Casestudy Salland : achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden

(1)

CASESTUDY

Salland

Achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden

Froukje Boonstra

Alterra

2007

(2)

CASESTUDY

Salland

Alterra-rapport 1441.3

Froukje Boonstra

(3)

C a s e s tu d y S a ll a n d

Boonstra, F.G., 2007. Casestudy Salland. Achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden, Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1441.3.

Dit onderzoek is een verslag van een kwalitatief casestudyonderzoek naar het proces en de tussentijdse resultaten van de reconstructie in Salland. Het onderzoek is een achtergrondstudie van de evaluatie reconstructie zandgebieden.

Conclusie is dat de reconstructie in Salland leidde tot een brede be-trokkenheid van regionale partijen bij de planvorming en –uitvoering. Ook heeft de reconstructie bijgedragen aan een nieuwe benadering van het landelijk gebied. Betrokken overheden zijn meer ontwikke-lings- en uitvoeringsgericht gaan denken en werken. Bovendien is de samenwerking tussen overheden versterkt. Alle betrokkenen zijn er verder van doordrongen dat het Sallandse platteland ‘van iedereen is’, ondanks verschillen in rollen, posities en belangen.

Sinds de goedkeuring van het reconstructieplan in 2005 komt de uit-voering nu ook goed op gang. Er zijn resultaten geboekt op het gebied van instrumentele vernieuwing (bijv. rood voor rood en beleidsregels voor Vrijkomende Agrarische Bebouwing), leefbaarheid en verbrede landbouwontwikkeling. Op het gebied van de uitvoering van het om-gevingsbeleid zijn de resultaten nog minder zichtbaar: zo is de belang-stelling voor verplaatsing uit extensiveringsgebied gering. Wel wordt er vooral in gebiedsuitwerkingen gewerkt aan oplossingen waarbij natuur(ontwikkeling), verdroging en landbouw¬structuur¬versterking hand in hand gaan.

ISSN 1566-7197

Trefwoorden: Reconstructiewet, reconstructie zandgebieden,

geïntegreerd gebiedsgericht beleid, omgevingsbeleid, plattelandsontwikkeling, landbouwontwikkeling, soci-aal-economische vitaliteit, leefbaarheid, planeigenaar-schap, regisseursrol, ontwikkelingsgericht instrumen-tarium, regionaal maatwerk, Salland.

(4)

WOORD VOORAF

5 SAMENVATTING

7 1 Inleiding

11 1.1 Inleiding

11 1.2 Vraagstelling

11 1.3 Selectie van de casus en de “ingebedde casus”

12 1.4 Gebruikte gegevensbronnen

13 1.5 Leeswijzer

14 2 Het reconstructieproces in Salland

17 2.1 Reconstructiegebied

17 2.2 Voorlopers

17 2.3 Reconstructieproces

18 3 Beleidsprestaties en verwachte effecten in Salland

23 3.1 Procesmatige en organisatorische vernieuwing

23 3.2 Instrumentele vernieuwing

30 3.3 Uitvoering omgevingsbeleid

34 3.4 Landbouwontwikkeling

40 3.5 Sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid

44 4 Conclusies

49 LITERATUUR

53 BIJLAGE I LIJST VAN GEÏNTERVIEWDEN

55 BIJLAGE II GEBRUIKTE AFKORTINGEN

57

(5)

(6)

Dit rapport bevat een verslag van het verloop en de resultaten van het reconstructieproces in de Salland. Het onderzoek is uitgevoerd als casestudy van de landelijke evaluatie reconstructie zandgebieden.

Bij het onderzoek in dit gebied zijn verschillende mensen betrokken geweest. Ik wil allereerst de geïnterviewden bedanken voor de gevoerde gesprekken. Zonder hun gastvrijheid, gebiedskennis en openhartigheid was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Ik bewaar verder goede herinneringen aan het groepsgesprek in het mooie ‘schooltje van Frieswijk’ over de eerste versie van dit rapport. Uit de gesprekken en reacties bleek een grote betrokkenheid bij de ontwikkeling van het landelijk gebied van Salland en het wel en wee van zijn bewoners.

Naast de geïnterviewden wil ik Wiebren Kuindersma

bedanken voor zijn waardevolle bijdrage aan de structurering en afbakening van het casestudy onderzoek en Laurens Vogelezang voor zijn eindredactiewerk. Tenslotte wil ik Jan Matijsen van het Ministerie van LNV bedanken. Hij heeft het rapport namens de begeleidingscommissie evaluatie reconstructie zandgebieden van commentaar voorzien. Ik hoop met dit rapport, maar ook met de voorafgaande gesprekken, een bijdrage te hebben geleverd aan de verdere ontwikkeling en verankering van het gebiedsgerichte beleid in Salland.

Froukje Boonstra

Wageningen, februari 2007

(7)

(8)

Dit rapport bevat de casestudy Salland. Deze casestudy is onderdeel van de evaluatie reconstructie. Hiervoor zijn nog drie andere casestudy’s uitgevoerd. De studies dienen om diepgaand inzicht te krijgen in en verklaringen te vinden voor de beleidsprestaties en -effecten van de reconstructie tot nu toe. In dit rapport staan de beleidsprestaties en -effecten in het reconstructiegebied Salland centraal. Salland is één van de drie deelgebieden van de reconstructie in Overijssel. Na de vaststel-ling van het reconstructieplan voor Salland-Twente in 2004 zijn diverse partijen in de deelgebieden aan de slag gegaan met de uitvoering.

De algemene vraagstelling van de evaluatie luidt als volgt:

Wat zijn de belangrijkste verwachte beleidsprestaties en effecten van de reconstructie, in hoeverre en op welke wijze worden deze ver-wachtingen tot nu toe waargemaakt en welke verklaringen kunnen we hiervoor geven?

Binnen de evaluatie reconstructie zijn de verwachtingen van betrokkenen van de reconstructie geformuleerd. Deze verwach-tingen zijn geclusterd in vijf perspectieven op de reconstructie, namelijk: (1) procesmatige en organisatorische vernieuwing, (2) instrumentele vernieuwing, (3) uitvoering omgevingsbeleid, (4) landbouwontwikkeling en (5) sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid.

In deze casus zijn we voor de belangrijkste verwachtingen na-gegaan of ze daadwerkelijk zijn uitgekomen. Zo mogelijk zijn verklaringen gegeven voor (tegenvallende) prestaties. Hiertoe is gebruik gemaakt van 19 interviews, schriftelijke bronnen en een groepsgesprek.

De belangrijkste conclusies binnen het eerste perspectief

proces-matige en organisatorische vernieuwing zijn:

• Het aantal en de diversiteit aan actoren die op verschillende niveaus betrokken waren bij de reconstructieplanvorming in Salland is ongeëvenaard, vergeleken met eerdere gebieds-gerichte processen. De mate van betrokkenheid wisselde wel sterk. Vooral partijen die iets te verliezen of winnen hadden bij de ruimtelijke zonering lieten zich nadrukkelijk zien. • Het reconstructieplan is geaccepteerd door alle deelnemers

aan de planvorming op gebiedsniveau maar deze accepta-tie leidde niet automatisch tot uitvoerings-initiaaccepta-tieven. Het reconstructieplan lijkt toch vooral iets van de provincie. • Toch groeit de variëteit aan initiatiefnemers in Salland. De

reconstructie biedt vooral financiële en beleidsmatige faci-liteiten voor initiatiefnemers. Het aanjaagteam, bestaande uit provinciale, gemeentelijke en waterschaps¬medewerkers, is bovendien belangrijk bij het verder helpen van initiatie-ven die zonder hulp niet tot stand komen en het zichtbaar maken van resultaten.

• De provincie Overijssel draagt geen formele bevoegdhe-den over aan gebiedscoalities. Wel krijgen gebiedspartijen belangrijke taken in de uitvoering van de reconstructie en heeft het Bestuurlijke Gebieds Overleg een belangrijke advi-serende stem. De rol van de reconstructiecommissie is in de uitvoering onduidelijker geworden.

• De komst van het ILG heeft ook het streven naar meer afrekenbaarheid in Salland vergroot. Provincie, gemeenten en waterschappen stellen een gebiedsprogramma op voor 7 jaar, met op de korte termijn (1 jaar) zoveel mogelijk afre-kenbare prestaties. Hierover wil de provincie met individuele gemeenten en waterschappen contracten afsluiten.

Het tweede perspectief is instrumentele vernieuwing. De analyse leverde voor deze casus de volgende conclusies op:

(9)

• In Salland leidde de nieuwe manier van herverkavelen uit de Reconstructiewet nog niet tot versnelling van herverka-velingsprocessen. Het is eerder andersom: de reconstructie vertraagde een bestaande landinrichting. Vrijwillige vormen van kavelruil zijn populairder en worden veel toegepast in Salland.

• De Sallandse gemeenten werken actief aan de opname van de integrale zonering uit het reconstructieplan in hun bestemmingsplannen buitengebied. Bijzonder is de kop-peling aan een gezamenlijk landschapsontwikkelingsplan. Deze werkwijze moet in 2008 een nieuw bestemmingsplan buitengebied opleveren.

• Rood voor rood, de Overijsselse variant van ruimte-voor-ruimte, kan op veel belangstelling rekenen in Salland. Alle gemeenten hebben daarom vooruitlopend op het nieuwe bestemmingsplan buitengebied de provinciale rood voor rood regeling uitgewerkt in gemeentelijke beleidsregels. Belangrijkste motief voor toepassing zijn de kansen die rood voor rood biedt voor het verhogen van de ruimtelijke kwaliteit door ontstening. Zorgen zijn er over het risico dat de winst aan ruimtelijke kwaliteit door sloop teniet wordt gedaan door landschapontsierende nieuwbouw in het buitengebied. Voor grote bedrijven en verplaatsers lijkt de regeling niet interessant.

Het derde perspectief is de uitvoering van het omgevingsbeleid en de conclusies hierover in deze casus zijn:

• Het is onduidelijk of het aankooptempo van grond voor de EHS is versneld door de reconstructie in Salland. Enerzijds ontbreekt inzicht in het aankooptempo, anderzijds gaat het bij de EHS om bestaand beleid in uitvoering en zijn eventu-ele tempoveranderingen moeilijk aan de reconstructie toe te schrijven. Wel bieden vooral integrale gebiedsuitwerkingen extra kansen voor de realisatie van de EHS omdat dan na-tuurdoelen worden gekoppeld aan bijvoorbeeld landbouw-structuurversterking.

• Ook op het onderdeel verdrogingsbeleid ontbreekt een compleet overzicht. Wel biedt de gebiedsuitwerking Gooier-mars kansen op het punt van verdrogingsbestrijding. • Vooralsnog zullen de verplaatsingen in Salland niet

bijdra-gen aan het verminderen van ammoniakbelasting op kwets-bare natuurgebieden. De belangstelling voor verplaatsing bij bedrijven in extensiveringsgebied in Salland die daarvoor in aanmerking komen, is tot nu toe gering. Buiten extensive-ringsgebieden lijkt meer belangstelling, maar de mogelijkhe-den voor deze bedrijven zijn beperkt.

• Er is in Salland slechts één bedrijf dat volgens de huidige wetgeving stankoverlast veroorzaakt in een kern. Hiervoor worden buiten de reconstructie oplossingen gezocht. De reconstructie draagt in Salland dus niet bij aan het oplossen van de stankoverlast.

Het vierde perspectief is landbouwontwikkeling. De analyse leverde de volgende conclusies op:

• In de Sallandse LOG’s is vooralsnog ruimte voor nieuw- of hervestiging van intensieve veehouderijbedrijven. Van de ca. vijf initiatieven voor verplaatsing naar een LOG is tot nu toe slechts één aanvraag afgeketst. Wel is het de vraag of Sal-land in de toekomst voldoende ruimte biedt voor verplaat-sers en uitbreiding. Knelpunten zijn de soms ontbrekende milieuruimte en de nabijheid van een natuurbeschermings-wetgebied. Geen van de gemeenten heeft vooralsnog een actief LOG-beleid ontwikkeld dat deze knelpunten kan wegnemen, al worden de eerste stappen nu wel genomen. • De reconstructie draagt in Salland niet bij aan de realisatie van projectlocaties voor intensieve veehouderij-bedrijven. De geplande projectlocatie is geschrapt.

• Onder de noemer van de reconstructie vinden steeds meer activiteiten voor de grondgebonden landbouw plaats. Het is wel de vraag of genoemde voorbeelden op het gebied van kavelruil en ondersteuning van verbreding niet waren gestart zonder reconstructie. Wel is de reconstructie een

(10)

nuttig beleidsmatig aanknopingspunt en brengt het nieuwe financieringsmogelijkheden en vormen van ondersteuning met zich mee.

Een laatste perspectief is het stimuleren van de

sociaal-eco-nomische vitaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. De

conclusies zijn:

• In navolging van de provincie stellen de Sallandse gemeen-ten langzamerhand beleidsregels voor hergebruik van Vrijkomende Agrarische Bebouwing op. De reconstructie was hiervoor een belangrijke stimulans.

• Op het gebied van recreatie en toerisme worden projecten uitgevoerd ter versterking van routestructuren, de samen-werking tussen recreatie-ondernemers en de promotie van Salland als toeristisch product.

• De reconstructie heeft niet bijgedragen aan nieuwe initia-tieven voor lokale planontwikkeling. Bestaande initiainitia-tieven worden wel deels ondergebracht onder de reconstructie. Het algemene beeld in deze casestudy is dat de reconstructie in Salland heeft bijgedragen aan een nieuwe benadering van het landelijk gebied. Betrokken overheden zijn meer ontwikkelings- en uitvoeringsgericht gaan denken en werken. Bovendien is de samenwerking tussen overheden versterkt. Alle betrokkenen zijn er verder van doordrongen dat het Sallandse platteland ‘van iedereen is’, ondanks verschillen in rollen, posities en belangen. Deze nieuwe benadering wekt vertrouwen in de toe-komst. Over een paar jaar zullen er ongetwijfeld meer concrete prestaties en effecten zijn te melden.

Maar er zijn ook aandachtspunten: door alle aandacht voor de uitvoering, kan de aansluiting op processen van beleidsontwik-keling gemakkelijk uit het oog worden verloren. Eens temeer omdat de reconstructiecommissie op grote afstand van het gebied opereert en de schakelrol tussen uitvoering en beleids-ontwikkeling daardoor onvoldoende kan vervullen.

(11)

(12)

1

1.1 Inleiding

In dit rapport vindt u de casestudy Salland. Deze studie is on-derdeel van de evaluatie reconstructie. Hiervoor zijn nog drie andere casestudy’s uitgevoerd, namelijk in de Gelderse Vallei/ Utrecht-Oost (Kuindersma, 2007), Peel en Maas (Groot en Kuin-dersma, 2007) en Nederweert (De Boer, 2007). De studies dienen om diepgaand inzicht te krijgen in en verklaringen te vinden voor de beleidsprestaties en -effecten van de reconstructie in de vier gebieden. Onderdelen zijn opgenomen in het eindrap-port van de evaluatie (Boonstra et al., 2007). Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juni – oktober 2006. Ontwikkelingen die daarna hebben plaatsgevonden, zijn niet meegenomen. In dit rapport staan de beleidsprestaties en -effecten in Sal-land centraal. SalSal-land is één van de drie deelgebieden van de reconstructie in Overijssel. Na de vaststelling van het reconstruc-tieplan voor Salland-Twente in 2004 zijn diverse partijen in de deelgebieden aan de slag gegaan met de uitvoering. In dit eerste hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op de vraagstelling van het overkoepelende onderzoek en de vraag-stelling van deze casestudy (par. 1.2). Vervolgens kijken we hoe de casus, en de casus binnen de casus zijn geselecteerd (par. 1.3). In paragraaf 1.4 gaan we in op de gebruikte gegevens en de manier waarop ze zijn ingezet. We besluiten met een lees-wijzer voor dit rapport (par. 1.5).

1.2 Vraagstelling

De casestudy’s maken deel uit van de totale evaluatie. De alge-mene vraagstelling daarvan luidt als volgt:

Wat zijn de belangrijkste verwachte beleidsprestaties en -effecten van de reconstructie, in hoeverre en op welke wijze worden deze ver-wachtingen tot nu toe waargemaakt en welke verklaringen kunnen we hiervoor geven?

Het overkoepelende onderzoek dient om verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer over de resultaten van de reconstructie tot nu toe. Zodoende moet het inzicht geven in de realisatie van beoogde beleidsprestaties en –effecten en eventuele niet-bedoelde effecten. Ook moet het onderzoek inzicht bieden in de context waarin deze resultaten tot stand zijn gekomen. Tenslotte wil het onderzoek bijdragen aan (tus-sentijdse) beleidsverbetering en aan leren onder betrokkenen bij de reconstructie.

Voor het vaststellen van de resultaten (beleidsprestaties/-ef-fecten) van de reconstructie is een beoordelingskader nodig. Traditionele beleidsevaluaties ontlenen deze criteria veelal aan de formele doelen van het beleid. De doelen uit de Recon-structiewet zijn echter globaal van karakter. Bovendien zijn de prioriteiten en verwachtingen door allerlei maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen gaandeweg verschoven. Verder geven betrokkenen verschillende betekenissen aan de reconstructie. Daarom is gekozen voor een beoordelingskader dat gebaseerd is op formele doelen én nieuwe verwachtingen. Om die nieuwe verwachtingen te achterhalen, zijn gedurende

(13)

de verkennende fase in 2005 ruim 40 betrokkenen bij de re-constructie op verschillende niveaus geïnterviewd. Hun ‘claims’ (positieve verwachtingen), ‘concerns’ (zorgen) en ‘issues’ (onze-kerheden), vormden een eerste aanzet voor een beoordelings-kader. Dit is vervolgens in november 2005 in een gezamenlijke workshop besproken en verder uitgewerkt in een perspectief met de volgende onderdelen:

- procesmatige en organisatorische vernieuwing; - instrumentele vernieuwing;

- uitvoering omgevingsbeleid;

- verminderen veterinaire kwetsbaarheid;

- versterken economisch perspectief van de landbouw; - verbeteren sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid. Deze onderdelen zijn allemaal deelperspectieven op de recon-structie – manieren om naar de reconrecon-structie te kijken - omdat de reconstructie in zijn geheel bijdraagt aan procesmatige en organisatorische vernieuwing tot en met het verbeteren van de sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid.

Een eerste analyse richtte zich op de beleidsprestaties/effec-ten en verklaringen in de breedte. Daarbij ging het om een landsdekkend beeld van de uitvoering van de reconstructie. Belangrijke bronnen daarbij waren de Reconstructiewet, de reconstructieplannen, uitvoeringsprogramma’s, interviews en bestaande evaluaties (zie verder Boonstra et al., 2006).

In de casestudy’s bouwen we voort op deze globale deelstudie. Per perspectief zijn drie tot vier ver-wachtingen gedestilleerd, die we in alle casestudy’s nader hebben onderzocht. Alleen het perspectief ‘Verminderen veterinaire kwetsbaarheid’ ont-breekt, omdat het in de loop van het reconstruc-tieproces vrijwel geheel uit beeld is verdwenen (zie Boonstra et al., 2006 en Bleumink, 2007).

1.3 Selectie van de casus en de “ingebedde

casus”

In dit onderzoek zijn niet alleen vier gebiedscasus geselecteerd. Ook hebben we in elk gebied een zogenaamde ‘ingebedde casus’ gekozen. De manier waarop deze selectie heeft plaatsge-vonden, beschrijven we in deze paragraaf.

Selectie casus

Eerder hebben we aangeven dat de casestudy’s zich richten op deelgebieden. Hierbij doelen we op de regionale eenheden/ deelgebieden waar reconstructieplannen zijn voorbereid en nu worden uitgevoerd. Brabant telt er 7, Overijssel 3, Gelderland 3 waarvan 1 samen met Utrecht en Limburg 6. In Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht vallen deze gebieden samen met een re-constructieplan. Overijssel en Limburg hebben een overkoepe-lend reconstructieplan en hebben gebieden gekozen waarop de uitvoering van de reconstructie is georganiseerd. De gebieden verschillen sterk qua omvang. Dit heeft te maken met provin-ciale keuzes bij de planvorming. Toch maakt dit de processen, netwerken en inhoud niet per definitie onvergelijkbaar. De selectie van gebiedscasus is gebaseerd op een vergelijkend casestudy-ontwerp en het principe van maximale variatie op de onafhankelijke variabele. Dit is een geschikte selectiemethode om inzicht te krijgen in de betekenis van verschillende omstan-digheden voor het casusproces en de uitkomst (Boonstra, 2004). Een eerste relevante onafhankelijke variabele, zo leerden de oriënterende gesprekken en documentenanalyse, is de provin-cie of het landsdeel. We moesten dus zorgen voor voldoende spreiding over provincies/landsdelen. Dit pleitte voor een casus in Noord-Brabant, een in Noord- en Midden-Limburg, een in Overijssel en een in Gelderland/Utrecht.

Een tweede relevante onafhankelijke variabele is ervaring met gebiedsgericht beleid. Uit eerder onderzoek (zie bijv. Boonstra, 2004; Pleijte et al., 2000) bleek dat dit een belangrijke

(14)

succes-C a s e s tu d y S a ll a n d

factor is voor procesverloop en –resultaat.

Deze wijze van selectie heeft de mogelijkheid tot generalisa-tie of overdraagbaarheid verhoogd. Als onder verschillende omstandigheden eenzelfde redenering opgaat, is de kans groot dat in een analoog geval de redenering ook op gaat (Maso en Smaling 1998: 76-77).

In dit licht bezien was Salland een logische keuze, omdat we ook een casus wilden binnen de provincie Overijssel. Daarnaast is het gebied interessant door eerdere ervaringen die zijn opge-daan met integraal gebiedsgericht beleid (Landstad Deventer).

Selectie ’ingebedde casus’

Gezien de omvang van de gekozen gebieden en de breedte van de verwachtingen die we wilden toetsen, was een analyse op detailniveau onvoldoende mogelijk. Om toch te komen tot een diepere analyse van de uitvoering op gebiedsniveau, is gekozen voor één zogenaamde ‘ingebedde casus’ per gebied. Een inge-bedde casus is niets meer dan een ‘casus in een casus’. We heb-ben daarbij ingezoomd op concrete maatregelen of projecten, zoals een geplande verplaatsing of een verdrogingsproject, een deelproces of instrument. Onze verwachting was, dat we door onderzoek naar dit soort typerende voorbeelden meer konden zeggen over de verklaring van beleidsprestaties.

De ingebedde casus fungeren daarmee als ‘extreme casus’ in ons onderzoek. Een extreme casus is een voorbeeld waarin het

te bestuderen fenomeen zich bij uitstek manifesteert in positieve of negatieve zin. Anders dan bij de gebiedscasus gaat het hierbij dus niet om onderlinge vergelijking. De extreme casus is zo gekozen dat hij een goed beeld geeft van het bestudeerde verschijnsel, de oorzaken en gevolgen.

De ingebedde casus is geselecteerd

na prioritering van perspectieven en verwachtingen door de begeleidingscommissie van dit onderzoek. In Salland ging het om het perspectief uitvoering omgevingsbeleid en daarbij over een integraal verdrogingsproject. Hiervoor is als ingebedde ca-sus het project Gooiermars geselecteerd, omdat hier de aanpak van verdroging wordt gekoppeld aan natuurontwikkeling en landbouwstructuurversterking.

1.4 Gebruikte gegevensbronnen

In dit onderzoek is gebruik gemaakt van drie soorten gegevens-bronnen:

1. interviews;

2. schriftelijke bronnen; 3. een groepsgesprek.

Interviews

Voor deze casus zijn negen interviews afgenomen met sleutel-figuren in het gebiedsproces (zie bijlage 1). Daarnaast zijn vier specifieke interviews gehouden voor de ingebedde casus de Gooiermars. Twee interviews waren telefonisch. Samen met de aanvullende schriftelijke bronnen en het groepsgesprek gaf dit een afgewogen beeld van de uitvoering van de reconstructie in Salland anno 2006.

Bij de interviews is meestal gebruik gemaakt van bandopnames en letterlijk uitgewerkte interviewverslagen in verband met de controleerbaarheid en het gebruik van citaten. De verslagen zijn ook ter controle voorgelegd aan de geïnterviewden. Ook zijn de eerder gehouden interviews uit 2005 gebruikt (zie bijlage 1). Deze zes gesprekken hadden een algemeen karakter. Toch gingen de gesprekken op een aantal punten wel specifiek in op het reconstructieproces in Salland. Ook van deze inter-views zijn in 2005 letterlijk uitgewerkte verslagen gemaakt, zodat deze ook voor deze casusanalyse goed bruikbaar waren.

(15)

C a s e s tu d y S a ll a n d Schriftelijke bronnen

Voor, tijdens en na de interviews zijn tevens schriftelijke bron-nen geraadpleegd. Het betrof formele beleidsdocumenten zoals het reconstructieplan, provinciale en gemeentelijke be-leidsnotities, gebiedsprogramma’s en voortgangsrapportages. Als deze bronnen letterlijk zijn geciteerd of gebruikt, zijn ze opgenomen in referenties in de tekst en de literatuurlijst. Daar-naast is een eerdere studie naar het project Landstad Deventer geraadpleegd (Boonstra, 2004).

Groepsgesprek

Na de analyse van de interviews en schriftelijke bronnen is een conceptrapportage opgesteld. Deze is naar alle geïnterviewden opgestuurd voor commentaar. Tevens konden alle geïnter-viewden uit 2006 deelnemen aan een groepsgesprek over dit concept rapport.

Bij het groepsgesprek op 11 oktober 2006 waren acht personen aanwezig. Zij reflecteerden op de tussenresultaten teneinde de onderzoeksresultaten te verrijken en de analyse van de resulta-ten te toetsen op hun juistheid. De reacties van de deelnemers zijn zoveel mogelijk verwerkt in het definitieve rapport.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 schetsen we de achtergrond en voorgeschiede-nis van het reconstructieproces in Salland. In hoofdstuk 3 staan vervolgens de beleidsprestaties en effecten van het reconstruc-tieproces centraal. Deze worden bezien vanuit de vijf gepresen-teerde perspectieven met daarbij behorende verwachtingen: 1. procesmatige en organisatorische vernieuwing;

2. instrumentele vernieuwing; 3. uitvoering omgevingsbeleid;

4. ruimtelijk-economische ontwikkeling van de landbouw; 5. sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid.

Hoofdstuk 4 zet tenslotte de belangrijkste bevindingen uit deze casestudy nog eens op een rij. Hierin reflecteren we op een aan-tal vooronderstellingen over de beleidsprestaties en -effecten van de reconstructie.

(16)

(17)

C a s e s tu d y S a ll a n d Kader 1.1: Salland in planvormingsfase �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� � � ��

(18)

2.1 Reconstructiegebied

Het reconstructiegebied Salland strekt zich uit ten noordoos-ten van de stad Deventer. Het wordt in het wesnoordoos-ten begrensd door de IJssel en in het oosten door de Sallandse Heuvelrug die overigens niet tot het plangebied behoort. Het gebied omvatte oorspronkelijk de gemeenten Deventer, Bathmen, Olst-Wijhe, Raalte, Ommen en een stukje Dalfsen. In de uitvoeringsfase is het gebied verkleind door het samenvoegen van de gemeente Ommen met het gebied Noordoost Overijssel. In dit onderzoek zijn we uitgegaan van de begrenzing in de uitvoeringsfase, tenzij anders vermeld.

Het plangebied Salland was zo’n 58.000 ha groot. Het telde in 2002 bijna 162.000 inwoners. Anno 2000 waren er ruim 2000 landbouwbedrijven die ongeveer 41.000 ha cultuurgrond in ge-bruik hadden. Het merendeel is melkveehouderij (42%), daarna volgen zogenaamde combinatiebedrijven (vaak varkens en melkvee) (13%) en varkenshouderijbedrijven (10%). Daarnaast is er ruim 10.000 ha natuurgebied en ongeveer 5.200 ha stede-lijk gebied en wegen (Provincie Overijssel 2004a, 2004b). De samenstelling van de bevolking is de afgelopen decennia sterk gewijzigd. Het aantal niet-agariërs in Salland is toegeno-men. In de dorpen en steden zijn zij al lang in de meerderheid, maar over niet al te lange tijd zullen zij ook in het buitengebied de hoofdmoot zijn. Hieronder zijn ook veel mensen die van geboorte geen Sallander zijn, maar afkomen op de gebieds-kwaliteiten en mogelijkheden van het Sallandse platteland (Aanjaagteam Salland, 2006a).

Salland heeft een gevarieerd landschap met duidelijke gebiedskwaliteiten, zoals de IJssel en het uiterwaardenland-schap, Hanzestad Deventer, de weteringen, het Vechtdal, de landgoederen en meer open gebieden. Toch was Salland lange tijd een beetje een vergeten hoek in Overijssel. De beleidsaandacht van provincie en rijk ging vooral uit naar Twente. Landstad Deventer, een

gebiedsgericht project in het zuidwestelijk deel van Salland, maar vooral de reconstructie brachten hierin verandering.

2.2 Voorlopers

De reconstructie is voor Salland niet de eerste kennismaking met gebiedsgericht beleid. De reconstructie werd in het zuid-westelijk deel van Salland namelijk voorafgegaan door het project Landstad Deventer en er liepen een aantal landinrich-tingsprojecten. We staan hier uitgebreider stil bij het provin-ciale initiatief Landstad Deventer, omdat sommige ideeën en concepten uit dit project later zijn gebruikt in de reconstructie. Het projectgebied van Landstad Deventer omvatte de gemeen-te Devengemeen-ter en de voormalige gemeengemeen-ten Olst en Bathmen. Toen Olst in 2001 werd samengevoegd met Wijhe, ging de

(19)

nieuwe gemeente Olst-Wijhe deel uit maken van het project-gebied. Het project liep van 1998 tot 2003 en richtte zich op het verstevigen van de relaties tussen de stad Deventer en het omringende landelijk gebied.

Aanleiding was de observatie dat stad en platteland in bestuur en beleid te lang met de ruggen naar elkaar toe stonden. Behalve een vernieuwende inhoud werd ook een vernieuwende werkwijze toegepast: streekbewoners konden samen met ontwerpers, ambtenaren, bestuurders en politici ruimtelijke concepten ontwikkelen voor de toekomst van het gebied. Het kon daarbij gaan over nieuwe woningbouwlocaties en bedrij-venterreinen, ontwikkeling van de landbouw, versterking van recreatie en toerisme, ruimte voor de IJssel, waterretentie, ver-sterking van de ecologische en landschappelijke hoofdstructuur en duurzaam waterbeheer en drinkwaterwinning. De ontwik-kelde ruimtelijke concepten moesten de basis vormen voor een aantal uitvoeringsprojecten.

Aanvankelijk riep de Landstad-aanpak en thematiek veel en-thousiasme op. Er werden goedbezochte bijeenkomsten geor-ganiseerd voor streekbewoners, experts, bestuurders en politici. Na deze brede inventarisatie van problemen, bedreigingen, wensen en oplossingsrichtingen waren drie gerenommeerde ontwerpbureaus aan zet, om de ideeën uit de streek om te zet-ten in ontwerpopgaven en visies.

Enkele ontwerpideeën over nieuwe dorpen en het verleggen van een weg stuitten echter op hevig verzet in de streek. Het project Landstad Deventer kwam hierdoor in zwaar weer. De initiatiefnemers slaagden er echter in om het project in rustiger vaarwater te loodsen, onder meer door de inbreng van de streek herkenbaarder naar voren te brengen in het uitvoerings-programma en door sommige controversiële ontwerpideeën af te zwakken dan wel weg te laten.

Uitvoering was echter geen sinecure: het uitvoeringspro-gramma ‘Verankerde Verandering’ bleek nog tamelijk abstract, bevatte teveel projecten en financiering was een probleem. Het

programma Zandwetering was een van de meest succesvolle onderdelen uit het uitvoeringsprogramma. Het richtte zich op de ontwikkeling van een parkachtige, verweven zone aan de noordrand van de zich ontwikkelende stad Deventer en verder door de dorpen Diepenveen en Olst. Verschillende gedachten over herstel van natuurlijke watersystemen, versterking van na-tuur en landschap, multifunctioneel ruimtegebruik en interac-tie tussen stad en land kwamen in het programma samen. De gemeente Deventer en het Waterschap Groot Salland waren belangrijke trekkers. Een ander succesvol project was Dorpen met Karakter. Bewoners stelden binnen dit project dorpsvisies op.

Tegen het eind van Landstad, begin 2003, zetten de stuurcom-missie en ambtelijke werkgroep in op het onderbrengen van Landstad-ideeën in lopende beleidstrajecten zoals de landin-richting Olst-Wesepe en de reconstructie. Sommige projecten waren Landstad toen al ‘ontstegen’. Zo startte Deventer al in 2002 met de ontwikkeling van een masterplan voor de Zandwe-tering (Boonstra, 2004).

2.3 Reconstructieproces

Overijssel, Gelderland en Utrecht wilden aanvankelijk samen-werken bij de opstelling van de reconstructieplannen. Hiertoe werd het Bestuurlijk Overleg Reconstructie Concentratiege-bieden Oost ingesteld. Later besloten de provincies ieder hun eigen weg te gaan.

De Provincie Overijssel stelde in december 2001 een reconstruc-tiecommissie in voor het hele reconstructiegebied en streek-commissies voor de deelgebieden Salland, Noordoost Twente en Zuidwest Twente.

De reconstructiecommissie Salland-Twente bestond uit ver-tegenwoordigers van gemeenten, waterschappen, de

(20)

Ge-C a s e s tu d y S a ll a n d

westelijke Land- en Tuinbouworganisatie (GLTO), Natuur- en Milieu Overijssel (NMO), de Provinciale Raad voor Recreatie en Toerisme, Overijssels Particulier Grondbezit en Gedeputeerde Staten. Daarnaast had de commissie een onafhankelijk voorzit-ter en ambtelijk adviseurs van LNV, VROM, provincie, DLG en Kadaster.

De streekcommissie Salland kende een nog bredere samenstel-ling: alle gemeenten uit Salland, 3 waterschappen, de GLTO, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV), het Overijs-sels Agrarisch Jongeren Kontakt (OAJK), OverijsOverijs-sels Particulier Grondbezit, NMO, Staatsbosbeheer, de RECRON, Kunst en Cultuur Overijssel (KCO), de Kamer van Koophandel, Vitens Overijssel, een lid van GS en de provinciale programmaleider. Daarnaast werden burgers, boeren en buitenlui betrokken via inloopavonden in verschillende fasen van de planvorming. De provincie Overijssel koos verder voor een vrij centrale aanpak. De provincie stelde een Koepelplan op, gericht op inhoudelijke taakstellingen voor de reconstructie- en streek-commissies. Daarnaast kwam begin 2002 een Plan van Aanpak tot stand, gericht op de organisatie van de planvorming. In de periode daarna bracht de reconstructiecommissie bovendien diverse kaderstellende notities uit die richtinggevend moesten zijn voor de planvorming in de streekcommissies.

Rond de jaarwisseling 2002/2003 ontstond wrevel bij de streek-commissies doordat de reconstructiecommissie de zonerings-systematiek eenzijdig oplegde. Een betrokkene van het eerste uur herinnert zich: “De reconstructiecommissie heeft een aantal

malen nadrukkelijk zijn invloed doen gelden. Bijvoorbeeld rond de vraag hoe je om moest gaan met intensieve veehouderijen die in een verwevingsgebied zaten, moesten die allemaal naar een LOG? Daar is toen de constructie van de sterlocatie uitgerold. Dat voorstel was er zomaar ineens, ondanks dat de streekcommissies er anders over dachten.”

Een ander heikel punt tijdens de planvorming in de streekcom-missie Salland was de begrenzing van de

extensiveringsgebie-den en de invloed van de Wav-zonering hierop. LTO wilde de Wav-zonering graag buiten de extensiveringsgebieden houden, de natuur- en milieuorganisaties en ook de gemeenten er bin-nen. Ondertussen veranderde door discussies in de Tweede Ka-mer de definitie van verzuringsgevoelige gebieden. De provin-cie besloot gebieden kleiner dan 10 ha niet meer als kwetsbaar aan te merken. Een betrokkene vertelt: “Je zag eerst kaarten met

om alle verzuringsgevoelige gebieden cirkels van 250 meter, dan was er weer discussie geweest in de Tweede Kamer en dan kreeg je weer een ronde van ambtelijk overleg zonder de kleine gebieden… Soms had je het gevoel van, je kunt er beter niet bij zitten, dan overkomt je ook niets.”

De provincie bleek een bepalende actor tijdens de planvorming, zowel wat betreft inhoudelijke inbreng als organisatie van het proces. Een betrokkene herinnert zich dat de provincie in veel zaken de inhoudelijke richting bepaalde. De provincie deed verder het meeste schrijfwerk, samen met DLG en ingehuurde bureaus. Andere leden van de streekcommissie en ambtelijke werkgroep reageerden hier dan op. Veel voorwerk gebeurde ook in de inhoudelijke werkgroepen rond bijvoorbeeld recre-atie en toerisme. Deze werkgroepen werden getrokken door een streekcommissielid en ondersteund door een provinciaal medewerker.

Op procesmatig vlak herinneren betrokkenen zich dat de provincie een enorme druk op de ketel zette. Aan het begin van de planvorming had de provincie intern moeite de recon-structie goed van de grond te krijgen. Medio 2002 was de crisis bezworen en maakte men vaart. Zoveel vaart dat betrokkenen aan de rem gingen hangen. Een betrokkene vertelt: “Het leek

net alsof de provincie een stok achter de deur had, dit moet morgen af. Dat was heel veel vergaderen, of je moest weer terug naar een eerder discussiepunt. Ik heb nog nooit zo’n heftige zaak meegemaakt als in die periode. En als je nu zegt, dit schiet ook echt op, maar dat was dus niet aan de orde. De inhoudelijke discussies werden nauwelijks gevoerd in het ambtelijk overleg. Die gingen toch meer

(21)

naar bilateraaltjes of werkgroepjes.” Een ander zegt: “In de loop van het proces bleek dat het nodig was wat vaker terug te koppelen naar belangengroeperingen.” Eind 2002 werd dan ook besloten het

proces meer tijd te geven.

In mei 2003 leverden alle streekcommissies hun bouwstenen (deelplannen) voor het uiteindelijke reconstructieplan aan. Deze deelplannen waren vooraf besproken met achterbannen in het gebied. De provin-cie en reconstructiecommissie konden de bouwstenen echter moeilijk tot een geheel omsmeden omdat de plannen onderling ver-schilden. Het uiteindelijke reconstructieplan was volgens een provinciale betrokkene dan ook aanmerkelijk vager dan het oorspron-kelijke Sallandse deelplan. Andere betrok-kenen van het eerste uur herinneren zich geen fundamentele verschillen. Een betrokkene zegt: “Er is net zo lang aan geschaafd

en geschuurd totdat iedereen daar mee in kon stemmen”. Een ander

bevestigt dat men in ieder geval in Raalte tevreden was, anders had de gemeenteraad er nooit mee ingestemd.

Het ontwerp-reconstructieplan werd in januari 2004 samen met het MER ter inzage gelegd en er is advies gevraagd aan diverse provinciale adviescommissies. Op grond van deze adviezen en de inspraakreacties is het ontwerp reconstructie-plan door GS gewijzigd. Een belangrijke wijziging betrof het oprekken van de maximale bouwblokgrootte van intensieve veehouderijbedrijven in verwevingsgebieden van 1 tot 1,5 ha. Over de wijzigingen is bovendien advies gevraagd aan de reconstructie¬commissie. Het plan is niet meer teruggekoppeld met de streekcommissie. Na hoorzittingen, 730 brieven met bedenkingen en een marathonzitting in Provinciale Staten, hebben PS het plan in september 2004 vastgesteld. In november keurde het rijk het plan goed (Boonstra et al., 2006).

Het werk van de Sallandse streekcommissie zat er toen al lang op. Terwijl de politieke besluitvorming over het plan zich voltrok, werd binnen het provinciale apparaat nagedacht over de organisatie van de uitvoering. Overijssel was de tweede reconstructieprovincie die de planvorming afrondde en de gedeputeerde was er veel aan gelegen de uitvoering snel en slagvaardig op te pakken.

Voor die uitvoering bedacht de provincie een nieuwe werk-wijze die begin 2004 werd geïntroduceerd onder de noemer van ‘gebiedsgericht werken’. Meest in het oog lopend was de omvorming van de streekcommissies tot Bestuurlijke Gebieds Overleggen (BGO), bestaande uit provincie, gemeenten en wa-terschappen. Niet alleen de drie Overijsselse reconstructiegebie-den kregen een BGO, ook de gebiereconstructiegebie-den Noordwest-Overijssel en Noordoost Overijssel pakten de nieuwe werkwijze op. De BGO’s zijn belast met de coördinatie van gezamenlijke activiteiten in het landelijk gebied, waaronder reconstructie. Ambtelijke aanjaagteams, bestaande uit dezelfde partijen als het BGO, ondersteunen het overlegverband en moeten er voor zorgen dat de beoogde coördinatie tot stand komt en dat initiatieven of projecten in het landelijk gebied tot uitvoering worden gebracht.

Een andere verandering was dat met de introductie van ge-biedsgericht werken de uitvoering zich op een kleiner gebied richtte dan reconstructieplangebied Salland. De gemeente Om-men en een klein stukje Dalfsen, die hoorden bij reconstructie-gebied Salland, werden in de uitvoering op eigen verzoek toe-gevoegd aan Noordoost Overijssel. Ook intern bij de provincie veranderde het nodige: waren de provinciale betrokkenen bij de planvorming nog ondergebracht bij de eenheid Landbouw, Natuur en Landschap, in de uitvoering zijn de vijf Overijsselse plattelandsgebieden en bijbehorende gebiedsteams verdeeld over verschillende eenheden. Het provinciale gebiedsteam voor Salland kwam terecht bij Zorg en Cultuur.

(22)

De nieuwe werkwijze van de provincie was een verrassing voor de gebiedspartners. De afslanking van de streekcommissie werd door sommige afvallers betreurd. Vooral dat zij voor een vol-dongen feit werden geplaatst, wekte wrevel. Ook de oplossing die de provincie bood door de maatschappelijke organisaties jaarlijks twee maal uit te nodigen voor overleg, kan bij een medewerker van Staatsbosbeheer nog steeds niet op enthousi-asme rekenen: “Wij hebben toch als rentmeester van de overheid,

weliswaar als zelfstandige bestuursorganisatie op enige afstand, relatief een grote opdracht in het gebied te doen. Wij hebben er een bijzonder gevoel bij, dat je dan ineens met allerlei detaillisten in het landschap de zaal moet delen. Wij kunnen ons verhaal daar onvol-doende kwijt.”

Er waren ook voorstanders. Zij ondersteunen het provinciale streven naar meer slagkracht en het voorkomen van belangen-verstrengeling. De wethouder van Olst-Wijhe vertelt: “Tijdens de

planvorming zaten soms wel 30 mensen aan tafel. Ik vond dat er nog al wat water bij de wijn werd gedaan om tot besluiten te komen. Er vonden zoveel mensen wat van. Op zich is het wel goed om op die manier draagvlak te krijgen in het gebied, maar als je vervolgens een slap aftreksel krijgt van wat oorspronkelijk bedoeld was…”

Na de zomer 2004 kwam de uitvoering goed op gang. Het aan-jaagteam was toen op volle sterkte en ging in Salland aan de slag met het opsporen van projectideeën en de begeleiding van idee tot project. Ook kwam in 2004 het eerste gebiedsprogram-ma en projectenboek tot stand. Verder werd flink geïnvesteerd in de opbouw van een netwerk van initiatiefnemers. Aanvan-kelijk lag de nadruk op kleine projecten als fiets- en wandel-paden, kikkerpoelen en verbreding van agrarische bedrijven. Allengs kwamen grotere, meer integrale projecten in beeld. Daarnaast hielden individuele reconstructiepartners zich bezig met hun eigen taken voortvloeiende uit het reconstructieplan. Zo ontwikkelde de provincie nieuwe instrumenten op het gebied van rood voor rood en bedrijfsverplaatsing, en werkten gemeenten beleidsregels uit. In het volgende hoofdstuk

bespre-ken we de uiteenlopende inspanningen in meer detail aan de hand van vijf perspectieven op de reconstructie.

(23)

(24)

Dit hoofdstuk bestaat uit een analyse van de beleidsprestaties en verwachte effecten volgens de eerder genoemde evaluatie-perspectieven: procesmatige en organisatorische vernieuwing (3.1), instrumentele vernieuwing (3.2), uitvoering omgevingsbe-leid (3.3), landbouwontwikkeling (3.4) en sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid (3.5). Elk perspectief is opgebouwd uit een aantal verwachtingen (zie hiervoor: Boonstra et al., 2006). Bij iedere verwachting bespreken we in hoeverre die opgaat in Salland en waarom wel of niet.

3.1 Procesmatige en organisatorische

vernieuwing

In de reconstructie worden nieuwe werkwijzen, spelregels en organisatievormen beproefd. Volgens veel betrokkenen is pro-cesmatige en organisatorische vernieuwing noodzakelijk om de reconstructiedoelen in de praktijk te realiseren. Voordat we aan het eind van dit hoofdstuk ingaan op deze verwachting, behan-delen we eerst enkele specifieke aspecten van procesmatige en organisatorische vernieuwing. Deze betreffen de vernieuwing van het netwerk van betrokkenen, mobilisatie van initiatieven van onderop, doorgaande decentralisatie en grotere afreken-baarheid.

Vernieuwing netwerk

De reconstructie beoogt een uitbreiding van het beleidsnet-werk van betrokken partijen bij de beleidsvoering voor het landelijk gebied vergeleken met meer gangbare sectorale of facetbenaderingen. Achtergrond hierbij vormt de behoefte aan

draagvlak: er moeten plannen tot stand komen die ook in de uitvoering overeind blijven. Hiertoe stelt de Reconstructiewet bijvoorbeeld de instelling van divers samengestelde reconstruc-tiecommissies verplicht. Er zijn echter grote verschillen tussen reconstructieprovincies en gebieden in de manier waarop deze betrokkenheid vorm krijgt en welke effecten het heeft voor bij-voorbeeld draagvlak. De verwachting die we hier toetsen luidt:

Verwachting 1.1:

Het reconstructieproces leidt ertoe dat meer partijen dan voorheen betrokken zijn bij de planvorming in een gebied. Hierdoor neemt het draagvlak voor het plan en de uitvoering toe.

Bij de planvorming in Salland waren een groot aantal partijen betrokken. De streekcommissie kende een diverse samenstel-ling: naast overheden, de bekende groene hoek (landbouw-, natuur- en milieuorganisaties), schoven ook recreatieonderne-mers, Kamer van Koophandel, landgoedeigenaren en de kunst- en cultuursector aan. Dit was nooit eerder vertoond: niet eerder had een dergelijke verscheidenheid aan actoren met elkaar om tafel gezeten om te praten over de toekomst van het Sallandse buitengebied.

Naast de streekcommissie en de daaraan gekoppelde ambtelijke voorbereidingsgroepen waren er ook andere verbanden waarin deze partijen, meestal in beperktere samenstelling, met elkaar overlegden. Zo had de wethouder van Raalte op gemeentelijk niveau een overleg waarin hij samen met vertegenwoordigers van onder meer de lokale LTO-afdeling, de landgoedeigenaren, het waterschap en de recreatieondernemers de Raalter inzet in de planvorming bepaalde.

3

Beleidsprestaties en verwachte effecten

(25)

De mate van betrokkenheid verschilde wel. In 2.3 kwam de leidende rol van de provincie al aan bod. De betrokkenheid van gemeenten was wisselend. Zo was volgens de oud-wet-houder van Raalte zijn gemeente nadrukkelijk aanwezig in het planvormingsproces. Ook gemeente Deventer speelde een actieve rol. De wethouder van Olst-Wijhe vond zijn gemeente achteraf teveel volgend: “Dat had enerzijds te

maken met beperkte capaciteit, we zaten nog met de herdindelingsperikelen in de organisatie. Ander-zijds hadden we er binnen de ambtelijke organisatie ook niet echt een liefhebber voor.”

De landbouworganisatie was sterk betrokken op verschillende niveaus. De voorzitter van LTO-Raalte wijt de sterke positie van zijn organisatie vooral aan de MKZ-crisis. De lokale landbouw-voormannen zaten tijdens de crisis bijna dagelijks op het ge-meentehuis . Hierdoor ontstonden korte lijnen ontstonden met de wethouder die ze in de reconstructie benutten. Ook bouw-den ze veel krediet op bij hun achterban door hun kritische opstelling over de MKZ-koers van de gewestelijke organisatie. Ook de natuur- en milieuorganisaties leverden een actieve bijdrage aan het planproces. Voor de Kamer van Koophandel en Kunst en Cultuur was het lastiger een rol van betekenis te spelen. Ondanks de door de provincie ingezette verbreding van de reconstructiethematiek met sociaal-economische vitaliteit en leefbaarheid, gingen de meeste discussies over de fysieke leefomgeving en de ruimtelijke zonering.

Het is twijfelachtig of het overleg in de streekcommissie en het ambtelijk vooroverleg ook leidde tot echte samenwerking tussen de diverse partijen. Een betrokkene herinnert zich dat ze sterk aan het eigen sectorale belang bleven vasthouden. Een ander typeert het proces juist als werken aan een gezamenlijk doel. Een teken aan de wand was in ieder geval dat de streek-commissie zichzelf gemakkelijk liet opheffen toen de provincie

een nieuwe structuur introduceerde. Zo hecht waren de relaties blijkbaar niet.

Samenwerking was wel aan de orde in de subverbanden, zoals bij het lokale overleg in Raalte tussen de gemeente, landbouw, landgoedeigenaren en het waterschap kan worden getypeerd als samenwerking. De vertegenwoordigers waren bovendien afkomstig uit verschillende politieke geledingen, wat het draagvlak versterkte in de politiek. De oud-wethouder en land-bouwvoorman spreken beide over het “Raalter clubgevoel”. De natuurbeschermingsorganisaties en NMO hadden een regu-lier overleg, met de reconstructie als vast agendapunt. De gemeenten bepaalden samen hun standpunt voorafgaande aan de reconstructievergaderingen en spraken zelfs af wie, welk punt in ging brengen. Deze samenwerking tussen ge-meenten is in de uitvoering verder versterkt volgens verschillen-de zegslieverschillen-den, zo trekt men samen op bij verschillen-de herziening van verschillen-de bestemmingsplannen buitengebied (zie verder 3.2). In het BGO en het aanjaagteam opereren de provincie, gemeenten en wa-terschappen bovendien steeds meer als gelijkwaardige partners. Het uiteindelijke reconstructieplan kon overwegend op instem-ming rekenen bij de deelnemers aan de planvorinstem-ming, maar lokte geen groot enthousiasme uit. Dat kwam mede omdat sommige partijen hun oorspronkelijke ambities al tijdens de planvorming naar beneden hadden bijgesteld. Zo zag Staats-bosbeheer aanvankelijk grote kansen voor natuurontwikkeling in de beoogde varkensvrije zones langs IJssel en Vecht. Toen de varkensvrije zones werden geschrapt, stelden zij hun doelen bij. Ook de landbouworganisatie had aanvankelijk hogere verwach-tingen van de ontwikkelingsmogelijkheden voor de (intensieve) veehouderij.

Het draagvlak voor het plan strekt zich bovendien lang niet al-tijd uit tot de diverse achterbannen. De wethouders van Raalte en Olst-Wijhe geven aan dat de reconstructie in de gemeente-raden nauwelijks leefde. De oud-wethouder van Raalte vertelt:

(26)

om zich druk over te maken. Gemeentegrens overstijgend bovendien. In het raadsdebat over het reconstructieplan hoorde je maar een paar mensen, waarvan er één ook nog in de streekcommissie had gezeten. Dat was bij wijze van spreken elkaar een beetje de bal toespelen.”

Ook de geïnterviewde landbouwvoorman uit twijfels over de betrokkenheid van zijn achterban. Een gebeurtenis als de af-geketste verplaatsing naar het LOG Lettele doet het draagvlak volgens hem ook geen goed. Hoewel de gemeente Deventer had ingestemd met het reconstructieplan, bleek ze niet bereid een burgerwoning op te kopen om de verplaatsing mogelijk te maken.

Acceptatie van het plan betekent tenslotte niet automatisch dat partijen er ook mee aan de slag gaan. Een betrokkene zegt:

“Je ziet dat de landbouw wel heel veel heeft afgedwongen in het reconstructieplan, maar dat die sector nu het er op aan komt weinig initiatiefrijk is.” Andersom komen er ook veel initiatieven van

partijen die niet bij de planvorming betrokken waren. Hierop gaan we in bij het volgende onderdeel.

Dit alles doet twijfels rijzen bij het planeigenaarschap op gebiedsniveau. In veel gesprekken komt het reconstructieplan naar voren als beleidskader van de provincie. De plaats van het reconstructieplan als ‘bindend’ onderhandelingsresultaat van de gebiedspartijen wordt bovendien langzamerhand ingenomen door het gebiedsprogramma Salland (zie verder ‘doorgaande decentralisatie’). Dit is een uitvoeringsprogramma dat de opdrachten uit het reconstructieplan koppelt aan de initiatieven van gebiedspartners. Hieraan voelen de in het BGO en aanjaagteam vertegenwoordigde partijen zich sterker gecommiteerd.

Recapitulerend: Het aantal en de diversiteit aan actoren die op

verschillende niveaus waren betrokken bij de reconstructieplan-vorming in Salland, lijkt ongeëvenaard. De mate van betrok-kenheid wisselde wel sterk. Vooral partijen die iets te verliezen of te winnen hadden bij de ruimtelijke zonering, lieten zich

nadrukkelijk zien. Het reconstructieplan is geaccepteerd door de deelnemers aan de plan-vorming op gebiedsniveau maar deze betrok-kenheid bij de planvorming resulteerde niet automatisch in initiatieven om het plan ook uit te voeren. Het reconstructieplan lijkt toch vooral iets van de provincie. De conclusie dringt zich op dat de werkwijze met deelplannen, de opschaling tot één reconstructieplan voor heel Salland-Twente, en de organisatorische en per-sonele ‘knip’ tussen planvorming en uitvoering hebben geleid tot verlies aan ‘commitment’.

Mobilisatie van onderop

De reconstructie zou moeten leiden tot beleid dat ook wordt uitgevoerd. Onder meer omdat partijen zich zo betrokken voe-len bij het door hen zelf ontwikkelde plan dat ze het ook wilvoe-len uitvoeren. De verwachting die hier centraal staat luidt:

De reconstructie leidt tot een actievere betrokkenheid van maatschappelijke partijen en lagere overheden bij de uitvoering van beleid voor het landelijk gebied en dus ook tot meer initiatieven van deze partijen en hun achterban.

In de beginfase van de uitvoering nam de provincie de meeste initiatieven voor projecten. Geleidelijk verschuift het initia-tief naar gemeenten, waterschappen, maatschappelijke en intermediaire organisaties en particulieren. Het projectenboek van het gebiedsprogramma Salland 2006-2008 toont een bonte verzameling van initiatiefnemers. Bij de projecten in uitvoering is de verdeling provincie 2; gemeenten 3; waterschappen 3, landinrichtingscommissies 2 , Stimuland 2, lokale stichtingen en verenigingen 4, Gelders Overijssels Bureau voor Toerisme 4, Sal-lands Bureau voor Toerisme 1, overig 2. Bij de projecten die nog in ontwikkeling zijn, de zogenaamde. ‘aanjaagprojecten’, is de categorie gemeenten de sterkste stijger. Opvallende afwezige

(27)

bij de initiatiefnemers zijn de (lokale) natuur- en milieuorgani-saties (Aanjaagteam Salland, 2006c).

Het is moeilijk uitspraken te doen over de vraag of de reconstructie meer initiatief uitlokt dan beleidsini-tiatieven in het verleden. Sommige projecten stam-men uit de tijd van voor de reconstructie. Zo worden de landinrichtingsprojecten in Salland opgevoerd als reconstructieprojecten, maar ze zijn lang voor de re-constructie gestart en hebben volgens gebiedsbetrok-kenen meer last dan baat gehad van de reconstructie (zie ook 3.2). Ook het Gooiermars-project, onderdeel van het masterplan Zandwetering, stamt uit voorloper Landstad Deventer. Hierop gaan we in 3.3 in meer detail in Initiatieven voor bedrijfsverplaatsing zijn wel een duidelijk gevolg van de reconstructie, maar daarvan zijn er in Salland weinig. Of nieuwe initiatieven voor bijvoorbeeld kavelruil, kulturhus en padennetwerken er niet zouden zijn, zonder reconstructie is speculeren. Wel biedt de reconstruc-tie nieuwe financieringsmogelijkheden en een beleidsmatig aanknopingspunt. Dit is een belangrijk verschil met voorloper Landstad Deventer. Daar waren een gebrek aan financiering en uitvoeringscapaciteit een bottleneck voor uitvoering van veel ideeën.

Doorslaggevender wellicht voor de mobilisatie van initiatief is dat de reconstructie de faciliterende rol en ontwikkelingsge-richte werkwijze van provincie en gemeenten heeft versterkt. Verschillende respondenten wijzen er op dat overheden feite-lijk weinig alleen kunnen en afhankefeite-lijk zijn van initiatieven van onderop. Het aanjaagteam, bestaande uit medewerkers van provincie, gemeenten en waterschappen, speelt hierop in. Het heeft een belangrijke rol in het van de grond tillen van initiatieven die zonder hulp niet tot stand komen. Men brengt initiatiefnemers met elkaar in contact, begeleidt mensen bij de ontwikkeling van ideeën tot project, maakt resultaten zichtbaar

voor een breder publiek en zoekt beleidsruimte en financiering binnen bestaande kaders.

Dat laatste is overigens geen sinecure. Een provinciaal lid van het aanjaagteam vertelt: “De beleidsmakers bij de eenheid

Land-bouw Natuur en Landschap kunnen ons veel meer gebruiken om be-leid van de grond te krijgen. Zij zien ons vaak als concurrent, alsof wij ook beleid willen maken. Maar ik heb die ambitie helemaal niet. Ik wil alleen dat datgene wat je uitgevoerd wilt hebben, dat dat ook aan-sluit bij wat het gebied wil. Dat is het spel en er zijn collega’s die dat heel goed begrijpen en er zijn er ook die het niks vinden.” Ook een

gemeentelijk aanjaagteamlid bespeurt twee stromingen binnen het provinciehuis: “Het ene kamp is voor ontwikkelingsgericht, de

regels zijn er om je te ondersteunen. Het andere kamp zegt,’nee, wij maken de regels en die zijn heel strikt’.”

Gebiedsmakelaars of –coördinatoren zijn verder in iedere gemeente actief om wensen en ideeën van individuele boeren en ondernemers te inventariseren en hen te informeren over mogelijkheden en kansen die de reconstructie biedt. Van minder belang voor het nemen van initiatief in Salland is de betrokkenheid bij de reconstructieplanvorming, zoals we eerder suggereerden. Veel van de huidige betrokkenen zijn ook niet persoonlijk betrokken geweest bij de planvorming. Bij vrijwel alle partijen heeft er een enorme wisseling van de wacht plaatsgevonden, op ambtelijk en bestuurlijk niveau. In de prak-tijk heeft het aanjaagteam een nieuw netwerk van initiatief-nemers opgebouwd in het gebied, dat weinig overlapt met het netwerk in de planvorming.

De reconstructiecommissie staat verder op grote afstand. In het gebied gaan zelfs stemmen op om de commissie op te heffen, maar dit is vooralsnog niet aan de orde. De rol van het recon-structieplan als bindmiddel tussen partijen op gebiedsniveau wordt gaandeweg overgenomen door het gebiedsprogramma. Alleen zijn bij de gezamenlijke opstelling hiervan slechts een beperkt aantal partijen betrokken uit de eerdere planvormings-fase.

(28)

Samenvattend: Het aantal en de variëteit aan initiatiefnemers in

Salland neemt toe. De reconstructie biedt vooral financiële en beleidsmatige faciliteiten voor initiatiefnemers. De werkzaam-heden van het aanjaagteam zijn belangrijk voor het verder helpen van initiatieven die zonder hulp niet tot stand komen en het zichtbaar maken van resultaten. Betrokkenheid bij de reconstructieplanvorming is geen doorslaggevende factor voor betrokkenheid bij de uitvoering. Inmiddels lijkt de functie van het reconstructieplan als bindmiddel tussen partijen op gebieds-niveau te zijn overgenomen door het gebiedsprogramma.

Doorgaande decentralisatie

Hoewel het rijk initiatiefnemer is van de reconstructie, zijn provincies nadrukkelijk aangewezen als regisseur van een proces dat in de reconstructiegebieden moet plaatsvinden. Om op gebiedsniveau voldoende tot stand te brengen moeten gebiedscoalities en/of afzonderlijke gebiedsactoren ook taken en bevoegdheden krijgen, zo vinden veel betrokkenen. Maar gebeurt dat ook? De verwachting die we hier toetsen in de Sal-landse praktijk luidt:

Voor de uitvoering van de reconstructieplannen worden taken en formele bevoegdheden van provincies zoveel mogelijk doorgegeven aan gebiedscoalities en/of regionale gebiedsactoren.

De provincie Overijssel draagt in de uitvoering geen formele bevoegdheden over aan de vijf BGO’s. Het BGO heeft wel een adviserende rol, maar is geen formele adviescommissie van GS. Ook is het bewust geen stuurgroep genoemd, maar “overleg”. Het BGO kan niet zelfstandig besluiten over projecten of de vaststelling van het gebiedsprogramma. Dit betekent dat alle BGO-besluiten vooraf moeten worden gegaan of moeten wor-den gevolgd door een besluit in de betreffende Colleges van B&W, het DB van het Waterschap en GS van de Provincie. Ook gemeenten en waterschappen krijgen geen nieuwe

bevoegd-heden en de reconstructiecommissie blijft gewoon bestaan als adviescommissie van GS. Naast advise-ring over planwijzigingen gaat het hierbij om de beoordeling van de uitvoeringsprestaties van BGO’s en de provincie in de reconstructie.

Ook de planuitwerkingscommissies zijn formele adviescommissies van GS. De bestaande landinrich-tingscommissie Olst-Wespe wordt eerst een plan-uitwerkingscommissie en in de uitvoeringsfase een provinciale bestuurscommissie met gedelegeerde

bevoegdheden van GS. Behalve uit gemeenten en het water-schap, bestaat deze commissie uit vertegenwoordigers van LTO Noord, Overijssels Particulier Grondbezit (OPG) en Natuur en Milieu Overijssel (NMO). De combinatie van gedelegeerde bevoegdheden en participatie van maatschappelijke organisa-ties is daarbij opmerkelijk gegeven de provinciale argumentatie voor het afslanken van streekcommissies en omvorming tot BGO’s. Een van de argumenten was namelijk het voorkomen van belangenverstrengeling: niet-overheden moeten geen be-sluiten nemen over de aanwending van publieke gelden. In het BGO zitten daarom louter overheidspartijen.

Het BGO, het aanjaagteam en de individuele leden krijgen wel belangrijke taken. Zo moet het BGO zorgen voor coördinatie en onderlinge afstemming van activiteiten. Ook is het BGO verantwoordelijk voor de totstandkoming van een gebiedspro-gramma onder voorzitterschap van de gedeputeerde. “In de

praktijk gedraagt het BGO zich wel een beetje als stuurgroep”, zegt

een betrokkene.

Het aanjaagteam heeft een belangrijke taak in het mobiliseren van initiatief, het tot stand brengen van complexe, integrale projecten of gebiedsuitwerkingen en het opstellen van het gebiedsprogramma. De hoofdmoot van de activiteiten is een uitvloeisel van het reconstructieplan, maar er zijn ook projecten die daar buiten vallen. Gemeenten hebben een bijzondere taak bij de aanpassing van hun beleidskaders aan het

(29)

reconstruc-C a s e s tu d y S a ll a n d

tieplan. Voorbeelden zijn de zonering, de sterlocaties en het VAB- en Rood voor rood beleid. Verder zijn zij initiatiefnemer van projecten. Dit laatste geldt ook voor waterschappen. Maatschappelijke organisaties, ondernemers en particulieren zijn niet direct vertegenwoordigd in de formele overlegstruc-tuur. Wel wordt van hen veel verwacht op het gebied van initia-tieven. Zij worden daarom tweemaal per jaar uitgenodigd voor overleg met het BGO, maar erg succesvol zijn deze bijeenkom-sten tot nu toe niet. Meer succes hebben open bijeenkombijeenkom-sten voor initiatiefnemers en intermediaire organisaties, gericht op kennismaking en uitwisseling van ideeën.

De provinciale leden van het aanjaagteam vormen samen een gebiedsteam dat is ondergebracht bij de eenheid Zorg en Cul-tuur van de Provincie. Zij leveren het grootste deel van de ca-paciteit van het aanjaagteam en drukken daardoor een zwaar stempel op de gang van zaken. Ook de gemeente Deventer levert als grote gemeente een belangrijk aandeel in het

aan-jaagteam. De twee plattelandsgemeenten Olst-Wijhe en Raalte hebben een kleiner aandeel, mede door personele problemen. Er is ooit discussie geweest over het stati-oneren van het provinciale gebiedsteam in het gebied, zoals in andere reconstruc-tieprovincies. Overijssel heeft hiervoor echter niet gekozen: het gebiedsteam zou dan teveel van de provinciale organisatie vervreemden.

Bij de opstelling van de jaarlijkse gebiedsprogramma’s onder-handelen de partners wie wat moet doen, als dat niet recht-streeks volgt uit het reconstructieplan of wettelijke taken en bevoegdheden. Voorheen had de provinciale programmaleider de ‘lead’ in het schrijven van het gebiedsprogramma, maar het laatste gebiedsprogramma is veel meer een gezamenlijk pro-duct. Daarbij neemt de provincie nog wel een speciale positie in. Door de bestuursovereenkomst met het rijk over de

recon-structie uitvoering en de huidige afspraken in ILG-verband, staat er voor de provincie veel op het spel. De provincie moet verantwoording afleggen aan het rijk over geleverde prestaties. Dit kan centralisatie op provinciaal niveau in de hand werken. Een lid van het aanjaagteam zegt: “Degenen die bij de provincie

verantwoordelijk zijn voor de prestaties, vragen zich veel te weinig af of je de prestaties anders kunt bereiken dan zelf alle dingen te doen. Of je het misschien niet alleen maar mogelijk moet maken.”

Aan de andere kant hebben sommige partners ook moeite om initiatieven van de grond te krijgen en financiële bijdragen meerjarig vast te leggen. Bovendien sluiten bottom up initi-atieven soms moeilijk aan op de provinciale prioriteiten. Een betrokkene vertelt dat politiek en bestuur in Overijssel veel na-druk leggen op het landbouwdeel van de reconstructie, terwijl bijvoorbeeld dorps- en buurtverenigingen en particulieren veel goede ideeën inbrengen op het gebied van plattelandsvernieu-wing. Die sporen dan niet met de provinciale prioriteiten. Dit versterkt de neiging van de provincie om zelf de witte vlekken in te vullen.

Samenvattend: De provincie Overijssel draagt geen formele

bevoegdheden over aan het BGO. De reconstructiecommissie Salland-Twente en de planuitwerkings¬commissie Olst-Wesepe zijn wel formele adviescommissies van GS. In de uitvoering krijgt de commissie Olst-Wesepe de status van provinciale bestuurscommissie met gedelegeerde bevoegdheden. Gebied-spartijen krijgen verder belangrijke taken in de uitvoering van de reconstructie en het BGO heeft een belangrijke adviserende stem. Het ILG zet extra druk op de ketel en brengt risico’s met zich mee voor centralisatie op provinciaal niveau op die terrei-nen waar onvoldoende prestaties worden geleverd.

Afrekenbaarheid

In de reconstructie willen rijk en provincies transparante afspra-ken maafspra-ken over te leveren beleidsprestaties en na verloop van tijd hierover afrekenen. De provincie Overijssel sloot in 2004

(30)

een bestuursovereenkomst met het rijk over de uitvoering van de reconstructie voor twee jaar (2005/2006). Deze afspraken zijn later opgenomen in een breder uitvoeringscontract. Op 18 de-cember 2006 ondertekent de provincie een nieuw ILG-contract met het rijk voor de komende 7 jaar waarin ook de reconstruc-tieprestaties opgaan. Vraag is nu hoe dit streven naar afreken-baarheid doorwerkt tot op gebiedsniveau. De verwachting die we hier toetsen luidt:

In de uitvoering van de reconstructie worden duidelijke afspraken gemaakt over de uitvoering van het beleid en leggen de uitvoerende partijen achteraf verant-woording daarover af aan de provincie.

In de uitvoering van de reconstructie van Salland is van meet af aan gewerkt met gebiedsprogramma’s die aanpak en beoogde resultaten themagewijs beschrijven (gebiedsprogram-ma’s 2005-2007 en 2006-2008) en met jaarlijkse rapportages. Door de komst van het ILG is deze werkwijze aangescherpt. De provincie vertaalt de afspraken van het rijk in een soort richtlijn voor de gebieden gebaseerd op het zogenaamde provinciaal Meerjarenprogramma (pMJP). De reconstructiedoelen maken deel uit van dit pMJP. Het gebied moet vervolgens een gebieds-programma maken dat beantwoordt aan deze richtlijn. Anders dan in het verleden moet het gebied ook meerjarig middelen beschikbaar stellen voor dit programma.

De partners uit het aanjaagteam zijn afgelopen maanden (juni - oktober) druk geweest met het opstellen van het gebied-sprogramma. Dit is een programma op hoofdlijnen voor 7 jaar, dat steeds inzoomt op de volgende twee of drie jaar en jaarlijks wordt geactualiseerd. Door de grote tijdsdruk en de ambitie om concrete prestatieafspraken te maken, kent het uiteindelijke programma waarschijnlijk nog redelijk wat open einden en komen er hoogstwaarschijnlijk alleen voor het eerste jaar prestatieafspraken. Het programma wordt 30 oktober 2007 geaccordeerd door het BGO. Dan volgt een toetsings- en

onderhandelingsfase. Als het programma op onderdelen niet voldoet aan de provinciale richtlijn moeten gebied en provincie daarover onderhandelen. De uiteindelijke afspraken wil de pro-vincie vastleggen in een contract met de individuele partners, gemeenten en waterschappen.

Het grote voordeel van deze aangescherpte werkwijze is vol-gens betrokkenen dat het meer duidelijkheid schept over wie, welke prestatie levert. De provinciaal programmaleider vertelt: “De eigenaren van prestaties worden scherper neergezet. Dus het

wordt ook helder wanneer we er niets aan kunnen doen. Dat geven gemeenten en waterschappen ook keihard terug aan de provincie: Hier gaan wij niet over, zorg maar dat je het zelf oplost als je dat met het rijk hebt afgesproken.” Ook is het nu meer een programma

van het gebied dan in het verleden.

Een nadeel is dat het pMJP sterk structurerend werkt. De programmaleider: “Ik zie nu de laatste maanden dat we ons heel

erg richten op die pMJP doelen en alleen die doelen. Omdat we in ieder geval daar aan willen voldoen. Terwijl gebiedsgericht werken in principe over veel meer kan gaan. Je kunt als samenwerkingspartners afspraken maken over dingen die niet in het pMJP staan maar wel heel actueel en belangrijk zijn. Maar ik verwacht en hoop dat dit een tijdelijke terugstap is.”

Het blijkt bovendien lastig voor gemeenten om zich meerjarig financieel vast te leggen op prestaties.

De provinciale wens om per gebied een contract te sluiten met individuele partners ontmoet verder kritiek. Zo valt het Waterschap Groot Salland in vier gebieden en daarom maakt het heeft liever eigen afspraken met de provincie over het hele werkgebied. De gemeenten hadden liever een intentieverkla-ring ondertekend en per project afspraken gemaakt over finan-ciële bijdragen. Een contract geeft een extra administratieve last en kan de flexibiliteit uit het systeem halen. Wat te doen bijvoorbeeld met projecten die gedurende het uitvoeringsjaar op komen?