MKBA Gemeentepolis

(1)

MKBA Gemeentepolis

(2)

Plaats, datum:

Rotterdam, 6 januari 2020 Status:

Definitief

MKBA Gemeentepolis

Rebel Economics & Transactions bv Wijnhaven 23

3011 WH Rotterdam Nederland

+31 10 275 59 95

info@rebelgroup.com www.rebelgroup.com

Auteur(s):

Tom Gommans Dexter Voskamp Radboud Koning In opdracht van:

BS&F

(3)

MKBA Gemeentepolis | Status: Definitief

3/32

Managementsamenvatting

De Gemeentepolis is een gemeentelijke collectieve zorgverzekering die zich richt op inwoners van de gemeente met een laag inkomen en/of met hoge zorgkosten door bijvoorbeeld een chronische ziekte¹. Doel van het instrument is garanderen dat deze inwoners toegang hebben tot goede zorg en ze (financieel) te ondersteunen. De gemeenten doen een bijdrage in de premie van de Gemeentepolis en zorgverzekeraars bieden zowel dienstverlening als aanvullende verzekeringen die specifiek

afgestemd zijn op de doelgroep. Ook geven verzekeraars een collectiviteitskorting op de basis- en de aanvullende verzekering, waardoor deelnemers een relatief uitgebreide verzekering kunnen afnemen tegen lagere kosten. Dit dient ook het doel om problematische schulden bij deze doelgroep te voorkomen.

Daarnaast biedt de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen gemeente en zorgverzekeraar de mogelijkheid om gezamenlijk preventieve interventies op te zetten die gericht zijn op deze doelgroep (denk daarbij bijvoorbeeld aan leefstijlinterventies). Ten slotte kan de systematiek achter de

Gemeentepolis mogelijk de efficiëntie van het uitvoeringsproces van zorgverzekeraars en gemeenten voor deze doelgroep versterken.

Rebel is door BS&F gevraagd deze beoogde effecten te onderzoeken, te kwantificeren en te

waarderen, om ze vervolgens af te zetten tegen de kosten. Waar verschillende partijen de werking van de Gemeentepolis kwalitatief hebben onderzocht², worden nu voor het eerst de maatschappelijk kosten en baten van de Gemeentepolis integraal in beeld gebracht op basis van gebruikersdata in de praktijk. Uitgangspunt voor onze analyse is een vergelijking met een wereld waarin de Gemeentepolis niet zou bestaan en inwoners met een laag inkomen individueel en rechtstreeks bij zorgverzekeraars een zorgverzekering afsluiten. Voor het data-onderzoek is onder meer gebruikgemaakt van data van

1 Niet elke zorgverzekeraar biedt de gemeentepolis aan voor mensen met een chronische ziekte

2 Significant (2018), Onderzoek naar de waarde van het instrument minimapolis; CPB (2019), Verbeteropties Gemeentepolis.

(4)

4/32

zorgverzekeraar Menzis bij verschillende gemeenten die recent zijn gestopt of gestart met de Gemeentepolis.

Kwantificeren en waarderen van effecten grotendeels gelukt

Aan de hand van data van zorgverzekeraars en gemeenten is het gelukt om een deel van de beoogde effecten te kwantificeren en te waarderen. Op het gebied van schuldenproblematiek is een duidelijk cijfermatig beeld te geven op basis van recente data uit de praktijk. Dit laat zien dat het hebben van een Gemeentepolis resulteert in een lagere kans op het hebben van betalingsachterstanden. Ook op het gebied van uitvoeringskosten is aan de hand van schattingen door zorgverzekeraars en

gemeenten een goed beeld te geven. Dit laat zien dat de uitvoeringskosten van gemeenten voor de Gemeentepolis lager zijn dan het alternatief, waarin er geen Gemeentepolis bestaat. Dit komt

voornamelijk door een besparing op het gebied van bijzondere bijstand. Waar het gaat om het effect van zorgmijding is het duidelijk dat de Gemeentepolis leidt tot een (gematigd) hogere zorgconsumptie (vanwege uitgebreidere vergoedingen), maar is niet vast te stellen of deze extra zorg ook op termijn leidt tot preventie van zorggebruik in de toekomst. Of anders gezegd; we zien het beoogde effect, het verminderen van zorgmijding, wel optreden, het is echter niet mogelijk om deze te waarderen. Ten slotte beamen zowel zorgverzekeraars als gemeenten dat de Gemeentepolis leidt tot betere

samenwerking en meer preventieve inzet op deze doelgroep, maar is het voor ons als onderzoekers niet mogelijk om de preventieve effecten cijfermatig te vertalen. Voor de volledigheid; dat wil niet zeggen dat deze effecten niet optreden, maar op dit moment lenen die zich niet voor een

kwantitatieve analyse.

De gewaardeerde effecten tonen een positief maatschappelijk effect

De gerealiseerde analyse laat een positief maatschappelijk effect zien. Met andere woorden, vanuit een maatschappelijk perspectief creëert de Gemeentepolis waarde. Dit is het gevolg van twee effecten; een efficiëntieslag in de uitvoeringskosten van gemeenten en vermeden kosten door het voorkomen van schuldenproblematiek. Deze waarde ‘landt’ voornamelijk bij de gemeente. Naast het creëren van waarde leidt de Gemeentepolis ook tot een verschuiving van geld die met name landt bij de

deelnemer aan de Gemeentepolis, als gevolg van de gemeentelijke bijdrage en de collectiviteitskorting van de zorgverzekeraar. Het netto maatschappelijk effect van deze verschuiving is gewaardeerd als 0 euro, maar kan gezien worden als een (extra) compensatie van het collectief aan een kwetsbare doelgroep.

(5)

5/32

Als we kijken naar de kosten en baten per sleutelpartij³ zien we dat de kosten en baten voor

deelnemers een netto positief resultaat geven. Ze zijn minder geld kwijt aan hun premie als gevolg van de korting en de gemeentelijke bijdrage. De Gemeentepolis biedt hen daarnaast een bredere dekking van zorg en een vermindering in uitgaven aan het eigen risico, doordat die dikwijls is meeverzekerd.⁴ De zorgverzekeraar en de gemeenten hebben een (beperkt) negatief resultaat. De gemeentelijke bijdrage wordt grotendeels gecompenseerd door een toename in uitvoeringsefficiëntie, minder verstrekkingen bijzondere bijstand medische kosten en vermeden kosten die samenhangen met

3 De verzekerde / inwoner, de gemeente en de zorgverzekeraar.

4 De herverzekering van het eigen risico heeft uiteraard een prijs: een hogere premie. We zien echter dat, voor alle gemeenten die de Gemeentepolis bij Menzis aanbieden, deze hogere premie gecompenseerd wordt door de gemeentelijke bijdrage.

Daarom levert het eigen risico dat de verzekerden niet hoeven te betalen een netto baat voor hen op.

(6)

6/32

schuldenproblematiek. Zorgverzekeraars laten een iets groter netto negatief resultaat zien. De korting- en uitvoeringskosten zijn groter dan de opbrengsten van de hogere premie . Daarnaast maken

zorgverzekeraars bij deelnemers aan de Gemeentepolis minder incassokosten.

Interessant is dat een aantal baten vallen bij spelers die niet actief onderdeel zijn van het mechanisme van de Gemeentepolis. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om woningcorporaties die profiteren van het voorkomen van escalatie van schuldenproblematiek.

Inkleuring van de resultaten

Het staat iedereen vrij om deze resultaten naar eigen inzicht te interpreteren en te normeren.

Afhankelijk van onder meer de visie die men heeft op de werking van het stelsel en de waarde van toegang tot extra zorg. Wij kleuren de resultaten als volgt in:

• De Gemeentepolis leidt tot een duidelijk positief resultaat voor de deelnemers die er gebruik van maakt. De premie- en eigen risico kosten zijn lager (zie verder de een-na-laatste bullet hieronder), vermindert schuldenproblematiek en biedt een bredere toegang tot zorg.

• Het gebruik van de Gemeentepolis heeft een duidelijk waarneembaar effect op de schuldenlast van een economisch kwetsbare doelgroep. Omdat juist bij deze doelgroep schuldenproblematiek tot een vicieuze cirkel kan leiden, kent de Gemeentepolis een aantoonbare toegevoegde maatschappelijke waarde.

• De interne kosten en baten van de Gemeentepolis zijn vrijwel gelijk voor gemeenten die er gebruik van maken. Daarmee is de Gemeentepolis een vrijwel kostenneutraal middel om kwetsbare inwoners middels een gemeentelijke bijdrage in de premie te ondersteunen in hun inkomen.

• Zorgverzekeraars zien, door het afnemen van de schulden bij hun verzekerden, het debiteurenrisico afnemen en daarnaast een kleine stijging in de premie-inkomsten. Deze besparingen wegen niet helemaal op tegen de toenemende zorgconsumptie en de korting die zorgverzekeraars op de Gemeentepolis geven. In andere woorden: zorgverzekeraars dienen een zeker ‘geloof’ te hebben in de waarde van compensatie voor de economisch zwakkeren in de samenleving en de (nu niet kwantificeerbare) waarde van samenwerking met de gemeente om tot een netto positief resultaat te komen.

• De hypothese dat de Gemeentepolis ‘duur’ is voor individuele deelnemers is niet correct.

Verzekerden die gebruikmaken van een Gemeentepolis zouden in een situatie zonder Gemeentepolis ook veelal gebruikmaken van een aanvullende verzekering. Door de Gemeentepolis kiest een aanzienlijk deel wel voor een hogere trede in dekkingsgraad. De beperkte toename in premiekosten die dit ten gevolg heeft is lager dan de korting en bijdrage die zij ontvangen.

• Het preventieve effect van het voorkomen van zorgmijding en de mogelijkheid om als

gemeente en zorgverzekeraar gezamenlijk preventieve programma’s op te zetten zijn op basis van dit onderzoek niet te kwantificeren. Deze effecten worden wél verwacht en onderschreven door de gesproken gemeenten en zorgverzekeraars en dienen daarom door betrokken partijen meegewogen te worden in hun keuze voor de inzet van de Gemeentepolis.

(7)

7/32

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting 3

1. Inleiding 8

1.1 Geschiedenis en huidige ontwikkelingen Gemeentepolis 8

1.2 Vraag aan Rebel 9

1.2.1 MKBA en de Gemeentepolis 9

1.2.2 Verantwoording 9

1.3 Leeswijzer 10

2. De Gemeentepolis en het nulalternatief 11

2.1 Werking van de Gemeentepolis 11

2.2 Het projectalternatief 12

2.3 Nulalternatief 13

3. Berekening kosten en baten 14

3.1 Algemene rekenregels 14

3.2 Kosten 14

3.2.1 Kosten gemeente 14

3.2.2 Kosten zorgverzekeraar 15

3.2.3 Samenvatting 18

3.3 Baten 19

3.3.1 Sleuteleffect 1: efficiëntere uitvoering 20

3.3.2 Sleuteleffect 2: minder schulden 20

3.3.3 Sleuteleffect 3: meer zorggebruik tegen lagere premie 21

3.3.4 Sleuteleffect 4: effectief beleid op maat 24

3.3.5 Samenvatting 25

4. Resultaat 26

4.1 Uitkomst van de MKBA 26

4.2 Gevoeligheidsanalyse 29

4.3 Aanbevelingen beleid en onderzoek 30

(8)

8/32

1. Inleiding

1.1 Geschiedenis en huidige ontwikkelingen Gemeentepolis

De Gemeentepolis is een gemeentelijke collectieve zorgverzekering die zich richt op inwoners met een laag inkomen (hierna: minima). In 1997 is het instrument ontstaan om te garanderen dat deze

inwoners toegang hebben tot goede zorg en ze (financieel) te ondersteunen.⁵ De gemeenten doen een bijdrage in de premie van verzekeringsdeelnemers (hierna: deelnemers), waardoor de deelnemers een relatief uitgebreide verzekering kunnen betalen. Daarnaast geven zorgverzekeraars ook vaak een collectiviteitskorting op de verzekering. Mede door de afschaffing van de regeling Compensatie eigen risico (CER) en de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Wctg) in 2014, hebben gemeenten een grotere verantwoordelijkheid gekregen voor burgers in een kwetsbare positie,

waardoor ze ook een groter budget hiervoor kregen. Dit heeft ertoe geleid dat er vraag ontstond naar een meer uitgebreide variant van de Gemeentepolis, specifiek gericht op chronisch zieken en

gehandicapten, en veel gemeenten hebben een groot deel van het extra budget dan ook ingezet via de Gemeentepolis.⁶

Recentelijke ontwikkelingen zetten de Gemeentepolis als instrument onder druk. Zo is de maximale collectiviteitskorting sinds begin dit jaar teruggeschroefd van 10% naar 5%⁷ en kiezen sommige zorgverzekeraars ervoor om deze lager dan 5% te zetten. Vanaf 2023 is de collectiviteitskorting op de basisverzekering zelfs helemaal geheel niet meer toegestaan.⁸Daarnaast ontstaat er zowel bij enkele zorgverzekeraars als gemeenten een meer kritische blik op de Gemeentepolis. Zo zien veel

zorgverzekeraars dat de risicoverevening voor de deelnemers van de Gemeentepolis niet voldoende werkt. Voor gemeenten is de gemeentelijke bijdrage een aanzienlijke kostenpost. Daarnaast wordt gesteld dat de premiekosten voor de deelnemers vaak relatief hoog zijn, doordat de verzekering een uitgebreidere dekking kent en het eigen risico soms wordt meeverzekerd. De baten, zoals bijvoorbeeld een afname in zorgmijding en een afname van schulden, zijn een stuk minder eenduidig zichtbaar. Dit maakt het objectiveren van de waarde van de Gemeentepolis als instrument erg moeilijk. Desondanks kan de Gemeentepolis nog steeds rekenen op veel steun, zowel bij gemeenten als bij

zorgverzekeraars, die geloven dat de (soms moeilijk te berekenen) baten zeker opwegen tegen de kosten en/of een intrinsieke overtuiging hebben dat dit het juiste product is voor minima. Dit is ook terug te zien in de cijfers: 95% van de gemeenten biedt in 2020 een Gemeentepolis aan.⁹

5 CPB (2019), Verbeteropties Gemeentepolis, p. 5. https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/PB-gemeentepolis- definitief.pdf

6 BS&F (2014), Compensatie van meerkosten via de gemeentelijke zorgverzekering, p. 11.

https://www.socialealliantie.nl/images/pdf/Marktbeeld_2015_rapport_BSenF.pdf

7 Kuijper, k. (2019), Halvering collectieve korting op zorgverzekering per 2020. https://www.zorgwijzer.nl/zorgverzekering- 2020/halvering-collectieve-korting-op-zorgverzekering-per-2020

8 Rijksoverheid.nl (2020), Minister Van Ark: eind aan collectiviteitskorting basiszorgverzekering.

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/09/22/minister-van-ark-eind-aan-collectiviteitskorting-basiszorgverzekering 9 Zorgweb (2020), Fact-finding Gemeentelijke collectiviteiten.

(9)

9/32

1.2 Vraag aan Rebel

De onduidelijkheid over de aanwezigheid en de omvang van de baten van de Gemeentepolis, evenals misvattingen die er over het instrument bestaan, was voor BS&F aanleiding om Rebel te vragen de feiten op een rij te zetten en meer inzicht in de waarde van de Gemeentepolis te verschaffen. Dit heeft Rebel gedaan, in de vorm van maatschappelijke kosten-batenanalyse (hierna: MKBA).

Een MKBA is een methode om te berekenen in hoeverre de maatschappelijke baten van een project opwegen tegen de maatschappelijke kosten van dat project. Het project, het ‘projectalternatief’

genaamd, wordt afgezet tegen het meest waarschijnlijke alternatief, oftewel het ‘nulalternatief’ of de

‘referentiesituatie’. Een MKBA wordt gedaan vanuit het perspectief van de maatschappij als geheel. In een MKBA worden effecten van een project in kaart gebracht en zo veel mogelijk voorzien van een financiële waardering. Wanneer bepaalde effecten niet gekwantificeerd kunnen worden, betekent dit niet dat deze effecten er minder toe doen, maar niet in waarde te specificeren. In het vormen van een uiteindelijk oordeel over het project moet men dan ook altijd de kwantitatieve én kwalitatieve effecten meewegen.

1.2.1 MKBA en de Gemeentepolis

Met behulp van een MKBA is een beeld te vormen van verschillende effecten, de verdeling van kosten en baten, de alternatieven en de onzekerheden rondom een project. Vaak wordt een MKBA ingezet voordat een project wordt gerealiseerd. Men vergelijkt dan het projectalternatief (het scenario waarin het project gerealiseerd wordt) met het nulalternatief (het meest waarschijnlijke scenario als het project niet gerealiseerd wordt). Het is in dat geval een instrument dat de besluitvorming over een investeringsbeslissing ondersteunt. In dit geval is het anders. De Gemeentepolis bestaat al vele jaren en wordt door het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten aangeboden. Het doel van deze MKBA is dan ook niet om te kijken of het vanuit maatschappelijk oogpunt een goed idee is om de Gemeentepolis te ontwikkelen. De investeringen zijn grotendeels al gedaan en de kosten en baten van de Gemeentepolis zijn op jaarbasis redelijk constant. Dit brengt met zich mee dat we niet te werk gaan met het modelleren van de jaarlijkse kasstromen en die verdisconteren tot een netto contante waarde, zoals gebruikelijk is bij een MKBA. In plaats daarvan analyseren we de jaarlijkse verhouding in kosten en baten. In eerdere studies is een vergelijkbare aanpak gevolgd, met als uitkomst bijvoorbeeld een

‘maatschappelijke rendementsanalyse’.¹⁰

1.2.2 Verantwoording

Voor deze studie hebben we een combinatie van interviews, desk research en data-analyse gebruikt. Er was een begeleidingsgroep ingericht, die bestond uit drie zorgverzekeraars en vier gemeenten. Voor het scherpstellen van het nulalternatief en identificeren van de belangrijkste effecten van de

Gemeentepolis hebben we gebruikgemaakt van input uit interviews met de leden van de

begeleidingsgroep. De begeleidingsgroep hebben we als collectief vervolgens op twee momenten betrokken. Allereerst voor een kritische toets op de onderbouwing van effecten en werkwijze om deze te kwantificeren, en later voor feedback op de conceptresultaten.

10 Zie onder andere Ecorys (2014),‘Buddy Netwerk – Berekening maatschappelijk rendement’.

(10)

10/32

Voor het kwantificeren van de effecten op het gebied van zorggebruik en betalingsachterstanden hebben we gebruik kunnen maken van recente data van de zorgverzekeraar Menzis. Daarbij is gekeken naar verschillende gemeenten die recent zijn gestopt of gestart met de Gemeentepolis en naar individuen die recent zijn gestopt of gestart met de Gemeentepolis. Daarbij zijn verschillen in zorggebruik, poliskeuze en betalingsachterstanden in kaart gebracht tussen de situatie met en de situatie zonder Gemeentepolis. Daar waar het gaat om het kwantificeren van de uitvoeringskosten is bij zowel zorgverzekeraars als gemeenten (deels andere gemeenten dan in de begeleidingsgroep) informatie opgevraagd met enquêtes. Van BS&F hebben we gegevens gekregen over de hoogte van diverse kostenposten. Voor de waardering van het voorkomen van schuldenproblematiek is

gebruikgemaakt van recent onderzoek. Tot slot hebben we van www.gezondverzekerd.nl data over premies en bijdragen van gemeenten en zorgverzekeraars gehaald. Met deze informatie en door het maken van aannames op plekken waar geen informatie beschikbaar is, kunnen we een goede inschatting maken van een deel van de effecten. We hebben echter ook moeten concluderen dat andere effecten op dit moment niet te kwantificeren zijn, omdat er (nog) onvoldoende over bekend is.

Deze effecten zijn kwalitatief beschreven in dit rapport.

In de formering van de begeleidingsgroep hebben we geprobeerd om een groep bijeen te krijgen die zoveel mogelijk representatief is voor Nederland in zijn geheel. Zo komen de gemeenten alle uit verschillende provincies, hebben ze verschillende preferente zorgverzekeraars en variëren ze ook sterk in inwonersaantal.

Een beperking aan het onderzoek is dat we voor de analyse grotendeels afhankelijk waren van de data van één zorgverzekeraar: Menzis. We hebben dus de aanname moeten doen dat Menzis als

verzekeraar landelijk representatief is. Bovendien gaat het om slechts vijf gemeenten die in de analyse zaten. Dat vormt een tweede beperking aan het onderzoek. Deze beperking is op dit moment

onoverkomelijk omdat er simpelweg zeer weinig gemeenten zijn die recent zijn gestopt of gestart met de Gemeentepolis. Doordat in het afgelopen jaar een aantal gemeenten, waaronder het relatief grote Apeldoorn, is gestopt met de Gemeentepolis kan in de nabije toekomst deze beperking wél verholpen worden. Een herhaling van voorliggend onderzoek naar de effecten van de Gemeentepolis over circa drie jaar is dan ook aan te bevelen.

1.3 Leeswijzer

Hierna (in hoofdstuk 2) volgt een beschrijving van de werking van de Gemeentepolis en een overzicht van conclusies uit eerdere studies over de Gemeentepolis. In hetzelfde hoofdstuk volgt daarna een beschrijving van het nulalternatief en hoe we tot onze keuze voor het nulalternatief zijn gekomen. In hoofdstuk 3 geven we een overzicht van de kosten en baten, en een kwalitatieve onderbouwing hiervan. Voor de gekwantificeerde kosten en baten zetten we ook de berekeningen uiteen. In

hoofdstuk 4 maken we de rekening van de kosten en baten op, doen we een gevoeligheidsanalyse op de uitkomst en geven we enkele aanbevelingen voor het vervolg.

(11)

11/32

2. De Gemeentepolis en het nulalternatief

2.1 Werking van de Gemeentepolis

Zoals in de inleiding kort aangestipt is de Gemeentepolis een collectieve zorgverzekering die zich richt op minima en chronisch zieken. Het is een middel dat de gemeente kan aanwenden om te zorgen dat zij toegang hebben tot een uitgebreide aanvullende zorgverzekering, tegen relatief lage kosten. Op die manier, zo is het idee, zullen minima minder zorg mijden om financiële redenen en worden plotselinge hoge zorgrekeningen voorkomen, waardoor schuldenproblematiek wordt voorkomen bij deze (financieel) kwetsbare groep. Bovendien is het voor de gemeente een manier om de minima financieel te ondersteunen, doordat ze een bijdrage doen in de premiekosten van de aanvullende verzekering.

In de meeste gevallen heeft de inwoner de keuze uit verschillende polissen (bijvoorbeeld een beperkte, gemiddelde of uitgebreide variant). De gemeente draagt financieel bij per afgenomen polis, waarbij een meer uitgebreide verzekering vaak gepaard gaat met een hogere bijdrage. Ook geeft de

zorgverzekeraar vaak een collectiviteitskorting (max. 5%) over de basisverzekering en een korting op de aanvullende verzekering. Daarnaast gaan veel Gemeentepolissen gepaard met het meeverzekeren van het verplicht eigen risico. Hierdoor betaalt de deelnemer een iets hogere premie, maar neemt de kans op eenmalige hoge zorgrekeningen af. Een andere maatregel om wanbetaling, en daarmee schuldenopbouw, tegen te gaan, is het inhouden van de premie op de bijstandsuitkering van een deelnemer.

De rol van BS&F zit in het faciliteren van de Gemeentepolis en automatisering van de inschrijvingen.

BS&F is de beheerder van www.gezondverzekerd.nl, het online portaal voor de Gemeentepolis.

Wanneer een inwoner zich inschrijft voor de Gemeentepolis moet deze allerlei gegevens opgeven en wordt er gecontroleerd of hij voldoet aan de inkomenseisen voor deelname. Deze criteria worden per gemeente vastgesteld. Veel gemeenten doen eens in de zoveel tijd een hertoetsing of er nog steeds aan de inkomenseisen wordt voldaan. Om de administratieve lasten die hierbij horen te verminderen, kunnen gemeenten verschillende licenties afsluiten bij BS&F. Bij een meer uitgebreide licentie wordt er meer werk uit handen genomen voor de gemeente.

Tot op heden zijn er twee onderzoeken geweest die de Gemeentepolis hebben geëvalueerd. In 2018 heeft Significant een onderzoek gedaan naar de waarde van de Gemeentepolis als instrument.¹¹ Aanleiding was de terugtrekkende beweging die toen reeds ingezet werd door zorgverzekeraar Zilveren Kruis. Uit het onderzoek, waarin 30 gemeenten zijn geïnterviewd, bleek dat de verschillende partijen ook toen veel waarde hechtten aan de Gemeentepolis, maar dat vrijwel geen feitelijke informatie beschikbaar was over de waarde van de Gemeentepolis. De gemeenten gaven ook aan liever de Gemeentepolis te optimaliseren dan alternatieve regelingen, zoals een landelijke verzekering of een tegemoetkoming in de premie, op te zetten. Vooral de mogelijkheid om de Gemeentepolis als opstap naar een hechtere samenwerking met de zorgverzekeraar te gebruiken werd hiervoor als reden gegeven.

11Significant (2018), onderzoek naar de waarde van het instrument minimapolis.

(12)

12/32

Het tweede onderzoek is van het CPB en stamt uit 2019.¹² De insteek van dit onderzoek was om verbeterpunten voor de Gemeentepolis te identificeren. Het CPB onderschrijft dat het een erg waardevol instrument kan zijn voor de integrale aanpak van armoede, gezondheid en schulden bij mensen met een laag inkomen. De voornaamste effecten van de Gemeentepolis zijn volgens het CPB:

het voorkomen van zorgmijding, het bieden van inkomensondersteuning en het voorkomen van wanbetaling. Om de Gemeentepolis aantrekkelijker te maken voor alle partijen stelde het CPB de volgende drie verbeteropties voor:

1. Het onder de loep nemen van de risicoverevening voor zorgverzekeraars, zodat deze adequaat compenseert en de Gemeentepolis financieel aantrekkelijk blijft voor de verzekeraars.

2. Het aanbieden van meer keuzehulp en het uitbreiden van de keuzemogelijkheden, zoals een Gemeentepolis zonder, of met een beperkte aanvullende verzekering.

3. Een no-claim korting in plaats van eigen risico. De verzekerde betaalt dan maandelijks een vast bedrag bovenop de premie en krijgt het deel dat niet is geconsumeerd terug. Dit voorkomt plotselinge rekeningen terwijl het wel een prikkel houdt om niet te veel zorg te consumeren.

2.2 Het projectalternatief

Voordat we de resultaten uiteenzetten is het belangrijk om een eenduidig beeld te hebben van de scenario’s die we met elkaar vergelijken: het projectalternatief en het nulalternatief. Omdat we in onze analyse data van één zorgverzekeraar, Menzis, gebruiken, sluit ons projectalternatief aan bij de manier waarop de Gemeentepolis doorgaans bij deze zorgverzekeraar is ingericht:

• Deelnemers kunnen kiezen uit drie Gemeentepolis pakketten: Beperkt, Midden en Uitgebreid.

• Deze pakketten bieden een dekking die is afgestemd op de doelgroep van de Gemeentepolis.

Deze pakketten zijn buiten de Gemeentepolis niet te verkrijgen.

• Het herverzekeren van het eigen risico is onderdeel van het pakket Uitgebreid.

• Indien de deelnemer een uitkering ontvangt van de gemeente, kan de gemeente het premiebedrag inhouden op de uitkering en afdragen aan de zorgverzekeraar.

• De gemeente doet een bijdrage aan de premiekosten van de deelnemer.

• De zorgverzekeraar kan een korting geven op de aanvullende verzekering. Eventuele

collectiviteitskorting op de basisverzekering laten we buiten beschouwing, vooruitlopend op de toekomstige wetgeving die dit verbied. het huidige kabinet geeft namelijk aan de

mogelijkheid van een collectiviteitskorting door zorgverzekeraars op de basisverzekering bij wetswijziging in 2023 af te willen schaffen.¹³

• Om administratieve lasten te verlichten heeft de gemeente de mogelijkheid om een licentie af te sluiten bij BS&F.

12 CPB (2019), Verbeteropties Gemeentepolis. https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/PB-gemeentepolis- definitief.pdf

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/09/22/minister-van-ark-eind-aan-collectiviteitskorting-basiszorgverzekering

(13)

13/32

• Onze analyse is gebaseerd op recente data. We houden in onze analyse geen rekening met ontwikkelingen die mogelijk in de toekomst plaatsvinden, afgezien van reeds bekende toekomstige wetgeving.

2.3 Nulalternatief

Om een verschillenanalyse te kunnen maken, is het bij iedere MKBA belangrijk dat het nulalternatief scherp wordt geformuleerd. Soms is dit heel eenduidig (namelijk: zonder investering in een project gebeurt er niets), maar in het geval van de Gemeentepolis geldt dat niet. Veel gemeenten werken al met de Gemeentepolis voorbeelden waar gemeenten ermee zijn gestopt en op een alternatief zijn overgestapt, zijn schaars.

Als we kijken naar de gemeenten die momenteel géén Gemeentepolis aanbieden, zien we dat er een diversiteit aan alternatieven is. De gemeente Epe, bijvoorbeeld, is in 2020, na het terugtrekken van zorgverzekeraar Menzis, inwoners individueel gaan adviseren over de meest optimale reguliere verzekering en betaalt een deel van het eigen risico van de minima.¹⁴De gemeente Emmen, die in 2018 op eigen initiatief stopte met de Gemeentepolis, is als alternatief keuzeadvies gaan geven aan haar inwoners.¹⁵ Het eerdergenoemde rapport van Significant biedt ook handvatten voor enkele relevante alternatieven. De alternatieven die daar genoemd worden zijn een landelijke verzekering, het bieden van keuzehulp in de vorm van een voorzieningenwijzer¹⁶ of een tegemoetkoming in de premie van de aanvullende verzekering of het eigen risico.

Kortom, het nulalternatief is niet evident. Onderzoek naar de doelmatigheid van diverse alternatieven ontbreekt, waardoor er niet op die basis een keuze gemaakt kan worden. Het bestempelen van één van de alternatieven als het meest aannemelijke nulalternatief heeft als risico dat het onderzoek maar beperkt relevant is, namelijk alleen voor partijen die dat specifieke alternatief overwegen.

We kiezen ervoor om met het nulalternatief ‘niets doen’ te werken. Oftewel: als de Gemeentepolis er niet (meer) is, kiest de gemeente ervoor om geen andere, speciale voorziening voor minima op te zetten en kiezen minima eigenstandig (individueel) hun zorgverzekering uit. Er is in dat geval dus ook geen additionele samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars. Wel kunnen minima nog steeds een aanvraag doen voor bijstand bij bijzondere of onverwachte medische kosten, volgens het reguliere kanaal bij de gemeente.

Door als nulalternatief ‘niets doen’ of ‘geen alternatief aanbod’ te nemen, zorgen we er ten eerste voor dat het onderzoek een brede toepasbaarheid behoudt, aangezien dit in elke gemeente voor zou kunnen komen. Daarnaast voorkomen we dat we een arbitraire keuze moeten maken voor één van de andere alternatieven terwijl we geen concrete aanwijzingen hebben dat die aannemelijker zijn. Ten slotte is de keuze voor dit nulalternatief het meest onderscheidend van het projectalternatief waardoor effecten duidelijker aan de Gemeentepolis toe te schrijven zijn.

14 Jaap Selles (2019), Epe komt met alternatief voor lagere zorgkosten voor armere gezinnen, na verdwijnen gemeentepolis https://www.destentor.nl/epe/epe-komt-met-alternatief-voor-lagere-zorgkosten-voor-armere-gezinnen-na-verdwijnen- gemeentepolis~a1788d39/

15 Gemeente Emmen & Poliswijzer.nl (2018), Evaluatie zorgverzekering op maat.

https://www.poliswijzer.nl/UserFiles/Media/evaluatie-zorgverzekering-op-maat.pdf

16 Dit is een vorm van keuzehulp in de brede zin van het woord. Namelijk: door alle beschikbare sociale voorzieningen op te nemen in de voorzieningenwijzer worden minima niet alleen geadviseerd over de zorgverzekering, maar ook over de andere middelen die tot hun beschikking staan.

(14)

14/32

3. Berekening kosten en baten

3.1 Algemene rekenregels

We kiezen ervoor om de kosten en de baten in deze MKBA steeds uit te drukken in één gemiddeld bedrag per deelnemer aan de Gemeentepolis. Dat zorgt ervoor dat we een vergelijkbare eenheid hebben om de kosten en baten tegenover elkaar te zetten en de uitkomst van de MKBA te bepalen.

Het vereist in de berekeningen een aantal extra stappen:

- Gemiddeld: bij een aantal kostenposten betekent dit dat we de kosten moeten wegen naar daadwerkelijke aanschaf van verzekeringspakketten door deelnemers. De bijdrage van gemeenten varieert bijvoorbeeld per aanvullende verzekering (pakket Uitgebreid, Midden of Beperkt), waarbij we bij het berekenen van één gemiddeld bedrag aan gemeentelijke bijdrage wegen hoe de verdeling van de Gemeentepolis-populatie in de praktijk over deze pakketten is.

Een gewogen gemiddelde is immers nauwkeuriger dan een ongewogen gemiddelde.

- Per deelnemer: sommige kostenposten zijn al per deelnemer gedefinieerd (zoals de bijdrage van gemeenten, die geldt per afgenomen Gemeentepolis), maar sommige kosten- én

batenposten alleen op het totaalniveau van de gemeente of zorgverzekeraar (zoals bespaarde uitvoeringskosten op behandelen van aanvragen bijzondere bijstand). In dat laatste geval hebben we de verwachte kostenbesparing gedeeld door het aantal Gemeentepolis-afnemers¹⁷ in de betreffende gemeente, om tot een bedrag per deelnemer te komen.

In de volgende twee paragrafen hebben we, per type kost en baat, op hoofdlijnen beschreven hoe we de berekening hebben uitgevoerd. Meer uitgebreide informatie over berekeningen en aannames is te vinden in het achterliggende rekenmodel (Excel), waar BS&F over beschikt.

3.2 Kosten

Gemeenten en zorgverzekeraars maken kosten voor de Gemeentepolis. Daar staan voor een deel kostenbesparingen tegenover. Kostenbesparingen behandelen we bij de baten, in paragraaf 3.3. We beschrijven hierna per kostensoort de redeneerlijn hoe de Gemeentepolis leidt tot deze kosten, welke bron en methode we hebben gebruikt voor de berekening, en wat de uitkomst ervan is.

3.2.1 Kosten gemeente

Bijdrage gemeente

Redeneerlijn: gemeenten die met de Gemeentepolis werken, leveren een bijdrage per deelnemer om de Gemeentepolis voor minima betaalbaarder te maken en hen zo een toegankelijkere mogelijkheid te bieden tot een hogere dekking van zorgkosten. Ze bekostigen dit bijvoorbeeld uit het voormalige Wtcg of CER-budget en/of kostenbesparingen die ze realiseren door inzet van de Gemeentepolis.

Bron en methode: de gemeentelijke bijdrage aan de Gemeentepolis hebben we rechtstreeks van de website www.gezondverzekerd.nl afgelezen. Hiervoor hebben we gekeken naar de bedragen van gemeenten die tot het kernwerkgebied van Menzis behoren en hiervan een gemiddelde bijdrage aan

17 Volwassenen én meeverzekerde kinderen. Dit hebben we zowel bij het berekenen van de kosten als de baten aangehouden.

(15)

15/32

de pakketten Uitgebreid, Midden en Beperkt berekend. De gemiddelde bijdrage hebben we gewogen naar de huidige afname van pakketten door deelnemers, waarvoor we ook praktijkdata van Menzis hebben. We veronderstellen dat de gemeentelijke bijdrage in het nulalternatief geheel afwezig zou zijn.

Uitkomst: de gemiddelde gemeentelijke bijdrage aan de Gemeentepolis per deelnemer is €217 per jaar.

Uitvoering en licentie www.gezondverzekerd.nl

Redeneerlijn: gemeenten hebben extra uitvoeringskosten aan de Gemeentepolis, voor het proces van informeren, afsluiten en (her)toetsen. BS&F biedt administratieve ondersteuning aan gemeenten, waardoor gemeenten, afhankelijk van de gekozen licentie (‘Basis’, ‘Extra’ of ‘Premium’), tijd kunnen besparen. Hier staat een licentievergoeding tegenover. Deze drie facetten – extra uitvoeringskosten, licentiekosten en de bespaarde tijd – vormen de netto uitvoeringskosten van een gemeente voor de Gemeentepolis.

Gemeenten die ervoor kiezen in samenwerking met zorgverzekeraars de Gemeentepolis aan te bieden, zullen hier vervolgens aandacht voor moeten genereren. De gemeente is de partij die deelnemers

‘werft’ voor de Gemeentepolis (deelnemers melden zich aan via www.gezondverzekerd.nl). Er ontstaan door de Gemeentepolis voor gemeenten dus ook extra promotie- en voorlichtingskosten, in

vergelijking met het geval dat minima individueel en rechtstreeks bij zorgverzekeraars een verzekering zouden afsluiten.

Bron en methode:

• BS&F heeft data aangeleverd over uitvoeringskosten en geschatte tijdsbesparing per licentie.

Dit is op basis van de ervaring van één (grote) Nederlandse gemeente, die we landelijk representatief veronderstellen. BS&F heeft daarnaast data verstrekt over de gemiddelde kosten per licentie en de mate waarin elke licentie wordt afgenomen door gemeenten, voor het berekenen van een gewogen gemiddelde bedrag.

• Gemeenten hebben in antwoord op onze enquête een inschatting gegeven van de kosten voor promotie en voorlichting.

Uitkomst: de extra (netto) kosten voor gemeenten op het gebied van uitvoering en aanschaf licenties zijn bij elkaar gemiddeld €10 per Gemeentepolis-deelnemer per jaar.

3.2.2 Kosten zorgverzekeraar

Bijdrage en provisie zorgverzekeraar

Redeneerlijn: een deel van de zorgverzekeraars draagt net zoals gemeenten bij aan een betaalbare Gemeentepolis voor minima, via een korting op de basis- en aanvullende verzekering. Echter, vanwege de gewijzigde toekomstige wetgeving nemen we alleen de korting op de aanvullende verzekering mee.¹⁸ Dit betekent tevens dat we geen rekening houden met eventuele collectiviteitskortingen in het nulalternatief.

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/09/22/minister-van-ark-eind-aan-collectiviteitskorting-basiszorgverzekering

(16)

16/32

Bron en methode:

• De korting door zorgverzekeraars hebben we op dezelfde manier berekend als de bijdrage van gemeenten, door via www.gezondverzekerd.nl data te verzamelen over gemeenten in het kernwerkgebied van Menzis. Deze korting is wederom gewogen naar de daadwerkelijke verdeling van deelnemers over de pakketten Uitgebreid, Midden en Beperkt. We

veronderstellen dat de bijdrage van de zorgverzekeraars in het nulalternatief geheel afwezig zou zijn.

• Gegevens over de gemiddelde hoogte van de provisie door zorgverzekeraars hebben we van BS&F ontvangen.

Uitkomst: de gemiddelde bijdrage en provisie van zorgverzekeraars aan de Gemeentepolis samen is

€61 per Gemeentepolis-deelnemer per jaar.

Toename zorgdeclaraties en afname eigen risico voor zorgverzekeraar

Redeneerlijn: de minima met Gemeentepolis verzekeren zich gemiddeld genomen uitgebreider dan de minima zonder Gemeentepolis, waardoor ze meer zorg declareren. Daarnaast verzekert een deel van de Gemeentepolis gebruikers hun eigen risico mee via de aanvullende verzekering. De declaraties die normaal binnen het eigen risico van de verzekerden vallen zijn nu dus kosten voor de verzekeraar. De extra premie die voor het meeverzekeren van het eigen risico wordt ontvangen, nemen we mee in paragraaf 3.3.3.

Bron en methode: voor het berekenen van dit effect hebben we Menzis-data gebruikt. Ten eerste hebben we – op basis van data van een aantal gemeenten die recent zijn gestart of gestopt met de Gemeentepolis – berekend hoe het verzekeringsgedrag van minima verandert. Hieruit volgt inderdaad dat ze zich ruimer verzekeren: vaker een aanvullende verzekering (vergeleken met alleen een

basisverzekering) en ook vaker een uitgebreider pakket. Overigens valt daarbij op dat een aanzienlijk deel van de deelnemers aan de Gemeentepolis ook in de situatie zonder Gemeentepolis al een aanvullende verzekering hadden. Daarmee is er wel sprake van een stijging in zorggebruik, maar gaat het niet om een zeer grote verschuiving in bedragen.

De verschuiving in verzekeringspakketten is berekend op de verdeling van pakketten in vier gemeenten die recent zijn gestopt of gestart én de verdeling van pakketten in een representatieve gemeente (voor de eindsituatie). Deze verschuiving hebben we verrekend met de gemiddelde uitgave in de AV in de pakketten Beperkt, Midden en Uitgebreid van één grote Nederlandse gemeente om tot een gewogen gemiddeld bedrag per deelnemer te komen.

Voor de afname van het eigen risico hebben we wederom op basis van de Menzis-data gekeken naar het aandeel gebruikers van de Gemeentepolis dat het eigen risico meeverzekerd en de mate waarin zij het eigen risico uitputten.

Uitkomst: de gemiddelde toename in zorgdeclaraties per Gemeentepolis-deelnemer is €82 per jaar, waarvan €56 op de (pure) aanvullende verzekering en €26 per jaar op de tandartsverzekering. We zien geen verandering in declaraties op de basisverzekering (zie de paragraaf hierna). Daarnaast wordt

(17)

17/32

gemiddeld genomen €89 zorg gedeclareerd binnen het meeverzekerde eigen risico. In totaal leidt dit voor de zorgverzekeraar tot €172¹⁹aan extra te betalen zorgdeclaraties.

Nadelige risicoverevening

Redeneerlijn: de risicoverevening compenseert zorgverzekeraars voor de gezondheidsverschillen van verzekerden, in de basisverzekering. Het zorgt onder andere voor het voorkomen van risicoselectie.

Verevening gebeurt op basis van objectieve gezondheids-gerelateerde criteria, zoals regio, geslacht en leeftijd. Minima scoren hoger op bepaalde indicatoren zoals chronische aandoeningen en lager op SES. Een zorgverzekeraar met relatief veel minima in zijn bestand, krijgt hier vanuit andere

zorgverzekeraars (via het zorgverzekeringsfonds) een compenserende bijdrage voor. Minima met Gemeentepolis kennen een hoger zorggebruik dan minima zonder Gemeentepolis. Dat komt omdat de uitgebreide dekking en de herverzekering van zowel het eigen risico als overige eigen betalingen voor mensen met een hoge zorgvraag interessanter is. Er zit daardoor een zelfselectie-effect in voor relatief ongezonde minima en er is bij Gemeentepolis-deelnemers ook minder prikkel om zorgkosten te remmen. Voor zorgverzekeraars met relatief veel minima met Gemeentepolis in het bestand werkt de verevening niet goed, wanneer er meer zorg wordt gebruikt in de basisverzekering en ze hierdoor niet volledig worden gecompenseerd. Zelfselectie en overconsumptie zijn namelijk geen objectieve gezondheids-gerelateerde criteria. Er ontstaat in dat geval een financiële prikkel om als

zorgverzekeraar geen Gemeentepolis aan te bieden.

Voor zover de Gemeentepolis leidt tot zelfselectie, maken de zorgverzekeraars die relatief veel met de Gemeentepolis werken hogere kosten dan zorgverzekeraars die er relatief weinig mee werken, en wordt dat niet volledig gecompenseerd. Hoewel dat voor eerstgenoemde groep zorgverzekeraars slecht uitpakt, pakt dat voor de tweede groep goed uit, en ontstaan er voor de maatschappij als geheel geen extra kosten door de Gemeentepolis. Het gaat hier alleen om een andere verdeling van kosten tussen zorgverzekeraars, die binnen de scope van Nederland netto nul is (het aantal mensen met een hoge zorgvraag neemt niet toe). Daarom waarderen we zelfselectie-effect niet als een extra kostenpost voor zorgverzekeraars.

Naast zelfselectie geeft de Gemeentepolis ook minder prikkel om zorgkosten te dempen. Dan gaat het niet (alleen) meer over het ‘eerlijk verdelen van de taart’, maar wordt de gehele taart groter: de

zorgkosten in het stelsel nemen toe in vergelijking met de situatie zonder Gemeentepolis. Uit onze data blijkt echter dat Gemeentepolis-deelnemers alleen meer aanvullende zorg gaan gebruiken en is er geen consistent beeld dat het hebben van een Gemeentepolis tot meer uitgaven in de

basisverzekering leidt.

Bron en methode: Aan de hand van praktijkdata van Menzis is op verschillende manieren gekeken of het hebben van een Gemeentepolis leidt tot meer declaraties in de basisverzekering. We zien daarbij echter geen consistent beeld. De verschillende methoden geven andere uitkomsten, waarbij de ene methode een stijging is te zien en bij de ander een daling. Kortom; de verkregen data geven een onvoldoende consistent beeld om conclusies te trekken over een stijging in declaraties.

Uitkomst: de Gemeentepolis leidt, via de vereveningssystematiek gemiddeld genomen (op schaal van heel Nederland) niet tot extra kosten voor zorgverzekeraars.

19 Dit is de som van de toename in zorgdeclaraties van €82 en de zorgdeclaraties binnen meeverzekerde eigen risico’s van €89.

De uitkomst is 1 euro hoger, vanwege afrondingsverschillen.

(18)

18/32

3.2.3 Samenvatting

De totale meerkosten²⁰ van de Gemeentepolis per deelnemer zijn €288 op jaarbasis. In dit totaalbedrag zijn de maatschappelijk kosten weggelaten die tot dezelfde maatschappelijke baten leiden door verschuiving van geld. Dit totaalbedrag valt voor het grootste deel (ca. 80%) bij gemeenten, vooral door de financiële bijdrage die ze aan de Gemeentepolis leveren. De extra

uitvoeringskosten voor gemeenten zijn verhoudingsgewijs klein. Zorgverzekeraars vertegenwoordigen de overige ca. 20% van de totale kosten, voortkomend uit de korting en de provisie.

20 We gebruiken deze term om te verduidelijken dat het om de extra kosten gaat ten opzichte van de situatie dat deze minima op een andere manier verzekerd zouden zijn (namelijk: zonder collectief en zonder korting).

(19)

19/32 19/32

3.3 Baten

Gemeenten, zorgverzekeraars en deelnemers profiteren, naast de kosten, op diverse wijzen van de Gemeentepolis. In de onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven. De baten van de Gemeentepolis komen samen in vier ‘sleuteleffecten’: efficiëntere uitvoering, minder

schuldenproblematiek en zorgmijding, meer zorggebruik tegen lagere premie en effectief beleid op maat.

In het vervolg beschrijven we, per sleuteleffect, de redeneerlijn hoe de Gemeentepolis leidt tot baten, welke bron en methode we hebben gebruikt voor de berekening, en wat de uitkomst daarvan is.

(20)

20/32

3.3.1 Sleuteleffect 1: efficiëntere uitvoering

Besparing kosten BB-MK gemeente

Redeneerlijn: gemeenten hebben een instrument om kosten van inwoners te vergoeden, als zij die zelf niet kunnen dragen, namelijk de bijzondere bijstand. Eén van de categorieën bijzondere bijstand is voor medische kosten (hierna: BB-MK). Minima kunnen per geval dat ze medische kosten maken en dit niet zelf kunnen betalen, hiervoor een aanvraag doen bij hun gemeente. Omdat minima zich met de Gemeentepolis uitgebreider verzekeren (dan zonder de Gemeentepolis) en direct bij de

zorgverzekeraar declareren, leidt dit tot minder aanvragen BB-MK bij de gemeente. Het behandelen van zulke aanvragen is tijdrovend. De gemeente bespaart door de Gemeentepolis dus, naast de uitgekeerde bedragen bijzondere bijstand en personeelskosten.

Bron en methode: gemeenten hebben in antwoord op onze enquête een inschatting gegeven van de besparing op uitvoeringskosten door minder aanvragen BB-MK. Op basis van eerdere analyse door twee van de vier bevraagde gemeenten, hebben we de besparing op uitgekeerde bedragen BB-MK kunnen berekenen. We hebben hierbij het gemiddelde van de beide gemeenten genomen. Een van de andere bevraagde gemeenten heeft aangegeven dat er op enig moment een forse daling van het aantal Gemeentepolis-deelnemers in de gemeente was, gevolgd door een toename van het aantal aanvragen BB-MK de jaren erna. Op basis van deze casus hebben we de besparing op inzet van FTE geschat. Voor de loonkosten per FTE zijn we uitgegaan van de ‘Handleiding Overheidstarieven 2020’, schaal 11.

Uitkomst: de gemiddelde besparing op kosten BB-MK van gemeenten door de Gemeentepolis is €61 per jaar, per deelnemer.

Besparing uitvoeringskosten zorgverzekeraars

Redeneerlijn: de Gemeentepolis leidt ook tot een besparing op uitvoeringskosten bij zorgverzekeraars.

Het collectiviteitsaspect van de Gemeentepolis zorgt voor efficiëntie in acquisitie en voorlichting en daarmee lagere personeelskosten. Verder zorgt de Gemeentepolis voor minder schuldenopbouw bij minima (zie paragraaf 3.3.2) en dus ook minder kosten bij zorgverzekeraars om betalingsachterstanden aan te pakken.

Bron en methode: zorgverzekeraars hebben in antwoord op onze vragen een inschatting gegeven van de mogelijke besparing op uitvoeringskosten. Voor het onderdeel acquisitie en voorlichting schatten zij in dat de kostenbesparing verwaarloosbaar of afwezig is. Wel wordt gesteld dat de Gemeentepolis leidt tot een afname aan debiteurenkosten. De omvang van dit effect is vastgesteld op basis van data- onderzoek naar de mate van afname van betalingsachterstand in gemeenten die recent zijn gestopt of gestart met de gemeentepolis.

Uitkomst: de gemiddelde besparing op uitvoeringskosten van verzekeraars door de Gemeentepolis is

€4 per jaar, per deelnemer.

3.3.2 Sleuteleffect 2: minder schulden

Redeneerlijn: doordat minima met Gemeentepolis een bredere dekking kunnen krijgen dan zonder (en omdat het eigen risico kan worden meeverzekerd, eigen betalingen zijn bijverzekerd en de eigen bijdrage Wmo wordt vergoed), is de kans kleiner dat ze verrast worden door een zorgrekening die ze

(21)

21/32

niet kunnen betalen. Dat vermindert het risico dat schulden worden opgebouwd, en dat die zich vervolgens steeds verder opstapelen. Bovendien is de Gemeentepolis een vehikel voor nauwere samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars, waardoor er meer mogelijkheden ontstaan op het gebied van vroegsignalering (naast de samenwerking met bijv. energiemaatschappijen en

woningcorporaties) en andere initiatieven gericht op het voorkomen en oplossen van schulden. Tot slot wordt voor bijstandsgerechtigden doorgaans de premie door de gemeenten ingehouden op hun bijstandsuitkering. Dit voorkomt dat de deelnemer zijn premie niet op tijd betaald.

Bron en methode: de berekening bestaat uit twee onderdelen, namelijk: 1) het schatten van het aantal huishoudens dat vanwege de Gemeentepolis geen problematische schulden opbouwt en 2) het bepalen van de gemiddelde baten per huishouden dat niet in de schulden geraakt. Voor dat tweede gebruiken we eerdere MKBA-studies²¹ waarin kengetallen staan voor bijv. vermeden kosten voor afsluitingen door nutsbedrijven, voor maatschappelijke opvang, voor schuldhulpverlening, voor extra uitkeringen en gederfde huurinkomsten van woningcorporaties.

Er is nog geen onderzoek naar de causaliteit tussen het afnemen van een Gemeentepolis en de lagere kans op schuldenopbouw. Daarom hebben we met één van de verzekeraars in de begeleidingsgroep van dit onderzoek een analyse van hun data gemaakt. Dit bestond uit het analyseren welke gemeenten in het kernwerkgebied van deze zorgverzekeraar in de afgelopen 4 jaar zijn gestart of gestopt met de Gemeentepolis, en hebben voor deze gemeenten (vier in totaal) bekeken hoe het aandeel mensen met een betalingsachterstand van ten minste drie maanden op de premie, het eigen risico of beiden zich ontwikkeld. Hieruit volgde dat het starten met de Gemeentepolis na twee jaar leidde tot een afname van 12,4% op de betalingsachterstanden bij Gemeentepolis-deelnemers.

In MKBA’s zijn de maatschappelijke baten gekwantificeerd van het voorkomen van problematische schulden. Een betalingsachterstand is niet hetzelfde als een problematische schuld: een (korte) betalingsachterstand is eerder weg te werken dan een omvangrijke schuld. Bovendien sluit het verdwijnen van een schuld bij je zorgverzekering niet uit dat je als minima elders nog schulden hebt.

Beide factoren betekenen dat de berekende 12,4% een overschatting zou zijn. Daarom hebben we dit percentage gehalveerd. Dit is noodgedwongen een grove aanname, omdat verdere onderbouwing ontbreekt. In de gevoeligheidsanalyse (zie paragraaf 0) hebben we ook andere aannames hiervoor – anders dan een halvering – doorgerekend.

Uitkomst: de gemiddelde baten van het voorkomen van schulden door de Gemeentepolis zijn €236 per jaar, per deelnemer. Deze baten vallen voornamelijk bij de gemeente.

3.3.3 Sleuteleffect 3: meer zorggebruik tegen lagere premie

Meer zorggebruik / minder zorgmijding door de verzekerde

Redeneerlijn: minima met een Gemeentepolis (zoals beschreven in paragraaf 2.2) hebben een uitgebreidere dekking dan minima zonder Gemeentepolis. Het gevolg is dat ze voor meer soorten behandelingen verzekerd zijn en een prikkel hebben om meer zorg te consumeren c.q. minder zorg te mijden. Dat kan zowel positief als negatief uitpakken. Positief omdat zorgmijding kan leiden tot het niet tijdig ingrijpen bij ziekte en/of verergering van klachten, waardoor de zorgkosten in de tweede lijn

21 Schuldhulpverlening loont! (HU & Regioplan, 2011), Amsterdam: Vroeg erop af (Panteia, 2014), MKBZ NPRZ (Rebel, 2017).

(22)

22/32

toenemen en kwaliteit van leven (het leven zonder ziektelast) afneemt. Negatief omdat zorgmijding voor een deel ook ‘terecht’ is; een kwaal gaat vanzelf weer over en dus was de zorg niet nodig. Met andere woorden: er ontstaat ook een risico op overconsumptie van zorg.

Bron en methode: het waarderen van dit effect is erg lastig. Het hangt namelijk samen met de vraag wanneer zorg wel en niet nuttig besteed is en welke waarde daar tegenover staat. Er is geen

onderzoek bij ons bekend waarin dat sluitend wordt onderzocht. Er is een studie gedaan naar de gevolgen van het mijden van mondzorg.²² Daaruit volgt de conclusie dat oplopende zorgkosten door mondzorgmijding weliswaar aannemelijk zijn, maar niet te kwantificeren, omdat de causaliteit (tussen zorgmijding en oplopende kosten) niet is aangetoond. Ook is ons een MKBA-onderzoek²³ bekend – niet openbaar beschikbaar – waarin de kosten en baten van eerstelijnsfysiotherapie worden geraamd.

Dit is echter toegespitst op mensen met een chronische aandoening. Het is aannemelijk dat de baten van fysiotherapie voor deze subgroep veel groter zijn dan bij de hele populatie minima. Het één-op- één overnemen van kengetallen uit deze studie zou daarom tot een overschatting leiden. Daarnaast is dit beperkt tot fysiotherapie en ontbreken dan nog kengetallen voor tandheelkundige zorg en overige aanvullende zorg.

Een studie door Nivel (2015)²⁴ geeft inzicht in het percentage mensen dat zorg mijdt en specifiek dat zorg mijdt om financiële redenen. Een aantal conclusies uit deze studie luidt:

- 3% van de mensen mijdt zorg om financiële redenen, bij mensen met een laag inkomen (€0-

€1.200) is dit 6%.

- 70% van de mensen die opgaven om financiële redenen zorg te mijden, vond dit later een slecht idee en 30% vond het later een goed idee.

- Bij 25% van de mensen die zeiden om financiële redenen zorg te mijden werden de klachten daarna erger, bij 47% bleven ze gelijk, bij 12% werd het minder en bij 16% verdwenen ze.

Van het aantal mensen dat zorg mijdt om financiële redenen is de groep mensen die het later een goed idee vond dus ongeveer even groot als de groep bij wie de klachten minder werden of

verdwenen (ca. 30%). Aannemelijk is dat dit dezelfde respondenten zijn. Een grotere groep vond het achteraf een slecht idee, waarvan bij ca. 45% de klachten gelijk bleven en bij ca. 25% de klachten verergerden. Vooral bij die laatste groep valt te verwachten dat er oplopende zorgkosten ontstaan (deels tweedelijnszorg) door zorgmijding.

Over het geheel bezien vinden we het, op basis van deze gegevens, aannemelijk dat zorgmijding om financiële redenen negatief uitpakt. Met andere woorden: de Gemeentepolis leidt tot minder

zorgmijding, maar ook tot overconsumptie, en we veronderstellen dat de positieve gevolgen van het eerste (zorgmijding) minstens even hoog zijn als de negatieve gevolgen van het tweede

(overconsumptie). Omdat de gegevens ontbreken om te berekenen hoe hoog de positieve gevolgen van minder zorgmijding zijn, kiezen we voor een conservatief uitgangspunt: elke euro extra

gedeclareerd door Gemeentepolis-deelnemers vertegenwoordigt een euro maatschappelijke waarde

22 Oorzaken en gevolgen van het mijden van mondzorg door kwetsbare ouderen (Marc Pomp Economische Beleidsanalyse, 2017).

23 MKBA Eerstelijns Fysiotherapie (BMC, 2014).

24 Inzicht in zorgmijden (Nivel, 2015).

(23)

23/32

voor de verzekerde. Deze waarde zit vooral in een betere gezondheid en dus kwaliteit van leven van minima.

Voor het berekenen van een stijging in zorgdeclaraties hebben we dezelfde methode gebruikt als toegelicht onder pararaaf 3.2.2. ‘toename declaraties’.

Uitkomst: de gemiddelde baten van meer zorggebruik / minder zorgmijding door de Gemeentepolis zijn – conservatief geschat – op €82 per jaar, per Gemeentepolis-deelnemer.

Minder eigen risico voor verzekerde

Redeneerlijn: een deel van de deelnemers aan de Gemeentepolis verzekeren hun eigen risico mee via de aanvullende verzekering. Dit zijn gebruikers van het meest uitgebreide verzekeringspakket in de Gemeentepolis. Wanneer ze zorg declareren die normaal gesproken betaald zou moeten worden uit het eigen risico, levert dit dus een besparing op voor de deelnemers. Uiteraard staat hiertegenover dat de premie hoger is dan zonder herverzekering van het eigen risico. Uit onze data blijkt dat dit verschil echter altijd gecompenseerd wordt door de gemeentelijke bijdrage. De totale premiekosten voor de deelnemers en de premieopbrengsten voor de verzekeraar worden in de twee hiernavolgende paragrafen behandeld.

Let wel; de besparing voor de verzekerde zijn, gegeven de extra premieopbrengsten, kosten voor de zorgverzekeraar en worden ook zo meegenomen in ons model. Daarmee levert dit effect geen directe maatschappelijke waarde op en gaat dit in de eerste plaats om een verschuiving van geld van de ene partij naar de andere. De extra premieopbrengsten voor de verzekeraar zijn ook meegenomen in het model. De kosten voor het meeverzekeren van het eigen risico wordt doorgaans bekostigd uit de gemeentelijke bijdrage. Ook dit is meegenomen in het model.

Bron en methode: Op basis van praktijkdata van Menzis over 2018 is gekeken welk aandeel van de verzekerden met een Gemeentepolis hun eigen risico hebben meeverzekerd, welk deel van die groep tenminste €385 euro in de basisververzekering heeft gedeclareerd en voor hoeveel euro de resterende groep gemiddeld genomen in de basisverzekering declareert.

Uitkomst: Circa 27% van de deelnemers aan de Gemeentepolis verzekert het eigen risico mee,²⁵ waarvan circa 78% het volledige bedrag van 385 euro uitnutten of meer en de resterende groep gemiddeld €139 euro in de basisverzekering declareert. Als we deze getallen op elkaar laten

doorwerken leidt dit per deelnemer aan de Gemeentepolis gemiddeld tot een besparing van €89 op het eigen risico voor de verzekerde.

Lagere premie voor de verzekerde

Redeneerlijn: een Gemeentepolis biedt een uitgebreide dekking aan minima, tegen een lagere premie.

Bij sommigen bestaat het beeld dat, ondanks de bijdrage van gemeenten en van zorgverzekeraars in de Gemeentepolis, minima uiteindelijk duurder uit zijn met de Gemeentepolis. Dat zou komen doordat ze zich (te) uitgebreid aanvullend verzekeren. Uit onze data-analyse blijkt inderdaad dat minima met Gemeentepolis een bredere dekking nemen dan zonder Gemeentepolis. Maar het premie-opdrijvende effect hiervan blijkt kleiner dan het premie-drukkende effect van de bijdragen door gemeenten en

25 Daarbij dient aangetekend te worden dat we daarbij uitgaan van een gemeente die deze mogelijkheid biedt

(24)

24/32

zorgverzekeraars. Met andere woorden: de Gemeentepolis-verzekerden betalen uiteindelijk gemiddeld een lagere zorgpremie.

Bron en methode: voor de premiebedragen van Gemeentepolis-verzekerden hebben we gekeken naar gemeenten in het kernwerkgebied van Menzis op www.gezondverzekerd.nl. De premiebedragen voor de pakketten Uitgebreid, Midden en Beperkt hebben we gewogen naar daadwerkelijke deelname van verzekerden op deze pakketten. Menzis heeft ook data aangeleverd over de premiebedragen van niet- Gemeentepolis-verzekeringen en deze ingedeeld in de vergelijkbare Gemeentepolis-pakketten Uitgebreid, Midden en Beperkt. Dit is eveneens gewogen naar daadwerkelijke deelname van verzekerden.

Daarnaast hebben we op basis van de praktijkdata van Menzis van gemeenten die recent zijn gestopt of gestart in kaart gebracht gekeken naar het verschil in de verdeling over de pakketopties tussen de situatie met en zonder de Gemeentepolis. Uit deze analyse blijkt dat (uiteindelijke) deelnemers aan de Gemeentepolis in de situatie zonder Gemeentepolis veelal al gebruikmaken van een aanvullende verzekering. Omdat de situatie mét Gemeentepolis een sterk verschillend beeld liet zien qua verdeling over de pakketten is in plaats hiervan gebruikmaakt van cijfers van een representatieve grote

gemeente.

Uitkomst: de gemiddelde premiekosten zijn €41 per jaar lager voor een Gemeentepolis-deelnemer en de gemiddelde besparing op het eigen risico is €89 per jaar per Gemeentepolis-deelnemer.

Hogere premie-inkomsten (zorgverzekeraar)

Redeneerlijn: omdat minima zich met de Gemeentepolis uitgebreider aanvullend verzekeren, ontstaan er voor de zorgverzekeraar extra premie-inkomsten. Deze worden overigens aan de kostenkant gecompenseerd door hogere declaraties en een korting op de premie.

Bron en methode: de hogere premie-inkomsten zijn op dezelfde manier berekend als hierboven bij het effect ‘Lagere premie’. Enig verschil is dat we voor de premies voor Gemeentepolis-pakketten de bruto premies (inclusief gemeentelijke bijdrage) hebben genomen.

Uitkomst: de premie-inkomsten voor de zorgverzekeraars zijn €176 per jaar hoger, per Gemeentepolis- deelnemer. Deze liggen daarmee vrijwel gelijk aan de stijging in te betalen declaraties door de

zorgverzekeraar (€172).

3.3.4 Sleuteleffect 4: effectief beleid op maat

Redeneerlijn: de Gemeentepolis creëert de mogelijkheid om zorgverzekeraars meer te verbinden aan gemeentelijke doelstellingen in het sociale domein, op het gebied van armoedebeleid maar ook op terreinen als preventie, re-integratie en participatie. Er ontstaat door de Gemeentepolis ook beter zicht op minima. De functie van de Gemeentepolis als ‘vinden benaderplaats’ voor minima zorgt ervoor dat gemeenten en zorgverzekeraars (gezamenlijk) gerichte, alternatieve interventies kunnen opzetten voor deze doelgroep. Voorbeelden zijn de ‘Regeling Uitstroom Bijstandsgerechtigden’ (RUB), gericht op perspectief bieden aan mensen met premieschulden, en de Gecombineerde Leefstijlinterventie, met als doel om mensen met overgewicht een gezondere leefstijl te laten volgen. Hoewel zowel

gemeenten als zorgverzekeraars beamen dat met de Gemeentepolis het beter mogelijk is om

(25)

25/32

dergelijke preventieve programma’s op te zetten ontbreekt het aan sluitend onderzoek om de effecten hiervan mee te kunnen nemen in deze analyse.

Bron en methode: n.v.t.

Uitkomst: n.v.t.

3.3.5 Samenvatting

De totale baten van de Gemeentepolis per verzekerde minima zijn €513 op jaarbasis. Het grootste deel hiervan (ca. 46%) volgt uit de preventie van schulden. Deze baten slaan neer op meerdere

belanghebbenden: vooral gemeenten (vermeden kosten maatschappelijk opvang, schuldhulpverlening, uitkeringen), maar bijvoorbeeld ook woningcorporaties (minder derving van huurinkomsten),

werkgevers (minder ziekmeldingen), en de maatschappij (minder criminaliteit). Andere

gekwantificeerde baten, als gevolg van de Gemeentepolis, zijn de verhoogde premie-inkomsten van de zorgverzekeraar (ca. 33% van het totaal) de besparing op uitvoeringskosten bij gemeenten (ca. 12%

van het totaal), en de besparing op premiekosten voor de verzekerde (ca. 8% van het totaal).

(26)

26/32

4. Resultaat

4.1 Uitkomst van de MKBA

In onderstaande tabel vatten we de gekwantificeerde uitkomsten van deze MKBA samen. We geven ook telkens aan bij welke belanghebbende de kosten en baten terechtkomen. De effecten die voor de ene partij kosten vormen en voor de ander baten (zoals stijging van declaraties) zijn niet meegenomen in dit schema.

Resultaat per Gemeentepolis-deelnemer

Kosten Omvang Valt bij...

Gemeentelijke bijdrage op premie € 217 Gemeenten

Uitvoering en licentie www.gezondverzekerd.nl € 10 Gemeenten Korting op AV en provisie aan BS&F € 61 Zorgverzekeraars Toename zorgdeclaraties AV & TV € 82 Zorgverzekeraars Declaraties op meeverzekerd eigen risico € 89 Zorgverzekeraars

Kosten totaal € 460

Baten Omvang Valt bij...

Minder kosten BB-MK gemeente € 61 Gemeenten

Minder uitvoeringskosten zorgverzekeraar € 4 Zorgverzekeraars

Voorkomen schuldenproblematiek € 235 Deelnemer, gemeenten, werkgevers, UWV, woningbouwcorporaties, nutsbedrijven

Lagere premie voor deelnemer € 41 Deelnemer

Hogere premie-inkomsten (AV + herverzekering ER) € 176 Zorgverzekeraars

Extra zorggebruik AV & TV € 82 Deelnemer

Bespaard eigen risico vanwege herverzekering € 89 Deelnemer

Baten totaal € 689

Totaal (Baten – Kosten) € 229

(27)

27/32

Uit de tabel volgt dat de uitkomst van de MKBA positief is. De totale geschatte kosten per deelnemer aan de Gemeentepolis zijn €460 en de totale geschatte baten €689.

Belangrijk om hierbij op te merken is dat we vooral een conservatieve schatting van de baten hebben gebruikt, waardoor de uitkomst in praktijk hoger uit kan vallen. Dat zit in de volgende dingen:

• De kengetallen voor het berekenen van schulden zijn uit relatief oude studies (2011, 2014 en 2017). De kans is aanwezig dat deze inmiddels hoger liggen. De kosten zijn geschat op basis van actuele data.

• Eén baat hebben we niet kunnen kwantificeren, zoals is te zien in bovenstaande tabel. Uit de gesprekken met de begeleidingsgroep volgt dat zowel gemeenten als zorgverzekeraars veel waarde hechten aan de extra mogelijkheden van de nauwere onderlinge samenwerking, door het beter in beeld krijgen van minima en gerichte interventies kunnen starten.

• De gebruikte praktijkdata geeft de mogelijkheid om de ontwikkeling 2 jaar na of voor het stoppen of starten met de Gemeentepolis te kwantificeren. Naar verwachting wordt dit effect over tijd groter omdat niet elke verzekerde zich (direct) bewust is van de veranderingen en mogelijkheden bij het stoppen of starten met een Gemeentepolis in een gemeente.

• Waar de data misten om de baten exact te kunnen berekenen hebben we (mits de berekening volgens ons nog voldoende betrouwbaar bleef) conservatieve schattingen gebruikt. Dat is bijvoorbeeld bij het effect ‘meer zorggebruik’ het geval, waar we conservatief hebben gesteld dat de gezondheidswaarde minstens gelijk is aan de toename in gedeclareerde zorg.

Zoals eerder aangegeven: De Gemeentepolis bestaat deels uit een verschuiving van geldstromen:

gemeente en zorgverzekeraar doen een bijdrage in de Gemeentepolis, minima gaan zich tegen een lagere premie uitgebreid verzekeren en zorgverzekeraars ontvangen vervolgens hogere premie- inkomsten. In een MKBA spreek je dan van herverdeling, waarvan het directe maatschappelijke effect nul is – de gedragsverandering die daaruit volgt (meer zorggebruik, minder schuldenopbouw, minder druk op dienstverlening van gemeente en zorgverzekeraar) heeft wel extra maatschappelijke waarde.

We hebben er echter voor gekozen om ook deze verschuivingen allemaal inzichtelijk te maken, omdat dit bijdraagt aan de analyse welke kosten en baten bij welke partij terechtkomen. In de onderstaande tabel worden met deze verschuivingen de kosten en baten per partij weergeven.

(28)

28/32

VERDELING KOSTEN EN BATEN

Gemeente Zorgverzekeraar

Kosten Kosten

Gemeentelijke bijdrage op premie 217 EUR Korting op AV en provisie aan BS&F 61 EUR Uitvoeringskosten en licentie BS&F 10 EUR Toename zorgdeclaraties AV + TV 82 EUR

Declaraties op herverzekerd eigen risico 89 EUR

Totaal 227 EUR Totaal 233 EUR

Baten Baten

Minder kosten BB-MK 61 EUR Minder uitvoeringskosten 4 EUR

Minder schuldenproblematiek 153 EUR Hogere premie-inkomsten (AV + verzekering ER) 176 EUR

Saldo (14) EUR Saldo (53) EUR

Deelnemer Overig

Kosten Kosten

- - EUR - - EUR

Totaal - EUR Totaal - EUR

Baten Baten

Extra zorggebruik onder AV & TV 82 EUR Minder schuldenproblematiek 83 EUR

Lagere premie 41 EUR

Besparing op eigen risico 89 EUR

Saldo

213 EUR

Saldo 83 EUR

(29)

29/32

4.2 Gevoeligheidsanalyse

De resultaten worden bepaald door de beschikbare informatie en gehanteerde aannames. Op basis hiervan hebben we de effecten en omvang van effecten in kaart gebracht. Dit vormt onze beste inschatting op dit moment. Het is waardevol om ook inzichtelijk te maken hoe en in welke mate de gebruikte informatie en aannames de resultaten van deze studie positief of negatief beïnvloeden. Door middel van een gevoeligheidsanalyse brengen we in beeld hoe robuust de resultaten zijn. In een dergelijke analyse vullen we andere waarden in voor bepaalde belangrijke aannames, om te kijken of de resultaten significant veranderen met nét iets andere aannames.

We hebben de gevoeligheidsanalyse uitgevoerd op cijfers waar de grootste onzekerheid over is en/of die de meeste impact op de uitkomst van de MKBA hebben:

1. De vermeden uitvoeringskosten BB-MK van gemeenten

2. De relatie tussen betalingsachterstand op de zorgverzekering en problematische schulden 3. Het gemiddelde verschil in premiekosten in de situatie met en zonder de Gemeentepolis De uitkomsten van de gevoeligheidsanalyse staan in de volgende tabel. Hieruit volgt dat het resultaat van de MKBA zeer robuust is. In elk van de analyses blijft de uitkomst ruim positief.

Gevoeligheidsanalyse Afwijking Uitkomst MKBA (baseline: € 225)

1. Vermeden uitvoeringskosten BB-MK Huidige waarde: €61

- 20% € 213

+ 20% € 237

2. Relatie betalingsachterstand op zorg en problematische schulden

Huidige waarde: halvering (50%)

- 10 %-punt € 178 + 10%-punt € 272

3. Gemiddelde verschil in premiekosten Huidige waarde: €61

- 20% € 217

+ 10% € 229