kend dat de burgemeester het besluit had moeten nemen. De Afdeling overweegt dan ook dat een nieuw besluit op be-zwaar door de burgemeester genomen zal moeten worden. Zie over het repareren van bevoegdheidsgebreken in bezwaar o.a. M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (Recht en praktijk nr. SB3), Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 955; Zijlstra e.a. 2001, par. 4.3; ABRvS 7 au-gustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:615, AB 2013/407, m.nt. L.M. Koenraad en J.A.F. Peters (tijdelijk rijverbod), i.h.b. par. 5 en ABRvS 9 januari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD8986, Gst. 2002-7159, 7, m.nt. J.M.H.F. Teunissen (ROA-verstrekking Maastricht). 6. Tot slot is nog interessant of de gezondheid van de demonstranten zelf überhaupt een reden had kunnen zijn om een demonstratie te verbieden of aan beperkingen te onderwerpen. In eerdere jurisprudentie is uitgemaakt dat dit onder omstandigheden mogelijk is, zie bijvoorbeeld ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:899, Gst. 2015/105 (Occupy Den Haag), maar alleen wanneer dat noodzakelijk is voor bescherming van de gezondheid. Bij een kortdurende hongerstaking zal aan dat noodzakelijkheidsvereiste ver-moedelijk niet snel voldaan zijn.
J.P. Roelfsema
Gst.
2020/18
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 28 augustus 2019, nr. 201806454/1/A3
(Mrs. H.G. Sevenster, J.Th. Drop en A.J.C. de Moor-van Vugt) m.nt. A. Drahmann1
(Art. 1.2.8 Verordening op het binnenwater 2010) BA 2019/289
AB 2019/496
ECLI:NL:RVS:2019:2892
Ligplaatsvergunning is een schaarse vergunning. De looptijd van deze vergunning mocht worden gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. (Rederij Lovers/ Amsterdam)
Omdat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te ver-lenen ligplaatsvergunningen een plafond bestaat, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is. Of er sprake is van fysieke schaarste omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, kan daarom buiten bespreking blijven.
Omdat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat die in begin-sel niet voor onbepaalde duur kan worden verleend.
1 A. Drahmann is universitair hoofddocent aan de afdeling staats- en be-stuursrecht van de universiteit Leiden.
Het college heeft de wijziging van de duur van de ligplaats-vergunning nodig geacht, omdat de ligplaatsligplaats-vergunning een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, die niet voor onbepaalde duur wordt verleend en omdat het doel is te komen tot een optimaal nautisch gebruik van binnenwater van Amsterdam. Anders dan Rederij Lovers betoogt, heeft het college geen mededingingsrechtelijk belang aan de wijziging ten grond-slag gelegd. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college de bevoegdheid van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op het binnenwater voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juni 2018 in zaak nr. 17/5146 in het geding tussen:
Rederij Lovers en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2017 heeft het college de duur van de ligplaatsvergunning van Rederij Lovers om met het be-drijfsvaartuig Koningin Juliana ligplaats in te nemen in de Westkom van het Open Havenfront aan de Prins Hendrik-kade 20B gewijzigd van onbepaalde tijd in bepaalde tijd, tot 1 januari 2020.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 juni 2018 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep gegrond ver-klaard, het besluit van 20 juli 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep in-gesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2019, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt, beiden advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegen-woordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
de Koningin Juliana op deze locatie ligplaats in te nemen (hierna: de ligplaatsvergunning).
Bij het besluit van 24 januari 2017 heeft het college de duur van de ligplaatsvergunning gewijzigd in bepaalde tijd, tot 1 januari 2020. Volgens het college was die wijziging nodig vanwege ontwikkelingsplannen voor de locatie aan de Prins Hendrikkade 20B. Bij het besluit van 20 juli 2017 heeft het college het besluit van 24 januari 2017, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencom-missie van 10 juli 2017, gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college zijn motivering van de wijziging van de duur van de ligplaats-vergunning ter zitting gedeeltelijk heeft gewijzigd. Omdat volgens het college de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is en een schaarse vergunning alleen voor be-paalde tijd mag worden verleend, is de duur van die vergun-ning gewijzigd. Vanwege de wijziging van de motivering heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 20 juli 2017 vernietigd dient te worden.
De rechtbank heeft vervolgens onderzocht of de rechtsge-volgen van dat besluit in stand kunnen blijven. In dat band heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van de ver-gunningverlening eind 2015 de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, over schaarse vergunningen nog niet was genomen en dat de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 2 no-vember 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, nog niet was gedaan. Het leerstuk over schaarse vergunningen heeft het college nieuw inzicht gegeven over de toegestane duur van de lig-plaatsvergunning. Nu er sprake is van een nieuw inzicht, is volgens de rechtbank voldaan aan een voorwaarde van ar-tikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), om de vergun-ning te wijzigen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is. Er zijn 123 ligplaatsvergunningen verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen in het gebied Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Deze gebieden komen nagenoeg overeen met het vergunningengebied, het zogeheten ver-gunningengebied I, waar 309 exploitatievergunningen zijn verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen. Aanneme-lijk is dat een groot deel van de houders van een exploitatie-vergunning bij voorkeur een ligplaatsexploitatie-vergunning wil voor vergunningengebied I. Indien een ligplaats vrijkomt, zal naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Omdat het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder is dan de vraag, zal er fysieke schaarste zijn. Daarnaast is niet van belang dat het innemen van een ligplaats geen economische activiteit is, zoals Rederij Lovers stelt, omdat schaarse ver-gunningen voor zowel economische als niet-economische activiteiten kunnen worden verleend. Verder heeft de
recht-bank geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning in redelijkheid tot 1 januari 2020 heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat een schaarse vergunning in be-ginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het college heeft bij het vaststellen van de duur van de ligplaats-vergunning in aanmerking mogen nemen dat medio 2019 nieuw beleid zal zijn ontwikkeld over ligplaatsen, waarbij meer prioriteit wordt gegeven aan passagiersvaartuigen, al-dus de rechtbank.
Wettelijk kader
3. Artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) luidt:
“De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van om-standigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.”
Hoger beroep
4. Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten on-rechte heeft geoordeeld dat het college de duur van de lig-plaatsvergunning heeft mogen wijzigen naar bepaalde tijd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er sprake is van nieuwe beleidsinzichten bij het college. De conclu-sie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 zijn geen nieuwe feiten of omstandigheden. Bovendien was uit rechtspraak reeds bekend dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het college heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om de duur van de ligplaatsvergunning te wijzigen. Nu het college van mening is dat de duur gewijzigd moet worden, omdat de ligplaatsvergunning aangemerkt moet worden als een schaarse vergunning, heeft het college ten onrechte een mededingingsrechtelijk belang aan de wijziging ten grond-slag gelegd. In de afweging om de duur te wijzigen mogen echter alleen nautische belangen een rol spelen.
het Instellingsbesluit of de Vob is geen plafond vastgesteld voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat een ligplaatsver-gunning geen verligplaatsver-gunning is voor een economische acti-viteit. Het innemen van een ligplaats is geen economische activiteit. Indien er geen economische activiteiten worden verricht, is vergunningverlening voor onbepaalde tijd mo-gelijk en dient daarbij aan het belang van rechtszekerheid overwegende betekenis te worden toegekend. Daarbij wijst Rederij Lovers erop dat de Koningin Juliana reeds vanaf 1983 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de lig-plaatsvergunning tot 1 januari 2020 heeft mogen verlenen. Het a-locatiebeleid, dat niet is neergelegd in een beleidsre-gel, is niet voldoende concreet en aan dat beleid wordt ook geen uitvoering gegeven. Het innemen van een ligplaats ter hoogte van een fietsbrug staat verder niet in de weg aan het a-locatiebeleid. Het college wil met dat beleid alleen de stei-gers op a-locatie vrijmaken en verdelen en ter plaatse van de fietsbrug wordt in de regel niet op- of afgestapt. Voorts kan een andere houder van een ligplaatsvergunning geen ge-bruik maken van de ligplaats, zolang Rederij Lovers privaat-rechtelijk gerechtigd is daarvan gebruik te maken. Tot slot verdraagt een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd zich niet met recente besluiten om ligplaatsvergunningen voor tien jaar te verlenen, aldus Rederij Lovers.
4.1. Het college is van mening dat de ligplaatsvergun-ning een schaarse vergunligplaatsvergun-ning is. Omdat de vraag naar lig-plaatsvergunningen groter is dan het aanbod is er sprake van fysieke schaarste. Daarnaast is in het besluit “Instel-ling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en havenatlasgebied” van het college van 17 de-cember 1996 (hierna: het Instellingsbesluit) een plafond neergelegd voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Daarmee is er ook sprake van beleidsmatige schaarste. Omdat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is, dient die volgens het college voor bepaalde tijd te worden verleend. 4.2. Vaststaat dat het inzicht over de toegestane duur van een ligplaatsvergunning bij het college is veranderd na de vergunningverlening op 18 december 2015. Dat, zoals Rederij Lovers stelt, uit rechtspraak reeds bekend was dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend, laat onverlet dat het om voort-schrijdend inzicht bij het college gaat. Voor de toepassing van de bevoegdheid om de duur van een ligplaatsvergun-ning te wijzigen, vereist artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob verder niet dat het nieuwe inzicht moet zijn gebaseerd op nieuwe feiten of omstandigheden. Het betoog van Rederij Lovers dat er geen sprake is van nieuw inzicht, omdat de conclusie van de staatsraad advocaat-ge-neraal van 25 mei 2016 en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn, kan daarom niet slagen.
4.3. In de uitspraak van 2 november 2016 heeft de Afdeling overwogen dat zij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal deelt dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze
aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 die in die zaak is ver-zocht, wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan:
de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aan-bod, kan daarom buiten bespreking blijven.
4.4. Zoals in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 staat, bestaat er voor de tijdelijk-heid van een vergunning principieel minder reden indien een vergunning geen betrekking heeft op een economische activiteit, omdat van een onevenredige bevoordeling van gegadigden in economische zin geen sprake is. Ingevolge ar-tikel 2.4.1, eerste lid, van de Vob is het verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfs-vaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. In de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob staat dat bedrijfsvaartuigen ge-richt moeten zijn op het uitoefenen van watergebonden activiteiten of de aan- of afvoer van materialen over water om voor vergunning in aanmerking te komen. Nu Rederij Lovers de Koningin Juliana als opslag- en werkplaats ge-bruikt voor haar passagiersvaartuigen wordt de Koningin Juliana voor een economische activiteit gebruikt. Omdat uit de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob volgt dat een ligplaatsvergunning alleen voor een economische activiteit wordt verleend en met de Koningin Juliana economische ac-tiviteiten worden verricht, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een vergunning is voor een economische activiteit. 4.5. Omdat de ligplaatsvergunning voor de Koningin Juliana een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen gesteld dat die in beginsel niet voor onbepaalde duur kan worden verleend.
4.6. In de Nota Varen in Amsterdam uit 2013 (hierna: de Nota Varen) staat dat de gemeente Amsterdam ernaar streeft om het gebruik van het binnenwater van Amsterdam voor een veelheid aan dynamische functies te versterken. Het doel is te komen tot een optimaal nautisch gebruik van het binnenwater, waarbij er evenwicht is tussen de belan-gen van de bewoners, de ondernemers en de bezoekers van de stad. Het gaat om een aanpak waarin kwaliteit, toe-gankelijkheid, veiligheid, duurzaamheid en beperking van overlast de kern zijn, aldus de Nota Varen. Het Programma-plan Varen - Passagiersvaart 2015-2018 (hierna: het Pro-grammaplan) bevat maatregelen om het beleid, zoals neer-gelegd in de Nota Varen, op korte termijn verder te kunnen uitwerken en uitvoeren. In het Programmaplan staat dat de bestaande situatie van exclusief gebruik door reders van op- en afstaplocaties op de populairste locaties in het centrum van Amsterdam wordt gewijzigd. Na inventarisatie van de eigendomssituatie worden deze a-locaties zoveel mogelijk vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uitgegeven. De a-locaties worden onderverdeeld in (semi-)exclusieve en openbare op- en afstapvoorzieningen. Zo krijgen ook nieuwe reders de gelegenheid om passagiers in en uit te laten stappen op deze a-locaties, aldus het Programmaplan. Het college stelt dat a-locaties vanaf 1 januari 2020 worden vrijgemaakt, be-prijsd en opnieuw uitgegeven.
De Afdeling acht de keuze om de ligplaatsvergunning tot 1 januari 2020 te verlenen niet onredelijk. Anders dan
Lovers betoogt, waren bovenstaande beleidsvoornemens ten tijde van de besluitvorming voldoende concreet. Dat aan deze beleidsvoornemens ook nu nog geen uitvoering is ge-geven doet daaraan niet af. Daarbij heeft het college gesteld dat naar verwachting in de loop van 2019 nieuw beleid over het verlenen van ligplaatsvergunningen zal zijn ontwik-keld. De Afdeling volgt niet het betoog van Rederij Lovers dat het innemen van een ligplaats niet in de weg staat aan de uitvoering van het beleid voor a-locaties. De ligplaatsver-gunning ziet op een locatie aan de Prins Hendrikkade 20B. Die locatie is niet alleen beperkt tot een ligplaats ter hoogte van de fietsbrug die naast het Open Havenfront ligt. Verder heeft het college in zijn afweging niet van overwegende be-tekenis hoeven te achten dat Rederij Lovers met de Koningin Juliana in ieder geval reeds vanaf 1983 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Dat Rederij Lovers op 1 januari 2020 nog privaatrechtelijk gerechtigd zal zijn om de ligplaatsen aan de Prins Hendrikkade 20B te gebruiken, wat daarvan ook zij, betekent voorts niet dat het college gehouden was de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Voor zover Rederij Lovers ten slotte betoogt dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld door ligplaatsver-gunningen voor passagiersvaartuigen voor een periode van tien jaar tijd te verlenen, heeft het college gesteld dat er op grond van het nieuwe beleid prioriteit zal worden gegeven aan ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Voor het oordeel dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen ziet de Afdeling geen grond.
4.7. Het betoog faalt.
Misbruik van bevoegdheid
4.8. Ingevolge artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob kan de vergunning worden gewijzigd indien op grond van een verandering van inzichten wijziging no-dig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist. Ingevolge artikel 2.4.1, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob kan een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het be-stemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. Het college heeft de wijziging van de duur van de ligplaatsvergunning nodig geacht, omdat de ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is voor een economische activiteit, die niet voor onbepaalde duur wordt verleend en omdat het doel is te ko-men tot een optimaal nautisch gebruik van binnenwater van Amsterdam. Anders dan Rederij Lovers betoogt, heeft het college geen mededingingsrechtelijk belang aan de wij-ziging ten grondslag gelegd. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college de bevoegdheid van artikel 1.2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob voor een ander doel heeft ge-bruikt dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
4.9. Het betoog faalt.
Slotsom
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beves-tigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Naschrift
1. Deze uitspraak is om twee redenen interessant. Ten eerste blijkt uit deze uitspraak dat een ligplaatsver-gunning een schaarse verligplaatsver-gunning kan zijn. Daarbij wordt ook ingegaan op het onderscheid tussen fysieke en beleids-matige schaarste. Ten tweede is de vraag aan de orde of een onherroepelijke schaarse vergunning die voor onbepaalde tijd is verleend, kan worden gewijzigd in een vergunning voor bepaalde tijd. Beide punten worden hierna uitgewerkt, maar eerst wordt kort de casus geschetst.
2. Casus
In 2015 is door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) aan een rederij een ligplaatsvergunning verleend voor een niet-varende onder-houdsboot. Deze vergunning is geldig voor onbepaalde tijd. In 2017 wijzigt het college de looptijd van de vergunning tot 1 januari 2020. De motivering die het college hiervoor geeft, is dat wijziging nodig is vanwege ontwikkelingsplan-nen voor de ligplaatsen en omdat sprake is van een schaarse vergunning en schaarse vergunningen mogen alleen voor bepaalde tijd worden verleend. Op dezelfde datum heeft de Afdeling een vergelijkbare uitspraak gedaan over een an-dere boot van deze rederij. Deze uitspraak heeft als kenmerk ECLI:NL:RVS:2019:2888 en gaat over een boot die wordt ge-bruikt voor het leveren van post: post wordt overgeladen op de boot waarna fietskoeriers van DHL de post ophalen om te bezorgen in het centrum van Amsterdam.
3. De eerste vraag die aan de orde is of in dit geval spra-ke is van een schaarse vergunning. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend, omdat uit een besluit uit 1996 volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen een plafond bestaat. Of sprake is van fysieke schaarste, omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, kan daarom volgens de Afdeling buiten beschouwing blijven. 3.1. Uit dit oordeel van de Afdeling volgt mijns inziens allereerst dat zodra in regelgeving (een verordening, besluit of beleidsregel) een vergunningenplafond is vastgesteld, sprake is van een (beleidsmatig) schaarse vergunning. Dit is relevant omdat in de conclusie van de advocaat-generaal in de Vlaardingen-zaak werd gesteld dat sprake is van schaarse publieke rechten “als de som van de omvang van de aan-vragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft” (zie r.o. 4.3 van de hier geannoteerde uitspraak). Deze defi-nitie werd soms wel heel letterlijk genomen, waarbij werd betoogd dat als er minder aanvragen werden ingediend dan vergunningen beschikbaar waren, geen sprake was van een schaarse vergunning (vgl. Rb. Amsterdam 9 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:5332, en Rb. Amsterdam 19
decem-ber 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:9149). Deze invalshoek lijkt mij met deze uitspraak achterhaald, en terecht. Bij schaarse vergunningen is immers cruciaal dat voorafgaand aan de vergunningverleningsprocedure wordt bepaald of sprake kan zijn van schaarste. Als dat het geval is dan moet een ver-delingsprocedure plaatsvinden. Doorslaggevend is dus of sprake is van potentiële schaarste: er is sprake van schaarse publieke rechten als de som van de omvang van de aanvra-gen het aantal beschikbare publieke rechten kan overtref-fen. Daarvan is altijd sprake als een vergunningenplafond wordt vastgesteld.
3.2. In de uitspraak is verder de vraag aan de orde of sprake is van fysieke schaarste of beleidsmatige schaarste. De Afdeling laat deze vraag buiten beschouwing, nu vast-staat dat sprake is van beleidsmatige schaarste. Het onder-scheid kan van belang zijn als de Dienstenrichtlijn (Drl) van toepassing is, omdat in artikel 12 lid 1 Drl een bepaling is opgenomen over de selectie van gegadigden wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit be-perkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen (of te wel: fysieke schaarste). Onduidelijk is nog of er een verschil is tussen de selectieprocedure die moet plaatsvinden bij de verlening van fysiek schaarse dienstenvergunningen (op grond van artikel 12 Drl) en de verlening van beleidsmatig schaarse dienstenvergunningen (op grond van artikel 10 en 11 Drl). Naar mijn mening zou-den de verschillen – als die er al zijn – minimaal zijn, om-dat het uitgangspunt bij beide vormen van schaarste is om-dat het gelijkheidsbeginsel en de transparantieverplichting in acht moeten worden genomen. In de hier geannoteerde uit-spraak komt echter niet eens de voorvraag aan de orde of de Dienstenrichtlijn van toepassing is bij de verlening van deze ligplaatsvergunning voor een onderhoudsboot. Of dit het geval is, hangt af van de vormgeving van het vergun-ningstelsel. Tot nu toe heeft de Afdeling geoordeeld dat een ligplaatsvergunningstelsel niet onder de Dienstenrichtlijn viel: ABRvS 1 februari 2017, Gst. 2017/104, m.nt. Hessels en ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810, AB 2019/343, m.nt. J.K.M. Buitenhuis en A. Drahmann.
verschillen zijn tussen fysieke en beleidsmatige schaarse vergunningen. Misschien zou zelfs uit de uitspraak kunnen worden afgeleid dat het voor de toepassing van het natio-nale beginsel van gelijke kansen helemaal niet relevant is of sprake is van fysieke of beleidsmatige schaarste: zodra van één van de twee sprake is, moet in beginsel mededin-gingsruimte worden gecreëerd. Ik houd hierbij echter wel een slag om de arm, omdat het altijd risicovol is om uit een enkele zin uit een uitspraak zulke algemene conclusies te trekken. Wie meer wil lezen over de verschillende regimes die kunnen gelden voor schaarse vergunningen, verwijs ik naar: C.J. Wolswinkel, ‘Concurrerende verdelingsregimes? Schaarse vergunningen onder Unierecht en nationaal recht na Vlaardingen en Appingedam’, SEW 2018/7.
4. Daarnaast is de vraag aan de orde of het college be-voegd was om de vergunning te wijzigen in een vergunning voor bepaalde tijd.
4.1. De Afdeling gaat daarbij eerst in op de voorvraag of voor deze ligplaatsvergunning de hoofdregel geldt dat de vergunning voor bepaalde tijd moet worden verleend. On-der verwijzing naar de eerOn-dergenoemde conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, stelt de Afdeling dat er voor de tijdelijkheid van een schaarse vergunning principieel minder reden bestaat als de schaarse vergunning geen be-trekking heeft op een economische activiteit, omdat van een onevenredige bevoordeling van gegadigden in economische zin geen sprake is. De Afdeling oordeelt dat in dit geval spra-ke is van een economische activiteit omdat het een ning voor een economische activiteit betreft. De vergun-ning is namelijk nodig voor een boot die wordt gebruikt als opslag- en werkplaats voor de passagiersvaartuigen van een rederij. Hieruit kan worden afgeleid dat schaarse vergun-ningen die een onderneming nodig heeft, snel aangemerkt kunnen worden als een vergunning voor een economische activiteit. De advocaat-generaal geeft als voorbeeld van een schaarse vergunning die hier niet onder valt de parkeerver-gunning voor particulieren. Opvallend daarbij is dan wel dat deze vergunningen juist vaak voor bepaalde tijd (namelijk voor de duur dat deze particulier daar woont) en transpa-rant (namelijk op basis van volgorde binnenkomst aanvra-gen en een wachtlijst) worden verleend en daarmee ook voldoen aan de eisen die de Afdeling in de Vlaardingen-uit-spraak aan schaarse vergunningen heeft gesteld.
4.2. Interessanter is de vraag of het college bevoegd was om de vergunning te wijzigen. De vergunning was im-mers onherroepelijk waardoor het wijzigen ervan in strijd zou kunnen zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarom is allereerst van belang of de verordening een wijzigings-bevoegdheid bevat. Dat was hier het geval, namelijk dat wijziging op grond van een verandering van inzichten no-dig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist. Welke be-langen dat zijn blijkt ook uit de verordening: een ligplaats-vergunning voor een bedrijfsvaartuig kan namelijk worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de vei-ligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. Het college betoogde dat het doel van de wijziging van de looptijd van de vergunning is om te komen
tot een optimaal nautisch gebruik van binnenwater van Amsterdam. De locaties kunnen dan namelijk vanaf 1 ja-nuari 2020 worden vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uit-gegeven. Zo krijgen ook nieuwe reders de gelegenheid om passagiers in en uit te laten stappen op deze locaties. De Afdeling oordeelt dat het college gebruik heeft kunnen ma-ken van haar bevoegdheid.
Deze uitspraak is daarmee in lijn met een eerdere uitspraak van het CBb waarin werd geoordeeld dat wijziging van de looptijd van een schaarse ontheffing niet mogelijk is als geen van de in een verordening genoemde wijzigingsgron-den van toepassing zijn (CBb 17 juli 2013, AB 2013/294, m.nt. Wolswinkel). In een dergelijk geval is dus eerst een wijzi-ging van de verordening nodig. De vraag of een schaarse vergunning wel mag worden gewijzigd als de verordening geen wijzigingsbevoegdheid bevat dan wel een niet uitput-tende opsomming van wijzigingsgronden, is met deze uit-spraak nog niet beantwoord. Denkbaar is dat in dat geval een impliciete wijzigingsbevoegdheid bestaat (zie in deze zin Wolswinkel in AB 2013/294).
5. Afrondend kan worden gesteld dat deze uitspraak buiten twijfel stelt dat een bestuursorgaan bevoegd is om de looptijd van een onherroepelijke schaarse vergunning te wijzigen van onbepaalde naar bepaalde tijd, mits het bestuursorgaan hiertoe een wettelijke bevoegdheid heeft. Hiermee is antwoord gegeven op één van de vragen die in de praktijk leefde. Tegelijkertijd is het ook een aandachts-punt: als geen van de wijzigings- of intrekkingsgronden toegepast kan worden, zal eerst de verordening moeten worden gewijzigd.
Ook verduidelijkt de uitspraak dat zodra een vergunningen-plafond wordt vastgesteld, sprake is van een schaarse ver-gunning zonder dat gekeken hoeft te worden naar de som van de ingediende aanvragen. Zodra een plafond wordt vastgesteld, moet het beginsel van gelijke kansen in acht worden genomen en moet het bestuursorgaan mededin-gingsruimte bieden.
A. Drahmann
Gst.
2020/19
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 juli 2019, nr. 201800045/1/A1
(Mr. J.Th. Drop) m.nt. A. Snijders1
(Art. 2.1 lid 1 onder h en 2.16 Wabo; art. 6.2 lid 1 Mor) ECLI:NL:RVS:2019:2638
Nieuwbouw van kleinere omvang dan de bebouwing waarvoor een sloopvergunning is aangevraagd binnen
