Masterscriptie Rechtsgeleerdheid

(1)

1

Verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen In hoeverre is het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen in overeenstemming met de kernwaarden

van sociale zekerheid en hoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Regulering van Werk?

Danouk Konings Snr: 2001392

Anr: 344585

Begeleiding: S.H.M.Montebovi

Masterscriptie Rechtsgeleerdheid

(2)

2 Voorwoord

Deze masterscriptie is door mij geschreven ter afsluiting van de masteropleiding Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Tilburg. Gedurende dit gehele traject ben ik begeleid door mevrouw S.H.M. Montebovi. In dit voorwoord wil ik van de gelegenheid gebruik maken om mijn dank uit te spreken naar haar. Ondanks we elkaar vanwege het Covid-virus niet lijflijk konden treffen, heb ik de begeleiding over de telefoon als zeer fijn ervaren. Ik ben mevrouw Montebovi zeer dankbaar voor alle hulp die ze me heeft geboden gedurende het gehele traject.

Verder wil ik alle andere medewerkers van Tilburg University bedanken, die mij de juiste handvaten hebben geboden om alle vakken binnen zowel de bacheloropleiding als de masteropleiding met een goed resultaat af te ronden. Tot slot wil ik mijn ouders bedanken, die mij gehele de hele opleiding onvoorwaardelijk gesteund hebben en altijd in mij zijn blijven geloven, ook gedurende de momenten waarin ik dat zelf wat minder deed.

Veel leesplezier aan allen die deze masterscriptie zullen lezen!

Danouk Konings

(3)

3 Inhoud

1. Inleiding ... 6

1.1. Aanleiding ... 6

1.1.1. Arbeidsongeschiktheid ... 6

1.1.2. Verplichtstelling arbeidsongeschiktheidsverzekering ... 7

1.2. Probleemanalyse ... 8

1.3. Onderzoeksdoel ... 10

1.4. Methodologie ... 11

1.5. De Commissie Borstlap ... 11

1.6. Probleemstelling & Deelvragen ... 12

1.7. Theoretisch kader ... 12

2. Het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen... 14

2.1. Inleiding ... 14

2.2. Kring der verzekerden ... 14

2.2.1 Kring der verzekerden voorstel Stichting van de Arbeid ... 14

2.2.2. Kring der verzekerden voorstel Commissie Borstlap ... 17

2.2.3. Kritische blik kring der verzekerden... 19

2.3. Keuzemogelijkheden ... 20

2.4. Niveau van de verzekering ... 21

2.5. Duur verzekeringsplicht ... 21

2.6. Wachttijd ... 22

2.6.1. Wachttijd voorstel Stichting van de Arbeid ... 22

2.6.2. Wachttijd voorstel Commissie Borstlap ... 23

2.7. Re-integratie ... 24

2.8. Uitvoering & premie-inning ... 24

2.9. Arbeidsongeschiktheidscriterium en mate van arbeidsongeschiktheid ... 24

2.10. Deelconclusie ... 24

3. Het voorstel in het licht van de inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid ... 26

3.1. Inleiding ... 26

3.2. Huidige situatie ... 26

3.3. Vergelijking werknemers ... 27

3.4. Uitkering & Premie voorstel Stichting van de Arbeid ... 28

3.5. Waarborging inkomensbeschermingsfunctie voorstel StAR ... 28

3.6. Selectie ... 28

3.7. Inkomensbescherming voorstel Commissie Borstlap ... 29

(4)

4

3.8. Kritieken... 29

3.9. Deelconclusie ... 30

4. Het voorstel in het licht van de activeringsfunctie van sociale zekerheid ... 31

4.1. Inleiding ... 31

4.2. Preventieve functie activering voorstel Stichting van de Arbeid ... 31

4.3. Preventieve functie activering voorstel Commissie Borstlap... 33

4.4. Preventieve functie activering in werknemer-werkgeverrelatie ... 33

4.5. Re-integratieve functie activering voorstel Stichting van de Arbeid ... 34

4.6. Re-integratieve functie activering voorstel Commissie Borstlap ... 35

4.7. Re-integratieve functie activering werknemer-werkgeverschap... 35

4.8. Deelconclusie ... 37

5. Het voorstel in het licht van de herverdelingsfunctie van sociale zekerheid ... 38

5.1. Inleiding ... 38

5.2. Herverdelingsfunctie huidige situatie ... 39

5.3. Herverdelingsfunctie voorstel Stichting van de Arbeid ... 40

5.4. Herverdelingsfunctie voorstel Commissie Borstlap ... 41

5.5. Deelconclusie ... 41

6. Conclusie ... 43

7. Bibliografie ... 46

7.1. Parlementaire stukken ... 46

7.2. Rapportages ... 46

7.3. Handboeken ... 47

7.4. Artikelen ... 48

7.5. Websites ... 49

7.6. Wet- en regelgeving ... 49

7.7. Jurisprudentie ... 49

(5)

5 Lijst van gebruikte afkortingen

AOW Algemene Ouderdomswet

Cao Collectieve arbeidsovereenkomst

Commissie Borstlap Commissie regulering van werk

CBS Centraal Bureau voor de Statistiek

EIM Economisch Instituut voor midden- en kleinbedrijf

IVA Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten

jl. jongstleden

nr. nummer

p. pagina

StAR Stichting van de Arbeid

SER Sociaal-Economische Raad

SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TNO Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek

WIA Werk en inkomen naar arbeidsvermogen

WGA Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten

zzp’er Zelfstandige zonder personeel

Verbond Verbond van Verzekeraars

(6)

6 1. Inleiding

In dit hoofdstuk worden de aanleiding en de probleemanalyse van dit scriptieonderzoek geschetst. Hieruit volgt een onderzoeksvraag en daarbij behorende deelvragen, welke korte toegelicht zullen worden. Daarbij komen ook het onderzoeksdoel, het theoretisch kader en de methodologie in dit hoofdstuk sprake.

1.1. Aanleiding

Zelfstandigen zonder personeel, oftewel zzp’ers: het is een verschijnsel dat de afgelopen jaren steeds vaker voorkomt. De afgelopen jaren is een toename te zien in het aantal zzp’ers in vrijwel alle bedrijfstakken. Dit blijkt uit onderzoeken van het Centraal Bureau voor Statistiek (hierna:

het CBS). Waar in 2003 nog 8% van alle werkenden zzp’er was, was dit in 2019 reeds 12%.

Dit is een stijging van 4% binnen 16 jaar. In 2019 waren er volgens het CBS 1,1 miljoen werkenden met een hoofdbaan als zzp’er.¹

Nederland is verschillende malen op de vingers getikt door de Europese Unie in zijn jaarlijkse evaluatie² in verband met de hiervoor genoemde sterke stijging van het aantal zzp’ers en hun beperkte sociale bescherming.³ Voor zzp’ers die arbeidsongeschikt worden, ziek worden of hun baan verliezen, is er in Nederland geen verplichte verzekering waar deze zzp’ers op terug kunnen vallen. De sociale bescherming van zzp´ers wordt in ons land derhalve als beperkt beschouwd.⁴

1.1.1. Arbeidsongeschiktheid

Dit scriptieonderzoek zal ingaan op het aspect arbeidsongeschiktheid, meer specifiek:

langdurige arbeidsongeschiktheid. Arbeidsongeschiktheid wordt gedefinieerd als het ongeschikt zijn voor het verrichten van de bedongen/zijn arbeid als gevolg van ziekte, welke medisch objectief bepaalbaar is.⁵ Arbeidsongeschiktheid kan kortdurend en langdurend zijn.

Het verschil tussen beide laat zich het best schetsen aan de hand van het werknemerschap.

Indien een werknemer arbeidsongeschikt wordt, rust er op de werkgever een loondoorbetalingsverplichting van maximaal de eerste 104 weken.⁶ 104 weken is de wachttijd voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: de WIA). Pas na deze wachttijd rust op de werkgever geen loondoorbetalingsverplichting meer. Verder rust op de werkgever

1 ‘Ontwikkelingen zzp’, cbs.nl.

2 Europese Commissie, ‘Country Report The Netherlands 2019’, 27 februari 2019.

3 S.H.M. Montebovi & P.S.J. Schoukens , AA 2019, afl. 5, p. 354.

4 S.H.M. Montebovi & P.S.J. Schoukens , AA 2019, afl. 5, p. 354.

5 Artikel 7:629 Burgerlijk Wetboek; artikel 19 Ziektewet.

6 Artikel 7:629 lid 1 Burgerlijk Wetboek.

(7)

7

gedurende maximaal die eerste 104 weken de plicht de werknemer zo veel mogelijk te re- integreren.⁷ De werknemer dient op zijn beurt volledige medewerking te verlenen aan het re- integratietraject.⁸ Deze periode wordt aangeduid als de kortdurende arbeidsongeschiktheid. De periode die hierna volgt wordt aangeduid als langdurige arbeidsongeschiktheid. Er wordt dan beoordeeld of de werknemer in aanmerking komt voor een WIA-uitkering. Dit onderzoek heeft betrekking op een verzekering gericht op langdurige arbeidsongeschiktheid.

Hoewel de begrippen ziekte en arbeidsongeschiktheid vaak door elkaar worden gebruikt, komen deze niet geheel met elkaar overeen. In de meeste gevallen verschillen deze begrippen van elkaar. Ziekte betekent niet altijd arbeidsongeschiktheid. Je kunt wel ziek zijn, maar niet arbeidsongeschikt.⁹ Een voorbeeld hiervan is het hebben van een gebroken been bij beroepen/functies die vereisen dat men op de benen kan staan en/of lopen. Denk hierbij aan fysieke beroepen, zoals bijvoorbeeld in de bouw. Andersom kun je niet ziek zijn, maar wel arbeidsongeschikt. Een voorbeeld hiervan is disfunctioneren.

1.1.2. Verplichtstelling arbeidsongeschiktheidsverzekering

Voor zelfstandigen is er op dit moment geen verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering in ons land. Hier lijkt verandering in te komen. Er worden serieuze stappen gezet in de richting van het invoeren van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.¹⁰ Als gevolg van beperkt rationeel gedrag, informatieasymmetrie, averechte selectie of gebrek aan financiële middelen zullen individuen zich niet allemaal (kunnen) verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Om deze reden kan een overheid uit paternalistisch oogpunt besluiten om deelname aan een arbeidsongeschiktheidsverzekering te verplichten. Zo wordt bewerkstelligd dat ook individuen die kortzichtig zijn of hun risico’s te rooskleurig inschatten inkomensschokken kunnen opvangen bij een tegenslag.¹¹ Dit is dan ook wat onze overheid poogt te doen.

Op 5 juni 2019 is er, na jarenlange onderhandelingen¹², eindelijk een principeakkoord¹³ tot stand gekomen met betrekking tot vernieuwing van het pensioenstelsel. Hierin is onder andere

7 Artikel 7:658a Burgerlijk Wetboek.

8 Artikel 7:660a Burgerlijk Wetboek; artikel 7:629 lid 3 Burgerlijk Wetboek.

9 Wanneer is iemand ziek of (situationeel) arbeidsongeschikt, arbeidsrechter.nl

10 Kamerbrief Principeakkoord vernieuwing pensioenstelsel van 5 juni 2019, ref nr.: 2019-9898; Kamerbrief uitwerking pensioenakkoord van 6 juli 2020, ref. nr.: 2020-0000086400.

11 Euwals & Miselaers, ‘Uitdagingen en beleidsrichtingen voor de Nederlandse welvaartsstaat’, CPB Achtergronddocument, 17 november 2016, p. 9.

12 Donner-Boersma, ‘Het pensioenakkoord; wat betekent dit voor de rechtspraktijk?’, TPV 2019/79, afl. 10, p. 7.

13 Kamerbrief Principeakkoord vernieuwing pensioenstelsel van 5 juni 2019, ref nr.: 2019-9898.

(8)

8

besloten dat er een wettelijke verzekeringsplicht dient te komen voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.¹⁴ Minister Koolmees (SWZ) schreef aan de Tweede Kamer:

‘het doel van deze verzekeringsplicht is om naast de bestaande werknemersverzekering ook andere werkenden te beschermen tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid en te borgen dat iedereen zich kan verzekeren. Dit past in het bredere streven van het kabinet om toe te werken naar een situatie waarin niet instituties en kosten bepalend zijn voor de vorm waarin arbeid wordt aangeboden, maar de aard van het werk dat gedaan moet worden. Met een verplichte verzekering wordt ook de afwenteling van kosten en risico’s op de samenleving verminderd’.¹⁵

In juni 2020 hebben het kabinet en sociale partners (inclusief vakbonden) definitief overeenstemming bereikt over de uitwerking van het pensioenakkoord.¹⁶ Hiermee is een belangrijke mijlpaal op weg naar een nieuw pensioenstelsel, en daarmee dus de invoering van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen, bereikt.¹⁷

Het kabinet heeft sociale partners gevraagd om in overleg met vertegenwoordigers van zelfstandigenorganisaties een uitvoerbaar en EMU-saldo¹⁸ neutraal voorstel uit te werken dat betaalbaar en voor iedereen toegankelijk is.¹⁹ In maart 2020 is een voorstel van de Stichting van de Arbeid (hierna: StAR) betreffende een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen verschenen.²⁰ Dit voorstel zal centraal staan in dit scriptieonderzoek.

1.2. Probleemanalyse

Zoals reeds kort gezegd, scoort Nederland niet hoog wat betreft de mate van sociale bescherming voor zelfstandigen. De Europese Commissie heeft in een rapportage van de Europese pijler van sociale rechten²¹ geconcludeerd dat de Nederlandse overheid slechts beperkte vorderingen heeft gemaakt ten opzichte van vorige jaren met betrekking tot sociale zekerheid voor zzpérs.²² Uit onderzoek van het CBS blijkt dat van alle werkenden de zzpérs het meeste risico lopen op armoede.²³ De Europese Commissie is van mening dat de Nederlandse overheid er voor dient te zorgen dat zzpérs, net als werknemers, verplicht verzekerd zijn tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.²⁴

14 Kamerbrief Principeakkoord vernieuwing pensioenstelsel van 5 juni 2019, ref nr.: 2019-9898, par. 3.4, p. 17.

16 Kamerbrief uitwerking pensioenakkoord van 6 juli 2020, ref. nr.: 2020-0000086400.

17 Kamerbrief uitwerking pensioenakkoord van 6 juli 2020, ref. nr.: 2020-0000086400, p. 20.

18 De door de lidstaten van de Europese Unie afgesproken definitie van het begrotingssaldo.

20 ´Keuze voor zekerheid, Zelfstandigen standaard verzekerd tegen langdurig inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid´, Stichting van de arbeid, maart 2020.

22 Europese Commissie, ‘Country Report The Netherlands 2019’, 27 februari 2019, p. 5.

23 ´Van werkenden loopt zzp´er meeste risico op armoede´, CBS.nl, 5 maart 2019.

24 C. Vogel, ´EU: Nederland beste jongetje van de klas. Maar niet qua flex en zzp.´, zipconomy.nl, 1 maart 2019.

(9)

9

Zelfstandigen kunnen in ons land kiezen om zich vrijwillig te verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Deze verzekering wordt dan afgesloten bij een private verzekeringsmaatschappij. Onderzoeken naar de verzekeringsgraad van zelfstandigen wijzen echter uit dat een groot deel van de zelfstandigen in Nederland niet verzekerd is tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Zo blijkt uit cijfers van de tweejaarlijkse Zelfstandigen Enquête van TNO en het CBS dat maar 6 op de 10 zzp’ers een voorziening bij arbeidsongeschiktheid hebben getroffen. ²⁵ 41% van alle zelfstandig ondernemers heeft naar eigen zeggen geen enkele voorziening getroffen voor het geval het arbeidsongeschiktheidsrisico zich zou verwezenlijken.

Vooral zzp’ers met een laag inkomen hebben geen voorziening getroffen voor het arbeidsongeschiktheidsrisico. Zzp’ers die geen arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben afgesloten, voeren hiervoor voornamelijk financiële redenen aan.²⁶ Zo wordt vooral aangegeven dat het afsluiten van een private arbeidsongeschiktheidsverzekering te duur is.²⁷ Bovendien is het niet zo dat iedere zzp’er vrijwillig een arbeidsongeschiktheidsverzekering af kan sluiten. Vaak vindt er een selectie plaats door de private verzekeringsmaatschappijen alvorens een arbeidsongeschiktheidsverzekering afgesloten kan worden. Zo kunnen verzekeraars weigeren om een verzekeringsovereenkomst af te sluiten, bijvoorbeeld indien zij een hoog arbeidsongeschiktheidsrisico verwachten. De verzekeraar is dan niet bereid het risico van de zzp’er over te nemen vanwege zijn slechte gezondheidstoestand.²⁸ Denk hierbij bijvoorbeeld aan een bouwvakker met een hele slechte rug.

Voor werknemers in loondienst is er wel een sociaal vangnet bij arbeidsongeschiktheid.

Gedurende maximaal de eerste twee jaar arbeidsongeschiktheid dient de werkgever minimaal 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon door te betalen indien de werknemer niet in staat is om zijn werkzaamheden te verrichten wegens ziekte.²⁹ In de cao of arbeidsovereenkomst kan een hoger percentage dan 70% afgesproken zijn.³⁰ Indien de werknemer na deze tijd nog steeds niet (volledig) kan werken, wordt er een arbeidsongeschiktheidspercentage vastgesteld. Aan de hand van dit percentage wordt gekeken of de werknemer recht heeft op een uitkering, meer specifiek een WIA-uitkering. Een WIA-uitkering kan bestaan uit twee soorten uitkeringen,

25 Zelfstandigen Enquête Arbeid 2015, 2017 en 2019, TNO en CBS.

26 ‘4 op 10 zzp’ers geen voorziening arbeidsongeschiktheid’, cbs.nl.

27 E. Berkhout & R. Euwals, ‘Zelfstandigen en arbeidsongeschiktheid’, CPB Policy Brief, 2016/11, p. 6.

28 Rommelse, ‘De arbeidsongeschiktheidsverzekering: tussen publiek en privaat’, 23 januari 2014, p. 45.

30 ´Loondoorbetaling bij ziekte´, das.nl.

(10)

10

namelijk de WGA-uitkering en de IVA-uitkering. Op welke uitkering men recht heeft hangt af van het arbeidsongeschiktheidspercentage en de duur van de arbeidsongeschiktheid.

Voor werknemers in loondienst is er dus een uitgebreid vangnet met betrekking tot sociale zekerheid, zoals bij arbeidsongeschiktheid. Hier is door de Europese Commissie dan ook niets op aangemerkt.³¹ Het probleem betreft louter de beperkte sociale bescherming van zelfstandigen, waaronder de arbeidsongeschiktheid.

Het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zzp’ers valt echter lang niet bij iedereen in goede aarde. Het voorstel stuit, naast lof, ook op kritiek. Zo zou de verplichte verzekering onbetaalbaar zijn en wordt er gesproken over een

‘typisch gevalletje zzp’ertje pesten’.³² 1.3. Onderzoeksdoel

Het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen ontvangt zowel lof als felle kritiek. Bij het invoeren van het voorstel dient een afweging gemaakt te worden tussen verschillende belangen die spelen. Dit scriptieonderzoek heeft als doel meer inzicht te geven in de manier waarop het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen al dan niet aansluit bij verschillende kernwaarden/functies van sociale zekerheid. Een beter inzicht in de afweging van verschillende belangen die spelen, komt in de discussie omrent een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zowel de voor- als de tegenstanders van het voorstel ten goede. Ik hoop met mijn scriptieonderzoek meer inzicht in het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen te brengen.

Voor sommigen zal dit het draagvlak voor de verzekering versterken, waar het voor anderen wellicht kritiekpunten kan bevestigen. Ik hoop dat dit scriptieonderzoek er voor zorgt dat degenen met kritiek op het voorstel zich gehoord zullen voelen en dat het onderzoek een aanzet kan zijn tot aanpassingen van de door de StAR voorgestelde verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen waar nodig. Middels dit onderzoek poog ik een bijdrage te leveren aan het vinden van een geschikte aanpak van de kwetsbare positie van de zzp’er.

32 C. Vogel, ‘Voorstel verplichte aov voor zzp’ers: ‘Volstrekt onbetaalbaar’’, rtlz.nl, 26 februari 2020; Zzp’ers weinig enthousiast over aov- plicht: ‘Niks met pensioen te maken’, rtlnieuws.nl, 5 juni 2019.

(11)

11

Het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen is zeer recentelijk verschenen (maart 2020). Dit brengt met zich mee dat er in de literatuur nog weinig over te vinden is. Het voorstel is regelmatig in het nieuws gekomen, maar literaire onderbouwde stukken onderbreken. Hier poog ik middels dit scriptieonderzoek verandering in te brengen.

1.4. Methodologie

Om tot een antwoord op de onderzoeksvraag te komen, is de juridisch dogmatische methode het meest geschikt. Dit is een manier van onderzoeken gericht op het in kaart brengen van het geldende recht, zoals dat is neergelegd in bronnen van geschreven en ongeschreven nationale en internationale regels, beginselen, begrippen, leerstukken en rechtelijke uitspraken, en dat van commentaar is voorzien in de literatuur.³³ In dit onderzoek zal vooral gefocust worden op nationale beginselen, namelijk de kernwaarden van sociale zekerheid, in combinatie met het geldende recht. Het onderzoek kan bestempeld worden als beschrijvend en beoordelend/evaluerend. Dit onderzoek zal eerst een beschrijving en analyse maken van het voorstel van de StAR betreffende een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Hierna zal dit voorstel geëvalueerd worden. Deze evaluatie geschiedt door het voorstel te toetsen aan verschillende kernwaarden/functies van sociale zekerheid. Bij deze toets zal, waar relevant, gebruik gemaakt worden een ander voorstel dat is gedaan betreffende een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, namelijk het voorstel van de Commissie Regulering van Werk (hierna: de Commissie Borstlap).³⁴

1.5. De Commissie Borstlap

Naast de StAR heeft ook de Commissie Borstlap zich gebogen over de vraag hoe de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen er uit zou moeten komen zien. Deze bevindingen heeft de Commissie Borstlap uitgewerkt in haar eindrapport van 23 januari 2020.³⁵ De Commissie Borstlap is eind 2018 door het kabinet ingesteld om te adviseren over de veranderingen op de arbeidsmarkt en de mogelijke gevolgen hiervan voor de regelgeving.³⁶ Het opkomend aantal zzp’ers en de gevolgen hiervan op het sociale stelsel van ons land valt aan te merken als één van die veranderingen op de arbeidsmarkt.

33 Van Dijck, Snel & van Solen 2018, p. 84.

34 Commissie Regulering van Werk, ‘In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk’, Eindrapport van de Commissie Regulering van Werk, 23 januari 2020.

35 Commissie Regulering van Werk, 23 januari 2020.

36 Kamerstukken II 2018/847, 29544.

(12)

12 1.6. Probleemstelling & Deelvragen

Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de volgende probleemstelling:

´In hoeverre is het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen in overeenstemming met de kernwaarden van sociale zekerheid en hoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?´

Deze probleemstelling zal beantwoord worden aan de hand van de volgende deelvragen:

1) Hoe ziet de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, zoals voorgesteld door de Stichting van de Arbeid in maart 2020, eruit en hoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?

2) Hoe verhoudt het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zich tot inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid en hoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?

3) Hoe verhoudt het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zich tot de activeringsfunctie van sociale zekerheid enhoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?

4) Hoe verhoudt het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zich tot de herverdelingsfunctie van sociale zekerheid enhoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?

1.7. Theoretisch kader

Sociale zekerheid is erop gericht om alle ingezetenen van ons land een bepaald minimaal niveau van materiële welvaart te garanderen. Het doel hiervan is om inkomensschokken door het verlies van arbeidsinkomen te stabiliseren. Dit wordt ook wel de verzekeringsfunctie genoemd.³⁷ Voor dit onderzoek is gekozen om te toetsen aan de volgende functies van sociale zekerheid: inkomensbescherming, activering en herverdeling.

Inkomensbeschermingsfunctie: De inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid bestaat uit het bieden van een uitkering in het geval een risico zich materialiseert.³⁸ In dit onderzoek wordt met risico het arbeidsongeschiktheidsrisico bedoeld.

37 Euwals & Miselaers, ‘Uidragingen en beleidsrichtingen voor de Nederlandse welvaartsstaat’, CPB Achtergronddocument, 17 november 2016, p. 9.

38 Denktank, ‘Keuzes in sociale zekerheid’, SEO-rapport nr. 2019-109, p. 31.

(13)

13

Activeringsfunctie: De activeringsfunctie van sociale verzekeringen bestaat uit het voorkomen dat werkenden hun plaats verliezen in het arbeidsproces, ook wel de preventieve functie van activering genoemd, en uit de bevordering van (her)intreding in het arbeidsproces, ook wel de re-integratieve functie van activering genoemd.³⁹

Herverdelingsfunctie: De herverdelingsfunctie van de sociale verzekeringen bestaat uit herverdelen van inkomen tussen werkenden voor wie wel een bepaald sociaal risico is opgetreden en werkenden voor wie niet een bepaald sociaal risico is opgetreden.⁴⁰ Ieder mens is anders. Zo wordt bijvoorbeeld niet iedereen met hetzelfde talent geboren of krijgt niet iedereen dezelfde mogelijkheden om zich te ontplooien. Deze verschillen leiden tot verschillen in inkomens en consumptiemogelijkheden. Om deze ongelijkheid te beperken, worden inkomens herverdeeld.⁴¹ Doordat ieder mens anders is, lopen mensen in verschillende mate risico’s. Sommige mensen lopen een grotere kans om arbeidsongeschikt te worden dan anderen.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan mensen met een slechte gezondheid. Om ongelijkheid te beperken wordt risicosolidariteit toegepast tussen de mensen met een groot risico op arbeidsongeschiktheid en de mensen met een klein risico hierop.⁴²

Er is voor deze waarden/functies gekozen omdat deze geacht worden de meeste betrekking te hebben op de verplichtstelling van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor zelfstandigen, zoals is voorgesteld door de StAR. Deze waarden/functies worden gepoogd meer gewaarborgd te worden door middel van de voorgestelde verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, maar is dit ook daadwerkelijk het geval?

40 Denktank, ‘Keuzes in sociale zekerheid’, SEO-rapport, december 2019, nr. 2019-109, p. 32.

(14)

14

2. Het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.

´Hoe ziet de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, zoals voorgesteld door de Stichting van de Arbeid in maart 2020, eruit en hoe verhoudt zich dit tot het voorstel van de Commissie Borstlap?´

2.1. Inleiding

Om tot een antwoord op de probleemstelling te komen, is het van belang een duidelijke uiteenzetting te geven van het voorstel van de StAR betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Pas dan kan overgegaan worden tot beantwoording van de overige deelvragen, de toetsing aan verschillende kernwaarden/functies van sociale zekerheid. In dit hoofdstuk zal het voorstel van de StAR in grote lijnen beschreven worden, waarbij op sommige aspecten dieper ingegaan zal worden, met het oog op de komende deelvragen. Waar relevant zal een vergelijking gemaakt worden met het de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering zoals voorgesteld door de Commissie Borstlap en/of met het werknemerschap.

2.2. Kring der verzekerden

2.2.1 Kring der verzekerden voorstel Stichting van de Arbeid

De verzekeringsplicht, zoals de StAR voorstelt, geldt uitsluitend voor zelfstandigen zónder personeel.⁴³ Voor zelfstandigen mét personeel geldt op grond van het voorstel van de StAR geen verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering. De StAR werd verzocht een voorstel te doen voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Gelet op dit verzoek, lag het volgens de StAR ‘voor de hand om aan te sluiten bij de groep zelfstandigen die zelf geen werkgever zijn’. Op deze manier wordt volgens de StAR ´goeddeels de groep afgebakend die zowel in het spraakgebruik als in de politiek/bestuurlijke context voor ogen is wanneer men spreekt over zelfstandigen’.⁴⁴ In dit kader voert de StAR aan dat het kabinet in de concept-Wet minimumbeloning zelfstandigen ook een definitie van het begrip zelfstandigen

43 Stichting van de Arbeid, maart 2020, p. 3.

(15)

15

hanteert die zich beperkt tot zelfstandigen zonder personeel.⁴⁵ In dit concept-Wet minimumbeloning zelfstandigen wordt door het kabinet aangegeven dat zelfstandigen met personeel zich in een minder kwetsbare positie zouden bevinden dan zelfstandigen zonder personeel.⁴⁶

Onder zelfstandigen zonder personeel vallen volgens het voorstel van de StAR ‘zelfstandige ondernemers zonder personeel met winst uit onderneming, beroepsbeoefenaren ‘met resultaat uit overige werkzaamheden’, directeur-grootaandeelhouders zonder personeel en meewerkende echtgenoten’. De StAR heeft er voor gekozen deze groep breed te definiëren, zodat zo veel mogelijk zelfstandigen beschermd zijn tegen langdurig inkomensverlies wegens arbeidsongeschiktheid.⁴⁷ Volgens de StAR is de scheidslijn van werkgeverschap duidelijk af te bakenen, omdat werkgevers inhoudingsplichtig zijn bij de Belastingdienst.⁴⁸ Is deze scheidslijn echt zo duidelijk af te bakenen, of is dit wat kort door de bocht? Nu rijst de vraag wat nou precies de definitie van het begrip zzp’er is. De StAR spreekt over zelfstandige ondernemers, maar wanneer kunnen we daadwerkelijk spreken over een ondernemer die zelfstandig is?

Het begrip zzp’er

Het begrip zzp’er kent geen eenduidige definitie. In de literatuur wordt het begrip zzp’er op verschillende manieren gedefinieerd. De scheidslijn tussen een ondernemer en een werknemer is door de jaren steeds meer vervaagd.⁴⁹ De totale groep zzp’ers kenmerkt zich door een hoge mate van diversiteit.⁵⁰

Het begrip zzp’er wordt dus op verschillende wijzen gedefinieerd, zowel vanuit de economische als vanuit de juridische invalshoek.⁵¹ Hieronder worden enkele definities genoemd.

Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar zelfstandigen definieert de zzp’er als ‘een persoon die een inkomen verkrijgt door voor eigen rekening en risico een bedrijf of beroep uit te oefenen en geen personeel in dienst heeft’.⁵²

De SER sluit voor haar definitie van het begrip zzp’er aan bij het fiscaalrechtelijke begrip

‘ondernemer’. Dit geeft de volgende definitie: ‘Een zzp’er is een ondernemer die geen personeel in dienst heeft, waarbij voor de vaststelling of er sprake is van een ondernemer de volgende

46 Memorie van Toelichting Wet minimumbeloning zelfstandigen en zelfstandigenverklaring, 27 augustus 2020, p.16.

49 Zandvliet e.a., ‘ZZP tussen werknemer en ondernemer’, 5 februari 2013, p. 7.

50 Dekker, 2013, p. 16; Zandvliet e.a., ‘ZZP tussen werknemer en ondernemer’, 5 februari 2013, p. 7.

52 Rijksoverheid, ‘IBO Zelfstandigen zonder personeel’, april 2015, p. vi.

(16)

16

criteria gelden, zoals ook gehanteerd door de Belastingdienst in het kader van de inkomstenbelasting: (1) zelfstandigheid bij de inrichting van de eigen werkzaamheden en het uitvoeren daarvan, (2) het voor eigen rekening en risico verrichten van werkzaamheden, (3) het gericht zijn op en het perspectief hebben van het maken van winst, (4) bekendmaking van het ondernemerschap en (5) het streven naar meerdere opdrachtgevers’.⁵³

Het CBS definieert de zelfstandige op haar beurt als ‘een persoon met als (hoofd)baan het verrichten van arbeid voor eigen rekening of risico in een eigen bedrijf of praktijk, of in het bedrijf of de praktijk van een gezinslid, of in een zelfstandig uitgeoefend beroep, of als directeur grootaandeelhouder’.⁵⁴

Het Economisch Instituut voor midden- en kleinbedrijf (hierna: EIM) laat een zzp’er niet in één zin definiëren. Er zijn een aantal criteria die volgens het EIM gehanteerd moeten worden bij de beoordeling of iemand aangemerkt dient te worden als zzp’er. Zo moet die persoon zelfstandig ondernemende activiteiten uitvoeren, minimaal 25 uur per weer aan de onderneming besteden en aangeven arbeid als het voornaamste product van de onderneming te beschouwen (dus niet goederen). Verder mag hij geen personeel in dienst hebben, geen medeondernemer hebben en geen ondersteuning krijgen van familieleden die bestaat uit dezelfde vakmatige activiteiten en die een substantieel deel uitmaakt van de omzet.⁵⁵ De Belastingdienst hanteert bij haar beoordeling over het wel al dan niet zijn van zzp’er criteria die sterk aansluiten op die van het EIM.⁵⁶

Zelfstandigheid brengt met zich mee dat er geen gezagsverhouding mag bestaan tussen de opdrachtgever en de zzp’er.⁵⁷ Dit houdt in dat de opdrachtgever niet de bevoegdheid mag hebben om instructies te geven aan de zzp’ers. Indien dit wel het geval zou zijn, zou er sprake zijn van een arbeidsovereenkomst en dat is nou precies wat een zzp’er niet heeft.⁵⁸ De vraag of er wel of geen sprake is van een gezagsverhouding laat zich niet altijd even gemakkelijk beantwoorden. Uit jurisprudentie van de Hoge Raad⁵⁹ volgt dat bij de beoordeling hiervan ‘acht moet worden geslagen op alle omstandigheden van het geval, die in onderling verband bezien’.

Verder dienen volgens de Hoge Raad ‘niet alleen de rechten en verplichtingen in aanmerking

53 ZZP’ers in beeld. Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel, SER Advies 10/04, Den Haag 2010, p. 52. A. R. Houweling, ‘ Dé ZZP’er bestaat niet. Empirische, statistische en arbeidsrechtelijke beschouwingen over de zelfstandige zonder personeel’, 2016, p. 70.

54 Achtergrondkenmerken en ontwikkelingen van zzp’ers in Nederland, CBS 201, p. 5

57 ZZP’ers in beeld. Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel, SER Advies 10/04, Den Haag 2010, p. 52. A. R. Houweling, ‘ Dé ZZP’er bestaat niet. Empirische, statistische en arbeidsrechtelijke beschouwingen over de zelfstandige zonder personeel’, 2016, p. 70.

58 ‘Handboek Loonheffingen 2020’, Bbelastingdienst, 1 januari 2020, p. 366.

59 HR 25 maart 2011, ECLI:NL:2011:BP3887.

(17)

17

te worden genomen die partijen bij het sluiten van de overeenkomst voor ogen stonden, maar dient ook acht te worden geslagen op de wijze waarop partijen uitvoering hebben gegeven aan hun overeenkomst en aldus daaraan inhoud hebben gegeven’.⁶⁰

De meeste onderzoekers hanteren (grotendeels) de volgende afbakening: ‘Een zzp’er is een ondernemer die geen personeel in dienst heeft, waarbij voor de vaststelling of er sprake is van een ondernemer de volgende criteria gelden: een persoon die voor eigen rekening en risico zijn arbeid aanbiedt in een eigen bedrijf of praktijk, of in een zelfstandig uitgeoefend beroep en daarbij geen personeel in dienst heeft’.⁶¹

Geconcludeerd kan dus worden dat het begrip zzp’er zich niet eenduidig laat definiëren. Er bestaan veel verschillende definities van het begrip zzp’er uit verschillende hoeken. De verschillende definities komen vaak voor een groot deel overeen, maar wijken ook in zekere mate van elkaar af. Ik acht de kans groot dat het ontbreken van een eenduidige definitie van het begrip zzp’er nog wel eens voor problemen zou kunnen zorgen in het licht van het voorstel van de StAR. In de meeste gevallen zal het wel duidelijk zijn of iemand een zzp’er is of niet. Maar wat indien dit niet duidelijk is? Om één lijn te kunnen trekken en geen ongeoorloofd onderscheid te maken tussen personen, dient de StAR naar mijn mening met een definitie van het begrip zzp’er te komen, welke zij zal hanteren bij de beoordeling of iemand wel of geen zzp’er is en dus wel of niet onder de kring der verzekerden van haar verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering valt.

2.2.2. Kring der verzekerden voorstel Commissie Borstlap

De Commissie Borstlap stelt, afwijkend van hetgeen de StAR voorstelt, voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden tot stand te brengen, waaraan iedereen meebetaalt. Naar het oordeel van de Commissie Borstlap sluit een brede verzekering voor alle werkenden goed aan bij de moderne arbeidsmarkt waarop de werkenden steeds vaker, afwisselend of gelijktijdig, werknemer en zelfstandige zijn.⁶² De verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering zoals voorgesteld door de Commissie Borstlap geldt dus niet alleen voor zelfstandigen zonder personeel, wat wel het geval is bij het voorstel van de StAR. Indien de verzekering alleen voor zelfstandigen zonder personeel zou gelden, zouden er twee systemen naast elkaar bestaan: de werknemersverzekeringen voor werknemers en de nieuwe verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Switches tussen het

60 HR 25 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3887, r. 3.3.2.

61 Dekker, 2013, p. 16.

62 Commissie Regulering van Werk, 23 januari 2020, p. 80.

(18)

18

werknemerschap en het zelfstandig ondernemerschap, of combinaties van beide werkvormen, zouden bij het bestaan van de twee systemen naast elkaar betekenen dat er gewisseld dient te worden van systeem of dat beide systemen van toepassing zijn. Er bestaan andere landen waarin beide systemen naast elkaar bestaan. Hiervan kan volgens de Commissie Borstlap geleerd worden dat het bestaan van twee systemen naast elkaar het gevaar van versnippering van uitkeringsrechten met zich mee brengt.⁶³ Verder kan volgens de Commissie Borstlap het bestaan van de twee systemen naast elkaar leiden tot vertragingen en verlies van opgebouwde uitkeringsrechten en tot administratieve problemen. Volgens de Commissie Borstlap worden met een brede arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden dit soort problemen vermeden.⁶⁴

Een andere reden die de Commissie Borstlap doet kiezen voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden is dat er daarmee een meer gelijk speelveld gecreëerd kan worden. De contractvorm is niet langer bepalend voor het uitkeringsrecht in een verzekering die geldt voor alle werkenden. De vraag die wel bepalend is voor het uitkeringsrecht, is de vraag of degene die de uitkering aanvraagt ingezetene is en in de periode voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid een bepaald inkomen heeft genoten. Indien men aan deze voorwaarden voldoet, kan een beroep gedaan worden op de arbeidsongeschiktheidsverzekering.⁶⁵ Ik verwacht dat bij de definitie van het begrip ingezetene aangesloten zal worden bij de Algemene Ouderdomswet (hierna: AOW). Volgens de AOW is een ingezetene van Nederland degene die in Nederland woont.⁶⁶ Waar iemand woont, wordt beoordeeld naar de omstandigheden van het geval.⁶⁷

Alle werkenden die ingezetene van ons land zijn en een bepaald inkomen genieten, betalen volgens het voorstel van de Commissie Borstlap mee aan de verzekering. Daardoor worden de kostenverschillen die bestaan tussen het werknemerschap en het zelfstandig ondernemerschap kleiner. Volgens de Commissie Borstlap maakt dit een vrije keuze tussen beide werkvormen mogelijk en haalt het prikkels om geforceerd te kiezen voor een bepaalde contractvorm uit het systeem.⁶⁸

63 Commissie Regulering van Werk, 23 januari 2020, p.80.

66 Artikel 2 Algemene Ouderdomswet.

67 Artikel 3 Algemene Oudersomswet.

(19)

19 2.2.3. Kritische blik kring der verzekerden

Over het feit dat de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zoals voorgesteld door de StAR alleen voor zzp´ers geldt, bestaan negatieve geluiden vanuit de Werkvereniging, een belangenplatform voor modern werkenden, waaronder dus ook de zzp’ers.

Namens 22 ZZP-organisaties gaf de Werkvereniging input aan de StAR. Volgens de Werkvereniging is er geheel niet geluisterd naar haar inbreng. De Werknemersvereniging pleitte voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden, niet alleen voor zelfstandig ondernemers.⁶⁹ De StAR heeft aangegeven het uitgangspunt dat alle werkenden verzekerd dienen te zijn te delen, maar geeft aan er niet voor gekozen om dat onder te brengen in één verzekering. Volgens de StAR ligt het samenbrengen van werknemers en zelfstandigen onder een gezamenlijke noemer van werkenden niet voor de hand, gezien hun situatie bij arbeidsongeschiktheid en ziekte volgens de StAR niet met elkaar te vergelijken i..

Verder vereist het samenbrengen van deze verkeringen tot een gecombineerde verzekering een vernieuwing van het gehele huidige stelsel, wat voor jaren vertraging zal zorgen. De StAR ziet geen aanleiding om hetgeen voor werknemers geregeld is in de WIA te veranderen.⁷⁰ Hier valt naar mijn mening wat voor te zeggen. Indien er, zoals de Commissie Borstlap voorstelt, één verzekering komt voor alle werkenden, moet het gehele huidige systeem op de schop. Naast het feit dat het huidige systeem voor werknemers in het algemeen goed werkt, gaat dit jaren lang in beslag nemen, wat betekent dat de zzp’ers gedurende de komende jaren nog niet verplicht verzekerd zullen zijn tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Er zal dan de komende jaren niks veranderen betreffende de sociale bescherming op het gebied van arbeidsongeschiktheid van zelfstandigen.

Naar mijn mening dienen de bevindingen van de Commissie Borstlap echter ook zeer serieus genomen te worden. De ogen dienen niet gesloten te worden voor de gevaren die kleven aan het naast elkaar bestaan van de werknemersverzekeringen voor werknemers en de nieuwe arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Wellicht zijn er oplossingen te vinden voor de gevaren die kleven aan het bestaan van de twee systemen naast elkaar, maar hier staat niets over opgenomen in het voorstel van de StAR. Ik ben dan ook van mening dat de StAR zich hier nog over moet buigen. Hetgeen mij de grootste zorgen baart indien de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering er zo uit gaat zien als voorgesteld door de StAR, is het feit dat er gewisseld dient te worden van systeem indien er switches plaatsvinden tussen het

69 rtlnieuws.nl, ‘Verplichte aov gaat ZZP’ers tot 150 euro per maand kosten’; Stichting van de Arbeid, maart 2020, p. 13.

(20)

20

werknemerschap en het zelfstandig ondernemerschap. In de veranderende arbeidsmarkt van vandaag de dag, vinden deze namelijk switches op steeds grotere schaal plaats.⁷¹

Tot slot sluit naar mijn mening het voorstel van de Commissie Borstlap, wat betreft de kring der verzekerden, beter aan bij hetgeen in het principeakkoord van 5 juni⁷² is besloten, namelijk dat er een wettelijke verzekeringsplicht dient te komen voor zelfstandigen. In het principeakkoord wordt gesproken over een wettelijke verzekeringsplicht tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico voor alle zelfstandigen. Het streven is om voor álle werkenden in ons land een sociaal vangnet te hebben indien het arbeidsongeschiktheidsrisico zich verwezenlijkt. Zelfstandigen zijn zowel zelfstandigen met personeel, als zelfstandigen zonder personeel. Door alleen zelfstandigen zonder personeel verplicht te laten verzekeren, wordt naar mijn mening niet geheel gehoor gegeven aan hetgeen in het principeakkoord is overeengekomen. Indien zelfstandigen met personeel buiten de verzekeringsplicht vallen, zullen zij zich dus nog steeds privaat moeten verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico, om hiervoor verzekerd te zijn. Dit is niet voor iedere zelfstandige met personeel mogelijk, als gevolg van de hoge kosten van de private verzekering en/of de selectie die plaatsvindt. Indien zelfstandigen met personeel onverzekerd blijven, lopen zij nog steeds het risico in grote financiële problemen te geraken als gevolg van mogelijke arbeidsongeschiktheid. De overheid wil borgen dat iedereen zich kan verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Een zelfstandige met personeel kan net zo goed arbeidsongeschikt worden als een zelfstandige zonder personeel. Mijn inziens heeft de overheid met het principeakkoord beoogd alle werkenden te beschermen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico en te borgen dat iedereen zich kan verzekeren hiertegen, ook de zelfstandige met personeel.

2.3. Keuzemogelijkheden

Er bestaat veel diversiteit binnen de zelfstandigenpopulatie.⁷³ Om deze reden omvat de arbeidsongeschiktheidsverzekering zoals voorgesteld door de StAR verschillende keuzemogelijkheden. Op deze manier kan elke zzp’ers individueel bepalen welke verzekering het meest passend bij hem is.⁷⁴ Het voorstel bevat een standaard verzekering en biedt zzp’ers de mogelijkheid om zichzelf meer of minder te verzekeren. Indien er verschillende

71 TNO en CBS, Zelfstandigen Enquête Arbeid (ZEA), 4 juli 2019; S. Klosse & S. Montebovi, ‘Sociale zekerheid voor zelfstandigen: hoe regel je dat? Een blik over de grenzen’, TRA 2020/3, afl. 1, p. 10.

72 Kamerbrief Principeakkoord vernieuwing pensioenstelsel van 5 juni 2019, ref nr.: 2019-9898.

73 Dekker, 2013, p. 16.

(21)

21

keuzemogelijkheden mogelijk zijn, zullen deze hieronder per onderdeel van de verzekering vermeld worden.

Verder hebben zzp’ers de keuze om zich, naast de arbeidsongeschiktheidsverzekering zoals voorgesteld door de StAR, nog aanvullend te verzekeren, dus bovenop de standaardverzekering.⁷⁵ Ook kunnen zzp’ers er voor kiezen om een andere passende arbeidsongeschiktheidsverzekering af te sluiten bij een private verzekeraar, mits voldaan wordt aan de hieraan gestelde voorwaarden. Reeds lopende private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen worden geëerbiedigd indien ze voor de peildatum afgesloten zijn.⁷⁶

2.4. Niveau van de verzekering

De verzekering heeft als doel om inkomensverlies als gevolg van arbeidsongeschiktheid op te vangen. Vaak is het zo dat iemand die een lager inkomen geniet ook een lagere premie betaalt en een lagere geniet. Andersom geldt vaak hetzelfde; hoe hoger het inkomen, hoe hoger de premie die betaald dient te worden en hoe hoger die genoten wordt indien het arbeidsongeschiktheidsrisico zich voordoet. De verzekering zoals voorgesteld door de StAR zorgt er voor dat iedere zzp’er standaard verzekerd is voor een uitkering van 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon. Dit bedrag kent wel een grens, namelijk een bedrag van bruto circa

€30.000.- per jaar. Dit is 143% van het wettelijk minimum loon. De uitkering zal maximaal een bedrag van €1.650.- bruto per maand bedragen. Dit is 100% van het wettelijk minimum loon.⁷⁷ De premie voor de standaard verzekering is indicatief 8% van het inkomen en is aftrekbaar.⁷⁸ De precieze hoogte van de premie vaststellen is nog lastig volgens de StAR. Een reden hiervoor is dat het niet bekend is hoe hoog het arbeidsongeschiktheidsrisico onder zelfstandigen precies is.⁷⁹

Er zal een ontheffing van de verzekeringsplicht komen voor gemoedsbezwaren.⁸⁰ 2.5. Duur verzekeringsplicht

De verzekering loop tot het bereiken van de AOW-leeftijd. Hierbij is aangesloten bij de WIA en andere sociale verzekeringen. Er wordt dan ook premie betaald tot het bereiken van de

(22)

22

AOW-leeftijd.⁸¹ Naar mijn mening is dit een goede zet. In bestaande private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen is regelmatig vastgelegd dat deze tot de leeftijd van 60 of 65 jaar uitgekeerd wordt. Een deel van de zelfstandigen heeft dus een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering met een eindleedtijd die, als gevolg van de verhoging van de AOW-leeftijd,⁸² lager ligt dan de AOW-leeftijd. Deze verzekerden krijgen hierdoor te kampen met een gat tussen de verzekerde leeftijd en de AOW-leeftijd. Dit wordt ook wel een AOW-hiaat genoemd.⁸³ Door de verzekering te laten lopen tot het bereiken van de AOW- leeftijd, wordt een AOW-hiaat voorkomen.

2.6. Wachttijd

2.6.1. Wachttijd voorstel Stichting van de Arbeid

De uitkering kent, volgens het voorstel van de StAR, een standaard eigenrisicoperiode, ook wel een wachttijd genoemd, van 52 weken.⁸⁴ Dit betekent dat de verzekering, zoals reeds eerder aan bod is gekomen, alleen langdurige arbeidsongeschiktheid dekt.⁸⁵ De periode van 52 weken wordt aangeduid als de kortdurende arbeidsongeschiktheid. Volgens de StAR biedt een wachttijd van 52 weken een goede balans tussen een betaalbare premie en een periode die zzp’ers zelf kunnen overbruggen.⁸⁶ De mogelijkheid bestaat om de wachttijd aan te passen naar 26 of naar 104 weken.⁸⁷ Naar mate de wachttijd langer is, duurt het langer voordat de zzp’er een uitkering op grond van de arbeidsongeschiktheidsverzekering zal genieten. Dit houdt tevens in dat de premie lager zou zijn. Het omgekeerde geldt dan natuurlijk ook: naar mate de wachttijd korter is, zal de zzp’er eerder een uitkering op grond van de arbeidsongeschiktheidsverzekering genieten. Dit brengt een hogere premie met zich mee.⁸⁸ Tussentijds wisselen van wachttijd is niet mogelijk. Dit omdat dit grote premie-effecten zal hebben.⁸⁹ De wachttijd zal de zzp’er zelf moeten overbruggen.⁹⁰ Dit is een groot verschil met het werknemerschap. Voor de WIA geldt een wachttijd van twee jaar. Echter, doordat de werkgever gedurende die twee jaar een

82 Kok e.a. ‘Effect verhoging AOW-leeftijd’, SEO-rapport nr. 2019-69, p. 1.

83 L. Kok & T. Schartz, ‘Het AOW-hiaat in particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekeringen’, (in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) eindrapport SEO, november 2019, p. 1.

(23)

23

loondoorbetalingsverplichting heeft, hoeven zieke werknemers de wachttijd niet zelf te overbruggen,⁹¹ mits zij zich houden aan de aan hen opgelegde re-integratieverplichtingen.⁹² 2.6.2. Wachttijd voorstel Commissie Borstlap

Het voorstel van de Commissie Borstlap bevat een wachttijd die qua lengte parallel loopt met de periode waarin werkgevers bij ziekte het loon door moeten betalen aan werknemers.⁹³ Op dit moment geldt een loondoorbetalingsverplichting van 104 weken, oftewel twee jaar, voor werkgevers bij ziekte van werknemers.⁹⁴ Volgens het voorstel van de Commissie Borstlap betekent dit dat een wachttijd van 104 weken gaat gelden voor zelfstandigen. Bij de arbeidsongeschiktheidsverzekering volgens het voorstel van de StAR kan er ook gekozen worden voor een wachttijd van 104 weken, maar de standaard wachttijd die volgens de voorgestelde verzekering van de StAR zal gaan gelden, is 52 weken. Er zou gezegd kunnen worden dat de wachttijden die de StAR en de Commissie Borstlap voor ogen hebben van elkaar verschillen. Dit verschil is echter minder groot dan het lijkt. De Commissie Borstlap en de StAR hebben in feite eenzelfde wachttijd voor ogen. De Commissie Borstlap heeft in haar eindrapport niet louter haar bevindingen gedeeld over de vormgeving van de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, maar ook over andere veranderingen op onze arbeidsmarkt en de mogelijke gevolgen hiervan.⁹⁵ Eén van deze veranderingen op de arbeidsmarkt is dat de arbeidsmarkt van de toekomst vereist dat werkgevers wendbaar zijn en mee kunnen bewegen met vraag en aanbod en andere (bedrijfs)economische ontwikkelingen.

Op dit moment organiseren bedrijven hun aanpassingsvermogen vooral via de inzet van flexibele contractvormen. De commissie Borstlap is van mening dat wendbaarheid via flexcontracten niet de voorkeur heeft. Volgens de Commissie Borstlap heeft deze focus tot gevolg hebben dat het werkgeverschap ontlast dient te worden en de manoeuvreerruimte binnen duurzame relaties vergroot dient te worden. Verder dienen werknemers volgens de Commissie Borstlap niet onevenredig beperkt te worden in hun mogelijkheden het werk vorm te geven zoals past bij hun voorkeuren.⁹⁶ Dit alles heeft tot gevolg dat de Commissie Borstlap adviseert tot het verkorten van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte. Hiermee wordt ook de re-integratieperiode verkort. Twee jaar civiele loondoorbetaling en re-integratie belast werkgevers onevenredig zwaar volgens de Commissie Borstlap. Om voor werkgevers

91 Artikel. 7:629 lid 1 Burgerlijk Wetboek.

92 Artikel 7:660a Burgerlijk

95 Kamerstukken II 2018/847, 29544.

(24)

24

een meer gelijk speelveld te creëren, ook ten opzichte van de vele zelfstandigen binnen ons land, adviseert de Commissie Borstlap om de loondoorbetalingsplicht en de re- integratieverplichtingen te verkorten tot een jaar, oftewel 52 weken.⁹⁷ Dit betekent indirect dus ook dat de Commissie Borstlap, evenals de StAR, een wachttijdperiode van 52 voor ogen heeft, gezien de Commissie Borstlap een wachttijd voor ogen heeft die parallel loopt met de periode waarin werkgevers bij ziekte het loon doorbetalen aan werknemers

2.7. Re-integratie

Zodra de wachttijd ingaat, begint de re-integratie. Het doel hiervan is zzp’er zo snel mogelijk weer aan het werk te krijgen. Op deze manier wordt geprobeerd uitkeringskosten zo veel mogelijk te voorkomen of te minimaliseren (zie hoofdstuk 3).⁹⁸

2.8. Uitvoering & premie-inning

De verzekering zal uitgevoerd worden door het UWV. Claimbeoordeling, uitkeringsverstrekking en re-integratie liggen alle in handen van het UWV.⁹⁹ Voor de premie- inning zal de belastingdienst verantwoordelijk zijn.¹⁰⁰

2.9. Arbeidsongeschiktheidscriterium en mate van arbeidsongeschiktheid

Het voorstel van de StAR sluit wat betreft het arbeidsongeschiktheidscriterium aan bij de WIA.

Er wordt namelijk gekozen voor ‘gangbare’ arbeid, waarbij wordt gekeken naar de werkzaamheden die een zzp’er nog uit kan voeren, ongeacht de relatie tot eerder werk of opleidingsniveau. Op deze manier wordt volgens de StAR bevorderd dat zo veel mogelijk mensen weer aan het werk gaan.¹⁰¹ Ook stelt de StAR voor om, net als in de WIA, twee groepen van arbeidsongeschikten te onderscheiden: de gedeeltelijk arbeidsgeschikten en de volledig arbeidsongeschikten. Hierbij dient volgens de StAR dezelfde beoordelingssystematiek als die van de WIA gehanteerd te worden.¹⁰²

2.10. Deelconclusie

In dit hoofdstuk is de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, zoals voorgesteld door de StAR, omschreven. Er wordt een standaardverzekering voorgesteld met op sommige punten keuzevrijheid voor de zzp´er, zodat de zzp´er een verzekering af kan sluiten die het meest bij hem past. Dit lijkt me een goede zet, gezien de totale groep zzp’ers zich

(25)

25

kenmerkt door een hoge mate van diversiteit. Samengevat stelt de StAR een standaard arbeidsongeschiktheidsverzekering voor waarbij iedere zzp’er verzekerd zal zijn voor 70% van zijn naar tijdruimte vastgestelde inkomen, waarbij het inkomen verzekerd is tot een maximum van circa €30.000.- per jaar. De premie zal indicatief 8% van het inkomen gaan bedragen. De standaard verzekering zal een wachttijd kennen van 52 weken. Het re-integratietraject wordt direct gestart bij het ingaan van de wachttijd. Zzp’ers kunnen er voor kiezen om de wachttijd aan te passen naar 26 of 104 weken. Een groot verschil met het voorstel van de Commissie Borstlap met betrekking tot de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen is dat de Commissie Borstlap één verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden in ons land op wilt tuigen, terwijl de StAR voornemens is een verzekering tot stand te brengen die louter van toepassing is op zelfstandigen zónder personeel. In dit hoofdstuk is in het kader hiervan de problematiek rondom het ontbreken van een eenduidige definitie van de zzp´er aan bod gekomen. Aan beide voorstellen kleven gevaren. Een groot gevaar dat kleeft aan de voorgestelde kring der verzekerden van de StAR is dat er twee systemen naast elkaar bestaan: een voor werknemers en een voor zelfstandigen. Dit kan problemen opleveren bij switches tussen beide werkvormen. Een gevaar dat kleeft aan de het voorstel van de Commissie Borstlap is dat het een lange tijd zal duren voordat er één verzekering tot stand zal komen voor alle werkenden in ons lang omdat dan het bestaande WIA-systeem op de schop moet, terwijl dit systeem tevens prima functioneert. In de volgende hoofdstukken wordt onder andere gekeken in hoeverre het verschil tussen de kring der verzekerden in beide voorstellen invloed heeft op bepaalde functies van de sociale zekerheid.

(26)

26

3. Het voorstel in het licht van de inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid

‘Hoe verhoudt het voorstel van de Stichting van de Arbeid betreffende de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen zich tot de inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid?’

3.1. Inleiding

Zoals onder het theoretisch kader is opgenomen, bestaat de inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid in dit onderzoek uit het bieden van een uitkering in het geval het arbeidsongeschiktheidsrisico zich materialiseert.¹⁰³ Het beleid van onze overheid is bij arbeidsongeschiktheid primair gericht op het voorkomen van inkomensverlies.¹⁰⁴ In dit hoofdstuk zal nader ingaan worden op financiële aspecten van het voorstel van de StAR. Er zal kritisch gekeken worden naar de financiële gevolgen die de arbeidsongeschiktheidsverzekering, zoals voorgesteld door de StAR, met zich mee zou kunnen brengen voor zzp’ers. Er zal gekeken worden in hoeverre het voorstel van de StAR een positieve bijdrage levert aan de waarborging van de inkomensbeschermingsfunctie van sociale zekerheid. Op sommige punten zal, waar relevant, een toets plaatsvinden aan het voorstel van de Commissie Borstlap. Ook zal op sommige punten, waar relevant, een vergelijking gemaakt worden met werknemers.

3.2. Huidige situatie

Op dit moment zijn veel zelfstandigen niet verzekerd voor het arbeidsongeschiktheidsrisico.¹⁰⁵ Indien men arbeidsongeschikt wordt, ontvangt men dan logischerwijs geen uitkering. Indien een zelfstandige langdurig niet meer kan werken na ziekte of een ongeval en geen arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft afgesloten, valt hij terug op een bijstandsuitkering van

€1.050.- per maand.¹⁰⁶ Dit bedrag is erg laag om de maand mee rond te komen. Vaak moet hierdoor het spaargeld aangetast worden. Een nog meer vergaand gevolg is dat de zzp’er zijn

105 Zelfstandigen Enquête Arbeid 2015, 2017 en 2019, TNO en CBS.