Politica Industrial y Ajuste Estructural en Costa Rica

Tilburg University

Politica Industrial y Ajuste Estructural en Costa Rica

Munoz Lopez, J.J.

Publication date:

2002

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Munoz Lopez, J. J. (2002). Politica Industrial y Ajuste Estructural en Costa Rica. [n.n.].

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POLITICA

INDUSTRIAL Y

AJUSTE

ESTRUCTURAL EN

COSTA RICA

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K.U.B.

Bibliotheek

POLITICA

INDUSTRIAL Y

AJUSTE

ESTRUCTURAL

EN

COSTA RICA

Proefschrift

Ter verkrijging vandegraad vandoctor aandeKatholiekeUniversiteitBrabant

op gezag vande_{rector magnificus,}

Prof.dr. F.A. van der DuynSchouten in het

openbaarteverdedigen ten overstaan van een door hetcollege voor promotiesaangewezencommissie in de

Portrettenzaal vande_{Universiteit op}

vrijdag 14 juni 2002, om 12.00 uur

door

JuanJostMufioz_Lapez

geboren op 4 december 1948

Promotores: Prof.dr. J.M.G Kleinpenning Prof.dr.J.James

Copromotor: Dr. W. Pelupessy

V

Prefacio

La motivaci6n inicial _pararealizaresta _{investigaci6n surgi6 con}el debate de los afios ochenta sobre la_{experiencia de} la _{polftica industrial}enCosta

Rica. En ese momento, la economfa costarricense atravesaba por una profunda crisis (la mas _{grave de la segunda} mitad del

_{siglo XX) lo que}

provoc6 un fuerte cuestionamientodel modelo de desarrollo que se venfa aplicando en el pafs. En este proceso intervinieron _{principalmente dos} corrientes te6ricas: la Neocldsica y la Estructuralista yen nuestra opini6n los planteamientos de ambas escuelas no contribufan a dilucidar comple-tamente las verdaderas causas de 10 _{sucedido y} en consecuencia no aportaban una soluci6n efectiva a los problemas de la economfa y la industriacostarricense.

Mi inconformidad con 10anterior sedebfa al fuertecadcter ideoldgico que tom6 la discusian, en la que unos y otros trataron de defender sus posturas sin reconocer poruna parte los logros alcanzados y las lecciones obtenidas en materia de disefio de _{polfticas sectoriales,} ademds de la necesidad derevisar tanto los planteamientos tedricos originales, como de aplicarenforma crftica losque ahora resultabanalternativos. Fue asf como

desarrolld un gran interds por someter aexamen las ideas de _los

represen-tantes nacionales de las principales escuelas econ6micas y para tal fin procedf a sistematizar y analizar los planteamientos e investigaciones de economistas, polfticos, empresarios yacaddmicos queparticiparon en esta confrontaci6n, determinando su _{marco te6rico, las propuestas de polftica}

econ6mica (macroecon6micas y sectoriales) que sustentan, la factibilidad delasmismas, las _{aplicaciones y finalmente los resultados}mds relevantes

de sus recomendaciones de polftica econ6rnica. En mi opini6n, urgia sistematizar y contextualizar la multitud de trabajos existentes sobre la polftica industrial en Costa Rica y al respecto hice uso tanto de trabajos publicados como de otros _{intditos y de la informacidn bdsica} de institu-ciones como el Banco Central deCosta Rica, el Ministerio de Economia, Industria y Comercio y de la Cdmara de Industrias de Costa Rica, entre otras.

El interds inicial por el temadel desarrollo econ6mico y la industria-lizaci6nseremonta a miscursos delicenciaturaen_{Economfa y Sociologfa}

que realicd en los ados sesenta en la Universidad de _{Costa Rica y que}

posteriormente continud en la Universidad Nacional Aut6nomadeMaxico donde obtuve mi Maestrfa en Economia en 1983 con una tesis sobre el

Vi

Costa Rica, con tareas de docencia e investigaci6n, que me permitieron continuarprofundizandosobre estos temas.

Finalmente en el afio 1993 inicidun _programade doctoradoa distancia en Economfa en la Universidad de Tilburg, Holanda, donde desarrolld la

presente investigaci6n enfocadaalandlisis dela PolfticaIndustrial aplicada en CostaRica duranteel _{perfodo delAjuste Estructural (1986-1996).}

Algunos de losresultados deesteestudio han sido_{presentados en}forma de avances en _{simposios y seminarios originando} las _siguientes

publica-ciones: un libro: Laindustria costarricense:Retos antela _{globalizaci6n y la} aperturacomercial (1996) ylosensayos: Elementos paraunanuevapolftica industrial en _{Costa Rica (1996) y} el _{Desempefio Industrial} en Costa Rica durante el Ajuste Estructural: polfticas, logros y limitaciones (1999), 6ste ultimoelaboradoen_{forma conjunta con el Msc. Jost Fco}Pacheco.

Deseo expresar mi agradecimiento a todas aquellas personas e instituciones que me brindaron su valioso apoyo: al Dr. Ben Evers, del Institutode_{Estudios para}elDesarro110 (IVO) de la Universidadde_Tilburg

en Holanda, con quieninicid y desarrolld granparte deesta _{investigaci6n;}

al Dr.

Wim

_{Pelupessy, investigador del IVO, que} me _impuls6 arealizar el Doctorado en Economfa en la mencionada universidad _{holandesa y con} quienhetrabajado intensamente el,iltimo afio enla revisi6ny elaboraci6n del documento final de esta tesis. Tanto Wim como su esposa, Elisabeth

vanTilburg, quien tuvoacargolaedici6n del manuscrito, me han dado un gran apoyo enestemomentocrucial.

Mi

_{agradecimiento}esextensivo a los profesores, doctores Jan Kleinpenning, Jeffrey James, Geske

Dijkstra y

Bert Helmsingcomomiembros delTribunal deTesis. _{Tambidn estoy muy}

agradecido conel Programa MHO de laNuffic, Holanda y con laJunta de Becas de la Universidad Nacional que financiaroneste_{programa doctoral,}

lo mismo que con las autoridades _{y colegas de la Facultad} de Ciencias Sociales y delaEscueladeEconomia delaUniversidadNacional (UNA), y los asistentes que han trabajado conmigo. Igualmente, agradezco al Dr. Henry Mora, por su _{apoyo acaddmico} y formal paralograr completar este programadedoctorado.

Finalmente, deseodedicar este trabajo a mi familia y amigos en Costa

Rica _y Holanda, quienes han _{compartido muy} de cerca esta_experiencia.

Especialmente a mi esposa

Ingrid y a

mis hijos Alina y Juan Jost, cuyo carifioy comprensi6nmemantuvieronfirme en latarea.

Vii

Indice

Prefacio v

Indice vii

Listade_{recuadros y}cuadros ix

Listade_{graficos xii}

Listadeanexos Xlll. . . Nomenclatura Xiv 1 El objetode_{estudio y}la relevanciate6rico practica de la investigaci6n 1.1 Introduccidn 1 1.2 Motivaci6n dela_{investigaci6n 2} 1.3 Objetivos 4 1.4 Marco_{conceptual 4}

1.5 Metodologia 8

1.6 Estructura de la_{investigacidn 11}

1.7 NotassobreCosta Rica 13

2 Eldebatete6ricosobrelaintervencidndel Estado en la industrializaci6n 2.1 Introduccidn 17

2.2 Industrializaci6nydesarrolloecon6mico 18

2.3 Eldebate sobrepolfticaindustrial 22

2.4 _Estrategiasdeindustrializacidn enAmdricaLatina 27

2.5 El neoestructuralismo yla_{competitividad}industrial 42

2.6 Conclusiones 49

3 Estrategiadedesarrollo e industrializaci6nenCosta Rica: 1960 - 1982 3.1 Introducci6n 51

3.2 _{La estrategia}dedesarrollo estructuralistaenCosta Rica 52

Viii

3.4 _{El desempefio de}laindustria: 1960-1982 69

3.4.1 La fase expansiva y de consolidacidn de la industria 10

3.4.2 La crisis del sector industrial 74

3.5 Eldebate sobrela_{vigencia de la ISI}enCosta Rica 79

3.6 Conclusiones 81

4 El ajuste estructural en la macroeconomia costarricense 4.1 Introduccian 83

4.2 La fase delaestabilizacidnecondmica: 1982-1985 85

4.3 El periodo delajuste estructural: 1986-1996 89

4.3.1 El debate sobre el ajuste estructural 89

4.3.2 La modalidad de ajuste estructural aplicada en Costa Rica 94

4.3.3 _{Ajuste estructural y desempefto}macroecondmico 103

4.4 Conclusiones 113

5 El ajuste enlaindustria costarricense: eldiscurso, la

politica y

suimpacto

5.1 Introducci6n 115

5.2 Retomandoeldebate sobre_{polftica industrial} 116

5.3 Lapolftica industrialdelajuste: 1986-1996 120

5.3.1 Liberalizaci6ncomercial 123

5.3.2 Promocidn de_{exportaciones} 134

5.3.3 _{La politica de innovacidn y reconversidn}industrial 155

5.4 Politica industrial_ydesempefiodelsector industrial: 165 1986-1996

5.4.1 Laindustria en la economia: 1986-1996 165

5.4.2 El desempe,10 estructural del sectorindustrial 167

5.4.3 El desempe,10 comercial del sectorindustrial 175

5.5 Conclusiones 188

6 Conclusiones y lanecesidad deunanueva

_{politica industrial}

61 Introduccidn 190

6.2 Sobreel_{logro de}los_{objetivos de} lainvestigaciOn 191

6.3 Evaluaci6n delaeficacia_yeficiencia delapoliticadeajuste

industrial enel desempefiodel sector 196

6.4 _{Lfneas para}unanuevapolftica industrial 199

Anexos 205

Bibliograffa 239

Summary 248

iX

Lista

de

recuadros

_y

cuadros

Recuadro 2.1: Enfoque dePoliticaIndustrialyAreas dePolftica 23

Recuadro 2.2: _{Principales Componentes de}unaPolfticaIndustrial Activa 28 Recuadro 2.3: ObjetivoseInstrumentos del Desarrollo en los ochenta

y noventa 41

Recuadro 2.4: Comparaci6nentrelaPropuestaEstructuralista y la Neoestructuralista 43 Recuadro 2.5: _Comparacidnentrala_{PropuestaNeoliberal y el}

Neoestructuralismo 46

Recuadro 3.1: El modelo de DesarrolloEcon6micodurante el ISI 53

Cuadro 3.2: Evolucidn del_{Crddito otorgado por}elSistema

Financiero Nacional 1955-1979 56 Cuadro 3.3: DesempefioMacroecon6mico durante la Fase

Expansiva

1960-1973 64

Cuadro 3.4: Remuneraci6n por RamadeActividadEcon6mica

1960-1975 65 Cuadro 3.5: DesempefioMacroecon6mico durante la Fase

Recesiva

974-1982 66

Cuadro 3.6: PrincipalesIndicadoresEcon6micosdelPeriodo 68

1980-1982

Cuadro 3.7: Desempefio de la Industria duranteelPeriodo

1960-1979 69

Cuadro 3.8: Estructura Porcentual delValorAgregado

Industrial_{segun Categorfas y}Divisiones 1960-1980 72 Cuadro 3.9: BalanzaComercial Industrial y Relaci6n con la

BalanzaComercial de laEconomfa 1963-1973 75 Cuadro 3.10: Indicadores de laCrisis del Sector Industrial

1980-1983 76

Cuadro 3.11: BalanzaComercial de laIndustria 1980-1985 78

Recuadro 4.1. _{Principales Reformas durante}el Proceso de 89

Estabilizacidn

Recuadro _{4.2: Objetivos dela Reforma Estructural y}la Politica 93 Econ6mica

Recuadro 4.3: Resumencomparativo de los PAEs 97

Cuadro 4.4: Resumen delos_{Principales Indicadores}

X

Cuadro _{4.5: Comparac n de los Principales Indicadores}Macro

con6micos 108

Cuadro 4.6: Efecto delasPolfticasdeCambio Estructural y de Estabilizaci6nenLatinoamdrica 1987-1995 110

Cuadro 4.7: Efectos de la Estabilizaci6nlasReformas

Econd-icas en elCrecimiento de_{los pafses}

latino-americanos 112

Cuadro 5.1: El SectorIndustrialantes_{del Ajuste 1970-1985} 117 Recuadro _{5.2: Enfoques}dePolftica IndustrialenCosta Rica en la

Postcrisis 1982-1996 119

Recuadro 5.3: _{PrincipalesComponentes de}laPolfticaIndustrial

del Ajuste 1986-1996 121

Recuadro 5.4: Orientaci6n delaPolftica Industrial de loscuatro

Gobiernos del Periododel _Ajuste 122

Cuadro 5.5: Protecci6n Real a laIndustria Manufacturera 125

Cuadro 5.6: _{Desgravaci6n Arancelaria del Periodo 1986-1990} 127

Cuadro 5.7: Estructura dela Protecci6n Efectiva en la Industria

1984-1992 131

Recuadro 5.8: _PrincipalesIncentivosdeZonasFrancas 138

Cuadro _{5.9: Desempeiio de}lasZonas Francas 1990-1996 138

Cuadro 5.10: El Desempelo Comercial del Rdgimen de Zona

Francade_{Exportaci6n 1994-1998} 139

Cuadro _{5.11: Desempefo del Ragimen}de_Maquila1990-1997 141

Cuadro 5.12: CAT_{y Exportaciones no Tradicionales 1983-1997} 143

Recuadro 5.13: _{Apoyo Institucional}al Proceso dePromoci6n de

Exportaciones 1984-1994 149

Cuadro 5.14: _{Inversi6n Extranjera Directa en la Industria} 1985- 154 1996

Recuadro 5.15: _{Principales Medidas}de_{Innovacidn y Reconversi6n}

Industrial 1982-1996 158

Cuadro 5.16: Importancia delaIndustria enlaEconomia

1986-1996 166

Cuadro 5.17: Estructura Porcentual delValorAgregado

Indus-trial_{seglin Tipo}de_productoyDivisi6n 1980-1996 168 Cuadro 5.18: Estructura delValor_{Agregado en la Industria}

segun procesoProductivo 1986-1995 169

Cuadro _{5.19: Composici6n del Empleo Industrial segun Tipo de}

Producto yDivisi6n 1986-1996 170

Cuadro 5.20: Productividad Laboral Relativa de la Industria

Xi

Cuadro 5.21: Productividad Total de los Factores enlaIndustria

1986-1996 173

Cuadro 5.22: Distribuci6n delas_{Empresas segun}Divisiones

1986-1996 173

Cuadro 5.23: Estructura dela Industria_segunTamafio de la

Empresa 1989-1996 174

Cuadro 5.24: Empresasindustriales_{segunDivision y}

Tamafio 1986-1996 174

Cuadro 5.25: Destino de la Producci6n Industrial 1986-1996 176

Cuadro 5.26: Estructura delas_{Exportaciones Industrialessegun}

Divisiones 1986-1996 177

Cuadro _{5.27: Aporte de}las_{Principales Subdivisiones}

Exporta-doras de cadaDivisi6nIndustrial 1986-1996 178

Cuadro _{5.28: Composici6n delas Exportaciones}Industriales

1985-1995 180

Cuadro 5.29: Relaci6nentre_{Dinamismo Exportador y}

Produc-tividadLaboral 1986-1996 181

Cuadro 5.30: _{Exportaciones Industriales}segun Mercado de

Destino 182

Cuadro 5.31: Comportamiento delas_{Importaciones Industriales}

1986-1996 184

Cuadro 5.32: Penetraci6n Relativade_{Importaciones 1986-1996} 185

Cuadro 5.33: _{Importaciones industrialessegtin}divisiones

industrialesymercadode_origen 185

Cuadro 5.34: Saldo NormalizadodeComercio del Sector

X ii

Lista

de

_grdficos

Grafico 3.1: Relacidn entre el PIB, PIBI ylaDemandaInterna 71 Grafico 3.2: Estructura delasExportaciones Industrialsegun

Destino

1970-1985 78

Grafico _{5.1: Tipo}deCambio Nominal 1982-1996 131

Grafico _{5.2: Indice del Tipo}deCambioRealEfectivo

1982-1996 132

Grafico _{5.3: Exportaciones}deZonas _{Francas respecto al}Total

de Exportaciones delaEconomfa 136

Grafico 5.4: Tasade_{Crecimiento de la Exportaciones}deZonas

Francas 1990-1998 137

Grafico 5.5: _{Exportaci6n Promediopor Empresa en Zona}

Franca 1986-1996 140

Grafico 5.6: TasadeCrecimiento delas_{Exportaciones de}

Maquila 1991-1997 141

Grtifico 5.7: TasadeCrecimiento de los CertificadosdeAbono

Tributario (CAT) 1983-1996 142

Grafico 5.8: ComportamientodelIndice del CAT y las

Exportaciones no Tradicionales 1985-1997 144

Grafico _{5.9: Composici6n de}la_{Oferta Exportable 1980-1997} 146

Grafico 5.10. Destino delasExportacionesnoTradicionales

1972-1997 146

Grdfico 5.11: PesoRelativo delosCertificadosdeAbono Tribu-tario enel Gasto delGobierno Central 1983-1998 147

Grtifico 5.12: Tasade Crecimiento dela_{Inversi6n Extranjera}

Directa 1984-1998 151

Grafico 5.13 _{Inversi6n Extranjera Directa}enRelaci6n al PIB

1982-1998 152

Grafico 5.14: _{Inversi6n Extranjera Directa en}laIndustria

Xiii

Lista

de

anexos

Anexo3.1: Estructura PorcentualdelValor_{Agregado Industrial}

1960-1980

Anexo 4.1: PAE I: PrincipalesAreas yMedidasdePolftica Econ6mica Anexo 4.2: PAE

II:

_{Principales Areasy}MedidasdePolftica Econ6mica Anexo 4.3: PAE

III:

_{Principales Areas y Medidas}dePolftica Econ6mica Anexo 4.4: ProductoInternoBrutoReal 1960-1996

Anexo4.5: _{Dinamismo y Aporte de}losSectoresProductivos a la Producci6n Nacional 1986-1996

Anexo4.6: OfertayDemanda Agregadas 1970-1995

Anexo 4.7: Formaci6n Brutade_{Capital Fijo}yProductividad

Anexo 4.8: Dinamismode_{Exportaciones 1986-1996}

Anexo_{4.9: Importaciones por Sector 1986-1996}

Anexo 5.1: LaPolftica Industrial del Periodo del Ajuste segiln Tipo de EnfoquedePolfticaIndustrial

Anexo 5.2: _{El Desempefio Estructural de la Industria 1986-1996} Anexo 5.3: Desempefio Comercial del Sector Industrial

Anexo 5.4: El Proceso deReformaArancelaria

Anexo5.5: Calendariode_{Desgravaci6n Arancelaria 1996-2000}

Anexo5.6: _{Evoluci6n del Tipo}de_{Cambio Nominal y Real}

Anexo_{5.7: Comportamiento de}laProtecci6nEfectiva enlaIndustria

1984-1992

Anexo 5.8: Impacto de losCATsobre las_{Exportaciones noTradicionales}

Anexo 5.9: Estructura delaSExportaciones TotalessegunMercado de Destino 1975-1998

Anexo 5.10: Relaci6n de losCATotorgadosrespecto alGasto del

Gobierno Central 1983-1998

Anexo_{5.11: InversiOn Extranjera Directa 1984-1998} Anexo 5.12: Principales Incentivos alas_{Exportaciones}

Xiv

Nomenclatura

AGEF: AuditorfaGeneraldeEntidades Financieras

ALCA: AreadeLibreComercio de las Amdricas

ALIDES: Alianza_{Centroamericana para}elDesarrollo Sostenible

ANFE: Asociaci6n NacionaldeFomento Econ6mico ATP: _ApoyoTacnicoPermanente

BCIE: Banco Centroamericanode_{Integraci6n Econ6mica} BCCR: Banco CentraldeCosta Rica

BID: Banco InteramericanodeDesarrollo

BIRF: Banco Interamericanode_{Reconstruccidn y Fomento}

BM: BancoMundial

CADEXCO: CdmaradeExportadoresdeCosta Rica

CAN: Competitividad Auttntica delasNaciones.

CAT: CertificadodeAbonoTributario

CCSS: _{Caja Costarricense delSeguro}Social

CEC: Commission ofthe_{European Communities.} CEFOF: CentrodeFormaci6ndeFormadores CEGESTI: CentrodeGesti6nyTecnologfa Industrial CENPRO: Centro para la Promocidnde_{Exportaciones}

CEPAL:_{Comisi6n Econdmica para Amdrica Latina y el Caribe}

CES: _{Comites Empresariales Sectoriales}

CIEX: CertificadodeIncremento delasExportaciones

CIIU: Clasificacian IndustrialInternacionalUniforme CINDE: Coalici6nde_{Iniciativas para el Desarrollo} CODESA: Corporaci6n Nacional para el Desarrollo

COMEX: MinisteriodeComercioExterior

CONARE: _{Consejo Nacional}deRectores

CONICIT: Consejo Nacionalde_{Investigacidn Cientifica y Tecnoldgica} COPRI:Comisi6nConsultivaNacionaldeReconversidn Industrial DGEC:DireccionGeneralde_{Estadfsticas y Censos}

EC: _{European Commission}

ENADE: _{Esfuerzo Nacional para el Desarrollo de las Exportaciones} ESEUNA: Escuela deEconomia delaUniversidad Nacional

FMI:FondoMonetario Internacional

FODEIN:FondodeDesarrollo Industrial FOPEX: Fondo paralas_{Exportaciones} FUNDES: Fundaci6n para el Desarrollo

GAIT:_{General Agreement on}TariffsandTrade.

ICAITI: InstitutoCentroamericanode_{Investigacidn y Tecnologfa Industrial}

ICC: Iniciativa dela CuencadelCaribe IED:_{Inversidn Extranjera Directa}

IMAS:InstitutoMixtodeAyudaSocial.

XV

INTECO: InstitutodeNormas TdcnicasdeCosta Rica IPC: IndicedePrecios alConsumidor

ISI: Industrializaci6n Sustitutivade_{Importaciones.}

ITCER: Indice del TipodeCambio Real Efectivo

MCCA:MercadoCom,in Centroamericano

MEIC: Ministeriode_{Economfa Industria y Comercio}

MICYT: MinisteriodeCiencia_yTecnologfa.

MIDEPLAN: MinisteriodePlanificaci6n_yPolftica Econamica

MINEX: Ministerio de las_{Exportaciones}

NAFTA: NorthAmericanFree_{Trade Agreement} NICs: _{Newly industrializing}countries

OECD: OrganizationofEconomic Cooperation andandDevelopment.

OFIPLAN: OficinadePlanificaci6n Nacional

OIT:_{OrganizaciOn Internacional del Trabajo} OMC:_Organizaci6nMundialdelComercio

ONUDI: Organizaci6n delas_{Naciones Unidas para}el Desarr0110Industrial. PAE: ProgramadeAjuste Estructural

PE: Promoci6nde_{Exportaciones.} PEA: Poblaci6n Econ6micamenteActiva

PIB: Producto InternoBruto

PIBA:ProductoInternoBruto Agropecuario PIBI: Producto Interno Bruto Industrial PLN: Partido Liberaci6n Nacional

PMI: ProgramadeModernizaci6n Industrial PNB: ProductoNacionalBruto

PNUD: Programa delas_{Naciones Unidas para el Desarrollo} PRI: ProgramadeReconversi6nIndustrial

PROCOMER: Promotora para el Comercio Internacional

PROMAI:ProgramadeModernizaci6n_{Agroindustrial}

PRONADEX: _{Promotora Nacional para}elDesarrollo delas_{Exportaciones}

FI'F:Productividad Total delosFactores PUSC: PartidoUnidad Social Cristiana PYMES:_{Pequefiasy MedianasEmpresas}

REIFALDI:_RdgimendeIncentivos FiscalesalDesarrolloIndustrial

RM: Resto delMundo

R&D: Investigaci6nyDesarro110

SGP:SistemaGeneralizadodePreferencias. TLC: TratadodeLibreComercio

TPE: TasadeProtecciOnEfectiva TPN: TasadeProtecci6nNominal

USAID:_{Agencia de los}Estados_{Unidos para laAyuda}

UNIDO: United_{Nations Industrial Development Organization}

1

El objeto

de

_{estudio y la relevancia te6rico practica de la}

investigaciBn

1.1 Introducci6n

El Area temdtica deesta_{investigaci6n es el}desarro110econ6mico,entendido en su sentido mds amplio,esdecir comoelmedio_{paragarantizar}yelevarelnivel

y la calidad de vida de

las personas.

Al

respecto resulta sugerente 10

manifestado por el PNUD (1996)seglin el cual muchos afiosfueronnecesarios paracomprenderclaramente que no existe unvfnculo directoentrecrecimiento

econ6micoydesarrollohumano, quelariqueza por si solano mejoralacalidad

de la vida y que la pobreza es unasituacidn mds _{compleja que} la falta de

ingresos. Tambidn tomd tiempo constatar que el desarrollo humano no es sostenible sin el crecimiento de la _{producci6n y que} el crecimiento no es sostenible enel_{largo plazo}sindesarro110humano.

Precisamente nuestrapreocupaci6n por el tema de la industrializaci6n se

enmarca en este planteamiento, pueslaindustria eslaactividad productiva que

le _{imprime mayor dinamismo} y crecimiento alaeconomfa. En este sentido

partimos de los principales aporteste6ricos sobre el tema, losquesirven de hilo conductor para el andlisis de una experiencia particular de industrializaci6n ylasmedidasdeestimularlaenCosta Rica. A la vezseespera

lograrunconocimiento lo mas_{preciso dela 16gica de}funcionamiento de la industria costarricense y delas_{polfticasparafortalecer la competitividad del}

sector. Esto con el fin de contribuir a _{la superaci6n de los obstaculos que}

atentancontraeste_objetivodedesarrollo econ6mico.

En nuestra _opini6n la _{industrializacidn fue y} es _{beneficiosa para la}

economfa costarricense, mas alld de los _{problemas que} conllev6 su

imple-mentaci6n.Esta_{provoc6 importantes}cambios enelfuncionamientogeneral de

la economfa; asf, hubouna_{mayor diversificaci6n de}laoferta,se_sustituyeron

2 Politicaindustrialyajuste estructuralenCosta Rica

significativo numero de _{empleos a la vez que} se _propici6 una _mejor

calificaci6ny remuneraci6n de la mano de obra. Perotambidn tuvouna serie de

problemas estructurales, tales como el fuerte incremento dela dependencia externa y desigualdad econ6mica enla_poblaci6n,los_{desequilibrios fiscales y}

la creacicin de multiples fallas de mercado, los cuales hoy constituyen una importante amenaza paralasostenibilidaddel sector.

En consecuencia la actual estructura industrial noesviable tantodesde el

puntodevista macroecon6mico como microecon6mico.Anivelmacro la

dind-mica del sector provocafuertes presiones sobre elfuncionamientogeneral de la

economfa (por ejemplo enlas_{finanzas pliblicas y en}la balanza de_{pagos) y a}

nivel microecon6mico, el _{promedio de las empresas opera con una baja}

productividadyfuertedependencia deincentivos y otro tipodeinstrumentos

de _polfticaindustrial _{para asegurar}su_{rentabilidad. Posteriormente}

compro-baremos que y comola estrategia dedesarr0110del_{Ajuste Estructural que ha}

sido aplicado en la mayorfa de las economfasendesarrollo enlasdtcadas de los ochenta y noventa nohalogrado solucionar dichosproblemas estructurales

.

de la industrializaci6n. Hoy, estaactividad tiene un grave y decisivo reto: desarrollar_{pautas para una nuevapolfticaindustrial que}le_{permita enfrentar}

con dxitolas amenazas delavulnerabilidad externaeinterna delaindustria costarricense.

En el_{presentecapftulo introductoriopresentamos la ubicaci6n de}la investi-gaci6n,elobjetodeestudio yse_{exponenlas razones que lamotivaron. Luego}

se especifica y discute los principales objetivos del trabajo, abordando los elementos tedricos metodoldgicos que orientan el estudio y las principales preguntasdeinvestigaci6ny algunos conceptos basicosaplicados. Finalmente

presentamos la estructura general de la tesis precisando los objetivos y resultados de_{los capftulos dos a seis.}

1.2 Motivacidn de la investigaci6n

Objetodeestudioyrelevanciate6ricoprictica 3

necesidad decontar con una_{polftica industrial activa bajo el} actualentorno econ6mico internacionalynacional.

El interEs inicial de esta _{investigaci6n} se remonta a los afios ochenta, cuando se dio en el pais unfuerte cuestionamiento del enfoque Estructuralista

y del modelodeIndustrializaci6n por Sustituci6ndeImportaciones (ISI), a la

vez queadquirfan gran influencialas tesisecon6micasneoliberalesde_apertura

y la liberalizacian econamica. Entre los principales argumentospararechazar

el enfoque tradicional ysu_{correspondienteestrategia de}industrializacidn, los neoliberales_{consideraban que los resultados de estaexperiencia}dedesarrollo fueron muy limitados yaveces_negativos.

En CostaRica,desdelos afios setenta,existfaun debate sobrelavalidez del mencionado modelo de _{industrializaci6n y} sobre_{la forma en que} se habfa

implementado, pero fue con la crisis econ6mica de los afiosochenta que se endurecieronlascrfticasalmismo.

A

diferencia dela_{discusi6n previa a esta}

crisis,cuando el 6nfasis estaba puesto en ladicotomfaentre las estrategias de

desarrollo hacia adentro (ISI) yeldesarrollo hacia afuera (PE), hoy en dfa, la preocupaci6n central giraalrededor de laforma de c6mo lograrunainserci6n exitosa dela industria enelmercadointernacional. Para estose_{proponen dos}

vias alternativas: la_{primera, queatribuye a}las_{fuerzas del mercado el papel}

central eneldesarrollo industrial,al estado un rolde_{apoyo, y por}ende rechaza el enfoque de unapolfticaindustrial activa porparte delgobierno.Basado en la conveniencia deuna_{mayor orientaci6n}estatalla segundaperspectivainsiste en

la necesidad de unaacci6nconcertada entreelsector_{publico y}el_{privado para}

desarrollarla_{competitividad delas empresas.}

Enesta_{investigaci6n}interesa_{dar seguimiento a}este _{debate y analizar 10}

que efectivamente se hizoenmateriade_{polftica industrial, prestandomayor} 6nfasis al_enfoquedel _{Ajuste Estructural, ya que 6sto ha sido laestrategia de}

polfticaecon6mica predominante ygeneralizada en las dostiltimas ddcadas del

Siglo Veinte en prkticamente todas las economfas de Amdrica Latina. Se

espera asf poder derivar las principales lecciones te6ricas y prdcticas del

proceso de ajuste de la industriacostarricense y contribuiral actual debate sobre _{la politica} industrial del _{post Ajuste Estructural} en economfas en desarrollo.

En el andlisis se hard usode_{estudio de caso,profundizando en}el_{proceso y}

la polfticadeindustrializacidndeCosta Rica. Deestamanerase_{logrard tomar}

4 Polftica industrialyajuste estructuralenCosta Rica

1.3 Objetivos

El_objetivogeneral deesta_{investigaci6n}esfundamentar lanecesidad de una

polftica industrial activaen economfas como lacostarricense, con el fin de proponer pautas

tedricas y prdcticas

para mejorar el

disefio y la

implementaci6n de lamisma enel perfodo delpostAjuste Estructural. Como objetivos especfficossemencionan,en_{primerlugar, realizaruna recuperaci6n}

del debate te6rico sobre la _polftica de industrializaci6n en economfas en desarrollo.En segundolugar, analizarla propuestadedesarrollo_quepromovi6 el disefio y la aplicaci6n dela estrategia de industrializaci6n sustitutiva de importaciones de la economia costarricense enlos afios sesenta y setenta. En

tercer lugar, analizar lanueva estrategia dedesarrolloindustrial_{queempez6 a}

implementarse en el pais a raiz delacrisis econ6mica de losafios ochenta y las

implicaciones de la mismaen ttrminos del disefio y la implementaci6n de polftica industrial.Encuarto lugar,evaluarlaeficaciayeficiencia delapolftica industrialmedianteel_{desempefiodel sector bajo}el_{nuevo enfoque del Ajuste}

Estructural. En_{quintolugar, proponer}nuevaslineasdeacci6nenmateria de polftica industrialquecontribuyanaldesarrollosostenido de_{la competitividad} de este sector y que superen las restricciones del Ajuste Estructural. En resumenla evaluaci6n de_{la polftica industrial (implfcita) en}la_{aplicaci6n de la}

Estrategia de Ajuste Estructural constituyeel _{problema central delpresente}

estudio.

1.4

Marco

conceptual

A continuacionsediscuten tres de los_{principalesconceptos}utilizados en esta investigaci6n: la politica industrial, la _{competitividad y}la industrializaci6n exitosaosostenible.

La politica industrial

Este_conceptoremite a uno de los temas mascontroversialesdentro delateoria econ6mica: laintervenci6n delEstado en la_{economfa y en}los_{procesos de}

desarrollo.

Al

_{respecto existen varias posiciones que} van desde las mas ortodoxas,que sostienen que aunexistiendo imperfecciones enlos mercados, no sedebeintervenir,puescualquier accidn enese_{sentido resultarfa peor que}

el problemaque trata deresolver,hasta las mas moderadas, que condiferente

Objetodeestudioyrelevanciate6ricoprktica 5

que van desde las posiciones menos intervencionistas posibles hasta las propuestas depolfticasactivas y selectivas. Estose_{refleja en}laexistencia de varias_concepciones sobre lo que es laPolfticaIndustrial. Si bien,desde un

puntodevista ortodoxono_{existe espaciote6rico para}la_{polftica industrial, las} otrascorrientesecondmicas,seesfuerzan_pordefinirla_yprecisarsu_{campo de}

acci6n. _{Por ejemplo, para Lindbeck (1981, p. 391),}

_'By

_{industrypolicy is}

meantpolitical actions designed to affect eitherthe generalmechanisms of productionandresourceallocation ortheactualallocation

of

resources among

sectors

of

_{production by}meansother_{than general}monetaryand_{fiscal policies}

whichare designedtoinfluence various macroeconomic agregates'.

Porsu _{parte, la}Comisi6n dela_{Comunidad Europea (CEC, 1992, p. 42)}

afirma _{que 'Industrial policy} concerns the effective and coherent imple-mentation ofallthose_policieswhich_{impinge on}the_{structural adjustment of}

industry with a view to promoting competitiveness'.

Itoh (1988, p. 234) considera que 'Industrial policy is any policy that

attempts to achieve the national economic and non economical goals of a country by intervening in the allocation

of

resources among industries or sectors ofthe country, or in the (industrial) organization ofan industry or

sector'.

Desdeel_puntodevistade_{La11(1994, p. 65): 'Wherebyindustry policy can}

be thought of

as

having two

main elementals: functional (indirect) interventionsandselective (direct) interventions. Functional interventions are

those that remedy generic market failures without favouring or directing

resources to any oneactivityoveranother.Selectiveinterventionsare_designed to favour individual activities or groups

of

activities in order to correct

suboptimalresourceallocation, inastatic ora_dynamic sense'.

Finalmente Kosacoffy Ramos (1999, p. 35) sintetizan, 'un r6gimen de polftica industrial provee mecanismos de coordinaciOn que faltan en una

economfademercados_{libres yque pueden ser}mAseficientes enuncontexto

en que lainterdependencia y laespecificidad de losactivostenganimportancia. La polftica industrialdebe ayudar alacoordinaci6n del cambio econ6mico, a fomentar la experimentaci6n ya_{preservar la diversidad'.}

El debate mds reciente sobre este tema tienecomo referente lanecesidad de

explicar las nuevas _experiencias de industrializaci6n. Por _{ejemplo las del}

SudesteAsiatico yal _{respecto,Smith (2000, p.}

Xii)

afirma que 'hay

dificul-tadesparaexplicar el 6xito de la industrializaci6n deesaseconomfas en los t6rminos delas teorfastradicionales yenconsecuencia, seestdponiendo mayor atenci6n a _{nuevos enfoques de polftica} industrial como el de seleccionar

ganadores y el de los mercadosgobernados'.

6 Politica industrialyajuste estructuralenCosta Rica

Banco Mundial, expresada en el conjunto de polfticas basadas en lo que Williamson(1990) denomindelConsensode_{Washington, que}recomendaba que lasfuerzasdemercado porsisolaspermitirfanuna_{asignaci6n 6ptima de}

los recursos, yquedebia dejarse de ladoel papelfundamental quelos pafses

menosdesarrolladosasignaban a lasintervencionesselectivas delEstado. De este modo, segun esta concepcidn tedrica. la polftica industrial estaba

definitivamente excluidacomoformade_{mejorar cualquier situaci6n}

econ6-mica.Loscriteriosde_polfticasearticulabanatrav6s de_{la apertura econ6mica,}

la desregulacidn y el procesode_{privatizacionesque estaban en la base de las}

reformas estructurales propuestas porel_{Banco Mundial y que}eran_requisitos parala obtenci6ndecrdditos deesteorganismo financiero.

Sin embargo, con la ejecuci6n delasanteriores recomendaciones depolftica y los resultados de la misma, fueron surgiendo dentro de esta instituci6n

nuevospuntosdevistaacerca delpapeldel Estado en eldesarrollo econ6mico,

10 que hizo que lavisi6nneocldsicaortodoxaquedominabalasprescripciones de la instituci6n seviera cuestionadatanto ensusustentote6rico como en el empirico; produciendo documentos que reexaminaban los argumentos del Bancoalmismo tiempoquemodificabanlascondicionesque debfancumplir los pafses para obtener prestamos yserevaluadospositivamente (Kosacoff,

1999, p. 52).

Tambitn enlaCorriente Estructuralista(CEPAL, 1990; Esser, 1992) se dio

una revisi6n desus_{planteamientos originales}enmateriadeintervencionismo estatal yde _polfticaecon6mica. De acuerdo aestos autores, el Estado debe seguir interviniendo en la economfa, pero el Ambito y la naturaleza de ese accionardebe precisarse ydelimitarse muy bien, a la vez quedebeobedecer a objetivos muy claros, y serevaluadoconstantemente. Ademds proponen una mayor interacci6n entre 10 privado y 10 publico, estableciendo mayores

vfnculos entreambos_{y definiendo}susatribuciones_{y responsabilidades en cada} una de las Areas de su _{quehacer. De la misma forma,} las acciones de las

empresasanivelmicroecon6mico,debfan serdebidamentecomplementadas y

retroalimentadas por la intervencidn delEstado en elplano macroecon6mico; medianteun_procesodedoble vfa (CEPAL, 1990).

En lo que

se

refiere a

la Polftica Industrial, la concepci6n Neo-estructuralista plantea que6statieneunmarco_{muy distinto al del}pasado. En ese_{sentido Kosacoff et.al (1999, p. 36)sefialan que:}

Las nuevas condicionesdeAmEricade_{Latina, particularmente en el marco de la}

estabilizaci6n y la apertura delaseconomfas_{son aceptadas}comonecesarias pero no

Objetodeestudioyrelevanciate6rico prtictica 7

encuentran _{respuestas en la} reproducci6n de la etapa de sustituci6n de

importaciones. El desaffo es el mismo del pasado, pero las condiciones internacionalese_{internas tienen puntos}de_{partida diferentes (...).}De_{partida esa}

polftica serd mucho mas _compleja, pues deberd responder a _{requerimientos}

sectoriales, regionales y empresariales mucho mds especificos yalanecesidad de aggiornamento de la ingenierfa institucional ante los cambios internos e intemacionales.

Concluyendo,se_{aprecia que}existeunadiversidad_{de planteamientos, 10}

quepermite ubicar alosdiferentes disefios de polfticas industriales tanto con relaci6n a su orientaci6n especffica, como a su modo de _{implementaci6n,}

observdndose tambidn, que a diferencia del pasado, hoy existe un mayor acercamientoentre lasdiferentes corrientessobre el papel que debecumplir el

Estado en los procesosdeindustrializaci6n.

Competitividad

El tema delacompetitividad o de las ventajas competitivas en el comercio ' internacional como condici6n para el desarro110 industrial, esrelativamente

nuevo.Su_surgimientoesmasociado a la necesidad deencontrar explicaci6n a

losimportantescambios que sevienen produciendo en los tiltimos afios en el desempefio de los pafses en el comercio exterior y en el liderazgo de las distintasnacionesindustrializadas.

La _primera dificultad que se encuentra al intentar definir lo que es la competitividad, es quenoexiste un solo concepto, sino quelas definiciones

son_muyvariadas,dependiendo delgradodeagregaci6n,delmarco te6rico y

en especialdel enfoquedemedici6n que se utiliza.Elespectro abarca desde

considerar a la _{competitividad como} el resultadofinal de _{desempeiio en el}

comercio exterior o comola causa deese_{resultado. Asf, para unos es un} resul-tado (concepto expost),mientras que paraotrosestdreferida alascapacidades de las empresas, sectores o pafses, es _decir, es visto como causa

_{(Gitli y}

Vargas, 1996, pp. 6-7).

El_{planteamiento siguiente}de_{Fajnzylber (1989, pp. 65-6), forma}labase de nuestra _{conceptualizaciOn de la competitividad:} 'la competitividad estd asociada con la capacidad quetieneunanaci6n,sector_productivoo empresa,

de incrementarsu_{participaci6n en los}mercados donde_compite,a_{partir de la}

creaci6n_yrealizacidnde_mayorvalor_{agregado en}sus_{procesosproductivos,}

aumentandolaretribuci6n alos_{factores productivos}ymanteniendoeincluso mejorandolascondiciones del stockdecapital natural existente'. Ensectores industriales esto estd frecuentemente relacionado con el crecimiento de la producci6n y productividad,mientras que no consideramos alcapitalnatural en

8 Polftica industrialyajuste estructuralenCosta Rica

En el mismo sentido,unaeconomfaes_{competitiva si en}unmarcogeneral de equilibrio macroecon6mico, 6sta tiene la capacidad de incrementar o al

menos de sostener,su_{participacidn en}los mercados _{internacionales, con un}

alza simultdnea del nivel de vida de la _{poblaci6n (CEPAL, 1990, p. 70).}

Adicionalmente, GitliyVargas (1996, p._{8) sostienen que} 'unaempresatiene competitividadsostenida si siguesiendo competitiva, unavezdisminuidos los

aranceles que generan el sesgoantiexportador y paralelamente disminuyen los incentivos quese_{habfan generado paracompensar}esesesgo,de_{forma que se}

mantenga la igualdad entre la tasa efectiva de cambio que reciben las exportaciones y latasaefectivadecambioquerecibenlasimportaciones'.

Industrializacidn exitosa o sostenible

Se entiende porunaindustrializaci6n exitosaaquelproceso quesecaracteriza

por un crecimientosostenido dela producci6n ylas_{exportaciones,}la tendencia

a una _{mayor participaci6n en la producci6n} de empresas intensivas en investigaci6n y desarrollo, tasas crecientes de productividad y de salarios reales, la inserci6n exitosay permanente en mercados dindmicos y

sosteni-bilidad _{y equidad de} la actividad industrial. En base en esos _{criterios y}

tomandoencuentala aplicaci6ndediferentespolfticas de industrializaci6n, se evaluard _{el desempefio de} la industria costarricense. Se ha sefialado en la

seccian 1.1 quela industria juegaun papel importante eneldesarrollo de un

pafs.Sin embargo,enevaluarprocesos deindustrializaci6nnosconcentramos en elsectormismo.

1.5 Metodologia

Para lograrlosobjetivos deestatesis nos apoyamos en lascontribuciones de la teoria del desarrollo, losdistintos enfoques de andlisis y evaluaci6n de los

procesos de _{industrializaci6n y}un estudio de casodediferentes politicas de industrializaci6n _{aplicadas en el periodo} de _postguerraen Costa Rica. Asf,

tantoa trav6sdel andlisis te6rico comodel empfrico sepretendealcanzar el objetivo de la _{investigacidn.} Al _{respecto, el} estudio de caso _{aporta los}

elementos_{quepermiten evaluar las}dos_experienciasde_polftica

industrial: la

-polftica industrial activa de la ISI y lapolfticaindustrial de _{apoyo aplicada}

Objetodeestudioyrelevancia tedrico prdctica 9

En una_{investigaci6n cientffica}se_{proponeenjuiciar}la_{realidad o lo que es}

10 mismo, daruna explicacidn de lo_{que acontece,} es decir, setrata que el investigador interprete10_{observado y}esacualidad_dependefundamentalmente

deuna adecuadarelaci6nentreteorfa_{y prActica.}

Al

_{respecto,Knight (1992, p.} 4) afirma que 'el uso de la teoria es _{necesario pero} no _{suficiente, pues el}

andlisis te6rico por si mismo es algoesttril y algo similar ocurre cuando

basamostodonuestroandlisisexclusivamente enloshechos'. Deacuerdo a 10

propuestopordichoautor se debe entonces,partir delarealidad, ir ala teorfa y

luego volver a la realidad para interpretarla, explicarla y en 10 _posible

transformarla. Por10tanto, la definici6ndel objetode estudioes resultado tanto de los elementos tedricos que maneja el investigador como del conocimiento empfricoo sensorial con quese_{cuente y ambas}dimensiones en la prdctica investigativadesempefian unimportantepapel; 6sta esla estrategia

metodoldgica quese_{adopta en estainvestigaci6n.}

En este estudio seutilizanfuentes_{primarias y secundarias.} Estas ultimas

corresponden al numeroso conjunto de _{publicaciones internacionales y} nacionales (libros,ensayos, documentosoficiales, revistas_{y peri6dicos, etc.)}

referidas al tema deestainvestigaci6n,especialmente enmateriadedesarrollo econ6mico, industrializacidn y polfticaecon6mica. Conrelaci6n alasfuentes

primariasse_{trat6 de la recuperaci6ny}sistematizaci6n de un_{amplio conjunto de}

informaci6nestadfstico, usualmente no publicada con elnivelde_{desagregaci6n}

y detalle requeridapara nuestros fines. Paratalefecto, fue necesario trabajar mAs de un afio ensuprocesamiento, contando para ello con lagentil colaboraci6n de instituciones comolaDirecci6nGeneraldeEstadisticas_{y Censos (DGEC), el}

Banco Centralde Costa Rica, elMinisteriode Economfa,Industria y Comercio

(MEIC), la

Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y la Cdmara de Industrias de CostaRicaentre otras. Sin embargo, este _proceso fue bastante

diffcil

y lento dada la magnitud de la tarea y las deficiencias de cobertura, compara-bilidadyconfiabilidad delasfuentes consultadas.

Un _primeracercamiento a la situacidn actual del sector industrial costa-rricense permite afirmar, que la estructura industrialheredadadelmodelo de la

ISIpresentaproblemas tantode presionessobre elfuncionamiento general de la economfa, como de una baja productividad y eficiencia. Ademds, los

actuales_programasde_polfticaecon6rnica han dado_{prioridad a}los_{objetivos de}

la estabilizaci6n econ6mica porsobre los detransformaci6nproductiva, por 10 que las empresasmanufactureras podrfan no estar preparadas paraenfrentar

con 6xitola creciente apertura comercial, ni el reto_{tecnoldgico y}

10 Politica industrialy ajuste estructuralenCosta Rica

De acuerdo a 10 anterior sepropone la siguiente hipdtesis detrabajo: el

actual_{procesode ajuste de}la industriacostarricensees_heterogeneo,notanto en su discurso como ensu_{implementacidn.}Desde_{el punto}devista te6rico es

bdsicamente neoliberal, en tanto que los programas y medidas aplicadas reflejan diversos enfoques te6ricos.Estaexperiencia result6 exitosadesde el

puntodevistadelcrecimiento de la producci6n y delasexportaciones,aunque persisten las dudas sobre la sostenibilidad de los logros alcanzados en el mediano _{y largo plazo. Para superar} estas _{limitaciones planteamos que se}

requiere una nueva polftica industrial que rebasa al :imbito del Ajuste

Estructural.

Andlisis de caso y periodizacidn

Los estudios decaso_{constituyen un valioso}recurso_{metodoldgicoparalograr}

un andlisis mds _profundo y detallado de determinado fen6meno. Esa

consideraci6nnos11evaautilizarelproceso deindustrializaci6ndeCosta Rica como objeto de la presente investigaci6n. En consecuencia tomando como unidaddeandlisis lapolfticaindustrialcostarricense,seestudiael_{proceso de} su gestaci6n,consolidaci6n, crisis yactualimpacto en la reestructuraci6n de la industria. Para tal efecto utilizaremos la aplicacidn de los principalespaquetes

de medidas como criterio dela_{periodizaci6nque sigue.}

Primer periodo:

La industrializaci6n_{por sustituci6n}de_{importaciones 1959 - 1982}

Bajoelmarco deuna estrategia dedesarrollo tipo ISIseinician en los afios

cincuenta las acciones de fomento _{industrial. Con la Ley de Protecci6n y} DesarrolloIndustrial_{aprobada en 1959, y con}la_{incorporaci6n}deCosta Rica

al Mercado Comun Centroamericano en 1963, se dieron las condiciones institucionales para gestar la industria en el pafs. La introducci6n de los

paquetes deestabilizaci6n econ6mica en1982marc6 elfinal deesteperiodo de

laISI. Basados enel desarrollo_{industrial y} su_{correspondiente estrategia en} esta etapa distinguimos tambidn dos subperiodos. El primer subperiodo es comprendido entre 1959 y 1973 en el cualseconsolid6 la actividadindustrial en Costa Rica, alcanzando en los afios setenta los nids altos niveles de crecimiento de la producci6n queregistra la historia del sector.El segundo subperiodo es del estancamiento ycrisis industrial1974-1982. Desde mediados

de la dtcada de

los setenta se _{presentaron los primeros}

indicios de la

inviabilidad dela estrategiadeindustrializaci6n ISI_{impulsada en el pafs. En}

los dos _{primeros afios de} los ochenta, el sector experiment6 un profundo

Objetodeestudioyrelevancia te6rico prdctica 11

Corno consecuencia de esta crisis se _aplicaron medidas de estabilizaci6n econ6mica,lascualescrearonlas_{condiciones para lagestaci6n de una nueva}

estrategiadedesarrollo.

Segundoperiodo:Elajusteestructural 1982 - 1996

Igualmenteencontramos dos subperiodos.Elprimero es de los atlos 1982-1985 en loscuales se_{aplicaron los programas} deestabilizacidn para crear

condi-ciones apropriados parael ajuste. El_{segundo fue}de 1986-1996,afiosdurante los cualesse_{implementaron}las_principalesmedidasde_ajuste. Desde el afio

1985 empezaron aaplicarse los Programas deAjuste Estructural,que consti-tuyen el fundamento de lanueva estrategia dedesarrollo, conocida como la promoci6n deexportaciones. El nuevo entorno econ6micoafecta en forma directa al sector industrial y en esamedida puede hablarse tambidn de una nuevaestrategiadeindustrializaci6n.

1.6 Estructura de

la

_{investigaci6n}

Esta tesisseencuentraconformada porseis_{capftulos. En}el_{primer capftulo se}

exponeelobjetodeestudio ysepresenta losprincipaleselementostedricos -metodoldgicos. Enelcapftulo dosse_{recupera el debate}te6ricoenmateria de desarrollo econ6micoe_{industrializaci6n,}entre losNeoclasicos y los Estruc-turalistas ylas_principalesvariantes deesascorrienteste6ricas.Seinicia con la conceptualizaci6n delpapel de laindustrializaci6n en elproceso dedesarrollo

y de las _principales estrategias de industrializaci6n, paraluego abordar las

1fneas_{generales de la experiencia de los pafses en}desarrollo.Seguidamente se

analizaladiscusi6n tedricasobrelaPolftica Industrial enlosdistintos_enfoques

sobreIntervenci6ndel Estado, dandoespecial6nfasis a este debate enAmdrica Latina. El _{capftulo finaliza con} el estudio del _{planteamiento de la polftica}

industrial de los Neoestructuralistas,queconstituye mucho de labasete6rica

de estainvestigacidn.

En el capftulo tresse_{evalua el desempeno}econ6micodeCostaRica durante los afios sesenta, setenta y comienzos de los ochenta, con el _{objetivo de}

demostrar que laestrategiade_{desarrollo implementada en}este_{periodo estuvo}

inspirada en la teorfa Estructuralista, seglin la cual la industrializacidn era el camino para el desarrollo. Explicamos que dicha experiencia fue exitosa,

12 Polftica_{industrial y ajuste estructural}enCosta Rica

del modelodedesarrollo, nimucho menos de la estrategiadeindustrializaci6n, como sostienen loseconomistas Neoliberales;es_{decir que es} un fen6meno muchomAs _{complejoque demuestra los estrechos mdrgenes de la economfa}

costarricense_paralograrundesarrollosostenido.

Como parte del capftulo tres se realiza una caracterizaci6n general del modelode_{desarrollo y de}la_politicaecon6micae_{industrial, delimitando dos}

modalidades eneltiempo: laque corresponde a una fasecldsicade industria-lizaci6n por sustituci6ndeimportaciones, con6nfasis enunapolftica industrial dirigidaa_{protegerel sector,principalmente}atrav6sdeinstrumentos como los

aranceles, la sobrevaluacidn del coldn, tasas de inter6s preferenciales y exoneraciones para la importaci6ndeinsumosy bienes decapital, lograndose

unaconsiderable consolidaci6n delsector.La_{segunda, que dio}la_{respuesta a}

los_primerossfntomas de_agotamientodel_{modelo yque buscd dar unamayor}

orientaci6n a laactividad industrial haciael mercadointernacionalylograr una base industrialmAsdiversificada conmayores encadenamientos con el resto de

la economia.

A la vezseanaliza_{el desempefio de la economfa y de}la industria, refiriendo

a dos momentos: la fase expansiva quevade 1960hasta 1973 ylafaserecesiva

que inicia en 1974 y culmina con la crisis de 1980-1982.

Al

finalizar se recuperaeldebatetedricodeprincipios de losafiosochentasobrela vigencia

del modelo de la ISI en el

_que intervienen autores _{Neoclasicos y}

Neoestructuralistas. Los primerosque rechazanestemodelo, atribuydndole una asignaci6n ineficiente delos recursosy proponiendosu_{reemplazo por otro que}

devolviera tal funci6n al mercado; mientras que los segundos, si bien reconocfan las limitaciones del modelo de la ISI, proponfan un modelo alternativoalneoliberal, enquetantoel Estado como losempresarios compar-tieranenforma coordinadalastareasdeldesarrollo.Cabesefialar el carkter de referencia que este capftulo tiene para la discusi6n que con mucho mayor detalleserealiza en losdos_{capftulossiguientes.}

En el_{capitulo cuatro}seestudiael nuevomodelodedesarrollo_quecomienza

a gestarse conla crisis de 1980 yel proceso dereestructuraci6nque experi-mentd la economfa y la industria costarricense en estos afios, ademds se evaluanlos efectosdel mismo. Segunseestableci6 enelcapftulotres, desde

finales de lad6cada de los setentase_produjoun fuerte cuestionamiento del modelode_{desarrollo de la ISI, procesoqueadquiri6}su_{mayor intensidad con}

la crisis delos ochenta, ddndose la transicidn hacia unanuevaestrategia de desarrollo, denominada: Promocidn delas_{Exportaciones.}

El puntode_{partida del capftulo}cuatro esel debate sobrela naturaleza de la crisis econ6micaenCosta Rica_{ysobre el tipo}de_{ajuste que}se_{requerfa para}

Objetodeestudioyrelevancia tedrico prdctica 13

ISI, sefialando queeranecesarioabandonar deinmediatodicho modelo y todo lo queasto representaba enmateriadepolftica econ6micayaplicarun ajuste

ortodoxo, ya que si no se procedfa asf, los desequilibrios econ6micos se volverfan inmanejables,profundizdndose adn mtis eldeterioro materialy social de esta economfa. Este tipodeajuste era entonces laf6rmulaparaevitar el desplome de la economfa y para reestructurar sobre nuevas bases al sector

industrial. En lo_{que respecta a los}defensores de laISI,estosmostraron un

desgaste en sus planteamientos, adoptando una especie de pragmatismo y manifestando asfuna menor resistenciaal _{nuevo enfoque}de_polftica

econd-mica queseestaba_impulsando.

De ahf queseinici6un proceso deacercamiento yderelativoacuerdo entre

lasmencionadas corrientestedricas, que tlev6 a laadopci6n deunconjunto de programasdepolfticaecon6micadiscutidas enelcapftulotres(Programas de Estabilizaci6n y Ajuste Estructural) que en la practicarepresentaron elcambio

de modelo de desarrollo. Como se _{demostrard, esto} no _{signific6 que se}

adoptaraentodossust6rminosel_puntode_{vista Neoliberal, sino que mAs bien}

se aplic6unenfoque combinado originandoun ajuste11amadoheterodoxo. En

sfntesis este _{capftulo cuatro} se _{dirige bAsicamente al debate y} disefio de la

polfticaecon6mica comopartedelproceso deformulacidn e implementacidn

de 6sta.

Una vez establecido10anterior, en elcapitulo cincoseretoma el andlisis de la_{polfticaindustrial propiamente dicho bajo}elnuevo modelode_{desarrollo y} se procede a unaevaluaci6ndel desempefio de esta y desu _impactosobre el

funcionamiento delsector.Se_{espera que al}concluirel_{capftulo cinco}exista un

conocimientom:is_{profundo sobre loque}efectivamente sehaactuado en los

afios de referencia en materiade_{polftica industrial}y sobre las fortalezas y debilidades delos resultados del actual_patr6nde_{industrializaci6n porajuste}

estructural del pafs.

Finalmente enel_{capftulo seis}se_{presentan las}conclusiones_{generales de la} investigaci6n yseformulan_{algunas recomendaciones sobre las acciones que se} requieren en el periodo postAjuste Estructural,para superar lasdebilidades observadas en el actualfuncionamientodelsectorindustrialcostarricense.

1.7 Notas sobre Costa Rica

Costa Rica es una pequefia naci6nde51.000 ki16metros cuadrados ubicada en

Amdrica Central, limitandoal norte conNicaragua, al surcon Panamii, al este con el OcaanoPacffico yaloeste conel Oc6anoAtlantico. Elidioma del pafs es

14 Politica industrialyajusteestructuralenCosta Rica

ddlares, el PIB per cdpita de 4060 US$, laproduccion industrialrepresenta el 24

por ciento del PIB y las exportacionesalcanzan los 4696 millones de US$, siendo superadas por las _{importaciones que son de} 6564 millones de US$ (PNUD, 2001).

En elcontexto latinoamericano,Costa Rica es uno delospafses mdsexitosos

en materia de convivencia social, caracteristica ampliamente estudiada por

especialistas localese internacionales. Hasta 1950,Costa Ricaal _{igual que el}

resto delaseconomfas_{centroamericanas se especializ6 en la agroexportaci6n}

(con base en el caf6 yel banano), sin embargo, los desfavorables efectos de la crisis internacional de 1929 y de la segunda guerramundial contribuyeron a promover al _{interior del pafs una nueva estrategia} de desarrollo econ6mico, coincidente conelmodelode_{industrializacidn por sustitucidn}de_{importaciones}

(ISI) que se _{implant6 en la mayorfa de lospafses} latinoamericanos. Con esta

estrategia se pretendfa mejorar los ttrminos de intercambio con el exterior, mediante la modernizaci6n y diversificaci6n productiva, la negociacion comercial ylaintegraci6n regional.

A finales dela d6cada de loscincuentasedieronlos_primerospasos hacia la

industrializaci6n (Ley de Protecci6n y Desarrrollo Industrial de 1959 y el TratadodeIntegraci6nEcondmica Centroamericana de 1962), lo quecontribuy6 a un gran avanceenmateria econ6mica_ysocial. Asf,elcrecimiento econ6mico

de losultimos cincuentaafios ha sido uno de los mdsaltos de_{Amdrica Latina y} ha_{estado acompafiado por una gran estabilidad}polftica yunsignificativoavance

en el plano social, todoesto gracias alprolongadoesfuerzo deinversi6n en el desarrollo de_{las capacidades de}la poblaci6n. Ilustrando10anterior,_{tenemos que} el crecimiento real de laeconomfa en los afiossesenta_{y parte de los setenta fue a}

una tasa del 7 por ciento, explicada principalmente por el dinamismo de la produccidn industrial cuyaparticipaci6n en el PIB pas6 de un 14.6porciento en los afios sesenta a un 21.9porciento en los afios noventa y a un 24porciento en

la actualidad y cuyo crecimiento fuehastafinales de la ddcada de los setenta a una tasa_{promedio anual del 8.6 por ciento (ver capitulo tres). Por}otra parte, la esperanza de vida al nacer del costarricenseseincrement6_{entre 1940 y 1990 en}

casitreintaafios(60%),pasando de 47 afios a 76 afios y la tasa deanalfabetismo se redujo del 27 al 7porciento enese_{mismo periodo. La pobreza retrocedi6 y}

dej6 desercaracterfstica de lamitad delasfamilias en 1960,para serlo s610 de una cadacincofamilias en 1990._{En consecuencia, seglin el}IndicedeDesarrollo Humano (IDH) delas_{Naciones Unidas, para}losafios noventa,Costa Rica fue catalogado dentro delconjuntodepafsesdedesarrollo humano alto (PNUD,

2000).

Objetodeestudioyrelevancia te6rico prictica 15

veinte aiios, caracterizado por 10 _{irregular del comportamiento de los}

principales indicadores econ6micosy sociales(ver capftulos cuatroy cinco). Mas recientemente (afios 2000-2001) se ha _producido una fuerte desaceleraci6n de la _producci6n, las _{exportaciones y} la inversion, conjuntamentecon mayores desajustesenotras Areas como lafiscal,elempleo y la distribuci6ndel ingreso.Alrespecto, unestudio de Mora (2002)dacuenta de loanterior,estableciendo que la tasa decrecimiento anual del PIB real pas6 de un 8.4_{por ciento en 1998}aniveles de 2.2_{por ciento en el 2000 y un 0.3 por}

ciento en el 2001,proyectdndose una tasa decrecimiento del 1.4 por ciento en

el presente afio. Enelmismosentido, la tasadecrecimiento del PIB Real per

cdpita fue de cero en el afio 2000 y negativa en un 1.9por ciento en el 2001. El

sectorindustrial noseescapa detaltendencia,experimentandotasasde creci-mientonegativas delPIBindustrial de un -4.3 y -8.0porciento en losafios 2000

y2001,adiferencia delgran dinamismo de los afios 1998 y 1999, cuando dichas tasasfueron del 11.4 y 24.7 por ciento respectivamente (Mora, 2002,7-8). La desaceleraci6n de las_{actividades de la empresa}

INTEL

constituy6 una de las principales razones de este fuerte decrecimiento del producto industrial. En

resumen y de de manera coincidente con los resultados deestatesis, lasituaci6n mas reciente de la economfa y del sectorindustrialcostarricenseconstituye una

evidente 11amadade atenciOn sobre la necesidad de unarevisidn integral del modelo de desarro110 que se implementd en el paisa_{partir de}losanosochenta

16 Polfticaindustrialyajuste estructural enCosta Rica

Principales indicadores macroeconOmicos: 1998 y 2001

Afios

Indicador

1998 2001

PIB (US$ billones) 13.7 16.2

PIB per capita (US$) 3740.1 4060.2

Exportaciones totales (US$ millones) 5525.6 4696.3**

Tipodecambiodel d61ar 257.1 301.8

Ahorrointerno/PIB 20.7 15.5*

Inversion domdstica/PIB 24.3 18.0*

PIBI/PIB 26.0 24.0

Inversi6n extranjera directa (millones US$) 604 447

Inversi6n extranjera directa/PIB 4.4 2.7

Saldoencuenta corriente/PIB 3.8 4.6**

DaficitdelSectorPablico/PIB 2.0 2.6**

DeudaPliblicaInterna/PIB 26.1 27.0

IndicedePrecios alconsumidor (IPC) 12.4 11.0

Indicedesalariosmfnimosreales(1984=100) 113.8 115.9

Tasa dedesempleo abierto 5.6 6.1

Totalde hogares pobrescomo porcentaje del total de

hogarescon ingreso conocido 19.7 20.3

Tasasanuales devariaci6n

PIB 84 0.3

PI13_percapita 5.9 - 1.9

PIB industrial 11.4 - 8.0 PIB agricola 8.2 -0.4 Inversidn 25.5 - 3.9 Consumo privado 5.4 - 0.4 Consumo pliblico 2.2 1.5 Exportacionestotales 31.4 - 6.6** Exportaciones industrials 11.0 6.7

Exportacioneszonasfrancas 117.2 - 15.4

Importaciones 25.5 2.8

2

El

debate

te6rico

sobre

la

intervenci6n del

Estado

en la industrializacidn

2.1 Introducci6n

En el _{presente capftulo} se discuten las _{principales dicotomfas te6ricas en}

materia de desarrollo _{econdmico: la neoclasica y} la estructuralista, las principales variantes deesascorrientes te6ricas ysusrespectivas estrategias de industrializaci6n. Se iniciaelandlisis conla_{conceptualizaci6n del papel}

de la industrializaci6n en el proceso dedesarrollo, para luego abordar las lineas_{generales de la experiencia de los}pafses endesarrollo. Ladiscusi6n sobre la _{polftica industrial se basa en} los _{principales planteamientos de} estascorrientes te6ricas,enespecial a 10 que refiereal papel del Estado en los procesos de _{industrializaci6n. Dado que} eldisefio y la implementaci6n de la polftica industrial en Costa Rica han estado _{determinado en gran}

medida por las estrategias de desarrollo adoptadas en Amdrica Latina, se procede con la discusi6n de los fundamentos te6ricos de astas. Entre las modalidades a tomaren cuenta, el neoestructuralismo es la expresidn mds reciente de una teoria del desarrollo latinoamericano, en ella confluyen muy diversas influencias, atin de los neoclasicos moderados. Ademds se analiza brevemente la experiencia de los NICs asiaticos, por su influencia reciente en esta corriente de _pensamiento. El _capftulo

finaliza con el

andlisis de la _estrategia de desarrollo _{neoestructuralista, la cual pone}

18 Politica industrialyajuste estructuralenCosta Rica

2.2 Industrializaci6n

y desarrollo

econdmico

La conceptualizacidn

De acuerdo con la teoria, la industrializacidn es un importante objetivo para la mayoria de los paises en desarrollo, yaque permite alcanzaraltas tasas de crecimiento _{econ6mico, suplir} las necesidades bAsicas de_{la poblaci6n,}

crear mas _{oportunidades} deempleo y contribuir a unacreciente

diversifi-caci6n de la estructura econdmica, 10 _{mismo que a} un deseable cambio social, sicolagico e institucional _{(Dijkstra, 1992).}

Al

_respecto, citamos varios autores que se refieren a este tema, _{precisando cada uno algunos} aspectos especfficos del papel de la industrializaci6n en el proceso de desarrollo.

Las siguientes caracteristicas definen el _{importante papel que cumple la}

industria en el procesodetransici6n hacia el desarro110: a. La alta elasticidad de la demandade_{productos industriales; b. La}industrializaci6n_{permite reasignar} factores productivos hacia usos mas eficientes; c. Favorece la obtenci6n de economfas de escala asf como ventajas de la especializaci6n; d. El crecimiento de la industria es una de las _{principales fuentes} de cambio _{tdcnico y e. Los} productos industriales son comercializables en gran medida y en diferentes grados, sustituiblespor productosdeimportacidn, por lo quesu_{producci6n crea}

estimulos competitivos enelsistema econ6mico. (Cheneryy Syrquin, 1986, p. 24).

La gran productividad enla_{industria es una Ilave para incrementar}el _ingreso

per cdpita. Lamanufactura provee un mend mds amplio de_{posibilidades para}

hacer mAs eficiente la sustituci6n de _{importaciones} e incrementar las exportaciones comparado con lo que es posible con s610la industrializacidn del

sectorprimario.Ademdsla industria ha sido vista correctamente como la liave

de otra meta de muchos _{paises en} desarrollo: reducir la dependencia; la industrializaci6n puede ser la via para excluirla _{influencia polftica} y cultural

externa (Gillis et.al, 1992, p. 15).

Industrialization and more specifically the development of the manufacturing sector, provides the dynamismfor increasingproductivityand_{growth. It is this}

sector that has an infinitescope fortechnological progress through acontinual

increase in _{specialization and} the subdivision of _{productive processes, and}

generates both static and dynamic economies. In this way, manufacturing

industry alsoimpartsatecnological dynamismtoother sectors oftheeconomy (ChanthunyayMurinde, 1998, p. 75).

Sin embargo, algunosautores 11aman laatenci6n en el sentido que no todo proceso de industrializaci6n _asegura el cumplimiento de los _{objetivos del}

desarrollo econ6mico, argumentando10_siguiente: