Gevolgen van de Wet “goed onderwijs Goed onderwijsbestuur” voor de verhouding tussen gemeenten en verzelfstandigd openbaar onderwijs.
Per 1 augustus 2010 is de Wet ‘Goed onderwijs Goed onderwijsbestuur” in werking getreden.
Deze wet draagt het bevoegd gezag van het primair en voortgezet onderwijs op om binnen de eigen organisatie tot een scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht te komen.
Het bevoegd gezag van een school kan tussen een aantal modellen kiezen. Deze modellen zijn in de bijlage beschreven. Indien er in uw gemeente sprake is van een integrale bestuursvorm, dient u in de rol van schoolbestuur het komende jaar een keuze te maken voor een bepaald model.
Indien in uw gemeente het openbaar onderwijs is verzelfstandigd in een stichting of een openbaar rechtspersoon, kiest deze stichting voor een bepaald model. Echter, als de stichting voor openbar onderwijs kiest voor het raad van toezichtmodel (de zogenaamde organieke scheiding) dan heeft zij de goedkeuring van de gemeenteraad nodig. Het voornemen om de stichting voor het openbaar onderwijs over te laten gaan op het raad van toezichtmodel kan ook van de gemeente zelf uitgaan.
In het geval binnen de gemeente een integrale bestuurscommissie voor het openbaar onderwijs functioneert, hoeft zij geen keuze te maken. Dat regelt de wet in de memorie van toelichting.
Hierbij informeren wij u over de gevolgen die een dergelijke keuze heeft voor de verhouding tussen de gemeente en de verzelfstandigde stichting voor het openbaar onderwijs.
Achtergrond van de wetswijziging
Schoolbesturen hebben in de afgelopen decennia meer beleidsvrijheid gekregen. Daardoor dragen zij een veel grotere verantwoording voor de uiteindelijke onderwijsopbrengsten en de besteding van de financiële middelen Dit is voor de wetgever reden geweest om meer aandacht te besteden aan de functie van het intern toezicht binnen de onderwijsorganisatie. Een adequaat functionerend intern toezicht moet mede waarborgen dat het bestuur de juiste keuzes maakt en dat geformuleerde doelstellingen worden gehaald.
De wetgever heeft niet gekozen voor een landelijk geldende blauwdruk om de scheiding tussen bestuur en intern toezicht vorm te geven. Vanwege de grote bestuurlijke verscheidenheid in het primair en voortgezet onderwijs - en het principe van de vrijheid van onderwijs - volstaat de nieuwe wet met een zorgplicht. Geen uniform model dus, maar de opdracht aan het bevoegd gezag van een school om zelf een keuze te maken.
De rol van het gemeentelijk toezicht op het openbaar onderwijs
Indien uw gemeente het openbaar onderwijs heeft verzelfstandigd in een stichting1 dan is de gemeenteraad extern toezichthouder op het bestuur van de stichting. Dit toezicht vloeit voort uit de grondwettelijke zorgplicht2 van de gemeente om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs.
In het geval gekozen wordt voor invoering van het raad van toezichtmodel vindt in enkele opzichten een verschuiving plaats van het extern toezicht (gemeenteraad) naar het intern toezicht (de eigen raad van toezicht van de stichting).
De wetgever heeft het volgende bepaald:
• De benoeming van de bestuursleden (in casu de leden van het college van bestuur) geschiedt niet meer door de gemeenteraad, maar wordt verzorgd door de raad van toezicht. Daar staat tegenover dat de gemeenteraad wel de bevoegdheid krijgt de leden van de raad van toezicht te benoemen.
• In de oude wet had het bestuur altijd de goedkeuring c.q. instemming van de gemeenteraad nodig om de begroting en de jaarrekening te kunnen vaststellen. Na invoering van het raad van toezichtmodel wordt deze bevoegdheid van de gemeenteraad overgeheveld naar de raad van toezicht van de stichting. Daarbij zij wel opgemerkt dat het toetsingskader bij het beoordelen van begroting en rekening breder wordt. De gemeenteraad kon haar goedkeuring of instemming slechts onthouden voor zover de voorgestelde begroting en/of jaarrekening in strijd waren met het recht of het algemeen belang. De raad van toezicht dient bij het beoordelen en goedkeuren rekening te houden met alle rechtmatigheid- en doelmatigheidaspecten.
Wat blijft voorbehouden aan de gemeenteraad?
Ook na introductie van het raad van toezichtmodel blijft de grondwettelijke zorgplicht van de gemeente om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs behouden. Die rol uit zich in de onderstaande taken en bevoegdheden van de gemeenteraad:
1 Zoals geregeld in artikel 42b WVO en 47 WPO
2 Deze vindt zijn grond in artikel 23 , vierde lid van de Grondwet.
• De gemeenteraad heeft de wettelijke bevoegdheid om de leden van de raad van toezicht te benoemen. De wijze van schorsing en ontslag moet nader in de statuten van de stichting geregeld worden. Het ligt in de rede om – in het verlengde van het benoemingsrecht – de gemeenteraad ook ten aanzien van schorsing en ontslag bevoegd te houden.
• De bevoegdheid om te beslissen over de opheffing van de betreffende stichting openbaar onderwijs blijft voorbehouden aan de gemeenteraad.
• Een besluit tot wijziging van de statuten van de stichting behoeft ook na de introductie van het raad van toezichtmodel de goedkeuring van de gemeenteraad.
• De gemeenteraad blijft de bevoegdheid behouden om – in geval van ernstige
taakverwaarlozing door de directeur-bestuurder of functioneren in strijd met de wet – zelf in het bestuur te voorzien en zo nodig de stichting te ontbinden.
• De gemeenteraad blijft jaarlijks een verslag ontvangen, waarin melding wordt gedaan van de werkzaamheden van de stichting en waarbij in ieder geval aandacht wordt besteed aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs.
• De gemeenteraad kan in een verordening afspreken dat zij jaarlijks in december ter informatie de begrotingsnotitie van de stichting ontvangt. In deze notitie is naast de begroting van het komende jaar tevens de meerjarenbegroting (voor de komende vier jaren) en de
investeringsbegroting opgenomen. Daarnaast kan men afspreken dat de gemeente ter
informatie jaarlijks voor 1 juli het, door de raad van toezicht goedgekeurde, jaarverslag, inclusief de goedgekeurde jaarrekening ontvangt.
Recht van voordracht benoeming leden van de raad van toezicht
De wetgever heeft – in het geval bij een stichting openbaar onderwijs het raad van toezichtmodel wordt ingevoerd – bepaald dat de direct belanghebbenden van de school (personeel, ouders en leerlingen) invloed kunnen uitoefenen op de benoeming van leden van de raad van toezicht door de gemeenteraad. Zo geldt dat:
• de ouders van de school een bindende voordracht kunnen doen voor ten minste een derde en ten hoogste de helft van het aantal leden van de raad van toezicht;
• de medezeggenschapsraad in de gelegenheid moet worden gesteld een bindende voordracht te doen voor één lid van de raad van toezicht.
Voor wat betreft de resterende leden van de raad van toezicht geldt dat de wijze van het regelen van een voordracht naar eigen inzicht in de statuten kan worden uitgewerkt.
De benoeming van leden van de raad van toezicht geschiedt op basis van een vooraf vastgestelde profielschets. De Wet medezeggenschap onderwijs (WMS) wordt zodanig aangepast dat de
“vaststelling van de”profielschets” komt te vallen onder het adviesrecht van de medezeggenschapsraad.
Wettelijke overgangsbepaling
In de overgangsbepalingen van de nieuwe wettelijke regeling is bepaald, dat ieder bevoegd gezag binnen één jaar na inwerkingtreding van de wet een keuze moet hebben gemaakt voor een model van scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht en die keuze moet hebben
geïmplementeerd. Uitgaande van de inwerkingtreding van de wet per 1 augustus 2010 moet dit proces derhalve vóór 1 augustus 2011 afgerond zijn. Te zijner tijd zal de Rijksinspectie – in het kader van zijn rol als extern toezichthouder – beoordelen of een bevoegd gezag de scheiding tussen bestuur en intern toezicht in de eigen organisatie toereikend inhoud en vorm geeft.
Bijlage Keuze modellen voor de splitsing van bestuur en toezicht
De wet geeft aan dat de functies van bestuur en intern toezicht op functionele dan wel organieke wijze kunnen worden gescheiden.3 De twee onderstaande modellen kunnen aangemerkt worden als voorbeelden van een functionele scheiding.
Functionele scheiding:
a. Toezichthoudend bestuur en algemeen directeur
In dit model mandateert en/of delegeert4 het stichtingsbestuur een substantieel deel van de
bestuurlijke taken en bevoegdheden aan de algemeen directeur van de scholengemeenschap. Bij die functionaris komt dan het zwaartepunt van de bestuurlijke rol te liggen. Het stichtingsbestuur is een toezichthoudend bestuur, dat de rol uitoefent van intern toezichthouder. De uiteindelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft rusten bij het stichtingsbestuur.
b. Scheiding tussen algemeen en dagelijks bestuur
In dit model wordt het stichtingsbestuur statutair in twee segmenten verdeeld. Het dagelijks (bezoldigd) bestuur oefent de bestuurlijke taken en bevoegdheden uit, die in de statuten van de stichting aan het dagelijks bestuur zijn opgedragen. Het algemeen bestuur oefent de rol uit van intern toezichthouder.
Algemeen en bijzonder bestuur vormen tezamen het bevoegd gezag. Bij hen tezamen rust de bestuurlijke verantwoordelijkheid.
Organieke scheiding
De organieke scheiding van de functies van bestuur en intern toezicht houdt in dat de functies gekoppeld worden aan aparte (bestuurs)organen van de rechtspersoon “stichting”. Het raad van toezichtmodel is een voorbeeld van een organieke scheiding. In de statuten van de stichting worden twee organen ingesteld, te weten het college van bestuur en de raad van toezicht. Het college van bestuur vormt het schoolbestuur c.q. het bevoegd gezag. Aan dat college komen alle bestuurlijke taken en bevoegdheden toe die de onderwijswetgever aan een bevoegd gezag in het voortgezet onderwijs heeft toegekend. De raad van toezicht oefent op het bestuur van het college van bestuur het intern toezicht uit.
3 Artikel 24d, eerste lid WVO-nieuw.
4 De nieuwe wet maakt het ook mogelijk dat een schoolbestuur in het openbaar onderwijs bestuurlijke taken en bevoegdheden kan delegeren aan de schoolleider (artikel 32b1 WVO-nieuw). Op dit moment is een dergelijke delegatie nog in strijd met de Algemene wet bestuursrecht.
