I Blauwe Knooppunten
en interregionale zelfsturing
•
C\\bo<$ vto^S
Verslag van een onderzoek in het kader van de voorbereidingen
voor de vierde Nota waterhuishouding, in opdracht van de Rijkspla-
nologische Dienst en Rijkswaterstaat uitgevoerd door Heidemij
Advies BV in samenwerking met de Vakgroep Ruimtelijke Planvor-
ming van de Landbouwuniversiteit Wageningen.
Blauwe Knooppunten
en interregionale zelfsturing
Eindrapport
Auteurs:
dhr. ir. E.J.j. van Slobbe (Heidemij Advies BV)
dhr. ir. M.J. van der Vlist (Landbouw Universiteit Wageningen) mw. ir. M.A.L. van Engelenburg (Heidemij Advies BV)
mw. drs. H. Pouwel (Heidemij Advies BV)
mei 1996
675/CE96/1134/12381
Samenvatting 1
2
3
Inleiding 1.1 1.2
Aanpak
Opbouw rapport Blauwe knooppunten 2.1
2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
Watersystemen Afwenteling Typologie Maatregelen
Knooppunt als relatie tussen actoren
Relaties tussen waterbeheerders en het waterakkoord Uitwerking
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Selectie cases Drentse Aa
Vechtpl assengeb i ed Rijn
Meerpolder Over-Betuwe Rijnland
Een vergelijking tussen de cases
13 14 15 17 20 21 21 22 23 25 27 27 29 31 33 35 38 40 42
4 Succes- en faalfactoren met betrekking tot zelfsturing 47 4.1 Kenmerken van interregionale zelfsturing 47 4.2 Wat is kwaliteit: visie of technische onderbouwing 49
4.3 Wat is draagvlak ? 50
5 Aanbevelingen 53
Literatuur 58 Bijlage 1: Samenstelling begeleidingscommissie en projectteam 60
Bijlage 2: Lijst van deelnemers aan de werkconferentie dd 14-2-1996 61
J heidemij
Voorwoord
Het belang van water als verbindend element in de omgevingsplanning wordt steeds breder onderkend. Toch treden in de communicatie tussen ruimtelijk, water- (en milieu)beleid nog vaak'misverstanden op, veroor- zaakt door cultuurverschillen, andere begrippenkaders en beleidscategorie- ën. Dit maakt de uitwerking van rijksbeleid op regionaal en lokaal niveau er niet gemakkelijker op.
Deze studie is begonnen met het inzicht dat er nog steeds sprake is van een flinke afwenteling van milieuproblemen tussen gebieden. Daarom is het concept van de 'blauwe knooppunten' ontwikkeld; plaatsen in het water-systeem waar overdracht van water en stoffen plaatsvindt.
Het tweede deel van de titel, 'interregionale zelfsturing', geeft aan dat in dit concept aan elkaar grenzende regio's zelf afspraken over deze over- dracht zullen moeten maken. De taak van het rijk kan dan beperkt blijven tot het stellen van kaders.
Om deze afspraken na te kunnen komen, kunnen zowel technische als gebiedsgerichte maatregelen nodig zijn. Dit impliceert betrokkenheid vanuit zowel waterbeleid als ruimtelijke ordening.
Op deze manier slaan blauwe knooppunten een brug tussen verschillende beleidsvelden, tussen beleid en andere actoren en tussen visievorming voor de lange termijn en het treffen van maatregelen op de korte termijn.
Wij vinden blauwe knooppunten daarom een perspectiefvol concept. In de discussies over de Vierde Nota Waterhuishouding en over de perspectie- vennota Nederland 2030 zullen we het dan ook, gezamenlijk met betrok- kenen, verder toetsen en uitwerken.
A.H.G.C, van der Beesen W.M. de Jong
Projectleider Vierde Nota Projectleider Nederland 2030 Waterhuishouding
J heidemij
Samenvatting
Dit is een samenvatting van het onderzoek 'Blauwe knooppunten en interregionale zelfsturing', dat Heidemij Advies BV in samenwerking met de Vakgroep Ruimtelijke Planvorming van de Landbouw Universiteit Wageningen heeft uitgevoerd in opdracht van de Rijksplanologische Dienst van het Ministerie van VROM en het projectteam vierde Nota van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Het doel van het onderzoek is:
Het verkennen van mogelijkheden voor het rijk om voorwaarden te scheppen waaronder op regionaal niveau de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van afwenteling tussen gebieden kan worden gestimu- leerd.
Afwenteling van problemen tussen gebieden
Afwenteling van problemen tussen gebieden vindt ondermeer plaats via het oppervlaktewater. Bovenstrooms gelegen gebieden voeren water met daarin opgeloste stoffen af naar lager gelegen gebieden. Daar kunnen de opgeloste stoffen voor problemen zorgen (vervuilde waterbodem) en kan watertekort of -overschot droogte of wateroverlast veroorzaken. Ook poldergebieden nemen water in (kwantiteit/kwaliteit) en slaan water uit (kwantiteit/kwaliteit).
Tussen beheersgebieden of waterhuishoudkundige eenheden kunnen plaat- sen aangewezen worden waar overdracht van stoffen en water plaatsvindt van het ene gebied naar het andere. Ook binnen beheersgebieden kunnen deze punten worden aangewezen. De punten noemen we blauwe knopen.
Blauwe knooppunten
Het aanwijzen van deze blauwe knopen is van belang om:
- ter plaatse de stoffenvrachten en het afvoerverloop te kunnen registre- ren;
- taakstellingen te kunnen formuleren met betrekking tot reductie van stoffenvrachten en het afvoerverloop, om afwenteling van problemen tegen te gaan dan wel te verminderen.
De concentraties aan stoffen (rwzi's, diffuse bronnen en dergelijke) en het afvoerverloop zijn een gevolg van menselijke activiteiten en de inrichting van het waterhuishoudkundig systeem (drooglegging stedelijk gebied en landbouwgronden, versnelde afvoer, profiel, verhard oppervlak).
Door middel van een herkomstanalyses kunnen de stoffenvrachten/concen- traties en het afvoerverloop ter plaatse van het blauwe knooppunt terug- vertaald worden naar bijdragen van de verschillende deelgebieden, dan wel doelgroepen en vormen van grondgebruik.
heidemij
Netwerk van actoren
O p deze manier ontstaat een netwerk van actoren die allen een relatie hebben met het blauwe knooppunt. Het blauwe knooppunt kan derhalve ook opgevat worden als netwerk van actoren die gezamenlijk inspannin- gen zullen moeten leveren om de taakstellingen op het blauwe knooppunt te realiseren. Dit wordt in dit onderzoek aangeduid met regionale zelfstu- ring. De relaties tussen de actoren kan geduid worden als hiërarchische relatie (formele onderschikking), een netwerkrelatie (consensusgericht) of een ruil- of marktrelatie.
De geformuleerde taakstellingen op het blauwe knooppunt kunnen ver- gaande consequenties hebben voor het hele stroomgebied. Bijvoorbeeld:
een stroomsnelheid van 40 cm/s gecombineerd met een bepaald afvoerver- loop op het blauwe knooppunt kan betekenen dat in grote delen stroom- gebied de grondwaterspiegel zal moeten worden verhoogd.
Puntgerichte en vlakgerichte maatregelen
O m de taakstellingen te kunnen bereiken zullen waterbeheerder en gemeente nauw samen moeten werken. Daarbij kan gedacht worden aan twee type maatregelen; namelijk puntgerichte en vlakgerichte maatregelen.
Puntgerichte maatregelen betreffen technische werken (rwzi's, rioolover- storten) en administratieve maatregelen (vergunningverlening).
Vlakgerichte maatregelen betreffen ondermeer verandering van bestemmin- gen, aanleg van helofytenfilters.
Vraagstelling
Het voorgaande is vertaald in de volgende vraagstelling:
Kunnen (en zo ja op welke wijze) blauwe knooppunten in het water- huishoudkundig systeem gebruikt worden om door middel van interregi- onale zelfsturing afwenteling van problemen (wateroverschot of -tekort, vervuiling) tussen gebieden tegen te gaan, dan wel de hoeveelheden water en stoffen op een dergelijk punt zodanig te manipuleren dat deze op een minder kwetsbare plek in het waterhuishoudkundig systeem terecht komen? En welke randvoorwaarden kan het Rijk creëren om deze interregionale zelfsturing te bevorderen?
Aanpak
In het onderzoek zijn drie stappen onderscheiden:
1. opstellen van een typologie van blauwe knooppunten;
2. bepalen van succes- en faalfactoren aan de hand van een zestal voor- beeldprojecten;
3. vaststellen van door het Rijk te scheppen randvoorwaarden.
Typologie van blauwe knooppunten
Door een combinatie te vormen tussen typen watersystemen (hellende, vlakke gebieden en zee(-armen)) en typen van afwenteling (piekafvoer, verdroging, puntbronnen, diffuse verontreiniging en bagger) ontstaat een
J heidemij
beeld van de blauwe knooppunten die voor dit onderzoek relevant zijn.
Piekafvoeren doen zich vooral in hellende en stedelijke gebieden voor, verdroging in hellende gebieden.
De problemen van de vervuilde waterbodem doet zich vooral voor in vlakke en stedelijke gebieden. De problematiek van de diffuse verontreini- ging doet zich vooral voor in landelijke gebieden. In de stedelijke gebie- den concentreert zich de problematiek van de puntbronnen, rwzi's en riolering.
Voorbeeldprojecten
Op basis van de typologie is een zestal cases geselecteerd met het oog op het achterhalen van de succes- en faalfactoren van interregionale zelfstu- ring. De keuze van voorbeelden is gevallen op de Drentse Aa, Vechtplas- sen, Rijn, Meerpolder, Over-Betuwe en Rijnland.
Succes en faalfactoren
Aan de hand van een aantal sleutelfactoren zijn de projecten geanalyseerd.
Met betrekking tot het initiatief is het met het oog op succes van belang dat de initiatiefnemer:
- een duidelijk visie heeft en tegelijkertijd;
- een coördinerende rol vervult in het netwerk van actoren.
In het geval van Vechtplassen en Over-Betuwe is van de eerste wel, maar van de tweede voorwaarde geen sprake. De initiatiefnemer heeft wel een visie, maar is excentrisch ten opzichte van het netwerk dat de visie moet dragen en de uitvoering in technische en financiële zin gestalte moet geven.
Commitment in de fase van voorbereiding is van groot belang voor het slagen van het project. In geval van Vechtplassen en Over-Betuwe bestond er geen bestuurlijk commitment in de vorm van een convenant (Drentse Aa) of een internationaal akkoord (Rijn). In twee gevallen gaat het om een 'reguliere' activiteit, zoals het bestemmingsplan (Meerpolder) en het water- akkoord (Rijnland).
Het bestuurlijk commitment houdt direct verband met de vorm waarin de organisatie wordt gegoten. Zonder een dergelijk commitment (Vechtplas- sen, Over-Betuwe) blijft het bij een voorstel. Overigens kunnen delen van een dergelijk voorstel in een later stadium wel degelijk nog elders gereali- seerd worden, zoals in geval van de Over-Betuwe.
Met betrekking tot de diagnose kan gesteld worden dat de kans op succes wordt vergroot wanneer de initiatiefnemer zijn visie (uitgangspunten en dergelijke) reeds:
- heeft uitgewerkt in nota's en andere stukken (zoals in de Meerpolder) en/of,
- kan teruggrijpen op reeds bestaand beleid (zoals bij de Drentse Aa),
J heidemij
- of zich als gevolg van een calamiteit gesteund weet door grote maat- schappelijke en politieke steun (zoals bij de Rijn);
- er sprake is van enthousiasme in het ondersteunend ambtelijk apparaat van de initiatiefnemer (Meerpolder).
De oplossingsrichting/doel wordt versterkt wanneer er sprake is van:
- het kunnen meekoppelen en meeliften in andere besluitvormingstra- jecten (Meerpolder, Drentse Aa);
- steun wordt verworven bij actoren die niet in het netwerk zitten (Meer- polder ecologische hoofdstructuur);
- er bij het kiezen van accenten in de probleemoplossing ingespeeld wordt op de tijdgeest.
Met betrekking tot de instrumenten kan worden geconcludeerd dat:
- er in vijf van de cases sprake is van mix van instrumenten;
- er in één geval sprake is van een enkel instrument, namelijk het water- akkoord.
Ten aanzien van het commitment in de uitvoering komt uit de diverse cases naar voren dat:
- partijen die grote (financiële) gevolgen zullen ondergaan (zoals de land- bouw in Vechtplassen),
- dan wel partijen die voor een belangrijk deel de technische en financi- ële voorwaarden in handen hebben, voor de realisatie van het project (drinkwaterwinning Vechtplassen, grondexploitatie Meerpolder) in een zeer vroeg stadium dienen te worden betrokken.
Aanbevelingen
Los van de genoemde factoren zijn er succes- en faalfactoren die dieper gaan. Het gaat bij zelfregulering namelijk om een andere manier van werken dan de vertrouwde projecten, die aan de hand van bekende projectcycli geanalyseerd kunnen worden. Het gaat om activiteiten waar mensen met een verschillende achtergrond eikaars taal en methoden van werken moeten begrijpen. In de huidige beleidspraktijk van afstemming tussen ruimtelijke ordening, waterbeheer en milieubeheer is er nog geen sprake van:
- het verstaan van eikaars taal en methoden;
- een eenduidige probleemdefiniëring;
- een duidelijk bestuurlijk kader;
- een duidelijke financiële verdeelsleutel;
- welke actoren relevant zijn en welke niet;
- een duidelijke definitie van de rollen van de actoren;
- duidelijkheid over kwaliteitscriteria waarop plannen en oplossings- richtingen worden beoordeeld.
Elke zelfreguleringsactiviteit staat daarmee voor de opgave om met betrek- king tot deze zaken een antwoord te vinden.
J heidemij
De mate waarin ten aanzien van de bovengenoemde factoren overeen- stemming kan worden bereikt is bepalend voor het succes van de zelfregu- lering.
Het is van belang om te benadrukken dat het concept Blauwe Knoop- punten opgevat dient te worden als een poging om een gemeenschap- pelijk taakveld te creëren ten behoeve van de afstemming tussen ruimtelijke ordening en waterhuishouding.
Een sleutelrol in deze afstemming vormt de functietoekenning. Functietoe- kenning zal, zowel in de lijn van de ruimtelijke ordening als in de lijn van de waterhuishouding, meer in het teken dienen te staan van het voorko- men van afwenteling van problemen van het ene naar het andere gebied.
Met het concept blauwe knooppunten kunnen de sterke kanten van de functietoekenning in ruimtelijke ordening en waterhuishouding met elkaar verbonden worden.
Op grond van de typologie en de analyse van de succes- en faalfactoren zijn aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen hebben betrekking op voorwaarden die door het rijk gesteld kunnen worden om zelfregule- ring te bevorderen.
1. Het verdient aanbeveling om doelstellingen en taakstellingen met betrekking tot de waterhuishouding te differentiëren naar stroom- gebieden/waterhuishoudkundige eenheden.
2. Het verdient aanbeveling terughoudend te zijn met middel voorschrif- ten teneinde de bewegingsvrijheid van de waterbeheerder, provincie en gemeente te vergroten.
3. Introduceer het concept van de blauwe knooppunten zowel in de ruimtelijke-ordeningslijn als in de waterbeheerslijn:
a. als inhoudelijk aanknopingspunt voor ruimtelijke ordening en de stroomgebiedbenadering;
b. als manier om relevante actoren te selecteren.
4. Wijs in de Nota's blauwe knooppunten aan in het waterhuishoudkun- dig hoofdsysteem (uitwerking kan eventueel in een Algemene maatre- gel van bestuur) en laat provincies blauwe knooppunten opnemen in waterhuishoudingsplan (uitwerking kan eventueel in de provinciale verordening) en streekplan.
5. In verband met het concept Blauwe Knooppunten verdient het aanbe- veling het instrument waterakkoord breder toe te passen en het gebruik ervan te stimuleren.
J heidemij
6. Het is van belang om per knooppunt aan te geven welke stoffen gemeten dienen te worden en op welke wijze het afvoerverloop geregistreerd dient te worden.
7. Formuleer in de Nota waterhuishouding, de waterhuishoudingsplan- nen en beheersplannen per knooppunt:
a. reductiedoelstellingen voor stoffen;
b. taakstellingen voor de hoeveelheid aan en af te voeren water;
c. het afvoerverloop .
8. Ontwikkel, voor het verminderen (dan wel toenemen) van de afwen- teling van problemen tussen beheersgebieden, een systeem van vergoedingen met het oog op de te verrekenen kosten tussen waterbe- heerders.
9. Het verdient aanbeveling in plannen zowel met betrekking tot de ruimtelijke ordening als de waterhuishouding bij de functietoekenning rekening te houden met:
a. de condities en effecten (afwentelingsproblemen) van vormen van grondgebruik;
b. de ordening van functies ten opzichte van elkaar, in relatie tot de taakstellingen op het blauwe knooppunt.
10. Ontwikkel als afwegingskader een puntensysteem waarmee de mate waarin het geheel aan taakstellingen wordt of zal worden gereali- seerd, kan worden beoordeeld.
J heidemij
1 Inleiding
Dit rapport is het resultaat van het onderzoek 'Blauwe knooppunten en interregionale zelfsturing' dat Heidemij Advies BV in samenwerking met de Vakgroep Ruimtelijke Planvorming van de Landbouw Universiteit Wageningen uitgevoerd heeft in opdracht van de Rijksplanologische Dienst van het Ministerie van VROM en het projectteam Vierde Nota van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Het doel van het onderzoek is:
Het verkennen van mogelijkheden voor het rijk om voorwaarden te scheppen waaronder op regionaal niveau de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van afwenteling tussen gebieden kan worden gestimu- leerd.
Voor dit onderzoek is het begrip blauwe knooppunten geïntroduceerd vanuit de gedachte dat blauwe knooppunten van belang kunnen zijn voor het tegengaan van afwenteling van problemen met betrekking tot water- kwaliteit en waterkwantiteit van het ene naar het andere gebied. Onder blauwe knooppunten wordt in dit onderzoek verstaan:
knooppunten in het waterhuishoudkundig systeem waar overdracht van water en stoffen plaatsvindt.
Met betrekking tot deze knooppunten kan een aantal schaalniveaus worden onderscheiden:
- knooppunten in het waterhuishoudkundig hoofdsysteem;
- knooppunten in de daarbinnen liggende en/of op afwaterende water- huishoudkundige systemen (veelal samenvallend met de grens tussen beheersgebieden van waterbeheerders);
- knooppunten binnen waterhuishoudkundige systemen, bijvoorbeeld daar waar zij beken afwateren op een hoofdbeek, op een laag gelegen polder binnen een groter poldergebied (veelal gelegen binnen het beheersgebied van waterbeheerders).
Deze indeling maakt duidelijk dat er een bepaalde hiërarchie bestaat binnen een waterhuishoudkundig systeem en dus ook tussen de daarin te onderscheiden blauwe knooppunten. Deze knooppunten kunnen voorge- steld worden als een knoop in een logistiek stelsel, waarbij de op te lossen vraag is om de juiste hoeveelheid water van de juiste kwaliteit op het juiste moment op de juiste plaats te krijgen. De knooppunten kunnen overigens vergezeld gaan van technische werken zoals stuwen of gemalen, maar dit is niet noodzakelijk.
J heidemij
Blauwe knooppunten worden van belang geacht om afwenteling tussen gebieden tegen te gaan door middel van interregionale zelfsturing. Interre- gionale zelfsturing wordt in dit rapport gedefinieerd als samenwerking tussen publieke (en private) actoren op interregionaal niveau met betrek- king tot het komen tot een oplossing voor de afwenteling van problemen in hun plan- en/of beheersgebied. Daarbij is interregionaal gekoppeld aan het blauwe knooppunt; het gaat immers om afwenteling van het ene naar het andere gebied. Interregionaal duidt derhalve geen schaalniveau, maar een relatie aan tussen gebieden. Dat wil zeggen: zowel partijen die problemen afwentelen als partijen die problemen ontvangen, geconcen- treerd gedacht op het blauwe knooppunt, zijn bij de zelfsturing betrokken.
In concreto gaat het daarbij in dit onderzoek in eerste instantie om publie- ke actoren zoals Rijk, provincie, gemeenten en waterbeheerders, die verantwoordelijkheden en taken hebben op het terrein van het waterbe- heer, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer en in de tweede plaats private actoren als landbouw, recreatie en dergelijke. Het centraal stellen van deze publieke actoren hangt nauw samen met het doel van het onderzoek namelijk het verkennen van de mogelijkheden die het Rijk heeft om deze publieke actoren te stimuleren en te instrumenteren om hun verantwoordelijkheid met betrekking tot het afwentelingsvraagstuk te nemen.
Het voorgaande is vertaald in de volgende vraagstelling:
Kunnen (en zo ja op welke wijze) blauwe knooppunten in het water- huishoudkundig systeem gebruikt worden om door middel van interregi- onale zelfsturing afwenteling van problemen (wateroverschot of
-tekort, vervuiling) tussen gebieden tegen te gaan, dan wel de hoeveel- heden water en stoffen op een dergelijk punt zodanig te manipuleren dat deze op een minder kwetsbare plek in het waterhuishoudkundig systeem terecht komen? En welke randvoorwaarden kan het Rijk creëren om deze inter-regionale zelfsturing te bevorderen?
Aanpak
In het onderzoek zijn drie stappen onderscheiden:
- opstellen typologie:
welke aspecten spelen een rol bij blauwe knooppunten? Is het mogelijk aan de hand hiervan een typologie op te stellen voor blauwe knoop- punten?
- bepalen succes- en faalfactoren:
welke succes- en faalfactoren met betrekking tot interregionale zelfstu- ring zijn te onderscheiden in een aantal voorbeeldprojecten?
- vaststellen mogelijk door het Rijk te scheppen randvoorwaarden.
Hiertoe is zowel een literatuurstudie uitgevoerd als een werkconferentie gehouden, beide gericht op een zestal voorbeeldprojecten.
1.2 Opbouw rapport
In hoofdstuk 2 wordt een typologie voor blauwe knooppunten uitgewerkt.
Hoofdstuk 3 beschrijft zes voorbeeldprojecten die op basis van deze typologie geselecteerd zijn. In hoofdstuk 4 worden de succes- en faalfacto- ren en de randvoorwaarden die het Rijk kan scheppen bij het voorkomen van afwenteling van problemen door gebruik te maken van blauwe knoop- punten. In hoofdstuk 5 worden de conclusies en aanbevelingen beschre- ven.
J heidemij
J heidemij
Blauwe knooppunten
In hoofdstuk 1 zijn blauwe knooppunten gedefinieerd als plaatsen in het waterhuishoudkundig systeem waar water en stoffen van riet ene water- deelsysteem naar het andere stromen. Deze blauwe knooppunten zijn van belang om afwenteling tussen gebieden tegen te gaan door middel van afstemming tussen het handelen van met name publieke actoren met verantwoordelijkheden en taken met betrekking tot het waterbeheer, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer. Een blauw knooppunt is dus niet alleen een plaats in het waterhuishoudkundig systeem, maar kan ook opgevat worden als een voor dat knooppunt en de afwentel ingsproblema- tiek relevant netwerk van actoren.
Een voorbeeld:
Blauw knooppunt X vormt de grens tussen twee beheersgebieden van waterbeheerders. Op dat punt wordt voor de stoffen Y en Z de vrach- ten a en b gemeten. Ingevolge een plan/taakstelling dienen de lasten voor deze stoffen gereduceerd te worden met 50 %, resp. 75 % in het jaar 2000. Bovendien heeft de benedenstrooms gelegen waterbeheer- . der last van piekafvoeren uit het bovenstrooms gelegen gebied. De bovenstrooms gelegen waterbeheerder kan slechts een geringe bijdrage leveren aan de reducties, want de piekafvoeren zijn grotendeels afkom- stig uit stad Q en stof y wordt hoofdzakelijk door de landbouw uitge- stoten.
Het is in deze situatie denkbaar dat de waterbeheerder met gemeente Q gaat overleggen om hun bijdrage aan de piekafvoer te verminderen door een aantal maatregelen. Een aantal kleinere gemeenten dient ook een bijdrage te leveren. Met de gemeente Q wordt uiteindelijk een waterconvenant gesloten met betrekking tot het voorkomen van de piekafvoer.
Wat betreft de stof y wordt getracht door middel van technische maatregelen (helofytenfilter, voorzuivering van een aantal vuile water- lopen) de vracht uit de landbouw af te vangen. Met de landbouw zelf wordt een regionaal stoffenconvenant gesloten.
Met de benaderingen {positionering, buffering en deelstroomgebied:
zie figuur 1) opgevat als ruimtelijke strategieën kunnen daarbij diverse vormen van grondgebruik (waterbehoefte, condities en effecten) ten opzichte van elkaar worden geordend.
Figuur 1 Hydrologische ordeningsprincipes
O «w/ Vx KJ KS KJ
DEELSTROOMQEBIED-PRINCIPE
POS ITIONERINGS-PRINCIPE
legenda
C D compartiment landbouw WM compartiment natuur E ü l compartiment drinkwater Ü33 zone met aangepaste functies
£ 3 grens deelsiroomgebieden Ë 3 walerlopen
E 3 grondwaterstroming
"^ KJ \^ KJ "^ KJ /
BUFFER-PRINCIPE
Deelstroomgebied-principe:
Positianerings-principe:
Buffer-principe:
functiëaccent per stroomgebied; milieubelastende func- ties in deëlstroomgëbiedën met weining kwetsbare func- ties
functies met verenigbare omgeyingseiseri; milieubelas- tende functies benedenstrooms van gevoelige gebieden ruimtelijke functiescheiding met qyergangszones; exten- sivering en technische maatregelen in bufferzones
Bron: Rijksplanologische Dienst, 1995
J heidemij
De gedachte hierachter is dat aan elk knooppunt een herkomstanalyse van stoffen en water wordt gekoppeld, zodat de bijdrage van publieke en private actoren en/of deelgebieden kan worden vastgesteld. Op grond van deze herkomstanalyse kunnen taakstellingen worden terugvertaald naar actoren, deelstroomgebieden en vormen van grondgebruik.
Er kunnen aan het concept blauwe knooppunten vier aspecten worden onderscheiden:
a. watersystemen en waterhuishoudkundige systemen, b. afwentelingsproblemen,
c. actoren en de relaties daartussen,
d. maatregelen in relatie tot afwentelingsproblemen.
Figuur 2
watersystemen
" ^
actoren
^
blauw knooppunt
^
afwentelings- problemen
^ \
maatregelen
In deze figuur staat het blauwe knooppunt centraal. In de blokken er om heen zijn voor het knooppunt de belangrijke factoren weergegeven. Het blauwe knooppunt is weliswaar gelokaliseerd in het waterhuishoudkundig systeem, maar het karakter van het knooppunt wordt bepaald door de kenmerken van het betreffende watersysteem, waar het knooppunt deel van uitmaakt en de daar voorkomende problemen van verontreiniging, piek-afvoeren, wateroverschot of-tekort c.q. de afwentelingsproblemen.
Het knooppunt kan ook gedacht worden als relaties tussen (publieke) actoren. Welke actoren dit zijn en hoe zij zich tot elkaar verhouden is van grote invloed op de mogelijkheid en wijze van interregionale zelfsturing.
Ook ten aanzien van de maatregelen die de diverse actoren kunnen treffen om afwenteling tegen te gaan zijn verschillen te constateren.
In de volgende paragrafen zullen de elementen van de figuur nader worden uitgewerkt met het doel te komen tot een typologie van blauwe knoop-punten op basis van kenmerken van het watersysteem en de afwentelingsproblemen.
J heidemij
In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op een onderscheid in watersystemen in termen van mate van beheersbaarheid en in 2.2 op soorten afwentelings- problemen. Op basis hiervan wordt in paragraaf 2.3 een typologie gecon- strueerd. In paragraaf 2.4 komen typen maatregelen aan de orde in relatie tot afwentelingsproblemen.
Blauwe knooppunten kunnen daarnaast zoals reeds vermeld, ook worden opgevat als knooppunt tussen actoren. Immers het gaat bij het definiëren en identificeren van deze knooppunten niet alleen om registratie van het systeem, maar ook om interregionale zelfsturing. Bieden de knooppunten een aangrijpingspunt voor strategievorming met het oog op beïnvloeding van het gedrag van actoren? Daarom wordt in paragraaf 2.5 ingegaan op verschillende typen relaties tussen actoren en een beschrijving van de belangrijkste aspecten van deze relaties. De relaties tussen waterbeheer- ders en andere publieke actoren (rijk, provincie, gemeente) worden daar
geduid.
Watersystemen
Het watersysteem van Nederland kan grofweg worden verdeeld in drie hoofdtypen; de hellende gebieden, de vlakke gebieden (meren en pol- ders), en de zee(-armen). Binnen de hellende en vlakke gebieden kan nog een verder onderscheid worden gemaakt tussen stedelijk en landelijk gebied.
In de hellende gebieden wordt water als gevolg van de zwaartekracht afgevoerd naar lagere delen. De hoeveelheid van en het tempo waarin dit gebeurt is maar gedeeltelijk door middel van technische maatregelen te beïnvloeden met name vanwege het feit dat de hellende gebieden vooral bestaan uit doorlatende zandgronden. In vlakke gebieden wordt de water- beweging vooral bepaald door in- en uitlaat van water door middel van inlaatwerken en gemalen. Poldergebieden zijn in technische zin sterk gereguleerd, meer dan de hellende gebieden. Het onderscheid tussen stedelijk en landelijk gebied is zowel in de hellende als vlakke gebieden van belang omdat stofstromen in de stedelijke omgeving door middel van een stelsel van riolering en zuivering in hoge mate technisch gereguleerd zijn en omdat als gevolg van het grote gedeelte verhard oppervlak neer- slag tot piekafvoeren kan leiden.
De zee-armen tot slot zijn gebieden die onderhevig zijn aan getijdewer- king. De mogelijkheden van technische manipulatie van deze systemen zijn uitermate beperkt.
In tabel 1 is een overzicht gegeven van de mate van beheersbaarheid van de verschillende typen watersystemen.
Tabel 1 Typen watersystemen en mate van beheersbaarheid
afvoer
• gecontroleerd
• ongecontroleerd aanvoer
- gecontroleerd - ongecontroleerd
hellend gebied stedelijk
X
X
landelijk
X
X
vlak gebied stedelijk
X
X
landelijk
X
X
zee(-armen)
X
X
2.2 Afwenteling
Afwenteling hebben we gedefinieerd als de ongewenste overdracht van stoffen of water (teveel/tekort) van het ene gebied naar het andere. Er kunnen diverse typen afwenteling worden onderscheiden. Het belangrijk- ste onderscheid is tussen waterhoeveelheden en stoffen.
Met betrekking tot de waterhoeveelheid kan onderscheid gemaakt worden tussen aan- en afvoer. Deze aan- en afvoer kan op haar beurt gecontro- leerd (door middel van technische werken) dan wel ongecontroleerd verlo- pen. Uitersten hierbinnen betreffen piekafvoeren en droogte/verdro-
ging/wegvallen van kwel.
Met betrekking tot de waterkwaliteit kan onderscheid gemaakt worden tussen puntbronnen en diffuse bronnen. Bij de puntbronnen zijn de lozin- gen van particulieren (industrieën), van rwzi's (effluent) en van rioolover- storten de belangrijkste. Wat betreft de diffuse bronnen leveren landbouw (nutriënten, bestrijdingsmiddelen) en scheepvaart (minerale oliën, pak's) de belangrijkste bijdragen. Voor grote meren en zee(-armen) vormt bovendien atmosferische depositie een relatief belangrijke bron van belasting.
2.3 Typologie
Wanneer we nu de typen watersysteem verbinden met de typen afwente- ling dan ontstaat een beeld van de blauwe knooppunten die voor dit onderzoek relevant zijn. Dit is weergegeven in tabel 2.
Met de tabel is niet gepoogd een omvattend overzicht te geven welke typen afwenteling zich in welk watersysteem voordoen. Immers in elk watersysteem komen alle typen afwenteling voor. Ook in poldergebieden waar de waterbeheersing in hoge mate technisch gemanipuleerd kan worden, kan er sprake zijn van verdroging en ook poldergebieden in het landelijk gebied kunnen bij beperkte boezemcapaciteit te kampen krijgen met piekafvoeren. De kruisjes in de tabel geven daarom accenten aan; het vraagstuk van verdroging doet zich in de hellende gebieden in ernstiger mate en op grotere schaal voor dan in vlakke gebieden. De mate van beheersbaarheid van het systeem speelt hierbij een belangrijke rol. Immers
J heidemij
in vlakke gebieden is peilhandhaving eenvoudiger dan in hellende gebie- den. In deze laatste gebieden worden dan ook geen peilbesluiten vastge- steld, maar streefpeilen vastgelegd. De mogelijkheid tot het handhaven van streefpeilen is afhankelijk van een aantal posten op de waterbalans waarop de waterbeheerder nauwelijks invloed heeft zoals netto-neerslagoverschot en het percentage verhard oppervlak.
Tabel 2 Blauwe knooppunten
afwenteling kwantiteit
* piekafvoer
* verdroging afwenteling kwaliteit
* puntbron - lozingen - rwzi - riool
* diffuus
* bagger
hellend gebied stedelijk
X
XXX
landelijk
X X
X
vlak gebied stedelijk
X
X X X
X
landelijk
X X
zee(-armen) n.v.t.
X X
2.4 Maatregelen
In hoofdlijnen kunnen met betrekking tot blauwe knooppunten twee typen maatregelen worden getroffen.
In de eerste plaats puntgerichte en/of technische maatregelen: het gaat daarbij om het toevoegen van 'infrastructuur' aan het watersysteem zoals een extra zuiveringstrap bij een rwzi, helofytenfilters, bergingsvijvers en dergelijke. Deze categorie maatregelen valt grotendeels onder de compe- tentie van de water- en/of milieubeheerder.
In de tweede plaats vlak- of gebiedsgerichte maatregelen: waarbij de aan het landgebruik verbonden waterbehoefte en verontreiniging wordt terug- gedrongen. Hierbij valt te denken aan: het vervangen van naaldbos door
loofbos, het tegengaan of verbieden van gebruik van grondwater, het tegengaan van omzetten van grasland in bollengrond of heesterteelt. Deze maatregelen vallen grotendeels binnen de competentie van de gemeente als ruimtelijke ordenaar. Voor zover het gebieden betreft die binnen water- schapsverband liggen zal het een samenspel van gemeente en water- beheerder betreffen. Betreft het infiltratiegebieden die buiten waterschaps- verband liggen dan is het een zaak van gemeente en provincie als grond- waterbeheerder.
J heidemij
2.5 Knooppunt als relatie tussen actoren
Na de voorgaande verkenning van de problematiek en typering van de blauwe knooppunten in termen van watersystemen, afwenteling en maatre- gelen zullen we nu ingaan op knooppunten opgevat als relaties tussen actoren.
De manipulatiemogelijkheden rond een knooppunt worden niet alleen bepaald door de kenmerken van het waterhuishoudkundig systeem, de technische werken en het type afwenteling, maar ook door de mate van overeenstemming over en zelfregulering van het beheer ervan tussen diverse bij het knooppunt betrokken actoren. Interregionale zelfsturing werd in hoofdstuk 1 gedefinieerd als samenwerking tussen publieke (en private) actoren op interregionaal niveau met betrekking tot het komen tot een oplossing voor de in het onder hen ressorterend plan- en of beheers- gebied voorkomende problemen van afwenteling. Daarbij is interregionaal gekoppeld aan het blauwe knooppunt; het gaat immers om afwenteling van het ene naar het andere gebied. Interregionaal duidt derhalve geen schaalniveau, maar een relatie aan tussen gebieden.
Aspecten die in relaties tussen actoren een rol spelen bij het slagen of falen van een zelfreguleringstraject zijn:
- Initiatief;
Waar vandaan komt het initiatief? Wie neemt het initiatief (over)?
- Commitment voorbereiding;
Is er bestuurlijk commitment? Is er voldoende financieel en/of personeel commitment?
- Organisatie;
Zijn alle relevante actoren betrokken? Is er sprake van een formele organisatie? Zijn er duidelijke afspraken over hoe het proces georgani- seerd wordt? Is er een goede planning? Is er voldoende flexibiliteit?
- Diagnose;
Is er overeenstemming over de analysemethode? Is er een goede be- schrijving/kwantificering van het probleem? Is er een inschatting ge- maakt van externe factoren die de kans van slagen beïnvloeden?
- Doelen;
Is er overeenstemming over probleemdefinitie en doelstelling? Hebben alle betrokken actoren hetzelfde beeld van het project?
- Instrumentee-
ls er voldoende bestuurlijk-juridisch en financieel instrumentarium beschikbaar?
J heidemij
- Commitment uitvoering;
Wordt het programma van uitvoering gedragen door alle betrokken actoren? Is er draagvlak onder de bevolking van het gebied? Is de financiering en de organisatie van de uitvoering goed geregeld? Zijn er
mogelijkheden om de voortgang te toetsen en eventueel de uitvoering bij te sturen? Wordt er voldoende afgestemd naar externe organisaties?
Het is van groot belang een onderscheid te maken tussen waterbeheerders, die de waterhuishoudkundige systemen en een groot deel van de techni- sche werken beheren, en andere publieke actoren die bevoegdheden hebben om stof- en waterstromen in omvang te reguleren door middel van vergunningen (ook de milieubeheerder) of om stof- en waterstromen naar locatie te reguleren (ook de ruimtelijke ordenaar: plannen, vergunningen).
Welke relaties kunnen nu tussen actoren worden onderscheiden? In de literatuur wordt wel onderscheid gemaakt tussen drie soorten van relaties:
- hiërarchische relatie;
- netwerkrelatie;
- ruilrelatie.
Bij de hiërarchische relatie is de ene actor formeel ondergeschikt aan de andere. In de netwerkrelatie is er geen sprake van onderschikking van de ene aan de andere actor, maar is er sprake van afhankelijkheid. Willen beide partijen hun doel bereiken dan zullen ze tot consensus moeten komen. In de ruilrelatie is er eveneens geen sprake van formele onder- schikking, maar van afhankelijkheid. Deze afhankelijkheid heeft echter een ander karakter. De hoeveelheid ruilmiddelen bepalen de uitkomst van de onderhandeling. Heeft in de netwerkrelatie de onderhandeling betrekking op een en hetzelfde onderwerp; in de ruilrelatie kunnen diverse zaken tegen elkaar uitgeruild worden (bijvoorbeeld boter tegen kanonnen).
Met betrekking tot het beheer van de blauwe knooppunten zijn boven- staande situaties goed denkbaar. Wanneer er sprake is van internationaal overleg (bijvoorbeeld de Rijn, Schelde en dergelijke), dan staan de actoren (naties) veelal in een ruilrelatie tot elkaar; dat wil zeggen dat verschillende zaken tegen elkaar uitgeruild kunnen worden (bijvoorbeeld wel scheep- vaartverbinding handhaven, maar geen extra kerncentrales langs de grens).
Er kan ook sprake zijn van vrijwillige, eenzijdige maatregelen van naties.
Formele onderschikking komt ook voor: de waterschappen zijn formeel ondergeschikt aan de provincie. De provincie is toezichthouder en kan door middel van verordening en plantoezicht de waterschappen, zo zij dit w i l , in de door haar gewenste richting dirigeren. De situatie van neven- schikking komt ook voor: het gaat daarbij met name om de relaties tussen waterschap en gemeente. In onderstaande tabel zijn de bestuurlijke knoop- punten geduid.
J heidemij
Tabel 3 Typering van relaties tussen waterbeheerder en andere publieke actoren
rijk provincie gemeenten
regionale directie RWS hiërarchisch
consensus consensus
waterschap
via provincie hiërarchisch hiërarchisch
consensus
2.6 Relaties tussen waterbeheerders en het waterakkoord
In bovenstaande tabel is de relatie tussen waterbeheerder en andere publieke actoren aangegeven. In verband met wateroverdracht op de blauwe knooppunten is de relatie tussen waterbeheerders onderling tevens van belang. Er kunnen diverse situaties worden onderscheiden:
a. In de eerste plaats vindt wateroverdracht1 plaats tussen regionale directies van de rijkswaterstaat (Oost-Nederland - Zuid-Holland, Oost- Nederland - IJsselmeergebied, Limburg - Zuid-Holland, Zeeland - Noordzee, Zuid-Holland - Noordzee). De overdracht van water met inbegrip van sediment en stoffen vindt 'automatisch' plaats; bij tekort aan water is er sprake van een verdeelsleutel.
b. In de tweede plaats vindt wateroverdracht plaats tussen regionale directies van de rijkswaterstaat en waterschappen; de regionale direc- ties leveren water aan en ontvangen water van regionale beheerders (in het Amsterdam-Rijnkanaal/Noordzeekanaalgebied is dit middels een waterakkoord vastgelegd, waarbij ook een aantal stoffen worden geregistreerd).
c. In de derde plaats vindt wateroverdracht plaats tussen waterschappen onderling; een dergelijke situatie doet zich voor in Rijnland, dat water levert aan Delfland (in waterakkoord vastgelegd).
d. In de vierde plaats kan wateroverdracht plaatsvinden tussen een waterschap (als boezembeheerder) en inliggende kwantiteitswater- schappen/gemeenten; waterschappen en gemeenten zijn afhankelijk van de boezembeheerder wat betreft hun aan- en afvoer van water.
e. In de vijfde plaats vindt er wateroverdracht plaats tussen landen:
dit kan zowel tussen land en regionale directie gebeuren (Rijn, Schelde) als tussen land en waterschap (Achterhoek-Duitsland, Noord Brabant-België).
In de Wet op de Waterhuishouding is met betrekking tot de onderlinge relaties tussen waterbeheerders een aantal instrumenten opgenomen, zoals registratie, meetplicht en waterakkoord. Het waterakkoord is een instru- ment waarmee waterbeheerders hun onderlinge relatie regelen met betrek-
1 met inbegrip van sediment en stoffen.
king tot het aan- en afvoeren van water naar eikaars beheersgebied. De situaties waarvoor in de ogen van het Rijk waterakkoorden dienen te worden afsloten zijn vastgelegd in het uitvoeringsbesluit bij de wet op de waterhuishouding. De provincies kunnen situaties waarvoor een waterak- koord dient te worden afgesloten vastleggen in de provinciale verordening waterhuishouding.
Tot nog toe is het niet gebruikelijk om waterkwaliteitsaspecten in het waterakkoord op te nemen. In het waterakkoord voor het Amsterdam Rijnkanaal Noordzeekanaal gebied zijn de waterkwaliteitsaspecten (regis- tratie van stoffenvrachten) wel opgenomen. De Wet op de Waterhuishou- ding staat het opnemen van waterkwaliteitsaspecten niet in de weg, maar schrijft het niet uitdrukkelijk voor.
Het waterakkoord biedt derhalve mogelijkheden om relaties tussen water- beheerders ter plekke van blauwe knooppunten te reguleren. Rijk en provincie kunnen de situaties waarvoor een waterakkoord dient te worden gemaakt voorschrijven.
3 Uitwerking
3.1 Selectie cases
Op basis van de in paragraaf 2.3 beschreven typologie is een zestal cases geselecteerd. Daarbij doet zich het probleem voor dat er thans in Neder- land geen projecten en plannen worden gerealiseerd die gebaseerd zijn op het concept Blauwe Knooppunten. Daarom zijn de voor het concept Blauwe Knooppunten relevante factoren als criteria gehanteerd. Deze zijn:
- de verschillende typen watersystemen en afwentelingsmechanismen moeten vertegenwoordigd zijn (tabel 2);
- de verschillende typen maatregelen moeten vertegenwoordigd zijn;
- de verschillende typen van zelfregulering (hiërarchisch, netwerkrelatie, ruilrelatie) moeten vertegenwoordigd zijn (tabel 3);
- regulering van stof- en waterstromen moeten een belangrijk doel zijn van het project;
- het moet gaan om projecten die uitgevoerd zijn, in uitvoering zijn of (zouden kunnen) worden;
- er moet voldoende informatie zijn over het project.
De keuze van voorbeelden is gevallen op de Drentse Aa, Vechtplassen, Rijn, Meerpolder, Over-Betuwe en Rijnland. In onderstaande tabel (tabel 4) zijn voor deze voorbeelden het type watersysteem, afwenteling, maatre- gelen en relatie tussen actoren aangegeven.
Uit de tabel blijkt dat er een redelijk spreiding is van de zes projecten over de typen systemen, typen afwenteling, typen maatregelen en relaties tussen actoren. Er komen drie hellende en drie vlakke gebieden in voor,
maar in verschillende watersystemen en verschillende relaties tussen actoren. Afwenteling als combinatie van verdroging en vermesting komt twee maal voor in hellende, landelijke gebieden. Eén voorbeeld betreft evenwel verdroging en vermesting, het andere watertekort en eutrofiëring.
De problematiek van stedelijke watersystemen is ondervertegenwoordigd.
Meerpolder is het enige echt stedelijke project. De problematiek van verharding en versnelde afvoer doet zich evenwel ook voor in het project Over-Betuwe; het verhard oppervlak betreft hier de kassen. Dit project zou derhalve ook met semi-stedelijk kunnen worden aangeduid.
In de volgende paragrafen is per voorbeeld het volgende beschreven:
- beschrijving van het watersysteem en lokalisering van het blauwe knooppunt;
- beschrijving van de afwentelingsproblemen, - beschrijving maatregelen;
- beschrijving van de zelfregulering;
- analyse succes- en faalfactoren;
- conclusies.
J heidemij
Tabel 4 Geselecteerde cases
Naam pro- ject
Drentse Aa
Vechtplassen
Rijn
Meerpolder
Over-Betuwe
Rijnland
Type systeem
hellend, landelijk
hellend, landelijk
hellend, landelijk/stedelijk
vlak, stedelijk
vlak, landelijk/semi-stede- lijk
vlak, landelijk
Type afwenteling
- verdroging
- vermesting probleem voor drinkwaterwinning en natuur
- watertekort als gevolg van dro- ogmakerij: eutrofiëring door inlaat gebiedsvreemd water - verontreiniging
- piekafvoer
- piekafvoer verhard oppervlak - verontreiniging
- piekafvoer vanwege verhard oppervlak/ kassen
- bestrijdingsmiddelen
- chloridegehalte, diffuse ver- ontreiniging met bestrijdings- middelen en pak's
- waterverdeling
Type maatregelen
punt- en vlakgericht
met name vlakgericht (omzetting landbouw in natuur enzovoort)
verontreiniging: puntgericht hoogwater: vlakgericht
met name vlakgerichte, daarnaast ook puntgerichte maatregelen
verplaatsing glastuinbouw vlak- gericht;
voorgestelde maatregelen punt- gericht
puntgericht
Type relatie
initiatief provincie; netwerk met waterbeheerder, waterleidings- maatschappij, natuurorganisa-ties en landbouw
initiatief zuiveringschap:
netwerk met waterbeheerder, natuur- en recreatieorganisaties internationaal: ruil en netwerk
initiatief gemeente: netwerk met hoogheemraadschap, relatie met stadsregio en provincie: deels netwerk, deels hiërarchisch initiatief landbouwschap
initiatief waterbeheerders:
netwerk met regionale directies van de waterstaat
3.2 Drentse Aa
Watersysteem en lokalisering blauwe knooppunt
Het beekdalsysteem van de Drentse Aa is één van de meest gave beeklandschappen van Nederland en tevens van de gehele zogeheten Noord- westduitse laagvlakte. Voor het gebied geldt dat de landbouw een belangrijke economische drager is, die tevens een we- zenlijke factor bij het ontstaan en de handhaving van de kenmerken van het beekland- schap. Om als zodanig te kunnen functioneren moet de landbouw een duurzaam ka- rakter hebben en dat is nu
slechts ten dele het geval. Tevens wordt het beeklandschap aangetast door lozingen afkomstig van woningen.
Het knooppunt bevindt zich daar waar de Drentse Aa uitstroomt in het Noord-Wi I lemskanaal.
Afwenteling
Het riviertje wordt gekarakteriseerd door zijn natuurlijke loop en door hoge natuurwaarden. De gronden langs het stroombed zijn in handen van natuurbeschermingsorganisaties. Afwenteling vindt plaats vanuit de omlig- gende landbouwgronden (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen) en door lozingen (ontbreken van rioleringen, te vaak functioneren van over- storten) uit de (kleine) stedelijke kernen. Verder is er sprake van verontrei- niging uit diffuse bronnen. Het water is periodiek niet geschikt voor de bereiding van drinkwater, onder andere als gevolg van te hoge concentra- ties aan bestrijdingsmiddelen.
Tevens vormt verdroging een belangrijk probleem. De aard van de verdro- ging verschilt. In het benedenstroomse deel van de Drentse Aa is de verdroging vooral een gevolg van het ontbreken van voldoende kwel, op de hogere gronden uitsluitend van een te lage grondwaterstand. Het middenstroomse gebied heeft met beide vormen van verdroging te maken.
Ten slotte is het afvoerregiem van de beek veranderd: de basisafvoer is vergeleken met de natuurlijke situatie, lager en de piekafvoer is hoger.
Maatregelen
In het ROM/WCL-project is een groot aantal, sterk uiteenlopende maatre- gelen opgenomen.
De projecten voor de verbetering van water- en bodemkwaliteit bestaan hoofdzakelijk uit puntgerichte of technische maatregelen (sanering van
J heidemij
regenwateroverstorten en lozingen, enz.). Daarnaast zijn ook vlakgerichte maatregelen genomen, zoals het inrichten van spuitvrije zones langs de Drentse Aa en gifvrij beheer van stedelijk groen en verharding.
De projecten ten behoeve van het waterkwantiteitsbeheer en het tegen- gaan van verdroging zijn sterk vlakgericht: waterconservering in landbouw- gebieden, omzetting van het areaal 'sterk verdampend' bos en verandering van drainage en infiltratie in het gebied. Een meer technische maatregel is de profielaanpassing van de beekloop, evenals de maatregelen in een aantal natuurgebieden om de interne waterhuishouding te verbeteren.
De projecten voor duurzame landbouw zijn vlakgericht (verplaatsing van bedrijven, kavelruil, enz). Daarnaast zijn er maatregelen die binnen de sector landbouw genomen moeten worden, zoals toekomstgericht onder- nemen, verbreding akkerbouw 2000, enz.
De projecten van natuur en landschap (inrichten natuurontwikkelings- gebieden, verbindingszones, bosuitbreiding enz.) en van recreatie en verkeer (vooral autoluw maken van diverse gebieden) zijn vrijwel uitslui- tend vlakgericht .
Zelfregulering
De Drentse Aa is aangewezen als ROM-gebied en als waardevol cultuur- landschap (WCL-gebied). Gekozen is om beide beleidslijnen (van rijksni- veau) in één project aan te pakken. Dit heeft geresulteerd in het plan ROM/WCL-project Drentse Aa/Elperstroom. Bij dit project is een groot aantal actoren betrokken: Rijk (ministeries van VROM en LNV), gemeen- ten, waterschap, zuiveringschap, Provincie, Landbouwschap, Milieufedera- tie Drenthe, Staatsbosbeheer (regio Drenthe-Noord) Waterleidingmaat- schappij Drenthe, Gemeentelijk Waterbedrijf Groningen. Gezamenlijk zijn zij gekomen tot uitvoering van (een belangrijk deel) van de plannen en visies rondom de Drentse Aa.
In dit voorbeeld is tussen de verschillende actoren sprake van zowel een hiërarchische als van netwerkrelaties.
Analyse succes- en faalfactoren
Het ROM/WCL-project komt voort uit rijksbeleid. De provincie heeft het initiatief genomen voor het project. Hierbij hebben de regionale overhe- den zich aangesloten. De organisatiestructuur (projectgroep, stuurgroep en begeleidingsgroep) van het project was goed. Alle relevante actoren zijn vertegenwoordigd en hebben zich ook gecommitteerd zowel in de plan- ning en ontwikkeling als in de uitvoering.
Belangrijk is de (uitzonderlijke) aanpak die gekozen is voor dit project: het gehele project was gericht op het zoveel mogelijk realiseren/uitvoeren van bestaand beleid onder het motto 'aan het werk'. Dit heeft geresulteerd in een groot aantal projecten, die uitgevoerd zijn of gaan worden. Bij deze daadkrachtige aanpak werd het Rijk ervaren als belemmerend voor de voortgang van het project.
Doelen en redenen van de betrokken actoren om tot actie over te gaan verschilden soms onderling, maar alle partijen waren het er over eens dat
J heidemij
na het maken van vele plannen nu tot uitvoering overgegaan moest wor- den.
De uitvoering van het plan is op dit moment in een vergevorderd stadium.
Er is sprake van commitment van de verschillende partijen met betrekking tot de uitvoering van de gemaakte afspraken.
Conclusie
Door de overheden in het stroomgebied zijn de hoge waarden van de Drentse Aa onderkend. Door middel van een geconcentreerde toepassing van instrumenten en door overleg en onderhandeling wordt getracht het milieubezwaar op de natuur te verminderen. De gekozen aanpak waarbij geen nieuwe plannen opgesteld zijn, maar het project gericht werd op uitvoering van bestaande plannen, heeft de kans van slagen van het zelfre- guleringsproces vergroot. Wel is gebleken dat administratieve grenzen en ministeriële bevoegdheden c.q. regelgeving in sommige gevallen een obstakel vormden. Ook was persoonlijke betrokkenheid en inzet van een aantal medewerkers van groot belang om de procedures voor financiering van het plan vlot te laten verlopen. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat dit project een goed voorbeeld is van hoe zelfregulering op regionaal niveau tot stand kan komen.
3.3 Vechtplassengebied
Watersysteem en lokalisering blauwe knooppunt
Tussen Amsterdam en Utrecht ligt het Vechtplassengebied.
Het beslaat een lange zone tussen hoge, droge zandgron- den van de Utrechtse Heuvel- rug en het Gooi in het oosten en de rivier de Vecht in het westen. Voor het grootste deel is het veenweidegebied met forse waterplassen en moeras- sige bossen. De Vecht is in deze lage gebieden de basis van het afwateringssysteem.
Kwel vanuit de Heuvelrug en het Gooi is van grote betekenis voor de hier voorkomende
natuurwaarden. Onttrekking vindt plaats ten behoeve van de drinkwater- winning.
In de typologie van blauwe knooppunten is dit voorbeeld onder te bren- gen in de categorie poldergebied waarbij afwenteling van stoffen en water plaatsvindt tussen regionale waterbeheerders. De blauwe knooppunten bestaan hier uit inlaat- en uitlaatwerken.
J heidemij
Afwenteling
Van nature komt het water uit de Heuvelrug in de Vechtstreek als kwelwa- ter aan de oppervlakte. Door onttrekking van grondwater voor de drink- watervoorziening in de Utrechtse Heuvelrug en door omvangrijke bema- lingen van dieper gelegen polders wordt veel gebiedseigen water uit het gebied afgevoerd. Daardoor is er in de zomer sprake van een watertekort.
Dit tekort wordt aangevuld met water uit het IJmeer, uit de Vecht en uit het nabij gelegen Amsterdam-Rijnkanaal. Dit water bevat veel nutriënten zodat eutrofiëring optreedt.
Het uitgangspunt van het voorbeeldplan is dat er evenwichtig gebruik wordt gemaakt van het gebiedseigen water. Volgens het plan moeten onttrekkingen zodanig worden georganiseerd dat voor compensatie van tijdelijke en plaatselijke tekorten geen gebiedsvreemd water meer nodig is.
Maatregelen
De maatregelen in het voorbeeldplan Vechtplassengebied zijn voor het grootste deel vlakgericht met als doel het terugdringen van de verdroging en de vermesting. Ook de grondaankoop ten behoeve van het project is een typisch voorbeeld van een vlakgerichte maatregel. De voorgestelde sanering van waterbodems kan eveneens als vlakgerichte maatregel gezien worden: het gaat om sanering in het grootste deel van het gebied met als doel de grondwaterkwaliteit te beschermen.
Zelfregulering
Het plan is een uitwerking van een door het Zuiveringschap Amstel- en Gooiland ingezonden idee voor een geïntegreerde water- en landplanning in het gebied tussen Amsterdam en Utrecht.
Belangrijkste instanties die een rol spelen in het vervolgtraject zijn de betrokken provincies (Noord-Holland/Utrecht), waterbeheerders, recreatie- schappen en natuurbeherende organisaties. De relaties tussen de actoren kan aangeduid worden met netwerkrelaties.
Analyse succes- en faalfactoren
Het initiatief voor het Voorbeeldplan Vechtplassengebied is genomen door het zuiveringschap Amstel- en Gooiland. Bestuurlijk-juridisch gezien heeft het plan geen status en het is bovendien opgesteld door een organisatie die slechts bevoegd is op één van de beleidsterreinen (waterkwaliteit) in een deel van het plangebied. Dit plan is, net zoals het Voorbeeldplan Over-Betuwe, te zien als een voorzet van hoe te werk zou kunnen worden gegaan in een bepaald gebied.
Bij het opstellen van het plan is getracht het zuiveringschap, waterschap, recreatieschap en natuurorganisaties op één lijn te krijgen: een bondge- nootschap waarbij (drink)waterwinning, natuurontwikkeling en recreatie op elkaar zijn betrokken.
Een van de belangrijkste faalfactoren is dat de partijen die een belangrijke financiële bijdrage zullen moeten leveren, dan wel voor financiële gevol- gen zullen komen te staan, het drinkwaterleidingbedrijf en de landbouw niet hebben deel genomen aan het planningsproces. Noch de landbouw-
sector noch de drinkwaterwinningsector waren vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie, waardoor zij niet hebben kunnen meedenken over de maatregelen. Deze beide (zeer relevante) actoren ondersteunen het plan niet. Overigens is er ook nog geen sprake van commitment van de kant van de partijen die wel bij het plan betrokken waren. De planvor- ming blijft daardoor in het stadium van de voorbereiding hangen.
Conclusie
Deze case is interessant vanwege de grondwatercomponent en het streven naar vasthouden van gebiedeigen water. Het plan is een initiatief van één actor en is begeleid door een aantal relevante maar ten opzichte van de bestaande situatie vragende partijen. Het ontbreken van twee belangrijke actoren, zowel in maatschappelijk als financieel opzicht, in dit proces maakt echter de kans van slagen gering.
3.4 Rijn
Watersysteem en lokalisering blauwe knooppunt
Het blauwe knooppunt van de Rijn is niet exact te lokaliseren. Het ligt wat betreft de problemen van de piekafvoeren en de overstroming als gevolg daarvan bij Lobith en wat betreft de waterverontreiniging daar waar het water uitstroomt in de Noordzee.
Afwenteling
De afvoer van water op zich kan niet beschouwd worden als afwenteling, omdat afvoer een natuurlijke functie van de rivier is. Hoge afvoergolven en onnatuurlijk lage waterstanden kunnen wel als afwentelingsprobleem worden opgevat, omdat deze het gevolg zijn van menselijk ingrijpen bovenstrooms.
Hetzelfde geldt voor de vuillast die via de Rijn naar de Noordzee stroomt.
Door de grootte van het stroomgebied komen alle vormen van afwenteling in meerdere of mindere mate voor.
Maatregelen
Het emissiebeleid in het Rijn- en Noordzeeactieplan, gericht op terugdrin- ging van de verontreiniging van de Rijn, omvatte in eerste instantie vooral puntgerichte/technische maatregelen: aansluiting van huishoudens en bedrijven op riolering, vergroten zuiveringscapaciteit en sanering van industriële en communale lozingen. Naar mate de verontreiniging uit puntbronnen verder gesaneerd werd, nam de invloed van diffuse bronnen van verontreiniging, met name de landbouw en atmosferische depositie, toe. Om deze terug te dringen is onder meer het (gebiedsgerichte) mest- beleid, waarin ook extensivering van het grondgebruik is opgenomen, en het gewasbeschermingsmiddelen beleid ontwikkeld. Ook het terugdringen van atmosferische depositie betreft voor een belangrijk deel gebiedsgerich- te maatregelen (terugdringen automobiliteit, enzovoort)
o
J heidemij
In het kader van de hoogwaterproblematiek wordt er gesproken over vlakgerichte maatregelen als het creëren van berging met als doel het aftoppen van de afvoergolven.
Zelfregulering
Door de overheden van de Rijnoeverstaten zijn afspraken gemaakt over het terugdringen van de verontreiniging van de Rijn. De Rijncommissie te Koblenz ziet toe op de uitvoering van deze afspraken door de deelnemen- de landen. De taken van deze commissie zijn in de loop van de jaren uitgebreid van terugdringing van de vuillast, tot bevorderen van de ecolo- gische gezondheid (Zalm 2000), tot het zoeken naar mogelijkheden om de hoge afvoergolven te verkleinen.
Naast en vaak in samenwerking met de commissie bestaan samenwerkings- verbanden op stroomgebiedniveau van drinkwaterleidingbedrijven, hydro- logische instituten, etc.
De relatie tussen de verschillende actoren is te typeren als een ruilrelatie.
In het geval van de chlorideproblematiek was er vooral sprake van een ruilrelatie; geldstromen gingen van Nederland naar sanering van lozingen uit de zoutmijnen in Frankrijk. Willen de verschillende actoren hun doelen bereiken dan moeten zij tot consensus komen; hen staan over en weer geen dwangmiddelen ter beschikking.
Analyse succes- en faalfactoren
Uit het verloop van de Rijnproblematiek blijkt dat het proces van 'zelfre- gulering' pas goed op gang kwam toen het probleem van de waterveront- reiniging politiek erkend werd. Daarbij speelde en speelt het gevaar voor de volksgezondheid (drinkwaterbereiding) een grote rol (Sandoz). Het Rijk (Nederland) heeft daarbij in eerste instantie vooral naar de problemen bovenstrooms gekeken. De effecten van de verontreiniging afkomstig uit Nederland op het Noordzee systeem kregen pas later de nodige politieke en beleidsmatige aandacht.
Als gevolg van politieke en maatschappelijke druk, ontstond er zowel in het voorbereidende traject als in het uitvoerende traject voldoende com- mitment, zowel bestuurlijk als financieel. Door samenwerking in internati- onale werkgroepen waarin alle betrokken partijen vertegenwoordigd waren en door een goede analyse van de problemen, werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over de doelen van de zelfregulering. De afspra- ken en uitwerking zijn vastgelegd in het RijnActiePlan/ NoordzeeActiePlan (RAP/NAP). Tussentijdse toetsing van de voortgang maakte enige bijsturing mogelijk.
Naast de verontreiniging van het oppervlaktewater speelt thans de hoog- waterproblematiek. Ook hiervoor geldt dat pas toen het probleem politiek erkend werd, naar aanleiding van de grote problemen in de winterperiode 1994/1995, er concreet actie ondernomen is om tot internationale 'zelfre- gulering' te komen.
Conclusie
J heidemij
De samenwerking van de Rijnoever- en Noordzeestaten geldt internatio- naal als voorbeeld van een succesvolle vorm van 'zelfregulering'. Door het maken van afspraken tussen gelijkwaardige partners zijn er grote successen geboekt in de terugdringing van met name de verontreiniging. Wel is van belang te onderkennen dat veel internationaal overleg nodig was, gepaard aan rampen, voordat de eerste gezamenlijke maatregelen in het kader van de terugdringing van de verontreiniging van de Rijn genomen werden.
Toen het RAP/NAP opgesteld werd, was de overlegsituatie zodanig dat deze plannen relatief snel aanvaard werden, omdat inmiddels voldoende politiek commitment verkregen was (mede als gevolg van de ramp bij Sandoz). Vastgesteld is dat politiek commitment een absolute voorwaarde is om op een dergelijk niveau tot afspraken èn uitvoering te komen. Om die politieke commitment te verkrijgen is maatschappelijke druk van groot belang. Vaak vormt een calamiteit de directe aanleiding hiertoe (Sandoz, overstromingen in 1994 en 1995).
3.5 Meerpolder
Watersysteem en lokalisering blauwe knooppunt
De gemeente Berkel en Roden- rijs is een VINEX-woning- bouwgemeente in het 2B3- gebied ten noorden van Rotter- dam. De gemeente heeft haar beleid ten aanzien van huis- vesting onder meer verwoord in de notitie 'duurzaam bou- wen'. De Meerpolder is één van de woningbouwplannen binnen deze gemeente.
De Meerpolder kent als polder een aantal grote waterlopen, waarvan bij het maken van het ontwikkelingsplan van de Meerpolder gebruik gemaakt is
als drager van de ruimtelijke structuur en de ruimtelijke kwaliteit.
Opgemerkt moet worden dat er niet sprake is van één blauw knooppunt, maar van meerdere. De relatie tussen plangebied en omliggende gebieden bestaat uit waterlopen, rioolstelsel, waterleiding en afvoer van influent naar de RWZI.
Afwenteling
Het doel is om in de Meerpolder te komen tot een duurzaam waterhuis- houdkundig systeem. In het ontwerp van het bestemmingsplan wordt hiermee rekening gehouden. Het ontwerp van het oppervlaktewaterstelsel, infiltratievoorzieningen, een verbeterd gescheiden rioolstelsel e.d. moeten de afwenteling naar het omliggende gebied minimaliseren. Verder wordt
J heidemij
de berging (in grond- en oppervlaktewater) binnen het gebied zo groot ge- maakt dat inlaat van gebiedsvreemd water slechts sporadisch nodig zal zijn.
Maatregelen
In het project Meerpolder is naast een aantal 'standaard'-maatregelen voor inrichting van stedelijke gebieden, die voornamelijk technisch van aard zijn (aanleg verbeterd gescheiden rioolstelsel, enzovoort), ook een aantal (tot op heden nog) minder gebruikelijke maatregelen opgenomen, die meer vlakgericht zijn. Het gaat hier om maatregelen als retentie van gebiedseigen schoon water, natuurlijke zuivering in het systeem met behulp van helofytenfilters en peilcompartimentering binnen het stedelijk gebied in verband met kwel.
Zelfregulering
De actoren zijn het hoogheemraadschap van Delfland, de gemeente Berkel en Rodenrijs, de stadsregio Rotterdam en de provincie Zuid-Holland. De relaties tussen verschillende actoren zijn aan te duiden als hiërarchisch tussen gemeenten enerzijds en stadsregio en provincie anderzijds, en met netwerk tussen gemeente en waterbeheerder.
Analyse succes- en faalfactoren
Allereerst moet worden opgemerkt dat het project Meerpolder zich nog in de planfase bevindt. Of de intentie van een duurzaam watersysteem een succes zal worden is nog moeilijk te zeggen. Wel wordt geconstateerd dat er bij diverse betrokken organisaties ontwikkelingen gaande zijn waarbij de ideeën in het project Meerpolder duidelijk aansluiten.
Een eerste succesfactor is het feit dat de initiatiefnemer, de gemeente, een duidelijk idee had wat zij met het gebied wilde.
Een tweede succesfactor is dat vanaf het begin van het proces door alle betrokken actoren aandacht is besteed aan het uitgangspunt van duur- zaamheid. De beschikbaarheid van een gemeentelijke nota over dit onder- werp vereenvoudigde het proces van visie- en consensusvorming.
Een laatste succesfactor is het naar inhoud en in tijd kunnen aansluiten op:
- het commitment (gebaseerd op door de gemeenteraad vastgesteld beleid en op ervaringen in een eerder plan) en het enthousiasme van bij het gemeentelijk apparaat;
- de goede inpassing van het plan in het ontwerp van het structuurplan 2B3 en de steun van de opstellers van het structuurplan;
- de intentie van de provincie om in het kader van het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur langs de Meerpolder een grote verbindings- zone aan te leggen;
- het bestaan van een natte structuurschets.
Er is ook een aantal factoren die een bedreiging kunnen vormen voor het succes:
J heidemij
- de druk van commerciële partijen om de woningdichtheid te vergroten (de gemeente Berkel en Rodenrijs heeft binnen het plangebied relatief weinig gronden in eigendom);
- de aanleg van de ecologische verbindingszone door de provincie zal waarschijnlijk veel later plaatsvinden dan de woningbouw. Hierdoor zal een optimale aansluiting van watersysteem in de wijk en van de toe- komstige zone bemoeilijkt worden;
- het risico dat de provincie mede-financiering uit de grondexploitatie van de wijk zal eisen voor genoemde verbindingszone.
Een zeer belangrijke factor voor succes in de fase van uitvoering is een goede samenwerking tussen diegenen, die de grond in eigendom hebben, die de grond bouwrijp maken en de woningbouwers. Alleen door samen- werking kan een optimale afstemming tussen bijvoorbeeld grijswatercir- cuits in of langs de woningen en de dimensionering van het rioolstelsel bewerkstelligd worden.
De rol van de waterbeheerder is in dit project overigens beperkt geweest.
Conclusie
De Meerpolder is een voorbeeld van de sterk in opmars zijnde ontwikke- ling om watersystemen in stedelijke gebieden duurzaam te ontwerpen ten einde afwenteling naar de omgeving te minimaliseren. Tevens komt in dit voorbeeld duidelijk naar voren dat betrokkenheid en een goede afstem- ming in het begin van het proces positief doorwerkt in het verdere verloop van het proces. Een coördinerende partij die een duidelijke visie heeft op de gewenste ontwikkeling is een belangrijke succesfactor, evenals het kunnen meekoppelen en meeliften in andere besluitvormingstrajecten.
Omdat het echter nog niet tot daadwerkelijke realisering van de goede voornemens is gekomen, is nog niet met zekerheid te zeggen of die betrokkenheid daadwerkelijk een succesfactor is.
Voorts is een belangrijke factor de aanwezigheid van private actoren in het planningsproces. Wanneer alleen publieke actoren deelnemen zullen argu- menten die samenhangen met de exploitatie van het bestemmingsplan een minder grote rol; hetgeen zich kan wreken in de fase van uitvoering.
