinschaligheid grootschalig organiseren 70 Govert Buijs
Nieuw kabinet kan christelijke bronnen burgerlijke stadscultuur revitaliseren
78 Hans Groenewegen Het huis van Thorbecke, brokstukken
Regionaal duwen 82 Klaartje Peters
Naar afschaffing van de provincies? 89 Eric Janse de Jonge
Provincie: matig uw ambities 96 Jan Prij
In gesprek met Gerd Leers
Een Randstadprovincie? Liever vandaag dan morgen 104 Jan Willem Sap
Sluipende regionalisering zal kloof burgers en politiek verder vergroten
11 Jan Boelhouwer
Gaan de waterschappen nat?
Buitenlandse modellen 120 Hansko Broeksteeg
De Duitse benadering:
Gemeentelijke samenwerkingsverbanden in Kreise 10 Rien Fraanje & Annemieke van Brunschot
De Deense benadering:
Grotere gemeenten, betere gemeenten?
slotgesprek
142 Jan Prij & Rien Fraanje
In gesprek met Sophie van Bijsterveld, Theo Bovens, Jan Hendrikx & Liesbeth Spies
Het Huis van Thorbecke verbouwen?
Eerst weer met elkaar om de tafel zitten en de verrommeling aanpakken! 152 Lucas Husgen Stem mij uit het hebbeding
inhoud
5
Boeken156 Frank Ankersmit & Thijs Wöltgens Bespreking van WI-rapport
Spiegel van de Staat.
Staatkundige voorwaarden voor een overtuig(en)de politiek 165 Dirk Gudde
Bespreking van Raad van State
Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 171 Peter Kooijmans
Bespreking van Gert van Klinken Strijdbaar en omstreden.
Een biografie van de calvinistische verzetsvrouw Gezina van der Molen 176 Jan Schinkelshoek
Bespreking van WI-rapport Mens waar ben je?
Bezinning 182 Alfred schaffer
Het antwoord is nee
7
Met Thorbeckse Twisten openen we een nieuwe jaargang van CDV. Deze bundel gaat over voortdurende competentietwisten tussen de verschillende bestuurslagen in het Huis van Thorbecke. Met dat beeld van een huis vatten we de inrichting van ons staatsbestel samen, met zijn drie bestuurslagen (gemeenten, provincies en het rijk), toegeschreven aan de liberale staatsman Johan Rudolf Thorbecke (1798-1872). Om het geheugen daarover op te frissen geeft Patrick Tetteroo direct na het redactioneel u als lezer een Lesje Thorbecke.
• • •
Daarna bent u klaar voor de brandend actuele kwesties. Hoe bestendig en flexibel is dit huis? Schudt het op zijn grondvesten of is het juist bij uitstek bestand tegen geduw en getrek? Is het tijd het huis eens radicaal te verbou-wen? Met een verdieping erbij of juist eentje minder wellicht? In het redactioneel passeren verschillende bouwadviezen de
revue. De redactie kiest voor versterking en versteviging van het Huis van Thorbecke en niet voor een nieuw
ontwerp
• • •
Dan de opbouw van deze uitgave. Het deel Lo-kaal trekken gaat in op de betwiste ruimte voor lokaal bestuur. U leest er onder meer het pleidooi van Leers ‘om de benedenkamers fors uit te brei-den’, zoals hij het uitdrukt in gesprek met CDV en daarbij afscheid te nemen van ‘de verstikkende ge-lijkheidsdeken die over Nederland heen ligt’; maar ook de waarschuwingen van Donner tegen al te gemak-kelijke pleidooien voor meer verschil en differentiatie.
• • •
Het deel Regionaal duwen is geheel gewijd aan de actuele discussie over de legitimiteitscrisis van de provincies. Ook de twist over de Rand-stadprovincie woedt hier volop. En hier worden de waterschappen nog
deeltitel
8
eens gemaand zich de komende jaren veel meer te bekommeren om hun maatschappelijke legitimatie.
In het deel Buitenlandse modellen wordt dieper ingegaan op bestuurs-ervaringen binnen ‘on-Thorbeckiaanse behuizingen’ in Denemarken en Duitsland.
• • •
In de boekenrubriek vindt u onder andere een dubbele beschouwing over het recent verschenen rapport De Spiegel van de Staat van het Wetenschap-pelijk Instituut voor het CDA. De liberaal Frank Ankersmit grijpt zijn be-spreking aan om de verschillen tussen de christendemocratische (en met name de calvinistische) en de liberale staatsopvatting aan te zetten. De sociaaldemocraat Thijs Wöltgens voelt veel voor het districtenstelsel dat wordt voorgesteld. Hierbij nodigt hij de commissie van het Wetenschappe-lijk Instituut voor het CDA uit nog dieper na te denken over de gevolgen van haar voorstellen. Ook vindt u er een bijzondere boekbespreking door Peter Kooijmans van Strijdbaar & Omstreden. Een biografie van de calvinistische verzetsvrouw Gezina van der Molen.
• • •
We openen, zoals ook de voorgaande twee jaargangen, met de rubriek DWARS. Deze keer gaan Roel Kuiper & Frank van den Heuvel in op de posi-tie van de ChristenUnie in het kabinet. Daarnaast treft u weer twee thema-tische gedichten en een bezinningsgedicht aan, die speciaal voor CDV zijn geschreven door een keur van wat poëtisch Nederland aan talent en geves-tigde namen te bieden heeft.
10
Het kabinet dat nu is aangetreden, is om meer dan één reden bijzonder. Het is niet al-leen het eerste kabinet zonder de VVD sinds 25 jaar, het is ook een kabinet dat — niet ge-heel toevallig — een wending geeft aan het beleidsdiscours en zich richt op de kwaliteit van de samenleving. Het coalitieakkoord reageert alert op de signalen van de afgelo-pen jaren, waarin gebrekkig vertrouwen in de politiek gepaard ging met uitingen van maatschappelijk onbehagen. In 2005 gaf 60 procent van 150.000 ondervraagde Nederlan-ders aan de samenleving te individualistisch te vinden. Veel Nederlanders blijken onge-lukkig met de ‘staat van de samenleving’. Na 25 jaar hervormingsbeleid met inroeping van de markt, wordt nu werk gemaakt van jeugd, gezin en ouderen, van maatschap-pelijke verantwoordelijkheid en ‘nieuwe solidariteit’.
Het kabinet is ook bijzonder vanwege de heropening van discussies op
medisch-ethisch gebied. Wetgeving op het gebied van abortus en euthanasie is met veel strijd om-geven geweest. De stilte die daarna intrad, heeft altijd iets gehouden van een bestand. De wetgeving rond abortus provocatus is decennia geleden tot stand gekomen, maar intussen blijkt dat de praktijk grote scha-duwzijden heeft. Het begrip ‘noodsituatie’ wordt opgerekt. Morele verontrusting over het massaal wegnemen van ongeboren men-selijk leven wordt stelselmatig weggemas-seerd: abortus is slechts een kortdurende, klinische ingreep. Over alternatieven blijkt al lange tijd veel te weinig nagedacht. De samenleving is niet in beeld. Het wordt hoog tijd dat de wetgever zich opnieuw gaat be-moeien met deze praktijk.
Dat kan ook, nu zowel CDA als Christen-Unie deel uitmaakt van dit kabinet. Dat is een volgende reden om dit kabinet bijzon-der te noemen. Het is even graven in het geheugen om een kabinet te vinden waarin enkele christelijke partijen de coalitie vor-men en zo duidelijk hun stempel op het coalitieakkoord drukken. We moeten terug naar Biesheuvel of Cals om dezelfde verhou-dingen te vinden. Voor de ChristenUnie is het de eerste keer dat zij deelneemt aan een
De betekenis van de ChristenUnie
in het kabinet [ 1 ]
Unieke ruimte voor christelijke
politiek moet volop worden benut
door Roel Kuiper
11
regeringscoalitie. De ChristenUnie heeft uit-gebreide bestuurservaring op gemeentelijk en provinciaal vlak, maar treedt nu voor het eerst toe tot een kabinet. Principieel niet iets nieuws, zeker niet voor een partij die zich verbonden weet met een lange antirevolutio-naire en christelijk-historische geschiedenis van politiekbedrijven.
De vraag hoe het de ChristenUnie zal ver-gaan in het kabinet, kan mijns inziens niet los worden beantwoord van de vraag hoe het de christelijke partijen in deze coalitie zal vergaan. Er is een regeerakkoord gesloten met de handtekeningen van CDA en Christe-nUnie. Men mag aannemen dat de afspraken die daarin zijn gemaakt, ook bijvoorbeeld op medisch-ethisch gebied, door beide partijen van harte en met kracht worden nagestreefd. De medisch-ethische thema’s springen het meest in het oog vanwege de morele en prin-cipiële lading van deze thema’s, zeker ook voor de ChristenUnie.
Kijken we naar het coalitieakkoord, dan trekken CDA en ChristenUnie samen op als het gaat om het zoeken van alternatieven voor euthanasie. Beide willen een verbod om embryo’s te kweken voor wetenschappelijk onderzoek. Alternatieve routes om stamcel-len te kweken, worden bevorderd. De meeste aandacht gaat evenwel uit naar een evaluatie van de Wet afbreking zwangerschap. Onge-twijfeld wil de ChristenUnie meer bereiken dan in het coalitieakkoord mogelijk bleek. Bescherming van ongeboren leven zou veel hogere prioriteit moeten krijgen dan nu het geval is. Terugdringing van het aantal abor-tussen zou ons als samenleving net zoveel waard moeten zijn als het terugdringen van het aantal verkeersdoden. Maar als wordt uitgevoerd wat in dit coalitieakkoord staat, dan worden er belangrijke stappen in de goede richting gezet. Dat is een richting waarin CDA en ChristenUnie zich herkennen en elkaar herkennen. Er is geen kabinet
ge-weest in de afgelopen jaren waarin zo duide-lijk de mogeduide-lijkheid aanwezig is de abortus-praktijk, die ook volgens andere partijen aan herziening toe is, te beïnvloeden. Laten de christelijke partijen deze kans ook benutten.
In de afgelopen jaren klonk wel eens het verwijt uit de mond van CDA’ers dat het gemakkelijk praten was over christelijke uitgangspunten vanuit de oppositie. Het CDA stond in de hitte van de strijd en moest de compromissen sluiten. Daarbij werd
gesuggereerd dat het CDA wel degelijk meer zou willen bereiken dan in de gegeven situ-atie mogelijk was. Het bijzondere van de uitkomst van de coalitiebesprekingen is nu juist dat er meer ruimte is gekomen voor christelijke uitgangspunten in het kabi-netsbeleid. Die ruimte zou dan nu moeten worden benut. Ik denk niet alleen aan het medisch-ethische gebied, maar ook aan de nieuwe aandacht voor duurzaamheid (en daarmee voor rentmeesterschap), meer aan-dacht voor gezin, vrijwilligerswerk, maat-schappelijke ondersteuning (en daarmee voor solidariteit).
Gesteund door een maatschappelijk kli-maat, waarin wordt gevraagd naar structuur, identiteit, verbinding, zijn er grote kansen voor een nieuw politiek beleid, waar chris-tenen zich met overtuiging achter kunnen scharen. Als we met elkaar deze kansen niet grijpen, doen we iets niet goed. Laten CDA en ChristenUnie deze gelegenheid niet voorbij laten gaan en de C in het kabinet zichtbaar maken.
12
Bij de verkiezingen voor Tweede Kamer en Provinciale Staten hebben partijen met een duidelijk profiel en een herkenbare aanvoerder gewonnen: SP, Partij van de Vrij-heid (PvdV) en ChristenUnie (CU). Terwijl SP en PvdV meer een protestpartij aan de linker- en de rechterzijde zijn, heeft de CU een andere positionering. De CU lijkt zelfs bij uitstek de middenpositie in te nemen in het kabinet met CDA en PvdA. De bena-ming ‘klein rechts’ lijkt verder weg dan ooit. ‘Klein’ klopt niet meer en ‘rechts’ evenmin, gezien de standpunten. Hierna kort enkele punten over de gestage groei van de CU en de bijbehorende risico’s.
De CU is in 2000 ontstaan uit de fusie van RPF en GPV, sterk verschillende partijen. Het GPV was de politieke spits van de gere-formeerd-vrijgemaakten. Deze vormden de laatste echte zuil met eigen scholen, eigen studentenverenigingen, een eigen kerk en een eigen politieke partij. Het GPV kende in Schutte en Van Middelkoop gezaghebbende Kamerleden. De RPF was meer de reactie op het ongenoegen over het opgaan van de ARP
in het CDA. De RPF had ook meer evangeli-sche bevlogenheid. De fusie van het degelij-ke GPV en de geëngageerde RPF beantwoordt aan de tijdgeest, met aandacht voor zinge-ving, sociale betrokkenheid en de zwaksten. Dit laatste blijkt ook uit de groeiende aan-hang in migrantenwijken van de grote ste-den. Pinksterachtige groepen vinden steun bij de CU, en omgekeerd. Misschien is de CU ook wel een christelijke protestpartij. In de paarse tijd vormde D66 de brug tussen PvdA en VVD. Nu is de CU de brug die PvdA en CDA verbindt; met alle risico’s van dien. De ko-mende jaren zal de CU deze risico’s moeten voorkomen, of kanaliseren en oplossen.
Wat zijn de risico’s? Allereerst natuur-lijk de regeringsdeelname. De afgelopen decennia konden GPV en later CU hun stand-punten verkondigen zonder ‘vuile handen’ te maken. Een CU in het kabinet zal water bij de wijn moeten doen. Dit zal de Haagse bestuurders vervreemden van de achterban, want, in tegenstelling tot het CDA, heeft men geen ervaring met compromissen. En dan dreigt de positie van D66. Of de CU verliest haar eigen geluid en wordt vermalen tussen PvdA en CDA, of de CU behoudt haar eigen geluid, maar dan komen het kabinet en dus de CU in problemen.
Het tweede risico is de Tweede Kamer-fractie met vijf nieuwelingen en een nieuwe
door
Frank A.M. van den Heuvel
Redactielid van Christen Democratische Verken-ningenDe betekenis van de ChristenUnie
in het kabinet [ 2]
1
fractievoorzitter. Zij is kwetsbaarder dan een fractie van drie ervaren personen. Bovendien bestaat de fractie uit mensen van verschil-lende afkomst: de gereformeerd-vrijge-maakte kerk, de evangelische beweging en de progressievere migrantengemeenschap. Blijft deze christelijke lappendeken, ook wanneer de partij verder groeit, een een-heid?
Het derde risico is het deel van de ach-terban die de CU ziet als een christelijke protestpartij. Als de CU nu vuile handen moet maken, loopt ze het risico bij volgende verkiezingen een deel van de aanhang weer
te verliezen, want protestpartijen gaan per definitie maar één ronde mee. Dit, in com-binatie met een onervaren fractie, houdt risico’s in voor de CU, want wanneer mensen kritisch worden over het kabinet, zal dat ook afstralen op de CU en, wanneer het kabinet populair is bij de kiezers, profiteren daarvan doorgaans de grote partijen.
Het vierde risico, en dat acht ik zelf het grootste, ligt in het verlengde van de lap-pendeken. Bij de Statenverkiezingen heeft de CU in Limburg voor het eerst katholieken op de kieslijst gezet. De CU doet hiermee een concessie aan de wortels van de partij en dat is vreemd, gezien de ontstaansgeschiedenis van RPF en GPV. Het is ook vreemd dat katho-lieken bereid zijn deze partij te steunen. Het katholieke CDA-Kamerlid Jos Hessels heeft na de zomer de discussie aangewakkerd in een interview in het Katholiek Nieuwsblad. Hij gaf scherp aan dat de statuten van de CU betogen dat ‘De paapse Mis een vervloekte afgoderij is’. Niet echt iets waar je als
katho-liek achter kunt staan. De CU loopt het risico dat haar profiel wordt aangetast, want met katholieken op de lijst ‘verwordt’ ze steeds meer tot een kleine kopie van het CDA. De historie van de protestantse partijen be-ziend, zal dit wellicht leiden tot een afsplit-sing of tot stemmen op de SGP. In het zwart-ste scenario denkt een deel van de CU: ‘Met deze koers kan ik net zo goed CDA stemmen’, en een ander deels splitst zich af met het oog op de zuiverheid.
Wanneer we de risico’s combineren, kan het zijn dat, bij compromissen in het kabinet, een individueel Kamerlid met een deel van de achterban die ook al twijfels heeft over de ‘verpaapsing van de CU’, een afsplitsing forceert. Of volgt de CU het voor-beeld van drie andere partijen? Als een soort GroenLinks, het fusieresultaat van enkele partijen, met tussen 6 en 10 zetels? Als een soort D66, een kleine partij tussen twee gro-te regeringspartijen, die wordt fijngemalen tussen compromis en onmacht? Of als een soort SP, die gestaag groeit en de grote broer (PvdA) uitdaagt. De kracht, een helder pro-fiel, lijkt in alle scenario’s te vervagen.
16
Reconstrueer en versterk het
Huis van Thorbecke
Nederland kent drie bestuurslagen: het rijk, de provincies
en de gemeenten. Dit ‘Huis van Thorbecke’ biedt al heel
lang een goede structuur voor toedeling van bestuurlijke
verantwoordelijkheden, en nog steeds. Het is echter
verrommeld door competentietwisten en de dominantie van
technocratische benaderingen. Daarom is het de hoogste
tijd voor een meer principiële aanpak waar groter niet per
definitie beter is en verantwoordelijkheden weer scherper
klassiek in drieën verdeeld zijn.
door Rien Fraanje, Dirk Gudde,
Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
Rien Fraanje is senior consultant bij Berenschot Public Management. Dirk Gudde is wethouder te Zeist. Hans-Martien ten Napel is universitair docent Staats- en Be-stuursrecht Universiteit Leiden en redactielid. Jan Prij is redactiesecretaris Chris-ten Democratische Verkenningen.
Wanneer er een constante is aan te wijzen in de debatten over de inrichting van het Huis van Thorbecke is het wel het eindeloze geduw en getrek tussen bewoners van het huis over de precieze inrichting ervan. Dergelijke Thorbeckse Twisten zijn uiterst actueel. Zo zien we bijvoorbeeld dat bestuurders van gemeenten en provincies niet meer met elkaar praten na een competentieconflict. Horen we geklaag over bestuurders die elkaar voor de voeten lopen en lezen we in tal van rapporten dat nu eindelijk eens de zogenoemde ‘bestuurlijke drukte’ moet worden aangepakt. Of denk alleen maar aan de legitimiteitscrisis van het middenbestuur, recent aan-gewakkerd door Klaartje Peters (één van de auteurs in dit nummer) in haar geruchtmakende boek Het opgeblazen bestuur, dat een maand voor de Pro-vinciale Statenverkiezingen verscheen.
17
bepleit, of moeten we andere wegen zoeken die naar een gewenste uitzui-vering van de taakverdeling tussen provincie en gemeenten leiden? Dit is de positie die Eric Janse de Jonge in deze uitgave inneemt.• • •
In Ter introductie zijn de vragen al opgeworpen. Schudt het Huis van Thor-becke op zijn grondvesten? Is het tegen al dat geduw en getrek bestand of wordt het tijd het huis zelf eens flink op te schudden? Met een verdieping meer of juist minder misschien? Kunnen de gemeenten de toegewezen extra taken nog wel aan? Zitten de provincies in de Randstad elkaar niet vooral fors in de weg bij de aanpak van de problemen? En wat te denken van de uitdijende ondemocratische aanbouwconstructies in de vorm van gemeentelijke samenwerkingsverbanden?
Historische achtergrond
Vragen en discussies volop. Om te begrijpen waar ze vandaan komen, moe-ten we eerst wemoe-ten wat de historische achtergrond is. Sinds 1848 bestaat het ‘Huis van Thorbecke’ uit drie bestuurslagen: rijk, provincies en gemeen-ten. Provincies en gemeenten beschikken daarbij bovendien krachtens de Provinciewet (1850) en Gemeentewet (1851) grotendeels over dezelfde be-stuursstructuur en –bevoegdheden.
Aanleiding voor de discussie over de bestuurlijke indeling vormt on-zekerheid over de vraag of de drie traditionele bestuurslagen uit het Huis van Thorbecke nog wel de juiste schaal bezitten om hun taak adequaat te kunnen vervullen. Ook blijken maatschappelijke problemen in de praktijk steeds minder gemakkelijk door één bestuurslaag te kunnen worden opge-lost. Verder worden grote stedelijke agglomeraties onmiskenbaar met an-dere problemen geconfronteerd dan landelijke gebieden. Ten slotte is het decentralisatiestreven sinds de jaren tachtig in een onmiskenbare stroom-versnelling gekomen, wat nieuwe vragen oproept rond de bestuurskracht van gemeenten en provincies.
Het is niet voor niets dat juist de afgelopen jaren een stortvloed is ver-schenen aan nieuwe rapporten over het onderwerp van deze CDV; van het rapport van de Commissie Geelhoed uit 2002 Op schaal gewogen tot het het rapport van de Raad voor het Openbaar bestuur Bestuur op maat, over middenbestuur uit 2006 over met name de aanpak van de problemen in de Randstad (zie kader).
Toch is het ook goed te bedenken dat er weinig nieuws onder de zon is. De discussie over de vraag of deze bestuurlijke indeling nog voldoet, loopt dit jaar namelijk precies zestig jaar.1 Al in 1947 stelde de Commissie
Koelman voor om districten in te stellen als nieuwe bestuurslaag tussen
Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
18
provincies en gemeenten. Dit voorstel haalde het niet, maar in 1950 kwam wel de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) tot stand. In 1964 en 1976 volgden achtereenvolgens de instelling van het openbaar lichaam Rijn-mond en de agglomeratie Eindhoven. Op grond van een vernieuwde Wet gemeenschappelijke regelingen van 1984 werden de provincies verplicht
Selectie uit reeks van recente
rapporten over de inrichting van
het huis van Thorbecke
In 2002 verscheen van de zijde van het Interprovinciaal Overleg een rapport door een commissie onder voorzitterschap van L.A. Geel-hoed, getiteld Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw. De commissie constateerde onder meer dat provinciale schaalvergroting in de Randstad op korte termijn gewenst was (p.64). Een stuurgroep doorlichting specifieke uitkeringen onder voorzitter-schap van L.C. Brinkman bracht op 25 oktober 2004 het rapport An-ders gestuurd, beter bestuurd. De specifieke uitkeringen doorgelicht uit. De conclusie luidde, dat het aantal specifieke uitkeringen op korte termijn drastisch omlaag kon van 155 naar 22.
In januari 2005 kwamen rijk, provincies en gemeenten de Code Interbestuurlijke Verhoudingen overeen. De behoefte daaraan was voortgekomen uit de onvrede van de gemeenten over een toegenomen centralisatie, en de voorgenomen afschaffing van een deel van de OZB.
In augustus 2005 brachten de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de financiële verhoudingen hun advies (Rfv) Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie uit. Volgens dit rap-port diende de norm dat de behartiging van overheidstaken in begin-sel aan de meest decentrale democratisch gelegitimeerde overheids-laag wordt overgelaten, waarbij deze over de daartoe noodzakelijke bevoegdheden en financiële middelen beschikt, duidelijker dan thans in de Grondwet te worden vastgelegd. (p. 66)
Op 12 oktober 2005 publiceerden de burgemeesters van de vier gro-te sgro-teden en de vier Commissarissen van de Koningin in de Randstad (Zuid-Holland, Noord-Holland, Utrecht en Flevoland) het manifest Slagvaardig bestuur voor Randstad Holland, een oproep tot een be-stuurlijke modernisering van de Randstad op korte termijn.
19
om zogenoemde samenwerkingsgebieden vast te stellen, waarbinnen ‘ver-lengd lokaal bestuur’ zou kunnen worden beproefd. Daarnaast is sinds de Tweede Wereldoorlog het aantal gemeenten ongeveer gehalveerd.
In 1994 kwam de Kaderwet bestuur in verandering (KBV) tot stand, die met ingang van 1 januari 2006 is vervangen door de Wgr-plus regeling. De
In mei 2006 verscheen een publicatie van de Vereniging van Ge-meentesecretarissen (VGS) en de Vereniging voor Bestuurskunde (VB) van de hand van één van de redacteuren van dit themanummer (Rien Fraanje), getiteld Sterke gemeenten binden, met als ondertitel: een bijdrage aan de visieontwikkeling op de toekomst van lokaal bestuur. Hierin werd bepleit de overheid te organiseren als ‘een coöperatieve bank, zoals de Rabobank. Een coöperatie zoekt de nabijheid van mensen; zij wil nauw contact houden met de basis, waardoor ze af-hankelijk van de regionale situatie maatwerk kan bieden. De dienst-verlening in Friesland kan daardoor verschillen van die in Zeeland. Maar achter die relatief autonome coöperaties, moet een zeer goed en flexibel georganiseerde organisatie schuil gaan die de eenheid be-waakt én differentiatie toestaat. In zo’n overheid kunnen gemeenten floreren.’ (p. 8)
In juni 2006 publiceerde een Commissie Toekomst Lokaal bestuur (Commissie Bovens) in opdracht van de VNG het rapport Wil tot ver-schil. Gemeenten in 2015. Zoals de titel al aangeeft, betrof het vooral een pleidooi voor (meer) differentiatie. In september 2006 verscheen van de Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) het rapport Bestuur op maat. Advies over middenbestuur, dat opnieuw wees op de noodzaak om voor de Randstad tot een aanpassing van de schaal en taken en bevoegdheden van het provinciaal bestuur te komen. (p. 8)
In november 2006 publiceerde de Raad van State (zoals afgespro-ken in de genoemde Code Interbestuurlijke verhoudingen) zijn eerste periodieke beschouwing over de verhoudingen tussen de be-stuurslagen — zie voor een bespreking de bijdrage van Gudde in de boekenrubriek.
En de opsomming is bij lange na niet uitputtend. Nieuwe rappor-ten staan bovendien al weer op uitkomen. Zo stelde de VNG in januari 2007, bij wijze van vervolg op het rapport van de Commissie Bovens, een commissie Gemeentewet en Grondwet in (Commissie Van Aart-sen), die voor de zomer van 2007 voorstellen moet doen voor de veran-kering van de gemeentelijke autonomie en pluriformiteit in de wet.
Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
20
KBV bood zeven gebieden een bijzondere status met eigen wettelijke taken en bevoegdheden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindho-ven/Helmond, Enschede/Hengelo en Arnhem/Nijmegen). Per 1 januari 2006 zijn deze kaderwetgebieden omgevormd tot Wgr-plusregio’s. Daar-van kunnen er behalve deze zeven ook andere worden gevormd. Inmiddels heeft ook Parkstad Limburg deze status verworven.
Daarnaast waren er echter evenveel — of meer — voorstellen die het uiteindelijk niet haalden, zoals het ontwerp van Wet op de gewesten (1971) en het ontwerp van Wet reorganisatie binnenlands bestuur (1976). In 1985 werd de agglomeratie Eindhoven en in 1986 het openbaar lichaam Rijn-mond weer opgeheven.
De doorvoering van subsidiariteit in het Huis van Thorbecke Ondanks alle adviezen en wetgeving lijkt er eigenlijk weinig wezenlijk ver-anderd. Wel blijft de discussie over de structurele inrichting van het Huis van Thorbecke voortduren. Zo verschijnt aan het einde van Balkenende III in oktober 2006 Remkes’ discussienotitie Maatwerk in het middenbestuur, gevolgd door De toekomst van het decentrale bestuur, het decentrale bestuur van de toekomst. Ook heeft Remkes op 18 september 2006 nog de Advies-commissie Versterking Randstad ingesteld (Commissie Kok). Deze advi-seerde in januari 2007 tot de invoering van één Randstadprovincie, waarin de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland zouden moeten opgaan, onder gelijktijdige opheffing van de vier Wgr-plusregio’s. Maar de kabinetten-Balkenende hebben niet gekozen voor structuurwijzi-gingen. Wel heeft zich onder deze kabinetten een andere, uiterst belang-rijke paradigmaverandering doorgezet, waarbij belangbelang-rijke rijkstaken zijn gedecentraliseerd naar de gemeenten. Zie de Wet maatschappelijke on-dersteuning (Wmo) en de Wet werk en bijstand (Wwb). De effecten van de Wwb zijn goed te noemen. De uitkeringsvolumes zijn fors gedaald door de kosten en baten bij de gemeenten te leggen, waar de directe gevolgen voor de gemeenschap ook daadwerkelijk worden gevoeld.2
• • •
Vaak (en tot op de dag van vandaag zijn die tendensen zichtbaar) wordt de vraag naar de toekomst van het Huis van Thorbecke door alle partijen ta-melijk technocratisch behandeld, waarbij de achterliggende waarden wat uit het oog zijn verdwenen. Maar de afgelopen jaren lijkt zich feitelijk voor-al een kentering te hebben voorgedaan in beleid, waarbij de inrichting van het Huis van Thorbecke juist niet primair vanuit de structuur is aangepakt, maar bekeken is vanuit de bril van het subsidiariteitprincipe. Dit is ook het geval in het begin februari 2007 verschenen rapport Spiegel van de Staat.
21
Staatkundige voorwaarden voor een overtuig(en)de politiek van het Weten-schappelijk Instituut voor het CDA. Zo stelt het rapport: ‘In principe geldt, vanuit de christen-democratie, dat decentraal hoort te gebeuren wat — naar de maatstaf van de publieke gerechtigheid — decentraal geregeld kan wor-den. (…) Door de schaalvergroting van gemeenten is de gemeente niet zelden groter geworden dan de plaatselijke gemeenschappen.’ (pp. 102-10)En: ‘Met het oog op het — reële — spanningsveld tussen bestuurskracht en betrokkenheid bepleit het rapport verdergaande differentiatie tussen
gemeenten.’ (p. 104)
Het onlangs aangetreden vierde kabinet-Balkenende benoemt de waarden en de ideologie, maar laat de structuur ongemoeid. Het coa-litieakkoord heeft het over verdere decentralisatie van taken. CDA, PvdA en ChristenUnie pleiten voor grotere differentiatie van bevoegd-heden voor gemeenten en provin-cies. En verder belooft het stuk dat de bestuurlijke drukte zal worden verminderd door maximaal twee over-heidslagen over één onderwerp te laten gaan.
De vraag is evenwel of voldoende rekening wordt gehouden met de nieuwe spanningsvelden die deze decentralisatiebeweging oproept. Het is niet voor niets dat de gedeeltelijke afschaffing van de OZB op instigatie van het VVD-smaldeel uit het vorige kabinet de verhoudingen zo op scherp heeft gezet. Bij decentralisatie van taken horen ook voldoende middelen en mogelijkheden om deze taken naar eigen inzicht te kunnen vervullen. Ook de vraag wat een grotere rol voor de gemeenten voor provincies betekent, komt in de gewijzigde verhoudingen in alle hevigheid op. En wat vragen internationale economische ontwikkelingen die juist tenderen naar cen-tralisatie en ‘euregionalisering’ van de inrichting van ons bestuur?
Nieuwe vragen en spanningen
Hiermee zijn we in het middelpunt gekomen van de discussie die we in dit nummer voeren. Uitgangspunt daarbij is de vraag: bij welk soort inrichting van het Huis van Thorbecke kom je uit wanneer consequent subsidiariteit als normatief ordeningsprincipe wordt gekozen? Wat bete-kent de keuze voor, zoals Dölle het in deze uitgave noemt, een historische ‘constitutioneel-normatieve’ boven een vooral sociaal-economisch en planologisch geïnspireerde ‘instrumentalistisch-functionele’ benadering
Houdt het huidige kabinet
voldoende rekening met de
nieuwe spanningsvelden
die de aangekondigde
decentralisatiebeweging
oproept?
Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
22
van het decentrale bestuur? Het Program van Uitgangspunten van het CDA verwoordt deze visie op christendemocratische wijze als volgt: ‘Hogere bestuurslagen onthouden zich van taken die op een lager niveau, gemeten naar de maatstaf van de publieke gerechtigheid, adequaat ter hand geno-men kunnen worden en werken dienovereenkomstig mee aan decentrali-satie.’ Gemeenten en provincies hebben aldus een intrinsieke waarde, die verder gaat dan een effectief en efficiënt vormgegeven onderdeel van het Rijk. Maar wat te doen tegen de gebrekkige toerusting van gemeenten? (1.), de huidige legitimiteitscrisis en impasse van het middenbestuur (2.) en de verrommeling van het Huis van Thorbecke? (.)
1. Adequate toerusting van gemeenten
Behalve in staatsrechtelijke zin, dient ook de financiële regeling van ge-meentelijke vrijheid adequaat te zijn geregeld. Wat betekent dit?
a. Ruimte voor differentiatie
Een staatsrechtelijke regeling moet differentiatie tussen gemeenten (en provincies) mogelijk maken op het gebied van inrichting, taken, dienst-verlening en middelen, zoals de Commissie Bovens in haar baanbrekende rapport Wil tot verschil (2006) al bepleitte (zie ook het interview met Leers). Hierdoor kan zowel ‘romantisch escapisme’ (Dölle) als onnodige bestuur-lijke opschaling worden vermeden. Wel zijn aanpassing van de Grondwet en een algehele herziening van de Gemeentewet (en de Provinciewet) vereist, waarbij onvermijdelijk de grenzen aan de orde zullen komen, die voortvloeien uit de rol die recht en wet in onze rechtsstaat vervullen (Don-ner). Als vervolg op de Commissie Bovens heeft de VNG de commissie Ge-meentewet en Grondwet ingesteld (Commissie Van Aartsen), die voor de zomer van 2007 met voorstellen dient te komen voor de verankering van de gemeentelijke autonomie en pluriformiteit in de wet. Gedacht vanuit subsidiariteit zullen de mogelijkheden voor differentiatie stevig moeten worden benut.
b. Vergroting eigen belastinggebied
De inperking van het eigen belastinggebied van gemeenten, zonder ade-quate compensatie, zoals doorgevoerd in het vorige kabinet-Balkenende is niet in lijn met een consequente doordenking van het subsidiariteitsbegin-sel. Kuiper gaat in zijn artikel in op de rol van het eigen belastinggebied en op mogelijke alternatieve verruimingsmogelijkheden die er zijn, gegeven het feit dat terugdraaien van de OZB-maatregel politiek niet opportuun is. Als ook het huidige kabinet op het terrein van subsidiariteit consequent wil doorpakken, zal het de punten hierover in het regeerakkoord moeten waarmaken, en alternatieve ruimte moeten bieden voor eigen belastingge-bied en meer bestedingsvrijheid voor gemeenten.
2
c. Wat te doen bij schaalproblemen?Sommige gemeenten zijn niet toegerust qua inwonersomvang en be-stuurskracht om alle taken die haar zijn toevertrouwd, uit te voeren. Wat dan te doen? Moeten we dan de prijs voor differentiatie willen betalen, en dus niet alle taken als gemeente willen uitvoeren, taken eventueel terug-leggen naar de provincie of het taboe op gemeentelijke herindeling ophef-fen, zoals Fraanje bepleit in zijn bijdrage?
De legitimiteit van het middenbestuur
Hoe dan ook, de taakverzwaring voor de gemeenten zal grosso modo, zo is de verwachting, tot verdere schaalvergroting en grotere gemeenten leiden. Dat deze tendens ook gevolgen heeft voor de structuur in het Huis van Thorbecke zoals we die nu kennen, leert de case van Denemarken. Daar hebben herindelingen het middenbestuur weggevaagd (zie het artikel van Fraanje & Van Brunschot). Ook het mogelijk (deels) terugleggen van taken van de provincies naar de gemeente, zoals jeugdzorg en armoedebestrij-ding, heeft gevolgen voor de positie van de provincies. Tegelijkertijd zien we dat met name de Randstadprovincies, juist op het gebied van de uit-voering van hun wettelijke taken rond ruimtelijke ordening, mobiliteit en infrastructuur, er niet goed in slagen de problemen op te lossen, met grote gevolgen voor het hele land. Vandaar ook dat discussies over de vorming van een Randstadprovincie in beeld komen.
In het slotgesprek, waarin vooraanstaande christendemocraten met elkaar spreken over de gewenste inrichting van het Huis van Thorbecke komen de verschillende lijnen en posities bij elkaar en wordt verder door-gedacht. Bovens oppert bijvoorbeeld om op langere termijn ‘het plafond tussen de eerste (gemeenten) en tweede verdieping te slopen’. Zie beide als een decentraal bestuur. Dit draagt ertoe bij de competentietwisten te verminderen. In die lijn ligt ook de gedachte van Hendrikx om te komen tot een Vereniging van Decentraal Bestuur (VDB), in plaats van de aparte verenigingen IPO en VNG die we nu kennen.
De verrommeling aanpakken
Het is duidelijk dat zoiets niet op korte termijn zal gebeuren. Er zit veel spanning tussen ideaal en werkelijkheid. Ook is hiervoor nog teveel on-enigheid en verschil van mening over de exacte vorm van de gewenste herinrichting van het huis. Maar de lijn is wel: laten we eerst in gezamen-lijkheid opruiming houden: de verrommeling van het huis aanpakken, het oneigenlijke gebruik van ondemocratische aanbouwconstructies in Wgr-verband. Dat zal de bestuurlijke helderheid ten goede komen. Ook kan daarbij het voornemen uit het regeerakkoord helpen om niet meer dan
Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
24
twee bestuurslagen met een probleem bezig te laten zijn. Daarna is veel beter te zien welke verbouwingen er dan nog eventueel nodig zijn — zie verder het CDV-rondetafelgesprek.
Overigens laat dit onverlet dat ons land minstens zo zeer behoefte heeft aan moedige, slagvaardige, krachtige bestuurders, lieden die beslissingen durven nemen, die niet terugschrikken voor impopulariteit. Nogal wat bestuurlijke problemen blijken bij nadere beschouwing vooral bestuur-dersproblemen te zijn.
De flexibiliteit van het huis van Thorbecke
Wat betekenen het normatieve uitgangspunt van subsidiariteit en de nieuwe vragen en spanningen voor onze visie op het Huis van Thorbecke? Het betekent een voorkeur voor, zoals het hierboven genoemde rapport Op schaal gewogen van de Commissie Geelhoed het uitdrukt, reconstructie en versterking boven principiële wijziging van het Huis van Thorbecke. Immers: ‘Op zichzelf al vormt het gegeven dat de hoofdstructuur van het huis van Thorbecke overeind is gebleven, bij alle veranderingen in staat en samenleving van de afgelopen anderhalve eeuw, een waarschuwing tegen de (lichtvaardige) conclusie dat juist de huidige actualiteit noopt tot om-vorming ervan.’ (pp. 10, 1)
Maar, zoals ook Tetteroo in zijn bijdrage beschrijft, het huis is bepaald niet in massief beton opgetrokken. De historisch gegroeide organische structuur biedt zeker meer flexibiliteit en ruimte voor herinrichting dan wij denken. Dit werd uitdrukkelijk ook vanuit de liberale staatsopvatting van Thorbecke onderkend. Zo wees hij erop dat de waterschappen als pu-bliekrechtelijke lichamen (die overigens niet zozeer een uitdrukking van
territoriale alswel van functionele decentralisatie zijn) ten principale aan het gezag van de Provinciale Staten onderwerpen zijn, die deze derhalve ook weer kunnen ophef-fen, Ook Boelhouwer komt in CDV vanuit zijn visie tot deze slotsom.
Bezien vanuit het principe van subsidiariteit, verschijnen ook dis-cussies over ‘structuur’ in een genu-anceerd perspectief. Tegenstanders van structuurwijziging benadrukken eenzijdig dat het over de inhoud zou moeten gaan en dat structuurdiscus-sies daarvan afleiden. Voorstanders van structuurwijzigingen hanteren meestal alleen het economische argument (efficiency en economische
Schaalvergroting als afgeleide
van een discussie over de
verdeling van taken en
bevoegdheden, moet men niet
op voorhand uitsluiten.
25
groei). De vermeende achteruitgang van de concurrentiepositie van (delen van) Nederland zou voldoende reden zijn om op te schalen. Beter is het om weliswaar met meer aspecten rekening te houden, in het bijzonder sociale cohesie en gemeenschapszin, maar schaalvergroting als afgeleide van een discussie over de verdeling van taken en bevoegdheden, niet op voorhand uit te sluiten.Dan kan dus logischerwijs niet, zoals artikel 6.2.2 van het CDA-verkie-zingsprogrammma doet, de absolute garantie worden gegeven dat herin-delingen alleen plaatsvinden wanneer de betrokken gemeenten daarmee instemmen. (Vergelijk ook voor een nuancering op die absolute stelling-name het WI-rapport De Spiegel van de Staat (2007), p. 106.
Ook de vorming van bijvoorbeeld een Randstadprovincie (zie ook de bij-drage van Janse de Jonge) is dan in principe mogelijk. Het is in ieder geval te verkiezen boven het ontnemen van het democratisch gelegitimeerde karakter aan de provinciale bestuurslaag, zoals Peters voorstelt. Met Sap kan worden ingestemd dat een dergelijke vorm van regionalisering even-wel niet ‘sluipend’ mag worden doorgevoerd, met een beroep op Europa; de invoering van een nieuwe bestuurslaag is er echter evenmin voor nodig. Naar onze overtuiging brengen de diversiteit van de bijdragen en de bot-sende opinies op eendrachtige wijze de belangrijkste hedendaagse Thor-beckse Twisten in beeld. We weten uit de geschiedenis dat conflicten om de macht soms behoorlijk uit de hand kunnen lopen. Zie alleen al de Hoekse en Kabeljauwse Twisten die Holland in de tweede helft van de veertiende en de eerste helft van de vijftiende eeuw deden splijten. Hoewel de Thorbeckse Twisten steevast oplaaien en bepaald langdurig zijn, draagt hun deels niet te vermijden karakter gelukkig ook steeds weer de kiemen van pacificatie in zich. Er is dus zeker geen reden tot wanhoop of oorlogszuchtigheid. Veel van de hedendaagse Thorbeckse Twisten zijn, meer nog dan vanuit het machtsperspectief, te plaatsen in het licht van ideologische opvattingen over de gewenste inrichting van het huis.
De verschillende bijdragen zijn samengebracht in het besef dat het Huis van Thorbecke wel tegen een stootje kan, maar ook in het vermoeden dat meer kennis over de fundamenten van het openbaar bestuur, helderheid in taakverdeling en vertrouwen tussen bestuurders, een hoop narigheid kan voorkomen.
Noten
1 Vgl. Van der Pot (bewerkt door D.J. Elzinga & R. de Lange, met medewer-king van H.G. Hoogers), Handboek van
het Nederlandse staatsrecht (Deventer:
Kluwer, 2006), pp. 845-850.
2 Ook de mogelijkheden van de provin-cies voor de inrichting van de ruimte zijn sinds de Nota Ruimte groter gewor-den.
Handboek van het Nederlandse
staats-recht, p. 925.
Rien Fraanje, Dirk Gudde, Hans-Martien ten Napel & Jan Prij
28
Met het ‘Huis van Thorbecke’ wordt gedoeld op de sinds 1848 be-staande hoofdstructuur van ons binnenlands bestuur, die wordt voor-gesteld als het gebouw van de Staat der Nederlanden, bestaande uit drie relatief zelfstandige vormen van algemeen, democratisch gelegitimeerd territoriaal bestuur: het rijk, het provinciebestuur en het gemeentebe-stuur. Deze bewoners van het staatsgebouw betrekken elk een eigen verdie-ping, zo wil het leerstuk; de gemeenten de eerste, de provincies de tweede en het rijksbestuur de derde verdieping. Soms worden ook de waterschap-pen, immers de oudste bestuursvorm in ons land, een plaats toebedacht in het souterrain. Deze constructie, want dat is het, kan leiden tot misver-standen die eerst moeten worden opgehelderd. Het ‘Huis van Thorbecke’ als metafoor kan suggereren dat in 1848 een geheel nieuw staatsgebouw met nieuwe bewoners is opgetrokken, waarvan de naamdrager, Johan Rudolf Thorbecke (1792-1872), de architect is. Deze voorstelling van zaken is rechtshistorisch en staatkundig gezien echter onjuist of op zijn minst onvolledig.
Organische staatsleer
Thorbecke actueel en vaak
verkeerd begrepen
Het zogenoemde ‘Huis van Thorbecke’ heeft in het debat over
ons binnenlands bestuur welhaast de betekenis van een
geloofsartikel, waaraan niet mag worden getornd. Maar
wanneer we Thorbecke zelf erop naslaan, blijkt dat ‘zijn huis’
zeker niet uit beton is gegoten, en dat het ook niet de vestiging
bracht van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Wel zijn
de inzichten en principes uit de organische staatsleer
van deze liberale staatsman ook nu nog uiterst actueel en
levensvatbaar.
door Patrick Tetteroo
29
Grondwetsherziening van 1848De grondwetsherziening die op november 1848 haar beslag kreeg, wordt vooral, maar niet uitsluitend, in de kring van bestuurskundigen en politicologen gezien als het begin van het moderne tijdperk van ons binnenlands bestuur, waaraan onlosmakelijk de naam van Thorbecke is
verbonden.1 Deze grondwetsher-ziening, de term zegt het al, bracht in dat jaar echter geen ‘nieuwe’ grondwet, noch de vestiging van de gedecentraliseerde eenheidsstaat tot stand, zoals wel eens wordt aan-genomen.2
De grondwetswijziging in het revolutiejaar 1848 werd mogelijk toen koning Willem II — uit angst dat het oproer in Parijs en Duitse steden naar ons land zou overslaan — zijn persoonlijke verzet en dat van zijn conservatieve ministers tegen vergaande constitutionele hervormin-gen abrupt terzijde schoof. De koning liet op 1 maart 1848, buiten zijn mi-nisters om, de Tweede Kamer weten dat hij genegen was tot verdergaande concessies dan in de 27 wetsontwerpen van de regering tot grondwetswij-ziging die inmiddels bij de Kamer aanhangig waren gemaakt. Op 17 maart 1848 stelde Willem II een commissie in met als opdracht te komen tot een volledig ontwerp van grondwetsherziening. Deze grondwetcommissie bestond uit vijf leden, allen behorende tot de negen Tweede Kamerleden (de ‘Negenmannen’) die in 1844 een initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de grondwet in ‘liberalen geest’ hadden ingediend, maar waarvan het in behandeling nemen door de Tweede Kamer — in meerderheid conservatief — op 0 mei 1845 was verworpen. Thorbecke was één van de negen initia-tiefnemers.
Thorbecke had zich in de jaren veertig ontwikkeld tot de meest vooraan-staande leider van het liberale smaldeel dat vergaande constitutionele her-vormingen voorstond. Thorbecke werd in 1845 echter niet herkozen als lid van de Tweede Kamer en moest terugvallen op een buitenparlementaire rol als hoogleraar in Leiden. Koning Willem II, die op slechte voet stond met ‘dien Leidsche professor’, kon in maart 1848 echter niet om de benoeming van Thorbecke heen als lid van de grondwetcommissie. Thorbecke, die in de commissie als president werd aangewezen, zette zich aan het schrijven van het ontwerp dat op veel punten gelijkluidend was aan zijn Proeve van herziening der Grondwet (1840), die tevens de basis was geweest van het
ini-Het ‘Huis van Thorbecke’ als
metafoor kan ten onrechte
suggereren dat in 1848 een
geheel nieuw staatsgebouw
met nieuwe bewoners is
opgetrokken
Patrick Tetteroo
0
tiatiefvoorstel van 1844. Op 11 april 1848 had de commissie haar ontwerp gereed en bood deze met haar verslag aan de koning aan.4
Wat tussen 11 april en november 1848 volgde, was staatsrechtelijk ge-zien een wijziging van de grondwet naar de tekst van 1840, volgens de her-zieningsprocedure die deze grondwet voorschreef. Inhoudelijk betekende de grondwet van 1848 echter een algehele herziening van de grondwet van 1814, eerder gewijzigd in 1815 en 1840.
Gedecentraliseerde eenheidsstaat
De grondwet van 1814 bevatte ten aanzien van de organisatie van ons bin-nenlands bestuur in wezen een compromis tussen twee staatkundige inrichtingsprincipes. Enerzijds stoelde zij op de uit de Bataafs-Franse peri-ode (1795-181) gecontinueerde gedachte van de eenheidsstaat. Anderzijds erkende deze grondwet het rechtshistorische bestaansrecht, de zogenoem-de originaire positie van zogenoem-de provinciebesturen, het lokaal bestuur en zogenoem-de waterschappen als decentrale bestuursorganen die over een zekere mate van zelfstandigheid beschikken ten opzichte van het staatsbestuur. Beide principes — eenheidsstaat en territoriaal gedecentraliseerd zelfstandig bestuur — vloeiden in 1814 ineen in een staatkundige ordening die later be-kend is geworden als (het begin van) de gedecentraliseerde eenheidsstaat.
De ‘architect’ Thorbecke
Was Thorbecke de enige architect van de grondwetsherziening van 1848 die immers in de ogen van velen symbool staat voor het ‘Huis’ waaraan zijn naam is verbonden? Het antwoord daarop moet ontkennend luiden, maar hij was ten aanzien van deze grondwet wel veruit de belangrijkste en voor wat betreft haar organieke uitwerking de enige architect. Ook dit vraagt om verduidelijking.
De centrale rol die Thorbecke als origineel denker en staatshervormer heeft gespeeld, mag geen voedsel geven aan de indruk dat hij de enige ver-tegenwoordiger was van het staatkundig liberale denken rond de tweede helft van de negentiende eeuw. Ook de radicalere variant van het staatkun-dig liberalisme — waaraan de persoon van Dirk Donker Curtius is verbon-den — en de meer gematigde stroming — met als boegbeeld Floris van Hall — zijn van betekenis geweest.5 Zo was Thorbecke in 1840 bijvoorbeeld nog
niet toe aan de idee van rechtstreekse verkiezing van Provinciale Staten en wat sinds 1848 de (gemeente)raad wordt genoemd, terwijl Donker Curtius toen al zijn tijd ver vooruit was met zijn opvattingen over rechtstreekse verkiezing van volksvertegenwoordigende organen. Het leidt geen twijfel
1
dat dit mede van invloed is geweest op de verdere ontwikkeling van Thor-beckes staatkundige opvattingen. In 1844 was Thorbecke inmiddels ook overtuigd van de wenselijkheid van rechtstreekse verkiezing van Provinci-ale Staten en van de (gemeente)‘raad’.Het is bovendien een rechtshistorisch feit dat het ontwerp van de grond-wetcommissie op een aantal wezenlijke punten niet is overgenomen in het wetsvoorstel van de regering en in de uiteindelijke tekst van de grondwet van 1848. Eén van de aansprekendste veranderingen betrof de aanstel-lingswijze van de ‘voorzitter van de raad’ (de burgemeester). De commissie stelde in haar ontwerp voor dat ‘de wet kan vorderen, dat de voorzitter door den koning worde benoemd’, aldus de wetgever vrijheid latend om een definitieve keuze te maken in de aanstellingswijze (Thorbeckes persoon-lijke voorkeur ging uit naar verkiezing van de burgemeester door de raad). De regering nam deze gedachte echter niet over en nam in haar wetsvoor-stel op dat ‘dat de voorzitter van den Raad door den Koning, ook buiten de leden van den Raad, wordt benoemd, en ook door hem ontslagen’. Deze bepaling werd uiteindelijk opgenomen in de grondwet van 1848.
Met het voorgaande hangt samen het feit dat Thorbecke in het verdere procedurele verloop van de grondwetsherziening in 1848 geen actieve po-litieke rol heeft kunnen spelen, daar hij buiten het kabinet De Kempenaer/ Donker Curtius (1848-1849) werd gehouden en geen lid was van een van beide Kamers. Thorbecke stond als een geengageerde toeschouwer langs de zijlijn toen de grondwetswijziging zich voltrok en minister Donker Curtius de twaalf wetsvoorstellen behendig door het parlement loodste. Thorbecke restte intussen niets anders dan de publieke opinie en het par-lement te overtuigen van de tekortkomingen in het regeringsvoorstel in zijn Bijdrage tot de herziening der Grondwet (1848). Echter in 1849, toen de grondwetsherziening al een feit was, werd Thorbecke alsnog — met grote tegenzin — door de nieuwe koning Willem iii benoemd tot minister van Binnenlandse Zaken (in het kabinet-Thorbecke i). In die hoedanigheid heeft Thorbecke de in 1848 gegeven grondwettelijke kaders voor het bin-nenlands bestuur mogen uitwerken in organieke wetgeving. Met recht worden Provinciale wet (1850), Kieswet (1850) en Gemeentewet (1851) gezien als de parels van de wetgevende arbeid van Thorbecke.
Thorbeckes opvattingen over het binnenlands bestuur
De staatkundige principes van Thorbecke over de verhouding tussen staat, provincies en gemeenten laten zich als volgt grofmazig ontleden:
1. herinrichting van de gedecentraliseerde eenheidsstaat volgens organi-sche inrichtingsprincipes;
Patrick Tetteroo
2
2. vertegenwoordiging van de burgerij door rechtstreekse verkiezing van provinciale staten en gemeenteraden;
. openbaarheid van vergaderingen; 4. ontwikkeling van staatsburgerschap.
1. Organische staatsleer
Thorbeckes betekenis voor de inrichting van het binnenlands bestuur ligt in zijn organische opvatting over de staat en haar samenstellende delen, zoals die haar uitwerking kreeg in de verhouding van de staat ten opzichte van de ‘lagere rechtsgemeenschappen’, dat wil zeggen provincies, gemeen-ten (en waterschappen).
Voor de ontwikkeling van Thorbeckes organische staatsopvatting is zijn verblijf in Duitsland tussen 1820-1824 van grote betekenis geweest. In deze periode maakte Thorbecke kennis met het natuurfilosofische begrip ‘orga-nische groei’ van de geschiedenis in het werk van onder anderen Herder,
Schelling en Wilbrand.6 Thorbecke trok het inzicht dat de geschiedenis van de mensheid zich op organi-sche wijze — als in een menselijk li-chaam — volgens bepaalde natuur-lijke wetmatigheden voltrok, door op de historie van het recht, dat wil zeggen de rechtsverhouding tussen de staat en het individu, alsook tus-sen de staat en haar samenstellende delen. Dit paste in het leerstuk van de Duitse rechtshistorische school dat het historisch gegroeide de enige wezenlijke rechtsbron is voor de nati-onale identiteit van een volk. De eigenheid van een volk (en daarmee ook voor zijn staatsinrichting) moest worden begrepen uit het geheel van zijn geschiedenis. Uit het feit dat het recht naar plaats, tijd en omstandigheden zich verschillend heeft ontwikkeld, trok Thorbecke de belangrijke conclu-sie dat ‘organische groei’ tevens impliceerde dat, behoudens een historisch gegroeide kern, de staatsinrichting van een natie nimmer was vervolmaakt en dus kon worden aangepast aan nieuwe inzichten en omstandigheden. Hier spreekt oog uit voor aanpassingsvermogen en dynamiek van de staatsinrichting, waarbij Thorbecke het bestel van 1848 moeilijk als het eindpunt kan hebben gezien.7
Thorbecke stelde zich de staat als een ‘levend organisme’8 voor, een
rechtsgemeenschap waarin de onderdelen van de staat — de lagere rechts-gemeenschappen — weliswaar een eigen unieke functie hebben, maar waarin tevens sprake moet zijn van harmonie tussen het grotere
staatsge-Thorbeckes betekenis voor de
inrichting van het binnenlands
bestuur ligt in zijn organische
opvatting over de staat en zijn
samenstellende delen
‘in de eerste plaats, onderdeel van den Staat, vervolgens een zelfstandig geheel, een zelfstandig lichaam in den Staat’.9
Van hogerhand moet daarom toezicht worden uitgeoefend, maar op een zodanige wijze dat het hogere orgaan bij zijn toezicht niet in de plaats treedt van het lagere. De functie van het toezicht is vooral om besluiten van lagere overheden te blokkeren of af te weren, niet om als hoger orgaan er eigen besluiten voor in de plaats te stellen. Thorbecke stond niet negatief tegenover een gezonde spanning tussen het eenheidsbeginsel en decen-traal zelfstandig bestuur, maar een ernstige verstoring van de ‘natuurlijke’ harmonie tussen de staat en de decentrale overheden leidt naar twee kan-ten tot uitwassen:
‘eenheid zonder zelfstandigheid van de leden [is] despotisme en zelf-standigheid der deelen zonder eenheid [is] regeringloosheid’.10
De relatieve zelfstandigheid van provincie- en gemeentebesturen, tot uitdrukking komend in hun bevoegdheid tot regeling en bestuur van de ‘inwendige huishouding’, wat tevens een recht van eigen initiatief veron-derstelt, wordt begrensd door het hogere recht en het algemeen belang. Het hogere algemeen belang kan echter ook vergen dat de verplichte mede-werking van de lagere rechtsgemeenschappen wordt ingeroepen (‘zelfbe-stuur’). Aldus moet in de grondwet de kiem worden gelegd:
‘eener zoodanige inrigting der provinciale en plaatselijke regeringen, dat zij, de inwendige huishouding, onder behoorlijk toezigt, zelfstandi-ge rezelfstandi-gelende en besturende, tevens, in alzelfstandi-gemeene belanzelfstandi-gen, zelfstandi-geschikte werktuigen van het rijksbestuur zijn (…) en moet de wetgever worden verplicht “dat hij volgens deze beginselen de provinciale en plaatse-lijke gemeentelighamen formere, en alzoo voor de hoofdleden van den Staat, in harmonie met het geheel, een stelsel en eene zekerheid van regt scheppe, die tot hiertoe ontbraken”.’11
2. Rechtstreekse verkiezing van raden en staten
Thorbecke kwam allengs tot het inzicht dat het staatkundig bestel van 1814 zowel monarchaal-autocratische als aristocratische elementen in
Patrick Tetteroo
4
zich droeg, die de vrijheid en zelfontplooiing van burgers hinderlijk in de weg stonden. Het monarchaal-autocratische karakter kwam tot uiting in het feit dat de grondwet tussen 1814 en 1848 vergaande bevoegdheden toekende aan de koning ten aanzien van Provinciale Staten en de lokale besturen. De koning had de grondwettelijke positie van organieke wet-gever en toezichthouder tegelijk; de inrichting, de samenstelling en het functioneren van Provinciale Staten en de lokale besturen werden geregeld bij koninklijk reglement. Bepaalde provinciale en lokale besluiten en rege-lingen moesten vooraf aan ’s konings goedkeuring worden onderworpen, of konden achteraf worden vernietigd.
Het aristocratische aspect had betrekking op de wijze waarop Provin-ciale Staten en het lokaal bestuur werden samengesteld. De statenleden werden gekozen door drie standen: de edelen of ridderschappen, de steden en de landelijke stand. Het lokale bestuur was tussen 1814 en 1848 een ver-zamelnaam van steden, districten, heerlijkheden en plattelandsbesturen. Vooral in de heerlijkheden12 en plattelandsbesturen was het aristocrati-sche element sterk vertegenwoordigd. In het bijzonder de zogenoemde heerlijke rechten, dat wil zeggen bepaalde bestuurlijke en rechtsprekende bevoegdheden die waren gekoppeld aan het bezit van het heerlijkheid, waren Thorbecke een gruwel.
Thorbecke bezag dit provinciale en gemeentelijke bestel — ‘een meng-sel van verouderde nederlandschen en napoleontisch-franse elementen, zonder publiek leven’ — als wezensvreemd aan de moderne tijd, die vroeg om individuele vrijheid en zelfontplooiing van burgers die beschikten over actief en passief kiesrecht, en die zich daadwerkelijk vertegenwoordigd wisten op provinciaal en lokaal niveau. Het ontwerp van de grondwetcom-missie had voor provincies en gemeenten ten doel:
‘Vooreerst: aan het hoofd der provincie en plaatselijke gemeente eene w e z e n l i j k e vertegenwoordiging der burgerij te brengen’.1 Het afschaffen van de monarchaal-autocratische en aristocratische ele-menten in het provinciale en lokale bestel, moest volgens Thorbecke al-lereerst worden bereikt door het kiesrecht en de bestuurlijke inrichting van provincies en gemeenten voortaan bij wet te regelen en niet langer bij koninklijke reglementen en besluiten. Aldus werd de staatsrechtelijk dominante rol van de constitutionele koning, voor wie bovendien de mi-nisteriële verantwoordelijkheid moest gaan gelden, sterk teruggedron-gen. Daarnaast moesten de voornoemde lokale bestuursvormen worden vervangen door één type plaatselijke rechtsgemeenschap, de gemeente, waarvan de bestuurlijke inrichting uniform moest worden geregeld.
5
dens de parlementaire behandeling van het ontwerp van de Gemeentewet zag Thorbecke niets in suggesties van een deel van de Tweede Kamer om een wettelijk onderscheid te maken in typen gemeenten, bijvoorbeeld naar gemeentegrootte. Aan het hoofd van de gemeente moest een raad komen, rechtstreeks te kiezen door de ingezetenen voor een bepaald aantal jaren. De Statenleden moesten rechtstreeks door de ingezetenen voor een peri-ode van drie jaar worden gekozen, waarbij jaarlijks eenderde aftrad.3. Openbaarheid van vergaderingen
Echte politieke vertegenwoordiging veronderstelde volgens Thorbecke tevens dat men moest kunnen kennisnemen van het verhandelde in de vertegenwoordigende organen, opdat het bestuur door de publieke opi-nie kon worden gecontroleerd. Daarom moesten de vergaderingen van Provinciale Staten, gemeenteraden (en overigens ook de beide Kamers) voortaan in beginsel openbaar zijn, want openbaarheid is als ‘een bron van licht voor overheid en burgerij’.14 In het Ontwerp van 1848 werd de eis van openbaarheid van vergadering van raden en staten zelfs een ‘levensbegin-sel’ genoemd.15
4. Staatsburgerschap
De staat en het individu staan, aldus Thorbecke, tot elkaar in een relatie van rechten en plichten. Op de staat en haar samenstellende delen rust de verantwoordelijkheid ruimte te scheppen voor de ontwikkeling van staatsburgerschap. De rechtstreekse verkiezing van vertegenwoordigende organen en de openbaarheid van hun vergaderingen staan in dit teken. De individuele burger maakt geen vrijblijvend onderdeel uit van de rechts-gemeenschappen. Door de burger actief te betrekken bij het bestuur, te beginnen op gemeentelijk niveau, kan het staatsburgerschap zich verder ontwikkelen: ‘intusschen moet staatsburgerschap bij een werkzaam plaat-selijk burgerschap beginnen’.16
Tot besluit
De conclusie luidt dat Thorbecke met de grondwetsherziening van 1848, voor wat betreft het binnenlands bestuur, geen (geheel) nieuwe staatkun-dige ordening heeft opgetrokken, noch dat sprake was van wat later het concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat ging heten.
Thorbecke bouwde voort op wat er al sinds 1814 was, hoe gebrekkig ook in zijn ogen. Maar het is ontegenzeggelijk een feit, en hierin ligt de grote verdienste van Thorbecke, dat veel van de grondwettelijke en organieke bepalingen van zijn hand stoelden op moderne staatkundige inzichten en
Patrick Tetteroo
6
principes, die een fundamentele breuk betekenden met het verleden. In-zichten en principes die tot op de dag van vandaag nog steeds als een huis recht overeind staan. Daarvoor mag ook de christendemocratie deze libe-rale staatman dankbaar zijn.
Noten
1 Zie o.m. Th.A.J. Toonen, ‘De gemeente in de gedecentraliseerde eenheids-staat’, in: A.F.A. Korsten en P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Al-phen a/d Rijn 1998: 5 e.v.; R. Willemse,
Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente, diss., Delft 2001: p. 10 e.v.; W.
Derksen, Lokaal bestuur, 2001. 2 Zie bijv. Toonen, a.w.: p. 5 e.v. Proeve van herziening der Grondwet
vol-gens de Aanteekening van mr. J.R. Thor-becke, tweede uitgave, Leiden 1840. Een
vergelijking van de Proeve van 1840, het initiatiefvoorstel van 1844 en het Ont-werp 1848 van de grondwetcommissie is opgenomen in: W. Verkade, Overzicht
der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolf Thorbecke (1798-1872), Arnhem
1955: pp. 56-411.
4 Opgenomen in: Verkade, a.w.: pp. 412-427.
5 Vgl. J. Drentje, Thorbecke. Een filosoof in de politiek, Amsterdam 2004: pp.
16-17.
6 Voor een uitvoerige bespreking over de ‘Duitse periode’ van Thorbecke: Drentje, a.w, hoofdstuk 2 en . 7 Vgl. Th.A.J. Toonen, Theorie van de
pro-vincie, uitgave van het IPO, Den Haag
2005: 15; J.W.M. Engels, ‘Opschaling en verdunning in het middenbestuur’, in:
Thorbeckediner 2006, uitgave van het
ministerie van BZK, Den Haag 2006: p. 8. 8 [J.R. Thorbecke], Parlementaire
Redevoe-ringen, deel IX: 48, 5 november 1864.
9 [J.R. Thorbecke], Onuitgegeven Parle-mentaire Redevoeringen, deel I,
1850-1851: p. 16.
10 [J.R. Thorbecke], Parlementaire Rede-voeringen, deel VI: p. 271, 22 september
1855.
11 Verslag van de grondwetcommissie van 11 april 1848, in: Verkade, a.w.: p. 424. 12 Een heerlijkheid is een bestuursvorm
die voortkwam uit het leenstelsel in de Middeleeuwen, waarbij de vorst zijn rechtsmacht in leen gaf aan de leenman, later de eigenaar van de zo-genoemde heerlijke rechten: de heer, vrijheer of erfheer (of vrouwe, vrijvrou-we of erfvrouvrijvrou-we).Van oorsprong waren de bezitters van heerlijkheden van adel, in latere eeuwen werden heerlijkheden ook aangekocht door niet-adellijke regenten en steden. Het bezit van een heerlijkheid mag niet worden verward met het eigendom van de heerlijkheid, inclusief de daarbij behorende dorpen. Het bezit van een heerlijkheid gaf de eigenaar slechts bepaalde rechten; het kon zelfs voorkomen dat de heer geen grondbezit in zijn heerlijkheid had. Met heerlijkheid werd dan het gebied aan-geduid waar die rechten betrekking op hadden: het benoemen van overheids-dienaren en gezagsdragers, zoals een meier (een soort burgemeester), baljuw (politiecommissaris) of schout (kanton-rechter), waaruit inkomsten uit rechts-pleging en boetes voortvloeiden. De heerlijkheden bleven hun bestuurlijke functie als regionale bestuursentiteiten behouden tot zij werden afgeschaft door de Bataafse Staatsregeling van 1798. Met de grondwet van 1814 werden de heerlijkheden in beperkte mate hersteld. De grondwet van 1848 schafte heerlijkheden met bestuursmacht defi-nitief af.
1 Zie noot 11
14 J.R. Thorbecke, Over plaatselijke begro-ting, Leiden 1847: 2.
8
Het debat over het middenbestuur is heftig, hardnekkig en een beet-je hopeloos.
Het is geen kwestie die ons volk tot nu toe echt opwindt. Het debat woedt bij uitstek in wat onze zuiderburen zo fraai de bestuurlijke kaste noemen. En natuurlijk aan de academie!
De discussie wordt voortdurend aangejaagd door vier motoren. Daar is vanouds ‘het tafellaken-en-servet’-probleem: sommige over-heidstaken zijn eigenlijk een maatje te groot voor veel gemeenten, maar ook niet echt geschikt voor de provincie. Ambulancediensten, muziek-scholen en verslavingszorg vormen hiervan voorbeelden.
De (groot)stedelijke problematiek is een tweede drijvende kracht achter het debat. Forensisme, de vlucht van de middenklasse uit de (grote) steden en de daarmee samenhangende suburbanisatie, roepen specifieke proble-men op die bijzondere antwoorden vergen: fileprobleem, scheefgroeiende woningmarkt, demografische disbalans, gebrekkige integratie van hele bevolkingsgroepen, ongelijke lastendruk. Het zoeken is dan steeds naar een stevig regionaal platform waarop deze problematiek kan worden be-sproken en aangevat.
Hecht het CDA aan het lokale
bestuur? Dan graag nog
principiëler en concreter!
Het belang van het lokale bestuur zit in de CDA-genen.
De zwakke plek is echter dat de gemeente-, provinciale en
Haagse bestuurders in concrete reorganisatievoorstellen
te vaak niet op één lijn zitten. De vraag of hier meer
consistentie in optreden kan worden bereikt, is zeker een
bredere partijdiscussie waard. Er zijn moedige concrete
keuzes noodzakelijk.
door Alfons Dölle
9
Europeanisering en mondialisering leiden tot een derde impuls. In de economy of flows komt het erop aan, zo betogen prominente adviseurs1, de besluitvorming over investeringen in de marktsector zo te beïnvloeden dat werkgelegenheid en economische groei voor een bepaald gebied kunnen worden behouden en uitgebreid. Meedraaien in de top van de Europese competitie van de regio’s is hier vaak het motto. De staatkundige structuur wordt gezien als een afgeleide, dienstbare en faciliterende ‘hulpconstruc-tie’. De vierde motor ten slotte wordt voortgestuwd door de wens van de nationale politiek om de decentrale overheden zo te verbouwen dat deze de taken die Den Haag wil decentraliseren, kunnen dragen en uitvoeren.Er is veel geprobeerd
Het is dus niet zo vreemd dat het Nederlandse debat over het middenbe-stuur vooral een schaaldiscussie was. De tweede helft van de twintigste eeuw laat die queeste naar de ideale schaal pregnant zien. Waar gemeen-telijke herindelingen — lees gemeengemeen-telijke opschalingen — door de bank genomen konden worden doorgedrukt, faalden pogingen om de middelste verdieping van het Huis van Thorbecke te verbouwen. De wetgever stuitte op onneembare horden. De politiek kwam er of zelf niet uit, de Grondwet stond in de weg2 of de bevolking (referenda Amsterdam en Rotterdam in 1995) torpedeerde de facto nieuwe concepten als de stadsprovincies.
Wat is er niet allemaal geprobeerd?
De Commissie Koelma (1946) wilde de instelling van districten tussen provincie en gemeenten. De ‘politiek’, waarop de erflaters van het cda een zeer zwaar stempel zetten, zocht het in de jaren vijftig echter vooral in ver-lengd lokaal bestuur. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen(wgr) zag in 1950 het licht.
In de jaren zestig gloorde weer het gewestdenken. Het ging eerst om gewestvorming van bovenaf. De regering sloeg in de Nota Bestuurlijke Organisatie uit 1969 echter de omgekeerde richting in: procesmatige, uit het lokale bestuur zelf voorkomende bestuurlijke ontwikkeling ‘richting regio’. Het gewestdenken, dat culmineerde in de Concept-structuur-schets uit 1974, werd echter spoedig verlaten. Te duur, te bureaucratisch en te bedreigend voor de gemeenten. De vierde bestuurslaag werd taboe verklaard. De blik richtte zich vervolgens op de provincies. Provincies zouden moeten worden verknipt en een groot aantal gemeentelijke taken overnemen. Het conceptontwerp Wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur (kabinet-Den Uyl) ging uit van 24 provincies. Het tij keerde echter op-nieuw onder het kabinet-Van Agt i (1977-1981). Het aantal provincies zou minder drastisch worden uitgebreid en men wilde minder gemeentelijke
Alfons Dölle
40
taken naar de provincies overbrengen. Maar ook die bescheidener ambitie bleek te hoog. Niet in de laatste plaats vanwege massief verzet vanuit de bevolking.
Dus komt automatisch de gemeente weer meer in beeld. Elzinga en Van der Schreur wijzen erop dat zowel het gewestenmodel als het model van de miniprovincies bezweken aan hun uniformiteit. Het waren model-len die een storm van bezwaren uit alle hoeken van het land opriepen. Ze mochten de droom van departementale echelons, bestuurskundigen en planologen belichamen; het bleven fata morgana’s. De bevolking en het gros van hun bestuurders kantten zich heftig tegen de blauwdrukken.
De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (1984) als vehikel voor ver-lengd lokaal bestuur werd daarom verder opgetuigd. Opgeschaalde wgr-gebieden, waarin gemeenschappelijke regelingen zouden worden gebundeld en geïntegreerd, moesten het staketsel vormen voor regionaal bestuur. Er werd daarnaast sterk op gemeentelijke herindelingen ingezet. Zo werd geprobeerd geschikte steigers te bouwen waar de schepen vol ge-decentraliseerde rijkstaken vanuit Den Haag zouden kunnen aanmeren. Want vanaf de jaren tachtig is de schaaldiscussie direct gekoppeld aan dit decentralisatiemotief.
De pendule slaat in de jaren negentig echter al weer uit naar de andere kant. De kabinetten-Kok wilden het gemeentelijke herindelingproces fors accelereren. Ze riepen verder nog al wat functionele (politie-, vervoers-, rba-, enz.) regio’s in leven die meer bij de provinciale schaal aanknoopten. De focus verplaatst zich naar de grootstedelijke gebieden die specifieke oplossingen vergen.4 De wetgever pakte vanaf de jaren negentig die hand-schoen op. In de Kaderwet Bestuur in verandering (1994) werden zeven grootstedelijke gebieden apart gezet en voorzien van een eigen bestuur. Na een overgangsperiode zou de stadsprovincie hierin definitief kunnen voor-zien. De referenda die voorjaar 1995 in Amsterdam en Rotterdam werden gehouden, nekten dit perspectief. Sinds 1 januari 2006 heeft de wetgever de zogenoemde wgr-plusregio’s provisorisch belast met het boedelbeheer van de kaderwet.
Al met al een heuse lijdensweg, die bestuurlijke reorganisatie. Steeds weer schoven de panelen en wisselden de perspectieven. Door dit alles heen is de spanning voelbaar tussen de wil tot differentiatie en de wil tot uniformiteit, tussen territoriale en functionele decentralisatie, tussen bottom-up en bottom-down strategieën, tussen gemeenten en provincies. Maar achter dat alles ook tussen twee paradigma’s. De instrumentalis-tisch-functionele, vooral sociaal-economisch en planologisch geïnspireer-de benageïnspireer-dering en geïnspireer-de historische constitutioneel-normatieve benageïnspireer-dering van het fenomeen lokaal bestuur (zie hierna).
