192 B eleid & M aatschappij 1989/4
Het ruimtelijk beleid van koning Willem I
Samenvatting
Koning Willem I staat al heel lang bekend als de krachtige regeerder die het jonge koninkrijk consti
tueerde uit de vermolmde resten van de republiek - en dat terwijl zijn onderdanen nog niet echt wakker waren geworden uit hun achttiende-eeuwse lethargi
sche dommel. De Koopman-koning, ook wel Kana- len-koning genoemd, bouwde met veel energie en vi
sie een centraal bestuursapparaat op en decreteerde tevens de ontwikkeling van een grootschalige ruimte
lijke infrastructuur die het land opnieuw welvaart moest brengen. Tot zover het geijkte beeld. In het volgende artikel wordt het ruimtelijk beleid van de koning, de context en de gevolgen ervan geschetst.
Daaruit blijkt dat dit beleid naar huidige maatstaven weinig samenhang had, slecht gefinancierd was en op belangrijke punten op achterhaalde premissen be
rustte. De effectiviteit ervan viel derhalve tegen. Dat was niet helemaal de schuld van de koning, ook de in
richting van de maatschappij bepaalde mee wat mo
gelijk en onmogelijk was. Als voorbeeld wordt hier de rechtsorde aangehaald, vooral de publiek-private betrekkingen. De juridische onhelderheid op dat ter
rein - die de koning overigens van ganser harte liet voortbestaan - heeft de ruimtelijke (en bestuurlijke) ontwikkeling van het land tussen 1813 en 1848 ernstig vertraagd.
Het ruimtelijke beeld van Nederland was rond 1800 volstrekt anders dan tegenwoordig. Meteen moet echter worden opgemerkt dat de grootste tranformaties nog niet zo lang geleden hebben plaats gehad. Het uiterlijk van de steden en de landschappen van vpor de Tweede Wereldoorlog had in veel opzichten nog hetzelfde karakter als in de vorige eeuw, ongeveer dertig jaar geleden zijn pas de veranderingen begonnen die Nederland ra
dicaal van gedaante hebben doen veranderen. De oorzaken zijn bekend, de bevolkingsgroei die
Dr. A. van der Woud
D oceert en publiceert op het terrein van de geschiedenis van de architectuur, de stedebouw en de ‘ruimtelijke orde’.
Behalve talrijke artikelen schreef hij C1AM, Huisvesting en Stedebouw (D elft 1983), Het Lege Land. De ruimtelijke or
de van Nederland 1798-1848 (Amsterdam 1987) en Wim Quist, architect (Rotterdam 1989). D e auteur is lid van de Monumentenraad. Adres: Instituut voor Kunstgeschiede
nis, Oude Kijk in ’t Jatstraat 26, 9712 EK Groningen.
vooral zichtbaar is geworden in een enorme wo- ningbouwproduktie, verder de industrialisatie en de continue massale mobiliteit. De plaatsen waar het landschap nog een negentiende-eeuwse sfeer heeft behouden (inclusief de horizon, de stilte en de geuren), zijn nu zeldzaam geworden. Ze wor
den misschien wel eens tot historisch monument of reservaat verklaard. Nu is ‘negentiende-eeuws’
een erg wijd begrip: het Nederlandse territoir ver
schilde rond 1900 immers ook al veel van de toe
stand anno 1800.
De ‘ruimtelijke orde’ van 1800 staat ver van ons af, niet alleen in tijd maar vooral in kwaliteit. Het is niet vergezocht om zich de ruimtelijke inrichting die ons land rond 1800 had (en die niet slechter was dan in de eeuwen daarvoor), voor te stellen als die van een Derde Wereld-land. De landwegen waren in de kustprovincies in de herfst, de winter, het vroege voorjaar en ook in een natte zomer bij
na onbruikbaar voor vrachtverkeer en erg lastig voor voetganger en ruiter; juist in deze provincies was de grootste bevolkingsconcentratie en het be
langrijkste economische verkeer. De waterwegen die daar waren, worden in onze geschiedschrijving vaak geroemd als efficiënt gebruikte verkeersnet- werken, waarmee Nederland zich al in de zeven
tiende eeuw gunstig van het buitenland onder
scheidde.1 De werkelijheid van de jaren rond 1800 was echter dat het watertransport buitensporig veel geduld vergde - ook volgens de beleving van de toenmalige reizigers - en dat het onderhoud van de trekvaarten, die toch de hoofdwegen in het netwerk vormden, op veel plaatsen te wensen overliet. In droge zomers en ’s winters werd het verkeer te water onregelmatig en onbetrouwbaar, niet zelden lag het geruime tijd stil, zelfs in de gro
te rivieren. De waterhuishouding in deze ‘zeepro-
vincies’, Groningen, Friesland, Holland en Zee
land was niet alleen met het oog op het vervoer soms problematisch, maar ook vanwege de land
bouw. In Holland en Friesland stonden in de natte jaargetijden heel veel weilanden onder water: de capaciteit van de uitwaterende sluizen was veel te gering om het binnenwater op zee te lozen, zodat een deel van het landbouwareaal - in Friesland on
geveer een derde deel - als winterboezem moest fungeren.
De ‘landprovincies’ kenden andere problemen.
Hun economische produktiviteit was, in onze ogen, gering, al zijn er recente aanwijzingen dat het bestaande beeld te negatief is.2 Ze hadden re
latief weinig welvarende bewoners, weinig goede land- en waterwegen en veel te weinig mest om hun schrale gronden produktiever te maken: deze drie negatieve omstandigheden waren met elkaar verbonden als een onscheidbare knoop van oorza
ken en gevolg. Het derde deel van het Nederland
se grondgebied bestond uit woeste grond - zand
verstuivingen als woestijnen op de Veluwe, heide
velden zonder enig spoor van menselijke activi
teit, soms honderden vierkante kilometers groot, zoals in Noordoost-Nederland, en moerassen, waarvan de Peel het bekendst gebleven is.
De parallellen met de Derde Wereld houden niet op bij de ruimtelijke infrastructuur en de op
brengst van de bodem, ook de sociale en politieke orde horen erbij. Het Nederlandse volk was rond 1800 dan wel een staatkundige eenheid, het vorm
de echter in sociale zin allerminst een geheel. In taal, dialect, klederdracht, zeden en gebruiken, maateenheden en in de ruimtelijke inrichting van hun stad, dorp of streek onderscheidden ze zich in meer of mindere mate van elkaar. Niet alleen de plattelandsbewoners maar ook de stedelingen leefden als het ware in stamverband, hun betrek
kelijk geringe mobiliteit buiten het eigen territoir en de hoge graad van autarkie van de nederzettin
gen maakte Nederland tot een archipel van kleine samenlevingen met elk een eigen identiteit. Het staatsvormingsproces dat na de Bataafse Revolu
tie de oude federatie van de Zeven Provinciën be
gon samen te smeden, werd slechts heel langzaam gevolgd door een groei naar een nationale maat
schappelijke eenheid. Dit proces was ook ander
halve eeuw later, circa 1950, nog niet voltooid.3
In dat volk was een brede kloof tussen rijk en arm. E r bestond weliswaar een ‘middenstand’ van zelfstandige ambachtslieden, kooplui, am btena
ren en winkeliers, maar deze tussengroep was, heel anders dan in onze samenleving, haast onop
vallend klein.4 Vijftien tot twintig procent van de bevolking behoorde tot de ‘aanzienlijken’, de ‘ho
gere’, ‘gegoede’ of ‘deftige’ stand, de rest heette
‘het volk’. Het beeld is niet compleet zonder be
volkingscijfers. In 1830 telde Friesland 205.000 in
woners, Groningen 157.000, Drenthe 64.000, Overijssel 179.000, Gelderland 310.000, Utrecht 132.000, Noord-Holland 414.000, Zuid-Holland 480.000, Zeeland 137.000, Noord-Brabant 349.000 en Limburg 186.000.
Koning Willem I regeerde over een naar onze maatstaven gemeten, nogal inefficiënt ingericht, weinig produktief en intern slecht ontsloten ko
ninkrijk, bevolkt met iets meer dan twee miljoen onderdanen, waarvan het overgrote deel perma
nent dicht bij de rand van het bestaansminimum leefde.
Dat de koning verscheidene belangrijke ontwik
kelingen in gang zette die de inrichting van het land moesten verbeteren, is overbekend. De aan
leg van de straatwegen, de droogmaking van het Haarlemmermeer en natuurlijk vooral de uitvoe
ring van enkele grote kanaalprojecten zijn open
bare werken die steeds tot de verbeelding van de geschiedschrijvers hebben gesproken. E r is even
wel weinig nagedacht over het ruimtelijk beleid van de Kanalen-koning, evenmin als over zijn fi
nanciële, economische of sociale beleid. Er zijn veel feiten van die terreinen bekend, m aar de poli
tieke samenhang ervan, de verwachtingen en doel
stellingen die aan het beleid ten grondslag lagen en de verweving met andere beleidsterreinen, zijn nauwelijks bestudeerd. Die studies zullen onge
twijfeld langdurig en lastig zijn, want de koning was niet gewend zijn beleidsvoornemens te laten publiceren of ze uitvoerig met de volksvertegen
woordigers door te nemen.
Ruimtelijk beleid is naar zijn aard ook econo
misch en sociaal beleid, het is ondenkbaar dat het zonder die beide zou kunnen bestaan. De Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening is van die on
derlinge betrekking een goed voorbeeld uit de te
genwoordige tijd. Onze regering neemt zich daar
194 B eleid & M aatschappij 1989/4
in voor om de kwaliteit van de ‘dagelijkse leefom
geving’ van de burger nu en in de komende decen
nia veilig te stellen door verbeteringen te initiëren op het terrein van de volkshuisvesting, het milieu, het verkeer, de openbare ruimte in de steden en van de inrichting van de landelijke gebieden.5 Het is kenmerkend voor het naoorlogse ruimtelijk be
leid dat het uit is op integratie, dat wil zeggen dat de ruimtelijke ordening het stoffelijke kader schept waarin de verschillende functies van het maatschappelijk leven in onderling verband zo goed mogelijk kunnen werken. Onze ruimtelijke ordening eist een uitgebreide bestuurlijke en amb
telijke organisatie, een onafgebroken omvangrij
ke kennisbundeling en een groot technisch appa
raat, en niet te vergeten een gedetailleerde wet- en regelgeving.
In de tijd van koning Willem I had de rijksover
heid noch de bestuurlijke, ambtelijke en techni
sche organisatie, noch de topografische en econo
mische kennis, noch een juridisch instrumentari
um dat voldoende ontwikkeld was om een ruimte
lijk beleid te kunnen uitvoeren zoals we ons dat sinds enkele decennia in onze samenleving voor
stellen. Nog afgezien daarvan: de koning richtte de staat ook niet in met het oog op een ver doorge
voerde verweving van veel beleidsinstrumenten en beleidsdoelen, dat zou immers een grote mate van delegering naar en participatie van betrokken la
gere overheden of de creatie van een reusachtig ambtenarenapparaat hebben gevergd. Het laatste was ondenkbaar wegens de barre financiële situa
tie van de staat, het eerste strookte niet met de op
vatting van de koning. Zoals bekend besliste hij gaarne alleen. De Grondwet van 1815 bepaalde (art. 215): ‘De Koning heeft het oppertoezigt over alles wat betreft den waterstaat van het Koning
rijk, de wegen en bruggen daaronder begrepen, zonder onderscheid of de kosten daarvan worden betaald uit ’s lands kas of op eene andere wijze ge
vonden.’ Willem I heeft dit wetsartikel, dat hem op het lijf geschreven was, zeer letterlijk genomen en gebruikt om zijn soevereine macht uit te oefe
nen over alle zaken met betrekking tot de water
staat. Dat betekende in de praktijk de totale ruim
telijke inrichting van het land, ook voor zover die door particulieren (zoals concessionarissen) werd verzorgd: het oppertoezicht gold ‘zonder onder
scheid of de kosten daarvan worden betaald uit ’s lands kas of op eene andere wijze gevonden’. De Grondwet schiep weliswaar in andere artikelen mogelijkheden genoeg om het provinciaal en lo
kaal bestuur veel eigen verantwoordelijkheid te geven, maar de interpretatie van de koning heeft dat verhinderd totdat, tien jaar na zijn abdicatie, de Provinciewet en de Gemeentewet (1850, 1851) die zelfstandigheid eisten.
Welke bedoelingen kan de koning met zijn al
leenheerschappij over de ruimtelijke inrichting hebben gehad? Hij heeft die, zoals gezegd, nauwe
lijks in het openbaar geëxpliciteerd. De enige bron die druppelsgewijs iets prijs geeft, zijn de consi
deransen van de wetten ten behoeve van de grote openbare werken, bij voorbeeld die van de wet van 24 februari 1815 (St. 18), die een lening behan
delde voor een interlokaal wegtracé ‘ten behoeve der herlevende commercie en van het onderling verkeer der goede ingezetenen’. De wederop
bouw van de handel en de vergemakkelijking van het maatschappelijk verkeer, twee them a’s die veel genoemd werden, hebben derhalve waar
schijnlijk het ruimtelijk beleid van de koning be
paald. Er zijn tenminste nog twee andere factoren die ook een belangrijke rol hebben gespeeld, maar waarover heel weinig mededelingen werden ge
daan. Ten eerste was er de noodzaak van de in
standhouding van de staat en zijn territoir (in mili
tair en waterstaattechnisch opzicht), en ten twee
de de politieke noodzaak om de transformatie te bewerkstelligen van de oude federale republiek die in 1795 expireerde, naar de eenheidsstaat on
der leiding van de Soeverein.
De herleving van de handel, de oude welvaarts
bron van de Republiek, werd, zo blijkt uit de on
der Willem I uitgevoerde openbare werken, voor
al gezocht in de poging om Amsterdam weer zijn positie van internationaal handelscentrum van de eerste orde te laten heroveren. Het is goed om te beseffen dat toen de eerste en belangrijkste opera
tie in dat kader werd uitgevoerd, de aanleg van het Noordhollandse Kanaal (1820-1824), Amsterdam die positie grofweg een halve eeuw al niet meer had kunnen handhaven.6 Het optimisme - of het gebrek aan alternatieven! - van de koning moet wel groot geweest zijn, de bouw van dit kanaal was verreweg de grootste en duurste infrastructurele
voorziening van die decennia. De aanleg van de kanalen was hoe dan ook heel veel duurder dan de contemporaine wegenbouwprojecten (in de orde van toenmalige miljoenen tegenover tonnen), en van die kanalen profiteerde de hoofdstad het meest. De betekenis van het Noordhollands Ka
naal blijkt vooral uit de maten van zijn dwarspro
fiel, 37,7 meter breed over de waterspiegel, onge
veer zes meter diep, zodat de Oostinjevaarders en de marineschepen van de zwaarste klasse, ‘zeekas
telen’ met een diepgang van ongeveer vijf meter, via het fort Den Helder naar de Amsterdamse ha
ven getrokken konden worden. Het tweede grote kanaal, de Zuid-Willemsvaart (1822-1826), be
wees eveneens met zijn dwarsprofiel zijn regionale karakter, de breedte bedroeg 18 m eter en de diep
te 2,1 meter. Deze maten van de grootste en meest moderne kanalen van het land geven indirect een belangwekkend beeld van de andere, toen be
staande waterwegen; ze waren haast allemaal doorwaadbaar.
De nieuwe kanalen (behalve de twee genoem
de: de verbetering van de ‘Keulse Vaart’ van Amsterdam naar de Rijn plus het Zederikkanaal, verder het kanaal door Voorne, de Willemsvaart en het Griftkanaal) werden in de jaren twintig aangelegd, terwijl de wegenbouwcampagne over drie decennia werd uitgesmeerd. Bijkbaar was de prioriteit van de verharde wegen lager dan die van de kanalen. Wat de wegen betreft is het opmerke
lijk dat de koning zich haast alleen om de hoofd
wegen (de ‘groote wegen der eerste klasse’) be
kommerde, dat betekende in de praktijk de trajec
ten tussen de provinciehoofdsteden. Het ging bij die werken overigens om de modernisering van de oude heerbanen, die bestraat, geüniformeerd en hier en daar verlegd werden. Deze straatwegen maakten het reizen een plezierige onderneming in plaats van de gebruikelijke beproeving, contem
poraine berichten zijn daarover duidelijk. Ze vor
men de eerste en belangrijkste maatregel van de koning om de eenheid van de provincies te bena
drukken door hun hoofdsteden, zetels van zijn Commissarissen, te verbinden. Evenals de oude Romeinen en Napoleon heeft Willem I begrepen dat een staat behalve rijksgrenzen en een hoofd
stad, ook rijkswegen hoort te hebben. Daarbij heeft het comfortabele moderne wegennet, hoe
summier het tot circa 1840 ook was, de reislust van de ‘goede ingezetenen’ aangewakkerd en zo bijge
dragen aan de beginnende culturele eenwording van de natie.
Het beleid inzake de instandhouding van het territoir van de staat heeft de koning vooral als een organisatorische kwestie opgevat. Wat de water
staat betreft door de inrichting van een ambtelijke en technische dienst van ’s Rijks W aterstaat.7 Het Corps Ingenieurs (1820 opgericht) vervulde daarin een uitermate belangrijke functie doordat het het rijksambtenarenapparaat vertrouwd maakte met specifieke lokale technische gegevens, die het door middel van rapportage van cartografie cen
traal bundelde. Deze in Den Haag steeds toene
mende kennis tastte langzaam maar zeker het eeu
wenoude monopolie van de waterschappen aan - die oude overblijfselen van het ancien régime, die er in alle troebelen en centraliseringen tussen 1795 en 1815 in waren geslaagd hun macht te behouden.
Hun positie, gebaseerd op hun kennis van de wa
terhuishouding van de belangrijkste landsdelen, is onder Willem I op papier weliswaar verslechterd, maar pas na het herstel van het provinciaal gezag na 1850 is hun macht ook in de praktijk geleidelijk verminderd.
Behalve in bestuurlijk en ambtelijk opzicht heeft de koning de waterstaatszorg ook in juridi
sche zin gedetailleerd, zij het niet altijd even hel
der en eenduidig, vooral door middel van een gro
te hoeveelheid Koninklijke Besluiten.8 Ook hier was centralisatie ten gunste van de rijksoverheid de grondgedachte, of het rendement daarvan groot geweest is, mag echter worden betwijfeld.
De centrale macht in waterstaatszaken was inder
daad na 1815 sterk gegroeid, maar de mogelijkhe
den om die te effectueren bleven daarbij achter.
De decentralisatie die na 1848 begon, maakte aan deze onwerkbare situatie, die slechts verstarring in de hand kon werken, een eind.
Het lijkt alsof de maatregelen van de koning op het terrein van de militaire defensie aanzienlijk minder zijn geweest. Zijn greep op de lokale en provinciale ‘dode weermiddelen’, de vestigingen en de waterlinies in al hun onderdelen, was even
wel krachtig. Al heel vroeg werd de staatsmacht over defensiekwesties geregeld (of zo men wil: na de Franse Tijd bevestigd) door de Wet op de Mili
196 Beleid & M aatschappij 1989/4
taire ’s Lands Gronden (16 november 1814 nr. 55, St. 106), die elke verandering in de bestaande ver
dedigingswerken afhankelijk maakte van konink
lijke goedkeuring. Anders dan in waterstaatsza
ken is dat gezag grotendeels effectief geweest, de organisatie van de defensie had immers al een lan
ge ‘nationale’, dat wil zeggen boven-provinciale traditie. Op grond waarvan de koning echter de ene stad wel en de andere niet toestemming gaf haar verdedigingsmiddelen op te ruimen, is niet al
tijd duidelijk geworden, ook niet aan de tijdgeno
ten zelf. Arnhem bij voorbeeld mocht zijn wallen en poorten slechten (1817), maar Nijmegen dien
de, zeer tegen wil en dank, vesting te blijven. Een nationaal defensieconcept is, als het al bestond, niet openbaar gemaakt. De Vestingwet van 1874 heeft overigens pas de illusie opgeheven dat het in de landsverdediging om meer ging dan de Hol
landse Waterlinie en de Stelling van Amsterdam.
Onduidelijkheid in de keuzen in het ruimtelijk be
leid bestond niet alleen op lokaal niveau maar ook, en veel belangrijker, op nationale schaal. De koning bevorderde met zijn beleid de handel, maar de landbouw kwam er bekaaid af. Natuurlijk profiteerden de boeren in de omgeving van de nieuwe kanalen en straatwegen van de gemoderni
seerde infrastructuur, de landbouw wordt in de Besluiten ook wel genoemd als begunstigde van de openbare werken, maar waar het hier om gaat is of er sprake was van een landbouwpolitiek die met een ruimtelijk beleid werd ondersteund. Deze ver
weving heeft niet of nauwelijks plaats gehad. Op grond van recent onderzoek is het zelfs zeer de vraag of de regering van Willem I hoe dan ook een landbouwpolitiek heeft gevoerd (wat iets anders is dan het geheel van incidentele maatregelen die zij nam), ofschoon de agrarische sector toen mis
schien zelfs de belangrijkste pijler was van de Ne
derlandse economie, zowel wat werkgelegenheid als wat bijdrage aan het nationaal inkomen be
treft.9 De verharding van de wegen is een gunstige voorwaarde geweest voor de produktiviteitsstij- ging in de landbouw die in die jaren geconstateerd kan worden, maar daarbij moet wel worden be
dacht dat het rijksbeleid - en daar gaat het hier om - zich alleen richtte op de wegen die de provin
ciale hoofdsteden verbonden. De secundaire en
tertiaire wegen, die voor de landbouw van zeer groot belang zijn en die rond 1830 voor het over
grote deel onverhard waren, liet het rijk over aan de lagere overheden, die dan echter wel weer voor alles zijn toestemming nodig hadden. Blijkbaar heeft de ene Commissaris des Konings beter de weg in Den Haag geweten dan de andere, of waren de activiteit en het organisatieverband van de par
ticulieren in de ene provincie beter dan elders, het is een feit dat de aanleg en de modernisering van de secundaire en tertiaire infrastructuur in Fries
land en Overijssel, na 1840 gevolgd door Noord- Brabant, voortgang boekte, terwijl de rest van het land daarbij sterk achter bleef.
De koning voerde een handelspolitiek en con
centreerde zich daarbij op Holland (in 1840 ge
splitst in de huidige provincies Noord-Holland en Zuid-Holland). Illustratief is dat hij geen toestem
ming heeft gegeven voor de aanleg van een kanaal of een spoorweg voor de textielfabrieken in Twen
te - die hij daar zelf nota bene had gesticht - hoe
zeer de fabrikanten die ook bepleitten en welke plannen ze ook indienden, sommige zelfs buiten bezwaar van ’s lands kas.10 Min of meer hetzelfde deed zich voor in de Zuidelijke Nederlanden, waar de stimulering door de koning van de indus
trie logischerwijs begeleid had moeten worden door infrastructurele maatregelen. Hoezeer de Belgische industriëlen ook aandrongen op goed
keuring van de aanleg van waterwegen tussen de industriegebieden en Antwerpen, de koning gaf deze niet.11 De reden kan alleen maar zijn dat hij Amsterdam tot iedere prijs voor concurrentie van Antwerpen wilde behoeden.
Kort na de Belgische Opstand van 1830 begon de Belgische regering met de aanleg van een spoorweg door heel België, waarna de dreigende concurrentie van Antwerpen een heel nieuw ka
rakter kreeg. Zou de geplande spoorweg van A nt
werpen naar Keulen Nederland zijn transitohan
del met Duitsland afnemen? Het lijkt wel of ko
ning Willem I met dat probleem niet goed raad heeft geweten, al moeten we er natuurlijk ook op rekenen dat hij tot 1839 heeft gehoopt dat de inter
nationale gemeenschap hem zijn gezag over Bel
gië terug zou geven, waarna hij met de spoorweg Antwerpen-Keulen kon doen wat hij wilde. E r is vaak op gewezen dat Nederland uitgesproken laat
was met de introductie van de spoorweg, een traagheid die wel aan een veronderstelde Jan Sa- lie-geest wordt geweten. Ten onrechte, want de koning zelf had immers krachtens zijn interpreta
tie van de wet het eerste en het laatste woord op dit terrein. De eerste concessie-aanvrager meldde zich al in 1831 (voor het traject Amsterdam-Keu
len, maar het duurde nog tot 1839 voordat de eer
ste Nederlandse spoorweg gereed was, het stukje Amsterdam-Haarlem. Terwijl overal in West-Eu
ropa koortsachtig spoorwegen werden aangelegd en vooral in Engeland de enorme economische aandrijvingskracht daarvan duidelijk werd, was de spoorwegpolitiek van Willem I een en al besluite
loosheid, gevolgd door plotselinge daadkracht voor plannen die de Tweede Kamer bijna collec
tief afkeurde. Deze karakteristieken hadden voor
al betrekking op de Rijnspoorweg (1843 Amsterdam-Utrecht, 1845 Utrecht-Arnhem), een staatsonderneming waarvan de financiële opzet in 1844 schandaleus bleek te zijn.12 Afgezien van de twijfelachtige financiering was ook de economi
sche noodzaak discutabel, ’s Konings besluit in 1838 om de ‘Ijzeren Rhijn’ aan te leggen was (na
tuurlijk) gemotiveerd met de versterking van de nationale handel, nijverheid en landbouw, maar een door hem ingestelde Staatscommissie had al in 1836 vastgesteld dat Rotterdam betere kaarten had voor de handel met Duitsland dan Amsterdam.
De investeringen die met grote openbare wer
ken in en voor Holland werden gedaan, kregen geen gelijkwaardige tegenhanger in de landpro
vincies. De koning heeft geen ontginningsbeleid ontwikkeld, hoewel de voordelen daarvan al sinds de late achttiende eeuw bekend waren. Ontgin
ning betekende niet alleen groei van de agrarische sector, maar beloofde ook verkleining van de werkloosheid en sociale uitkeringen. De rijks
overheid kreeg na 1815 in veel details gezag over en bemoeienis met de ruimtelijke inrichting, maar de enorme hoogveengebieden in het oosten en noordoosten liet ze over aan de belangstelling van particulieren. Ondanks haar onverzadigbare fi
nanciële behoeften heeft ze de buitengewoon kostbare energievoorraden die onder de heidevel
den lagen, niet onderwerp van een beleid ge
maakt. De koning heeft zijn Waterstaatsdienst wel
kanalen en straatwegen laten ontwerpen, maar geen plannen laten maken om het derde deel van het grondgebied dat woest lag op enigerlei termijn in cultuur te brengen. Ook met indirecte maatre
gelen heeft het rijk de ontginningen nauwelijks ge
stimuleerd: de fiscale regelingen waren voor geïn
teresseerden met een schamel inkomen onaan
trekkelijk en de wetgeving betreffende de verde
ling van gemene gronden had weinig juridische precisie.13
Koning Willem I is in onze geschiedschrijving zeer geprezen om de openbare werken: hij liet daarmee naar het wel heet zijn onderdanen, die bevangen waren door de geest van Jan Salie, de weg naar de vooruitgang zien. Wie echter naar de samenhang van de projecten kijkt, naar hun be
oogde en gerealiseerde resultaten en vooral ook naar de niet geplande en uitgevoerde openbare werken, die krijgt een heel wat genuanceerder beeld. Nemen we als voorbeeld de landbouw. On
danks alle lippendienst aan de agrarische sector was niet werkelijk te verwachten dat deze zou gaan opbloeien door de paar kanalen, het ijle net
werk van de straatwegen en onze beknopte spoor
weg.
Het is te eenvoudig de koning daarvan alle schuld te geven, hij had op dit terrein misschien ook weinig keus. De infrastructuur van het beste deel van het nationale landbouwareaal werd be
heerd door de waterschappen. Het ging daarbij niet alleen om wegen, maar ook om een complex scala van middelen om het peil van grond- en op
pervlaktewater te regelen. De waterschappen stonden, zoals betoogd, vrijwel alleen theoretisch onder het gezag van de rijksoverheid, waarmee te
vens de onmogelijkheid van een nationaal ruimte
lijk beleid voor de landbouw is aangegeven.
Misschien had de koning echter ook ideologi
sche redenen om zich niet erg met de agrarische sector bezig te houden. Hij was bepaald geen vol
geling van de school der Fysiocraten, die het heil der samenleving van de landbouw (inclusief ont
ginningen) verwachtte. Hij had zijn economische politiek gebaseerd op de herleving van de export
en transitohandel, buitenlandse handel gold van
ouds als de beste welvaartsbron voor de samenle
ving. Die overtuiging is meer dan eens voor histo
rici reden geweest om koning Willem I een mer-
198 B eleid & M aatschappij 1989/4
cantilist te noemen. Zijn ruimtelijk beleid geeft echter aanleiding om hem te beschouwen als een aanhanger van het kameralisme, de leer die in het achttiende-eeuwse Duitsland werd ontwikkeld.
De Kameralwissenschaft betoogde het omgekeer
de van wat wij vandaag gewoon vinden: ze vatte de economie op als dienstbaar aan de openbare finan-
. . . 14
eten.
De koning had twee redenen om zich daarbij aan te sluiten, een financiële en een ideologische.
De eerste was ’s rijks schier bodemloze schatkist die ook met de talrijke grote staatsleningen van die decennia niet voldoende kon worden gevuld - de situatie was zo ernstig dat na de abdicatie van de koning bleek dat hij de volksvertegenwoordi
ging op financieel terrein langdurig had misleid en de staat nagenoeg bankroet had achtergelaten.15 De tweede, ideologische reden kwam voort uit de Polizeiwissenschaft, de achttiende-eeuwse staats
leer waarvan de Kameralwissenschaft de finan- cieel-economische verbijzondering was. In de Po
lizeiwissenschaft werd de betrekking tussen vorst en volk opgevat als die tussen vader en gezin, de vader heerste over zijn eerbiedige, dienende vrouw en kinderen en waakte zonder tegenspraak over hun welzijn. H et verlicht despotisme is de re
geringsvorm die deze leer in praktijk bracht; een term die overigens vaak, en terecht met de regeer
wijze van Willem I in verband is gebracht.
De Polizeiwissenschaft poneerde ook dat de ar
moede in de samenleving bestreden moest worden door de rijken te begunstigen, want hoe groter hun welvaart was, des te groter zouden hun beste
dingen zijn en derhalve des te kleiner het aantal armen. Het is frappant dat het ruimtelijk beleid van koning Willem I de toepassing van deze leer toont: hij hield zich niet of nauwelijks rechtstreeks bezig met de verbetering van de welvaart van de armste landsdelen en de vele armen in zijn volk.
Hij concentreerde zich op de rijke provincie Hol
land: haar economische wederopbloei zou de staatsfinanciën weer gezond moeten maken, on
der andere door de rendementen van de grote openbare werken die de staat daarvoor ondernam.
Het is de tragiek van deze beslissing geweest dat deze investeringen het beoogde doel niet konden bereiken, vooral omdat de keus voor Amsterdam verkeerd was. Al in 1830 werd zichtbaar dat de
meest profijtelijke handelsstroom via Rotterdam ging lopen - het oordeel van de hierboven ge
noemde Staatscommissie was daar in 1836 een be
wijs van. De opkomst van Rotterdam als eerste handelsstad was niet het gevolg van specifieke maatregelen van de rijksoverheid (want die waren er niet), maar van buitenlandse ontwikkelingen.16 Er is nog een aspect van het ruimtelijk beleid van de koning dat in deze schets belicht moet worden.
Het beleid werd niet alleen bepaald door de socia
le en de economische paradigmata uit de Polizei- en Kameralwissenschaft, maar ook door wat juri
disch mogelijk en onmogelijk was. Evenals de so- ciaal-economische opvattingen staan ook de toen
malige juridische denkbeelden en praktijken nogal ver van onze huidige af. Het staats-, pu
bliek- en privaatrecht werd bepaald niet geken
merkt door een duidelijke afbakening en inrich
ting. H et staatsbestel van de koning en zijn manier van optreden is ook geen stimulans geweest voor vernieuwing en verheldering van de rechtsorde, die toen grotendeels was samengesteld uit de erfe
nis van de oude Republiek en de Franse bezetting.
Het is de grote verdienste van Thorbecke geweest dat hij die ontwikkeling krachtig in gang heeft ge
zet, met als eerste mijlpaal de nieuwe Grondwet van 1848.17 Hoeveel wetten en besluiten de koning ook uitvaardigde om zijn oppertoezicht over de ruimtelijke orde van de natie verder de detaille
ren, er bleef steeds nog zeer veel over dat zonder regeling bleef. De traagheid die zo vaak het ken
merk van de toenmalige maatschappij is genoemd is ongetwijfeld, paradoxaal genoeg, mede veroor
zaakt door het autocratische optreden van de ko
ning, die de welvaart wilde bespoedigen door ge
hoorzaamheid aan zijn energieke leiding te eisen - maar die door gebrek aan duidelijkheid en juri
disch instrumentarium vertraging en stagnatie in de hand werkte. Talloze vragen die voor de groot
scheepse verbetering van de inrichting van het land essentieel waren, bleven onbeantwoord, ter
wijl de koning zich het alleenrecht voorbehield die antwoorden te geven of te laten geven: kwesties over onderhoudsplichten, erfdienstbaarheden, ei
gendomsrechten, aansprakelijkheden, bevoegd
heden, gezagsverhoudingen tussen particulieren en overheden en tussen overheden onderling. Het juridische begrip ‘publiek domein’ had geen ob
jectieve definitie - de koning zelf bepaalde die de fado, zoals door de constructie van het Amortisa
tie Syndicaat.18 Ook de definitie van het algemeen belang bleef buiten juridisch onderzoek, ofschoon ook in naam daarvan soms ingrijpende beslissin
gen werden genomen. De moeizame aanleg van de spoorweg tussen Amsterdam en Rotterdam (1847 voltooid), die gepaard ging met notoir problemati
sche onteigeningen, is daarom niet werkelijk de weerspiegeling van die veronderstelde Jan Salie- geest. De obstructie van particuliere grondeigena
ren was meer te wijten aan de nogal onhandige in
troductie van een technologische noviteit in een samenleving die de spoorweg nog niet als een alge
meen belang zag, maar als een winstobject waar
van ieder die kon een graantje meepikte. Wie zou rond 1835 of 1840 beoordelen of een onteigening voor de spoorweg inderdaad in het algemeen be
lang was, of hoofdzakelijk in het belang van de spoorwegmaatschappij - hoe zwaar moest het toch al moeilijk te omschrijven algemeen belang wegen tegenover de particuliere eigendom? De discussies in onze eigen tijd over mogelijke tracé’s van de TGV, waartegen sommige gemeenten en provin
ciebesturen zich keren omdat zij enkel de lasten en niet de lusten ervan verwachten, laten zien hoe be
grijpelijk en hoe taai de problematiek van grote openbare werken kan zijn wanneer de bestuurlij
ke, politieke en juridische context nog niet tot rust is gekomen.
Noten
1. Klassiek is Jan de Vries, Barges and Capitalism. Pas
senger transportation in the Dutch Economy (1632-1839), Utrecht 1981.
2. J. Bieleman, Boeren op het Drentse zand 1600-1910.
Een nieuwe visie op de ‘oude’ landbouw, Wageningen 1987 (A.A.G. Bijdragen 29).
3. H. Knippenberg, B. de Pater, De eenwording van Ne
derland. Schaalvergroting en integratie sinds 1800, Nijmegen 1988.
4. J. Berting, Tn het brede maatschappelijke midden: de veranderende positie van de middengroepen in de Neder
landse samenleving tussen 1850-1980’, in: F.L. van Holt- hoon (red.), De Nederlandse samenleving sinds 1815, wor
ding en samenhang, Assen/Maastricht 1985, p. 119-137;
J.J.M. de M eere, Economische ontwikkeling en levensstan
daard in Nederland gedurende de eerste helft van de negen
tiende eeuw, D en Haag 1982, p. 56-77.
5. Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening: Op weg naar 2015, deel d: regeringsbeslissingen, ’s-Gravenhage
1988, p. 7.
6. Joh. de Vries, De economische achteruitgang der Repu
bliek in de achttiende eeuw, Amsterdam 1959.
7. W.M. de Brauw, De departementen van algemeen be
stuur in Nederland, sedert de omwenteling van 1795, Utrecht 1864; H. Lintsen, Ingenieurs in Nederland in de negentiende eeuw. Een streven naar erkenning en macht, D en Haag 1980;
P.G . van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne bureaucratie in Nederland 1813-1940, Kam
pen 1988.
8. Voor een deel opgenomen in J.F. Boogaard, Wetten, decreten, besluiten en tractaten op den Waterstaat in Neder
land, met aanteekeningen I, ’s-Gravenhage 1858.
9. Vgl. J.J.M. de M eere, o .c ., 5 e.v.; J.L. van Zanden, De economische ontwikkeling van de Nederlandse landbouw in de negentiende eeuw 1800-1914, Utrecht 1985.
10. M. Hartgerink-Koomans, ‘Handelsbetrekkingen en spoorwegverbindingen in de eerste helft der 19e eeuw.
Plannen tot spoorwegbouw in de Noord-Oostelijke provin
cies 1845-1854’, Economisch Historisch Jaarboek XX VI (1956), p. 1-72.
11. Vgl. R. Demoulin, Guillaume f r et la transformation économique des Provinces Beiges (1815-1830), Luik/Parijs 1938. D e Zuid-Willemsvaart hield overigens in Maastricht op, zodat het nabij gelegen industriegebied rondom Luik ook niet echt voordeel van dat kanaal kon trekken.
12. O .a. W. Fritschy, ‘Spoorwegaanleg in Nederland van 1831 tot 1845 en de rol van de Staat daarin’, Economisch So- ciaal-Historisch Jaarboek XX X X V I (1983), p. 180-227.
13. Voor een meer uitgebreide behandeling van de over
heidsbemoeienis met de inrichting van het land zie A . van der Woud, Het lege land. De ruimtelijke orde van Nederland 1798-1848, Amsterdam 1987.
14. A .W . Gerloff, Staatstheorie und Staatsprozess des ka- meralistischen Verwaltungsstaates, Breslau 1937.
15. J.T. Buijs, De Nederlandsche Staatsschuld sedert 1814, Haarlem 1857; A . Houwink, ‘Een halve eeuw Neder
landsche staatsschuld 1798-1848’, De Economist LXX XX (1941), p. 585-606.
16. H .P .H . Nusteling, De Rijnvaart in het tijdperk van stoom en steenkool 1831-1914. Een studie van het goederen
verkeer en de verkeerspolitiek in de Rijndelta en het achter
land, mede in verband met de opkomst van de spoorwegen en de concurrentie van vreemde zeehavens, Amsterdam 1974.
17. E. Poortinga, De scheiding tussen publiek- en privaat
recht bij Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872), theorie en toepassing, Nijmegen 1987.
18. J.C. Schroot heeft er op gewezen dat het begrip pu
bliek domein tot ver in onze eeuw (arrest H .R . 1968) pro
blematisch is geweest. Dat die problematiek in volle om
vang tijdens de regering van koning Willem I is ontwikkeld, komt in dat artikel niet aan de orde (‘Publiek domein, leer kan taai zijn’, Publiek Domein 1988, nr. 10,144-148; vgl. A . van der W oud, o .c., 510 e .v .). Wellicht heeft het begrip met een niet-juridische, meer politieke en bestuurlijke definitie wel toekomst, zie: A.M .J. Kreukels, J.B .D . Simonis (red.), Publiek domein. De veranderende balans tussen staat en sa
menleving, Meppel/Amsterdam 1988 (Beleid & Maatschap
pij jaarboek 1987-1988).
