1
MEMO
aan: Bestuurders regio Groningenveld van: kopgroep gaswinning
datum: 29 september 2020
betreft: Analyse vaststellingsbesluit gasjaar 2020-2021
Inleiding
De minister van EZK heeft het vaststellingsbesluit (besluit) voor het Groningenveld 2020-2021 vastgesteld. NAM mag en moet op grond van dit besluit in het komende gasjaar 8,1 mld m3 in een qua temperatuur gemiddeld jaar winnen overeenkomstig operationele strategie 2. Deze strategie houdt onder meer in dat de productieclusters Bierum, Eemskanaal en Siddeburen niet meer nodig zijn voor de gaswinning.
GTS raamde in februari 2020 dat er voor het komende gasjaar 9,3 mld m3 nodig zou zijn. Op basis daarvan heeft NAM twee operationele strategieën opgesteld. De wettelijk adviseurs, waaronder de regionale overheden, adviseerden de minister daarover in mei.
Vervolgens stelde de minister het ontwerpbesluit vast. De regionale overheden hebben in juli zienswijzen ingediend. De minister heeft nu het definitieve besluit vastgesteld.
Analyse van het besluit
Aan de hand van de regionaal ingediende zienswijzen geven we hieronder een analyse van het besluit en komen tot een conclusie per inhoudelijk onderdeel. We hebben in totaal 33 concrete punten in onze zienswijzen naar voren gebracht.
Veiligheidsnorm
1. zo spoedig mogelijk de termijnen (wanneer in beeld en wanneer weggenomen) voor uw risicobeleid moet vaststellen.
In het definitieve besluit is de stand van zaken van het veiligheidsbeleid voor woningen en industrie gegeven. Met de HRA is de omvang van het risico voldoende inzichtelijk gemaakt. Daarnaast zijn er, als gevolg van de afnemende dreiging, inmiddels 5 bedrijven minder die een zogenaamd fase 2 (kwantitatief) onderzoek hoeven te doen.
De minister geeft echter geen invulling aan de termijn; niet wanneer onderzoeken gereed moeten zijn en ook niet wanneer versterking af moet zijn. Hij geeft voor woningen aan dat gebouwen die nu nog een verhoogd risico hebben al in de versterkingsoperatie zitten en dat zij daarom binnen een redelijke termijn versterkt zullen worden. Voor industrie geeft hij aan dat er nog 18 bedrijven zijn die een fase 2 onderzoek moeten doen.
2
Alhoewel het veiligheidsbeleid zonder een invulling van de termijnen niet volledig te noemen is, is het in het geheel van de overwegingen van de minister geen reden om beroep in te stellen.
Meet- en regelprotocol
2. in ieder geval voor deze situaties voorwaarden aan NAM moet opleggen ter beperking van productiefluctuaties
3. de voorwaarden en mogelijkheden voor het benutten van de ondergrondse gasopslag Norg dient te onderzoeken, die dergelijke productiefluctuaties kunnen voorkomen.
De minister geeft in zijn Nota van Antwoord op onze zienswijze aan dat NAM geen verdere mogelijkheden heeft met de huidige inzet van Norg om te sturen op productiefluctuaties.
De minister stelt in zijn beantwoording verder dat de uitgangspunten, die ten grondslag liggen aan het benodigde gasvolume uit het Groningenveld voor het gasjaar 2020-2021, waaronder ook de inzet van Norg, het minimaliseren van deze productie behelzen. Dit heeft volgens de minister echter gevolgen voor de flexibiliteit waarmee Norg kan worden ingezet. Zo kan Norg niet meer worden ingezet om productiefluctuaties in het Groningenveld te minimaliseren. De enige ruimte voor sturing op het aantal productiefluctuaties was de keuze in operationele strategie. Met de keuze van de minister, en waar de regio hem ook op heeft geadviseerd, voor operationele strategie 2 worden de productiefluctuaties zoveel als mogelijk beperkt.
Er zijn volgens de minister geen aanvullende mogelijkheden om productiefluctuaties te beperken.
Daarom is het volgens de minister niet nodig om hierover voorwaarden in het besluit op te nemen.
Wel is beschrijving van de inzet van Norg verduidelijkt in paragraaf 4.1 van het besluit.
Wij zien gelet op bovenstaande geen beroepsgrond op dit punt.
Tempo afbouw vraag
5. de gaswinning voor het gasjaar 2020-2021 zeker niet hoger mag worden dan 9,3 mld m3 (bij een jaar met een gemiddeld temperatuurprofiel) vanwege de gewekte verwachtingen en de negatieve impact die een verhoging zal hebben;
6 u zich op navolgbare wijze tot het uiterste moet inspannen om voor de back-up functie (minimumflow) na 2022 het Groningenveld te ontzien;
7 eventuele tegenslagen als gevolg van de coronacrisis niet mogen leiden tot een hogere winning dan 9,3 mld m3 en vertraging van de beëindiging per 2022;
8 u in uw vaststellingsbesluit moet aangeven wanneer beëindiging van de winning en sluiting van het Groningenveld zal plaatsvinden; u in het vaststellingsbesluit moet aangeven dat u
vervolgstappen zet om de productieclusters juridisch en daadwerkelijk te (laten) sluiten en bij sluitingsplannen de regio betrekt;
9 u moet zorgen voor een adequate en transparante monitoring na sluiting van het veld.
3
In het besluit is de minister tegemoet gekomen aan punt 5 en 7 van onze zienswijze. Met betrekking tot punt 6 van onze zienswijze biedt de minister duidelijkheid over zijn inspanningen met betrekking tot de minimumflow na 2022. De minister geeft aan wanneer gaswinning naar verwachting beëindigd zal worden. In artikel 3 van het besluit sluit de minister de productieclusters Bierum, Eemskanaal en Siddeburen uit van de operationele strategie en komt hiermee tegemoet aan punt 8 van onze zienswijze. Uit de toelichting blijkt dat deze clusters binnen een jaar ook moeten worden gesloten door NAM. NAM heeft daarnaast een Monitorings- en Surveillanceplan opgesteld, voor de
monitoring van het veld na gasjaar 2021-2022, waarmee SodM inmiddels heeft ingestemd. Hiermee komt de minister tegemoet aan punt 9 van de zienswijze. Er is dus geen aanleiding op deze punten beroep in te stellen.
Tempo versterken gebouwen
10 u in de opdrachtverlening richting NCG door de minister van BZK sterk moet aandringen op meer snelheid in het proces om te komen tot versterkingsadviezen en een betere aansturing op deadlines richting de bureaus;
11 hiervoor een adequaat mandaat van de NCG noodzakelijk is;
12 het tot uitvoering brengen van versterkingsmaatregelen moet worden versneld en dat de NCG hier adequaat voor wordt ingericht;
13 u in uw vaststellingsbesluit de gemeenten inzake (de uitvoering van) de versterkingsoperatie geen verantwoordelijkheden toe moet dichten die zij feitelijk niet hebben;
14 u ervoor moet zorgen dat de gemeenten in de gelegenheid worden gesteld om daadwerkelijk te sturen op de versterking en een volwaardige opdrachtgeversrol kunnen innemen.
15 de verrijking van de adressenlijst van de HRA2020 door IMG, NCG en gemeenten op korte termijn moet plaatsvinden, waarbij ook de adressen met veel schade en acuut onveilige situaties worden toegevoegd, opdat de meest risicovolle gebouwen in beeld zijn.
16 in uw vaststellingsbesluit moet meewegen dat de planning voor opnames en beoordelingen voor 2020 zeer waarschijnlijk niet gehaald gaat worden, zoals dat eveneens geldt voor de adressen in de uitvoeringsfase;
17 vanuit de verantwoordelijkheid die u draagt voor de veiligheid, zorg moet dragen voor een adequaat proces voor opname, beoordeling en uitvoering.
18 het beoordelingskader niet voortdurend gewijzigd moet worden, ondanks dat dit vanuit technisch oogpunt mogelijk is, omdat onze inwoners recht hebben op een sneller en voorspelbaarder proces van versterking en de gewekte verwachtingen verzilverd moeten worden;
19 u dit aspect nadrukkelijk moet opnemen in uw vaststellingsbesluit.
De minister vindt dat de NCG een adequaat mandaat heeft. De minister schrijft in de nota van antwoord: "De NCG heeft hierbij het mandaat gekregen om alle besluiten te nemen die nodig zijn voor de veiligheid. Hieronder valt ook het versnellen van het proces om tot versterkingsadviezen of normbesluiten te komen.”.
4
Hoewel dit punt niet op het besluit ziet, is dit voor ons wel een belangrijk punt omdat het niet overeen komt met onze ervaringen in het veld. Om die reden moet dit punt aan de orde worden gesteld in de gesprekken met de minister over de versterking.
De minister geeft aan dat in het wetsvoorstel Wet Versterken gebouwen Groningen is opgenomen dat gemeente opdrachtgever zijn van de NCG wat de planning en prioritering van opname,
beoordeling en uitvoering betreft. Voor de uitvoering en financiering van de versterkingsmaatregelen is en blijft het Rijk verantwoordelijk. Verder is erkend dat de ministers van BZK en EZK zich moeten inspannen om te zorgen dat er voldoende capaciteit is.
Het IMG meldt ernstig beschadigde gebouwen waar mogelijk veiligheidsrisico's optreden aan de NCG. Acuut onveilige situaties maken geen onderdeel uit van de versterking, maar worden direct aangepakt.
Dit meer procedurele antwoord van de minister, dat ook niet op het besluit ziet, geeft geen antwoord op ons punt dat de adressenlijst verrijkt moet worden. Dit punt moet ook in het versterkingsoverleg besproken worden met de minister.
In het besluit verwijst de minister naar het dashboard van de NCG met daarop de voortgang van opname, beoordeling en uitvoering. Het lijkt niet reëel dat de doelstelling van 4000 opnames en beoordelingen gehaald wordt. We moeten op dit moment echter afwachten of de doelstelling gehaald wordt.
In het besluit wordt vooral verwezen naar de afspraken met de regio en de lokale plannen van aanpak. En de typologiebenadering wordt benoemd als mogelijkheid tot snelle beoordeling en standaardisering van de versterking. De minister heeft de methode van TNO voor typologie-aanpak voor advies voorgelegd aan de ACVG en niet de door de NCG ontwikkelde methode terwijl die gereed is voor gebruik. Ook dit vraagt aandacht in de gesprekken over de versterking. Ook zullen we dit punt als regio aanhangig maken in ons advies aan de ACVG over de typologie-aanpak dat binnenkort afgegeven zal worden.
De minister wil bij versterking met de nieuwste inzichten rekening houden en niet onnodig versterken. De regio wil echter niet met steeds nieuwe aanpassingen van de NPR geconfronteerd worden. Ook dit punt ziet niet op het voorliggende besluit en moet daarom in de onderhandelingen met de minister over de versterking worden meegenomen.
Samengevat komen we tot de conclusie dat er rond versterking nog steeds punten zijn te bespreken met de minister. Als de minister echter het tempo realiseert waar hij van uit gaat en andere
passende maatregelen neemt, zijn er juridisch geen punten om beroep in te stellen.
Maatschappelijke ontwrichting
20 gelet op de maatschappelijke ontwrichting in het komende gasjaar niet méér mag laten winnen dan 9,3 mld m3 bij een jaar met een gemiddeld temperatuurprofiel;
21 de effecten van gaswinning op maatschappelijke ontwrichting in overleg met de regio
voortdurend moet monitoren en moet voorzien in daadwerkelijk effectieve maatregelen, zoals effectieve schade-afhandeling, versterking en het oplossen van gezondheidsproblemen.
5
Op pagina 60 van het besluit schrijft de minister ‘sommige Groningers ervaren gezondheidsklachten of stress als gevolg van de gaswinning.’ Een dergelijke formulering doet geen recht aan de feitelijke situatie in Groningen. Uit onderzoeken (GGD, Gronings Perspectief) blijkt dat zo’n 10.000 Groningers last hebben van stressgerelateerde gezondheidsklachten.
Echter constateren we dat de minister uiteindelijk een afweging maakt tussen enerzijds de negatieve gevolgen van gaswinning (waaronder maatschappelijke ontwrichting) en anderzijds de
leveringszekerheid. Verder blijft er overleg over schade-afhandeling en versterking. Ook wordt komend gasjaar minder gewonnen dan 9,3 mld m3.
Samengevat zien we hier ook geen redenen om beroep in te stellen.
Grondrechten
22 gelet op de langdurige en structurele schending van grondrechten van inwoners in Groningen het winningsniveau voor 2020-2021 niet hoger mag vaststellen dan 9,3 mld m3;
23 zich moet inspannen om de gaswinning lager vast te stellen;
24 de oorzaken van grondrechtenschendingen daadwerkelijk moet bestrijden door onder andere uitvoering te geven aan onze punten genoemd in hoofdstuk versterken (5) en schade (8);
25 inwoners financieel moet compenseren als u hier niet aan voldoet of kunt voldoen.
De minister stelt de gaswinning vast op 8,1 mld m3 en komt daarmee tegemoet aan de zienswijzen.
Het schenden van grondrechten is een voortdurend punt van aandacht en stelt hoge eisen aan de motivering. De minister weegt de grondrechten mee in de totale afweging van belangen. Ook hier vinden we geen punten die beroep rechtvaardigen.
Schade
26 als systeemverantwoordelijke voor de schadeafhandeling het IMG in staat moet stellen om schademeldingen tijdig af te handelen en, indien het IMG daar niet in slaagt, uw
verantwoordelijkheid hierin neemt;
27 de toenemende afhandelingstermijnen mee moet wegen in uw besluit;
28 opnieuw moet overwegen juridisch onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek te laten verrichten naar schade-afhandeling;
29 moet zorgen voor een rechtvaardige en gelijkwaardige schade-afhandeling voor inwoners die zowel onder de werking van het Groningenveld wonen als onder de werking van andere mijnbouwactiviteiten door ook voor hen het wettelijk bewijsvermoeden te hanteren;
30 erop toe moet zien dat de regeling immateriële schadevergoeding van het IMG de bewoner daadwerkelijk ontzorgt en niet nog meer (procedure)leed veroorzaakt.
De minister geeft aan dat hij (systeem)verantwoordelijkheid draagt voor de onafhankelijke en adequate afhandeling van schade (zowel fysieke schade als andere schadesoorten) en dat de Tweede Kamer hem controleert of goed met deze verantwoordelijkheid wordt omgegaan. Het IMG is
verantwoordelijk voor de manier waarop het IMG de aan hem toebedeelde taken en bevoegdheden uitoefent. Als systeemverantwoordelijke kan de minister van EZK het IMG aanspreken op het
6
resultaat bijvoorbeeld ten aanzien van de snelheid van de schadeafhandeling. De laatste maanden is er een forse toename te zien van het aantal schademeldingen. Om de vertraging zo veel mogelijk te beperken, werkt het IMG aan de verdere ontwikkeling van digitale schadeopnames en zal hij aanvullende maatregelen ontwikkelen. Dit heeft als doel om het aantal opnames te verhogen en zo de doorlooptijd voor de afhandeling van reguliere fysieke schades aan gebouwen te verminderen.
Zowel het IMG als de minister hebben hier veel aandacht voor.
Wat betreft het onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek geeft de minister aan dat in de Tijdelijke Wet Groningen, waaronder het IMG ressorteert, is voorzien dat de wet binnen drie jaar na
inwerkingtreding van de wet voor het eerst moet worden geëvalueerd. Hierbij kan ook gebruik gemaakt worden van juridisch onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. Voorts is het IMG verplicht personen en instellingen, die met hem in aanraking komen, in de gelegenheid te stellen voorstellen tot verbeteringen van werkwijzen en procedures te doen. Dit betekent dat belanghebbenden, zoals bewoners, de gelegenheid krijgen om te worden betrokken bij de wijze waarop het Instituut
aanvragen om schadevergoeding afhandelt en daar feedback op kunnen geven. De minister oordeelt dat dit voldoende waarborgen zijn om toe te zien op een juiste afhandeling van schademeldingen en het tempo daarvan.
Over ons regionale punt dat het wettelijk bewijsvermoeden ook moet gelden voor schade bij
inwoners die zowel onder de werking van het Groningenveld wonen als onder de werking van andere mijnbouwactiviteiten stelt de minister dat hij dat in dit besluit niet hoeft af te wegen en dat het wettelijk bewijsvermoeden niet zomaar kan worden toegepast. Hij maakt in zijn Nota van Antwoord de vergelijking met de rest van Nederland, maar gaat niet in op ons punt dat het om inwoners uit Groningen gaat die zowel onder de werking van het Groningenveld wonen als ook onder de werking van een andere mijnbouwactiviteit (bv zoutwinning).
Juridisch gezien is dit niet een punt dat behoort bij het besluit en aanleiding geeft tot het instellen van beroep. Wel moet dit punt langs bestuurlijke weg met de minister besproken worden.
In het besluit staat dat het van belang is dat bewoners zoveel mogelijk ontzorgd worden in het proces van indiening en afhandeling van hun aanvraag om schadevergoeding. De minister geeft aan dat op deze manier wordt voorkomen dat de procedure voor een aanvraag om vergoeding van bijvoorbeeld immateriële schade leidt tot extra (procedure)leed. Verder wordt aangegeven dat het IMG voornemens is om de onderzoeklast van bewoners over te nemen en hen daarmee te ontzorgen en dat IMG bij immateriële schade heeft aangegeven dit mee te wegen bij het bepalen van de werkwijze.
Samengevat is onze conclusie dat de punten geen aanleiding zijn voor het instellen van beroep.
Onderzoeken en ontbrekende zaken
31 de Mijnbouwwet moet aanpassen met betrekking tot de advisering door TNO over de operationele strategieën;
32 snel onderzoek moet verrichten naar de verschillen in de door NAM en KNMI berekende maximale PGA-waarden;
33 de verdeling van maximale magnitude zo spoedig mogelijk moet worden herzien in het seismologisch model.
7
Indien TNO de HRA zal uitvoeren, zal de minister met de dubbelrol van TNO als uitvoerder en als adviseur rekening houden. Hiermee komt hij tegemoet aan punt 31 van onze zienswijze.
Over de verschillen in de door NAM en KNMI berekende maximale PGA-waarden vindt overleg plaats. De verdeling van de theoretische maximale magnitudewaarden wordt dit najaar herzien en indien noodzakelijk in het seismologisch model verwerkt. Ook op de punten 32 en 33 wordt onze zienswijze gevolgd. Ook op deze punten is geen aanleiding voor het instellen van beroep.
