Naar een dualistisch werkloosheidsbeleid. De combinatie van herintrede- en zorgfunctie - Downloaden Download PDF

Naar een dualistisch

werkloosheidsbeleid

In het werkloosheidsbeleid moet een herintrededoelstelling gecombineerd worden met een zorgdoel- stelling. Het werkloosheidsbeleid moet dus zowel de (her-)intrede op de arbeidsmarkt bevorderen als de gevolgen van werkloosheid bestrijden. Uiteraard dient het gewicht van deze functies te variëren al naar gelang de omstandigheden. Naarmate de individuele werkloosheidsperioden kort zijn en de werk­ loosheid verschijnt als frictiewerkloosheid zal de herintredefunctie domineren, terwijl het gewicht van de zorgfunctie toeneemt naarmate de langdurige werkloosheid groeit en de werkloosheid een structu­ reel karakter aanneemt. Dit is eigenlijk zoiets vanzelfsprekends dat het onnodig lijkt daar lang bij stil te staan, ware het niet dat in het werkloosheidsbeleid juist een steeds sterkere nadruk op de herintre­ defunctie wordt gelegd naarmate de omvang van de langdurige werkloosheid toeneemt. Dit is vooral zichtbaar in het beleid ten aanzien van het werken met behoud van uitkering. In dit artikel wordt hierop dieper ingegaan. Uiteindelijk wordt een weg aangegeven, die moet leiden tot een werkloos­ heidsbeleid waarin de zorgfunctie en de herintredefunctie gecombineerd worden.

1. Werkloosheidsbeleid: herintredefunctie en zorgfunctie

Het werkloosheidsbeleid balanceert al jaren tus­ sen het vasthouden aan het traditionele arbeids- voorzieningsbeleid en het toelaten van het wer­ ken met behoud van uitkering. Van het tra­ ditionele arbeidsvoorzieningsbeleid (herintrede­ functie) profiteren vooral de kansrijkere werk­ lozen, het werken met behoud van uitkering werd daarom ingericht voor de moeilijk plaatsbare werklozen. Maar het heeft nooit in de bedoeling gelegen het werken met behoud van uitkering tot uitgangspunt te nemen voor de ontwikkeling van de zorgfunctie. Al snel werd een derde ar­ beidscircuit1 geboren, dat wil zeggen dat langdurig werklozen de mogelijkheid werd geboden arbeid te verrichten met behoud van uitkering op tijde­ lijke, boventallige plaatsen in de kwartaire sector. Officieel is het voornaamste doel bij het werken met behoud van uitkering dat de arbeidsgeschikt­ heid wordt bevorderd, zodat het derde arbeids­ circuit kan functioneren als opstap naar (leer­ plaatsen op) de arbeidsmarkt. Het beleid ten aan­ zien van het werken met behoud van uitkering wordt zodoende het sluitstuk op het arbeidsvoor-* J.P.R. de Jonge is als universitair docent verbonden

aan de vakgroep Andragologie van de Universiteit van Amsterdam.

zieningsbeleid: het moet de doorstroming van het werklozenbestand bevorderen en daarmee de duur van werkloosheidsperioden beperken. Het beleid legt een steeds sterkere nadruk op de functie die het werken met behoud van uitkering heeft in het kader van de herintrededoelstelling, daarbuiten wordt het nauwelijks getolereerd. Dit is een hoogst ongelukkige ontwikkeling. Door het werken met behoud van uitkering tot instru­ ment van het arbeidsvoorzieningsbeleid te maken wordt een weg ingeslagen die voert naar de intro­ ductie van een plicht voor werklozen om onbe­ taalde arbeid te verrichten. Het zou veel beter zijn het werken met behoud van uitkering buiten de herintredefunctie te houden en alleen toe te laten in hat kader van de zorgfunctie. Binnen dit kader zou men ook projecten kunnen opzetten met een meer bedrijfsmatig karakter waar werk­ lozen werkervaring kunnen opdoen.

De opbouw van dit artikel is als volgt: na een uit­ eenzetting over het beleid ten aanzien van het wer­ ken met behoud van uitkering wordt de zorg­ functie aan de orde gesteld. De roulatie van werklozen zal de werkloosheid immers niet doen verdwijnen, zodat de behoefte aan een zorg­ functie blijft bestaan. De afwezigheid van een zorgdoelstelling in het huidig beleid vraagt daar­ om een verklaring. Deze verklaring wordt gevon­ den in de onthoudingsfilosofie van een

tredende overheid. Door af te zien van beleid hoopt het kabinet de zelfredzaamheid te bevor­ deren. Het werkloosheidsbeleid wordt daarmee tevens inzet van een bredere cultuurpolitiek. Wat zelfredzaamheid moet inhouden wordt niet nader ingevuld. In de volgende paragrafen wordt deze opvatting over het werkloosheidsbeleid gecon­ fronteerd met twee andere concepten, nl.: ‘werk­ loosheidsbeleid en sociale innovatie’ en ‘werk­ loosheidsbeleid en gemeenschapsontwikkeling’. Het eerste concept is ontleend aan de school van de duale economie, het tweede is gebaseerd op het idee van een buurteconomie.

Uit het eerste concept worden twee taken voor een zorgbeleid afgeleid, nl. ‘resource-’ en net­ werkontwikkeling. Tegen de achtergrond van een aanhoudende en ruimtelijk geconcentreerde werkloosheid wordt vervolgens voorgesteld de doelstelling van de zorgfunctie te omschrijven als het bevorderen van de gemeenschapsontwikke­ ling met behulp van economische instrumenten. In de laatste paragraaf wordt aangegeven hoe het zwart werken kan worden geëlimineerd zonder bij-effecten, zodat formele en informele activi­ teiten kunnen worden geïntegreerd en een dualis­ tisch werkloosheidsbeleid gestalte kan krijgen. 2. Werkloosheid en dienstbaarheid

2.1. Inleiding: ontwikkelingen in het werkloos­ heidsbeleid

In de eerste fase van het werkloosheidsbeleid (1973-1977) lag het accent op het scheppen van banen via het aanvullend werkgelegenheidspro­ gramma, terwijl speciale aandacht werd geschon­ ken aan kansarme werklozen voor wie het instru­ ment van de loonkostensubsidie werd gehan­ teerd. In de tweede fase (1978-1981) verschoof het accent naar de bestrijding van kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt. Het scholings­ beleid kwam naar de voorgrond, terwijl het instrument van de loonkostensubsidie bleef bestaan. Het aanvullend werkgelegenheidspro­ gramma werd vervangen door de goedkopere werkverruimende maatregel (de WVM). In de der­

de fase (vanaf 1982) is het functioneren van de arbeidsmarkt centraal komen te staan. De herver­ deling van arbeid wordt opgeofferd aan de flexibilisering van arbeid. Arbeidsbureaus gaan de concurrentie aan met uitzendbureaus om hun ‘marktaandeel’ te redden en geven voorrang aan kansrijkere werklozen. De uitzendformule wordt ook geihtroduceerd in de maatregelen gericht op kansarmere werklozen (JOB — Jeugd Ontplooi- ings Banen — en START). Als sluitstuk op het

arbeidsvoorzieningsbeleid wordt een derde arbeids­ circuit voor werken met behoud van uitkering ge­ ïntroduceerd. Via een gefaseerde doorstroming moet ook voor de moeilijk plaatsbare werklozen een optie op herintrede opengehouden worden. 2.2. Werken m et behoud van uitkering

De regulering van het werken met behoud van uitkering kent een lange voorgeschiedenis. Vol­ gens de voorschriften was werken met behoud van uitkering lange tijd niet toegestaan. Maar toen al­ lengs bleek dat tal van werkzoekenden op de ar­ beidsmarkt geen emplooi zouden vinden en zij op zoek gingen naar zinvolle alternatieven voor niets doen, drong de noodzaak zich op de regelgeving aan te passen. In 1978 verbreedde staatssecretaris De Graaf de toepassing van de pro deo-regeling en in 1982 kwam staatssecretaris Dales met een circulaire die een verruiming gaf van de mogelijk­ heid om boventallige arbeidsplaatsen te creëren voor langdurig werklozen in de kwartaire sector (de WVM). Het derde arbeidscircuit was daar­ mee geboren. In beide circulaires ging het in hoofdzaak om individuele activiteiten, dat wil zeggen dat er nog niet gesproken werd over een projectmatige invulling. Dit veranderde met de indiening van het Gemeenschapstakenplan in 1983, waarin gemeenten werd opgedragen werk­ zaamheden op het gebied van de woon- en leef­ omgeving en het welzijnsterrein te inventariseren en deze projectmatig in te vullen. In de werkgele- genheidsnota 1983/84 werd gewezen op de ge­ varen van concurrentie- en budgetvervalsing en de verdringing van reguliere werknemers en werd de instelling van regionale toetsingscommissies aan- gekondigd. De regelgeving vindt haar voorlopig eindpunt met de indiening van de Wet Onbe­ loonde Arbeid Uitkeringsgerechtigden (de WO AU) in 1986.

In 1985 zette Den Broeder, plv. Directeur-Gene- raal Sociale Zekerheid van het Ministerie van So­ ciale Zaken en Werkgelegenheid, op een confe­ rentie uiteen dat de overheid het voornemen had het uitgangspunt dat de arbeidsgeschiktheid be­ vorderd moest worden, strikter te hanteren. Daarom wilde men in het beleid het accent leggen op praktijkervaringsplaatsen en scholings­ projecten binnen arbeidsorganisaties. Daarnaast zouden er voor kansarme langdurig werklozen allerlei opvang- en begeleidingsprojecten en werkervarings- en leerprojecten buiten arbeids­ organisaties worden ingesteld. In een aantal gevallen zou doorstroming mogelijk gemaakt worden naar onbeloonde (!) arbeid op werkerva­

ringsplaatsen binnen arbeidsorganisaties (Den Broeder, 1986).

Het Jeugdwerkgarantieplan is een eerste concre­ tisering van dit voornemen. In het kader van dit plan wordt een arbeids- of ervaringsplaats gega­ randeerd aan alle werkloze jongeren t/m 20jaar. Deze garantie komt er op neer dat gemeenten wordt opgedragen tijdelijke (boventallige) ar­ beidsplaatsen aan te bieden aan jongeren die door het bedrijfsleven niet geplaatst zijn, voor de duur van een half tot maximaal één jaar. Heeft een jongere dan nog geen baan, dan wordt een nieuwe garantieplaats aangeboden, maar wel bij een andere (gemeentelijke) instelling. De gedach­ tengang achter dit garantieplaatsenplan is dat de kans om werkloos te blijven in sterke mate bepaald wordt door de reeds bestaande duur van werkloosheid. Om deze vicieuze cirkel te door­ breken moet een kans op werkervaring geboden worden. Het werken met behoud van uitkering wordt zodoende een sluitstuk op het arbeidsvoor- zieningsbeleid en moet de doorstroming binnen het werklozenbestand bewaken. Dit is een plus­ punt van het voorstel, maar cruciaal voor de beoordeling van het Jeugdwerkgarantieplan is of de gefaseerde doorstroming uiteindelijk zal leiden tot het verwerven van een baan. Op grond van onderzoek naar de effectiviteit van arbeidsvoor- zieningsinstrumenten moet deze kans echter laag aangeslagen worden. Instrumenten als de PBM (de Plaatsings Bevorderende Maatregel), de WVM, het JOB-plan of START schijnen nauwelijks een positieve invloed te hebben op iemands arbeids­ marktpositie (De Wachter en Visser, 1986). De kans op verdringing door een nieuw gesubsidieer­ de werkzoekende is groot. Te meer daar de garantieplaatsen weliswaar werkervaring bieden maar geen scholing.

Om de ontwikkelingen rond het werken met behoud van uitkering te kunnen volgen moet men goed voor ogen houden dat er sprake is van twee min of meer simultane ontwikkelingen. Aan de ene kant gaat het werken met behoud van uitkering gepaard met ontheffing van de zgn. beschikbaarheidseis en wordt het dus losgekop­ peld van de herintredefunctie, aan de andere kant wordt het werken met behoud van uitkering juist onder het herintrederegime gebracht. In eerste instantie ging het er om dat het werklozen, op eigen verzoek, werd toegestaan (vrijwilligers)- werk te verrichten met behoud van uitkering, waarbij ze tijdelijk ontheven werden van de plicht om passende arbeid te zoeken (zoals dit in bepaalde gevallen ook gebeurt bij werklozen

die een dagopleiding willen volgen). De andere ontwikkeling begint wanneer de overheid, eerst via de WVM en het Gemeenschapstakenplan, een eigen circuit organiseert waar werklozen kunnen werken met behoud van uitkering. Deelname aan dit derde arbeidscircuit is aanvankelijk vrijwillig, maar dit element van vrijwilligheid is verdwenen in het Jeugdwerkgarantieplan. Werkloze jongeren kunnen gedwongen worden — op straffe van het intrekken van de uitkering — om zowel deel te nemen aan een voor hen wenselijk geachte scho­ ling of opleiding, als aan het verrichten van onbe­ taalde arbeid om de voor hen wenselijk geachte werkervaring op te doen. Het werken met be­ houd van uitkering wordt hier gelijk gesteld met andere (onbeloonde) activiteiten (zoals scholing) waartoe werklozen bereid moeten zijn indien dit naar de mening van de instanties hun kansen op de arbeidsmarkt vergroot (men gaat hierbij zelfs verder dan met scholing, want een scholingsplicht wordt niet overwogen).

De verplichting om onbetaald werk te aanvaarden wordt nu gemotiveerd vanuit de overweging dat daarmee de doorstroming in het werklozenbe­ stand wordt bevorderd. Het is hoogst onzeker dat deze doelstelling gerealiseerd wordt. Het is echter maar een kleine stap verder om van moeilijk plaatsbare werklozen te eisen dat zij hun uitkering terugverdienen, door activiteiten die niet (meer) betaald (kunnen) worden onbetaald te verrichten. Tussen de invoering van een arbeidsplicht voor werklozen en het ontbreken van een zorgfunctie in het werkloosheidsbeleid, twee ogenschijnlijk losstaande zaken, bestaat een, zij het indirect, verband. Beide kwesties zijn terug te voeren op de overgang van de verzorgingsstaat naar een ‘activeringsstaat’.

2.3. Werkloosheidsbeleid en cultuurpolitiek Het richtinggevende idee achter het kabinetsbe­ leid is dat de huidige crisis niet alleen een eco­ nomische crisis is, maar ook een crisis in de levensstijl, de cultuur van de samenleving. Nieuw is deze opvatting niet, want ook Colijn was in de jaren deftig van mening dat de economische crisis tevens een uiting was van moreel verval, een gevolg van materialisme, nationalisme en ‘staats- vergoding’. Een dergelijk gezichtspunt vindt men nu terug in een brochure van het wetenschap­ pelijk instituut van het CDA uit 1984. Volgens deze brochure is het de erfenis van de jaren zestig dat zich een individualistische, hedonistische levensstijl ontwikkeld heeft, oftewel een ‘kwar- tair levensgevoel’. Gemotiveerd bezig zijn werd belangrijker gevonden dan produktief werken en

de verantwoordelijkheid jegens elkaar werd afge­ schoven op de staat. Steeds meer werk dat eerst onbetaald werd verricht, werd omgezet in betaald werk. Professionele dienstverlening kwam in de plaats van de zorg voor elkaar. De verzorgings­ staat lijkt dan misschien een toonbeeld van soli­ dariteit, in werkelijkheid is zij een uiting van ge­ brek aan persoonlijke betrokkenheid en verant­ woordelijkheidsgevoel. Volgens de brochure moet de overheid niet langer compenseren waar de samenleving in gebreke blijft, maar deze juist confronteren met zingevingsvragen rond werk en zorg. Zij moet de samenleving ervan doordringen dat betaald en onbetaald werk van gelijkwaardige betekenis zijn. Er moet daarom gestreefd worden naar flexibele en omkeerbare vormen van arbeids­ tijdverkorting, waarbij aan inkomensdaling niet valt te ontkomen. Bij een nieuwe levensstijl past een nieuw consumptiepatroon: minder kopen en meer zelf doen. Tenslotte wordt een pleidooi gehouden voor het organiseren van een ‘... ar­ beidsmarkt van “onbetaalde” arbeid, naast die van de betaalde arbeid. Of beter: het organiseren van een “anders betaalde” activiteitenmarkt...’ (blz. 53). Organisaties en instellingen zouden het recht moeten hebben deze ‘anders betaalde’ werkne­ mers (!) in dienst te nemen: de samenleving mag een beroep op mensen doen.

Deze variant op een neo-conservatieve crisistheo­ rie combineert een economisch herstelbeleid met een culturele confrontatiepolitiek. Deze confron­ tatiepolitiek is nodig omdat de verzorgingsstaat de mensen heeft afgeleerd voor zichzelf te zor­ gen. Om de zelfredzaamheid te bevorderen moet de overheid duidelijk maken dat de staat de zorg niet meer op zich neemt. Het economisch herstel­ beleid wordt zodoende geflankeerd door een se­ lectief ontmoedigingsbeleid dat ‘... de samenle­ ving zelf in confrontatie brengt met de werkloos­ heid en het tekortschieten van welzijnsvoor­ zieningen...’ (blz. 43). Het ontbreken van de zorgfunctie in het werkloosheidsbeleid is dus geen omissie, maar beleid: een prikkel tot zelf­ redzaamheid.

Omdat het herstelbeleid een verlaging van de col­ lectieve lastendruk vereist, moet er bezuinigd worden op de niet-commerciële (deels publieke) dienstverlening. Daardoor vallen banen en taken weg. Het eerste moet, het tweede hoeft niet; werklozen mag gevraagd worden taken over te nemen die door het selectief ontmoedigingsbeleid wegvallen. Van werklozen wordt dienstbaarheid verlangd, onderlinge dienstverlening wordt niet verwacht. Buiten ‘diensttijd’ mogen werklozen

geen onbetaald werk voor elkaar (dat wil zeggen afgestemd op de behoeften in de eigen leefomge­ ving) verrichten. Initiatieven in die richting moeten worden voorgelegd aan toetsingscommis­ sies. De toetsingsprocedure maakt het echter niet waarschijnlijk dat veel van deze initiatieven goedgekeurd worden. De beslissingen van de commissie vereisen unanimiteit, waardoor elk lid een vetorecht heeft. Bij afwijzing bestaat er voor de indieners geen beroepsgang.

2.4. De opkomst van een bijstands-arbeidscircuit De uitbreiding van de herintredefunctie naar het circuit van het onbetaalde werk, opgezet om werklozen via ervaringsplaatsen, leerplaatsen, leer-arbeidsplaatsen enz. door te laten stromen naar reguliere banen, brengt op den duur ook de harde kern van langdurig werklozen binnen bereik van het beleid. Ook voor hen kunnen ga- rantieplaatsen gevonden worden waar zij kunnen intreden. Aan werk is immers geen gebrek. De werkenden staan te springen om meer service, meer veiligheid, schonere steden, meer voor­ zieningen (bijv. crèches) en desnoods nemen zij een hulpkracht in de huishouding. De zorg om de werklozen harmonieert zo wonderwel met de zelfredzaamheid van de werkenden.

De introductie van een arbeidsplicht hoeft tech­ nisch gezien geen groot probleem te vormen. Al wat men hoeft te doen is de eis tot het doen van ‘passende’ arbeid te laten vervangen door de eis tot het doen van arbeid (in de nieuwe Werkloos­ heidswet is de term ‘passend’ al verdwenen). Ook in politiek opzicht is er misschien weinig weer­ stand tegen het idee werklozen werkzaamheden te laten verrichten ten bate van de lokale gemeen­ schap. Toch verdraagt een arbeidsplicht zich slecht met de vrije markteconomie. Het ligt daarom voor de hand dat men het derde arbeids­ circuit op den duur laat integreren in de arbeids­ markt. De flexibiliseringstendens werkt in deze richting.

De flexibilisering van de arbeid is de hoofddoel­ stelling in het huidig arbeidsmarktbeleid. Dit wil zeggen dat er gestreefd wordt naar een grotere variatie in (de omvang van) werktijden, de duur van arbeidscontracten en in het arbeidsloon. In concreto betekent dit dat er gestreefd wordt naar meer deeltijdbanen, meer tijdelijke banen (en combinaties hiervan) en naar het vrijlaten van de (laagste) lonen. Langs deze weg hoopt het kabi­ net zijn doelstelling te realiseren dat het aantal werklozen in 1990 teruggebracht zal zijn tot 500 000, ondanks het groeiend arbeidsaanbod. Het CPB voorspelde een daling van de

werkloos-heid tussen 1986 en 1990 met 50 000 personen door de groei van de werkgelegenheid. Daarbij rekende het wel arbeidsjaren om in banen van ge­ middeld 17 uur per week. Het kabinet hoopt verder dat via de herverdeling van werk 50 000 banen gecreëerd zullen worden en nog eens zoveel door het bevorderen van deeltijdwerken in de collectieve sector. Minister De Koning heeft bovendien berekend dat via het JOB-plan en het voorstel Vermeend/Moor 40 000 werklozen aan werk geholpen zullen worden en dat het Jeugd- werkgarantieplan uiteindelijk aan 35 000 a 50 000 werkloze jongeren een baan zal bieden. Belangrijker dan de vraag of dit schema gerea­ liseerd zal worden is de inflatie van de term baan, die uit dit schema spreekt. De gevolgen zijn dat er in 1990 naast de honderdduizenden werklo­ zen ettelijke honderdduizenden personen zijn die een tijdelijke (deeltijd-)baan bezetten. En passant zijn ervarings-, praktijk en leerplaatsen omgezet in banen. Via de doorstroomregeling blijkt een bijzondere terugploegregeling van kracht te zijn geworden, die van de geplaatste werklozen (deel- tijd-)werkers maakt. Zij mogen dan wel blijven zoeken naar een reguliere baan, en kunnen als werkzoekenden ingeschreven blijven, maar zij hebben werk en zijn dus niet werkloos.

Tal van deze werkers zullen niet kunnen bestaan van de opbrengst van de gewerkte uren en zullen een beroep moeten doen op een (aanvullende) bijstandsuitkering. Van anderen wordt het ar­ beidsloon rechtstreeks (voor bepaalde tijd) ge­ subsidieerd. Er lijkt zodoende een circuit van werkenden te ontstaan voor wie het arbeidsloon (ongesubsidieerd) niet toereikend zal zijn om economische zelfstandigheid te verwerven en die

binnen arbeidsorganisaties slechts de status van hulpkracht hebben. De facto betekent dit het einde van het minimum(week)loon, waarmee een oude wens van ondernemersorganisaties in vervulling gaat. Daar bestaat al geruime tijd de opvatting dat het minimumloon een behoefte- loon is dat door de overheid moet worden gegarandeerd, omdat van ondernemingen niet verwacht kan worden dat zij meer betalen dan het prestatieloon (zieNCW, 1984).

Het kabinet wil de zelfredzaamheid bevorderen, maar geeft niet aan met welke instrumenten. Het meest voor de hand liggende instrument ‘werken met behoud van uitkering’ wordt aan banden gelegd. Zelfredzaamheid is niet meer dan de uitkomst van een collectieve therapie op gedragstheoretische basis met de overheid als therapeut die de straffen en beloningen doseert.

Aanhangers van de duale economie bepleiten de bevordering van zelfvoorzienende activiteiten. Hoewel dit verwant lijkt aan zelfredzaamheid, bedoelt men toch iets anders. Zelfvoorziening verwijst naar een levensstijl gebaseerd op zelf- doen en ‘zelfzorg’; het drukt een concreet streven uit naar collectieve vormen van werk en van hulp­ verlening binnen communale samenlevingsvormen. 3. Werkloosheid en zelfvoorziening

3.1. Inleiding: de filosofie van de duale economie De term duale economie verschilt van het gang­ bare gebruik. Hij is niet gebaseerd op een indeling in bijvoorbeeld een technologisch geavanceerde en een traditionele sector, maar op een onder­ scheid tussen de sfeer van de noodzaak (dat wil zeggen de sfeer die wordt beheerst door de dwang om te voorzien in dagelijkse levensbehoef­ ten) en de sfeer van de vrijheid (dat wil zeggen de sfeer waar keuzevrijheid bestaat en waar fantasie en verlangens een rol kunnen spelen). De term duale economie verwijst naar een samen­ leving waar mensen zich kunnen ontplooien, juist omdat ze tot beide sferen behoren (Gorz,

1985).

Tegen deze achtergrond heeft het gezichtspunt van de duale economie betrekking op de verhou­ ding tussen betaalde (loon-)arbeid en on(anders)- betaalde arbeid. Het kernprobleem is de maat­ schappelijke beheersing van de inkrimping van de loonarbeid (formele sector). Met enige overdrij­ ving zou men kunnen spreken van de these van de afsterving van de formele sector, door selec­ tieve groei op onderdelen en nulgroei voor het geheel. Dit moet worden gerealiseerd door produktiviteitsstijgingen niet als loonruimte maar als eigentijdsruimte te benutten. Tegenover een situatie van voltijd baanbezitters en voltijd haanlozen, wordt gestreefd naar participatie van (in principe) iedereen in zowel de formele als de informele sector, te realiseren via arbeidstijdver­ korting. Verder moet de formele sector zich dienstbaar maken aan de informele sector door toelevering van intermediaire produkten, klein­ schalige produktiemiddelen en milieuvriendelijke energiebronnen (Berger, 1984).

Dit gezichtspunt is niet ontwikkeld in reactie op de massa-werkloosheid. Het is voortgekomen uit de kritiek op een samenleving die, in deze opvat­ ting, de menselijke maat uit het oog heeft verlo­ ren, geteisterd wordt door milieurampen en afste­ vent op de finale (kem-)oorlog. De verzorgings­ staat is tevens een atomaire staat; een slechts door technocratische idealen geïnspireerde sa­

menleving. De groei van de publieke dienstverle­ ning betekende in feite de omzetting van eertijds onbetaalde (en dus autonome) arbeid in betaalde arbeid, een ontwikkeling naar een nieuwe ar­ beidsdeling waarbij steeds meer levenssferen on­ der curatele van door de staat betaalde deskun­ digen zijn gekomen (zie bijv. Huber, 1983). Als strategisch concept verwijst de duale econo­ mie naar de noodzaak en mogelijkheid van een mentaliteitsverandering, een verandering in con­ sumptiepatronen en levensstijl. Centraal staat de stelling dat het mogelijk is minder (betaald) te werken en (toch) beter te leven. ‘We zouden min­ der loonarbeid in en voor het systeem verrichten en meer autonome arbeid in en voor de eigen ge­ meenschap (...). We zouden minder geld verdie­ nen, maar ook minder nodig hebben, omdat er meer collectieve zelfverzorging bestaat’ (Huber,

1983, blz. 48).

3.2. De groei van de informele produktie Wordt in christendemocratische kringen de in­ dustriële modernisering toegejuicht, maar de cul­ turele modernisering verworpen, bij de aan­ hangers van de duale economie ligt dit precies anders om. Met de these van de ‘afsterving van de formele sector’ plaatsen zij zich binnen de ‘grenzen aan de groei’ traditie. Evenals de aan­ hangers van de ‘economie van het genoeg’ hul­ digen zij de opvatting dat economische groei als maatstaf voor maatschappelijke vooruitgang haar grenzen heeft bereikt. Maar meer nog dan op de toenemende kosten aan de produktiezijde leggen zij de nadruk op de afnemende meeropbrengsten aan de consumptiezijde (zie ook Hirsch, 1976). Voorop staat de idee dat creativiteit, fantasie en scheppingsdrang alleen buiten de sfeer van de betaalde arbeid tot gelding gebracht kunnen worden. De betaalde arbeid heeft een instrumen­ tele betekenis. Waardevolle arbeid kan men slechts in de eigen arbeidstijd scheppen. Daarom zou men een basisinkomen in moeten voeren, waardoor ieder vrij zou zijn in de invulling van zijn arbeidstijd.

Maar ook onder jongeren die deze radicale bagage niet meetorsen ontstaan verwante levensstijlen. Zo zijn er talloze jongeren die een willekeurig baantje nemen om geld te verdienen en daarnaast (soms met gebruikmaking van de nieuwste tech­ nologieën) werken aan artistieke of anderszins ‘ontplooiende’, maar in elk geval zelf gekozen, bezigheden, die plezier, voldoening en respect opleveren en misschien ooit in een carrière zullen resulteren. Men hoeft daarom niet per se de uto­ pie van de duale economie aan te hangen om in

de groei van de informele sector elementen van een voorafschaduwing van de toekomst te zien. Dat de informele sector aan betekenis wint, is ook de conclusie van Gershuny (1978). Uit diens onderzoek naar de ontwikkeling van consumptie- en werkgelegenheidspatronen bleek dat een groeiend deel van de gezinsbestedingen bestaat uit de aanschaf van materiële goederen waarmee zelf diensten worden geproduceerd. Deze uit­ komst staat in contrast met de zogenaamde these van de historische mars door de sectoren, volgens welke de industriële samenlevingen op weg zijn naar een dienstensamenleving en die derhalve voorspelt dat consumptieve uitgaven voor diensten een toenemend deel van de gezinsbud­ getten zullen vormen. Niet de diensteneconomie maar de zelfbedieningseconomie lijkt in het ver­ schiet te liggen. Tegenover de these van de mars door de sectoren heeft Gershuny de these van de opeenvolging van voorzieningswijzen opgewor­ pen. Dit noemt hij sociale innovatie. Concreet wil dit zeggen dat hij aanneemt dat zich een nieuwe voorzieningswijze (zelf doen) zal voegen naast de bestaande voorzieningswijze (laten doen). Door de nieuwste technologische ontwik­ kelingen zal in de toekomst een grotere stroom van kleinschalige produktiemiddelen ter beschik­ king komen van de producerende consument. Volgens Gershuny ligt de materiële basis van de informele sector in de ongelijke ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit in de voortbrenging van goederen en diensten. Omdat de stijging van de arbeidsproduktiviteit van de dienstenvoor­ ziening lager is, stijgen hier - bij gelijke loon­ ontwikkeling — de prijzen sneller. Het is dan voordeliger materiële goederen aan te schaffen waarmee men zelf, door toevoeging van onbe­ taalde arbeid, diensten kan voortbrengen. 3.3. De allocatie van arbeidstijd

Voor de aanhangers van de duale economie geldt de ‘economie van het genoeg’ ook voor de pu­ blieke dienstverlening die wordt vereenzelvigd met sociale normering en politieke controle. Het duaal-economisch streven is gericht op een vermindering van de afhankelijkheid van de markt- en staatsvoorziening en op een verruiming van de zelfvoorziening. Ieder zou op grond van eigen voorkeuren zijn arbeidstijd over betaalde en onbetaalde uren moeten kunnen verdelen; flexibele arbeidscontracten zijn daarom ge­ wenst.

Een centraal vraagstuk in de duaal-economische optiek is daarom de (optimale) allocatie van arbeidstijd. Dat is een onderwerp waarover ook

Gershuny zich heeft uitgelaten en hoewel hij zich niet tot de school van de duale economie bekeerd heeft, verdient zijn uiteenzetting hier aandacht. Evenals de meeste economen vertrekt hij vanuit individuen die nutsmaximalisatie nastreven. Maar in plaats van het offer aan vrije tijd af te wegen tegen het loon, worden de opbrengsten van on­ betaalde arbeidsuren vergeleken met het loon. Voor de opbrengsten van de onbetaalde arbeids­ tijd wordt het uurloon dat men iemand voor zijn diensten moet betalen als schaduwprijs genomen. Individuen zullen het uurloon dat zij kunnen ver­ dienen vergelijken met het uurloon dat zij (anderen) moeten betalen. Valt het verschil positief uit dan zal men streven naar meer be­ taalde uren, valt het verschil negatief uit dan is het voordeliger meer zelf te doen (Gershuny,

1983).

Men kan natuurlijk tegenwerpen dat het niet juist is de arbeidsproduktiviteit van een ‘aanklunge­ lende’ doe-het-zelver te vergelijken met die van een vakman. En dat derhalve uurlonen niet zon­ dermeer aan elkaar gelijk te stellen zijn, omdat de vakman het werk nu eenmaal sneller en beter doet. Dit is een correcte tegenwerping, maar het is nu juist op dit punt dat Gershuny’s empirische bevindingen relevant worden. Gershuny leidt uit deze bevindingen af dat de technologische ont­ wikkeling de arbeidsproduktiviteit van de onbe­ taalde arbeid heeft verhoogd en zal blijven ver­ hogen, waardoor de substitutie van betaalde en onbetaalde arbeidsuren steeds meer als keuze­ mogelijkheid aan de maatschappelijke horizon verschijnt. De invoering van een basisinkomen zou de substitutie van betaalde en onbetaalde arbeidsuren vergemakkelijken en zodoende de flexibiliteit op de arbeidsmarkt vergroten. Toch valt er wel iets op de redenering van Gershuny af te dingen. Zo lijkt het beter om niet individuen maar huishoudens als eenheid van ana­ lyse te nemen (zie Pahl, 1984). Bovendien bevat de redenering van Gershuny een inherente tegen­ strijdigheid. De keuze voor meer zelfdoen wordt enerzijds bepaald door de positie in de in- komenshiërarchie (des te lager, des te meer zelf doen) en anderzijds door de beschikking over huishoudelijke ‘kapitaalgoederen’ (des te meer, des te meer zelf doen). Het zal duidelijk zijn dat deze factoren met elkaar in botsing komen naar­ mate iemand een lagere positie in de inkomensrij inneemt (en dus niet over het inkomen beschikt om zich dergelijke kapitaalgoederen aan te schaf­ fen). De redenering gaat dus alleen op voor die inkomensgroepen waar deze factoren niet botsen. Daarmee is tevens een aanwijzing gevonden hoe

ook voor de lagere inkomensgroepen de keuze­ mogelijkheden vergroot kunnen worden.

3.4. Werkloosheid en sociale innovatie

In het duaal-economisch denken speelt werkloos­ heid geen rol bij de verklaring van de groei van de informele produkte. De prijsverhouding tussen goederen en diensten bevordert dat men goede­ ren aanschaft om zelf diensten te produceren. Dit vereist toevoeging van onbetaalde arbeid. Maar er is ook een streven naar zelfvoorziening als onderdeel van een sobere, maar ook meer autonome levensstijl. Voorop staat dat men zin­ vol bezig wil zijn; indien men daar ook van kan bestaan is dat meegenomen. Loonvorming wordt wel nagestreefd, maar is geen hoofddoel en vaak ook nog niet haalbaar. Als voorzieningswijze is zelfvoorziening nadrukkelijk complementair aan de voorziening via de markt- en de publieke sec­ tor.

Vauit het duaal-economisch perspectief is werk­ loosheid te beschouwen als een vorm van ge­ dwongen arbeidstijdverkorting die zeer ongelijk verdeeld is. Een algemene arbeidstijdverkorting zou aan deze ongelijke verdeling een einde kun­ nen maken en voor elk individu de noodzakelijke koppeling tussen betaalde en onbetaalde arbeids­ tijd herstellen. Onbetaald en betaald werk zijn immers geen volkomen substituten van elkaar. Zelfvoorzienende activiteiten vereisen ook geld en dit kan alleen uit een baan of uit een eigen bedrijf komen.

Werkloosheid legt aan degenen die hier direct mee te maken hebben een sterke druk op om tot een grotere mate van zelfvoorziening te komen. Maar het is een bekend gegeven dat de meest kansarme werklozen nauwelijks betrokken zijn bij informele produktieve activiteiten. Zij missen het geld voor de benodigde materialen en gereed­ schappen en vaak ook de kennis en de contacten. Wat nodig is, is niet altijd (voor ieder) mogelijk. In het huidig werkloosheidsbeleid wordt dit di­ lemma tegemoet getreden vanuit een onthou- dingsfïlosofie; niets doen moet de prikkel ver­ schaffen om zelf de gevolgen van werkloosheid op te vangen. Prikkels zijn nuttig waar keuze­ mogelijkheden bestaan, maar waar deze ontbre­ ken en slechts de dwang van de situatie regeert, versterken prikkels de noodzaak maar niet de mogelijkheden.

Zelfvoorziening is eigenlijk een combinatie van zeiïdoen en ‘zelfzorg'. In de praktijk hebben de activiteiten voornamelijk betrekking op indivi­ duele en collectieve vormen van zelfdoen en het lijkt daarom verstandig de term zelfvoorziening

op deze beperkte manier te interpreteren. Bij zelfvoorziening is het dan niet alleen van belang wat men (zelf) kan. Men kan immers niet alles, het is ook van belang wie men kent. Men moet opgenomen zijn in netwerken waar vrijwillige wederzijdse verplichtingen bestaan. Zelfvoorzie­ ning impliceert de beschikking over economisch, sociaal en cultureel ‘kapitaal’. Zelfvoorziening veronderstelt met andere woorden niet alleen ‘resource’-ontwikkeling, maar ook netwerkont­ wikkeling. Dit zou men tot inzet moeten maken bij de ontwikkeling van de zorgfunctie in het werkloosheid sbeleid.

Een sociaal innovatief werkloosheidsbeleid pro­ beert zowel de belemmeringen weg te nemen die (her-)intrede in de betaalde sector verhinderen, als de voorwaarden te creëren om de produkti- viteit van de onbetaalde arbeid te verhogen. Wil men zelfvoorziening aldus stimuleren, dan zul­ len financiële en materiële hulpbronnen ingezet moeten worden en ook educatieve voorzieningen voor educatie in (collectieve) zelfvoorziening (scholingsbeleid). Nog beter zou het zijn wanneer het werkloosheidsbeleid geflankeerd zou worden door een economisch herstelbeleid dat zich tot alle voorzieningswijzen uitstrekte. Sociale inno­ vatie is dan in concreto een pleidooi om de aan- bodseconomie voor de marktsector aan te vul­ len met een aanbodseconomie voor de informe­ le sector. Dit zou de nood onder de werklozen kunnen verzachten, op den duur de substitutie van betaalde en onbetaalde arbeidsuren kunnen vergemakkelijken en daarmee de keuzevrijheid bij flexibele arbeidscontracten verhogen.

Sociale innovatie biedt een belangrijke oriën­ tatie voor de inrichting van het werken met be­ houd van uitkering. Maar bij de implementatie van de zorgfunctie moet rekening gehouden worden met de sporen die de werkloosheid reeds heeft achtergelaten. Aandacht voor dit gegeven vindt men terug in de buurteconomische benade­ ring van het werkloosheidsvraagstuk. De buurt­ economische invulling van de zorgfunctie kan omschreven worden als het inzetten van econo­ mische instrumenten om sociale netwerken in lokale gemeenschappen, die ernstig door werk­ loosheid zijn getroffen, te behouden, te verster­ ken of te ontwikkelen.

4. Werkloosheid en samenlevingsopbouw

4.1. Inleiding: lokale arbeidsmarkt en werkloos­ heid

Het (Noordamerikaanse) concept van de buurt- economie is nauw verbonden met een theorie van

de stedelijke arbeidsmarkt, die in de jaren zestig in de VS werd ontwikkeld. Aanleiding was de blijvende en hoge werkloosheid onder minder­ heidsgroepen in de grote steden, ook wanneer er veel vraag was op de arbeidsmarkt. Groots opge­ zette scholingsprogramma’s bleken weinig effec­ tief te zijn. (Hall, 1971). Uit nader onderzoek bleek dat het uitgangspunt van deze scholingspro­ gramma’s onjuist was. In tegenstelling tot de verwachting bleek het probleem voor veel men­ sen niet te zijn dat men geen baan kon krijgen. In tegendeel, men wisselde juist vaak van baan, men kon kennelijk een baan niet vasthouden. De hoge werkloosheidspercentages waren mede opge­ bouwd uit een groot aantal werkloosheidsperio­ den van betrekkelijk korte duur: er bestond een hoge frequentie van in-, uit- en herintrede (Hall, 1970). Het was voor veel leden van deze minder­ heidsgroepen kennelijk moeilijk een reguliere car­ rière op te bouwen op de arbeidsmarkt. Regelma­ tig werden perioden met een baan afgewisseld door perioden van werkloosheid.

De ruimtelijke concentratie van deze minder­ heidsgroepen bevorderde de ontwikkeling van subculturele levensstijlen, waarin een baan een andere betekenis kreeg. Wanneer werken een on­ regelmatige terugkerende activiteit wordt, dan heeft men niet een baan maar tal van banen, van ongelijke duur. Een baan verliest dan de beteke­ nis van een primaire activiteit: van een beroep. De beschikbare banen waren bovendien van slechte kwaliteit; vaak hielden werkgevers zich niet aan wettelijke voorschriften. Er ontstond zo­ iets als een ‘getto-economie’ bestaande uit mar­ ginale en illegale bedrijven en gekenmerkt door zwart en grijs werken. Een uitvloeisel van de get­ to-economie was het ontstaan van een ‘getto- cultuur’. Naarmate individuen meer opgesloten raakten in deze getto-levensstijl verminderden hun kansen op betere banen. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken is het buurteconomisch con­ cept geïntroduceerd als een sociaal-economische ontwikkelingsstrategie van onderaf.

4.2. Buurteconomie

Het begrip buurteconomie kent een bescheiden en een meer pretentieuze variant. In het eerste geval gaat het om het stimuleren van lokale werkinitiatieven. Deze worden omschreven als werkprojecten, die

— ontstaan uit een combinatie van lokale be­ hoeften, mogelijkheden en capaciteiten; — worden opgezet als onderdeel van een bredere

strategie van buurtontwikkeling (zie Beke- mans, 1983).

Lokale werkinitiatieven zijn te beschouwen als experimenten in economische ‘zelfhulp’ binnen lokale gemeenschappen. Ze vormen de spil van een sociaal beleid, dat zich ten doel stelt sociale doelstellingen te realiseren met behulp van economische instrumenten. De sociale doel­ stellingen hebben betrekking op het versterken, in stand houden en uitbouwen van sociale net­ werken. Bij de economische instrumenten gaat het om de creatie van (tijdelijke) arbeidsplaatsen om sociaal-nuttige goederen en diensten voort te brengen voor de niet-koopkrachtige vraag. In de pretentieuze variant van buurteconomie gaat het om meer dan het opzetten van klussen- collectieven, buurtwerkplaatsen, ruilwinkels e.d. Men streeft naar het vergroten van het econo­ misch draagvlak door beheersing van de geld- en goederenstromen in en uit de buurt en het stimu­ leren van het produktieve potentieel in de buurt. Buurteconomie krijgt meer het karakter van een sociaal-economische ontwikkelingsstrategie, ge­ richt op vergroting van de buurtkringloop door het bestrijden van de economische ‘lekkage’ en door het opzetten van buurtbedrijven, buurtont- wikkelingsmaatschappijen e.d. (zie Werkgroep 2000, 1983).

De variant van de lokale werkinitiatieven is geba­ seerd op ervaring in het UK. Onervarenheid en onvoldoende steun van de overheid (en soms tegenwerking) hebben resultaten in de weg ge­ staan. De problemen in buurten die geteisterd worden door omvangrijke werkloosheid zijn vaak ook te groot en de lokale werkinitiatieven te marginaal om het proces van buurtverval te keren. Daar staat tegenover dat dergelijke initia­ tieven als het ware pionierswerk verrichten en er langzamerhand een ondersteuningsstructuur (in de vorm van buurtwerkplaatsen, projectbureaus en buurtbedrijvencentra) van de grond komt (Knight en Hayes, 1981).

De variant van de buurtontwikkelingsstrategie is geïnspireerd door experimenten in de binnen­ steden in de USA. Deze benadering lijkt teveel gebaseerd op de idee van een buurteconomie- op-eigen-kracht om levensvatbaar te zijn. De projecten kennen echter tal van soortgelijke pro­ blemen, ongeacht het etiket wat er op staat. Veel tijd gaat verloren met het aanboren van financiële bronnen. Een ander probleem is het conflict tussen sociale en economische doelstellingen, in het bijzonder wanneer naar loonvorming wordt gestreefd (Knight en Hayes, 1982). Naar­ mate het succes van lokale werkinitiatieven (door subsidiegevers) wordt afgemeten aan de kans op economische zelfstandigheid, wordt de proble­

matiek van lokale werkinitiatieven ingeperkt tot de problematiek van starters zonder kapitaal en zonder ondernemerservaring (bijv. Boekema en Verhoef, 1984).

Economisch kansrijke projecten krijgen dan voor­ rang en het conflict tussen economische en so­ ciale doelstellingen wordt opgelost ten koste van de laatste. De overgang van een buurt- naar een bedrijvenontwikkelingsstrategie treft men ook aan in het buurteconomisch circuit. Zo heeft de KOM (Kleinbedrijf Ontwikkelings Maatschappij in Amsterdam) het idee van een buurtontwik­ kelingsstrategie losgelaten en is zich gaan richten op startende bedrijven in plaats van op het be­ heersen van geld- en goederenstromen door buurtorganisaties (Klap en Krozer, 1984). In het navolgende worden onder buurtecono- mische activiteiten al die, al of niet bedrijfsmatig opgezette, lokale werkinitiatieven verstaan, waar werklozen met behoud van uitkering produceren voor een niet- of laag koopkrachtige vraag. Even­ min als bij de ‘nieuwe collectieven’ ligt de nadruk op marktgerichte activiteiten. De voorziening van goederen en diensten is geen doel op zich zelf, maar evenzeer een middel om sociale netwerken in buurten, getroffen door hoge werkloosheidspercentages, te behouden of te ver­ sterken. Lokale werkinitiatieven kan men dus be­ schouwen als werkplaatsen en netwerken waar mensen hun inspanningen en behoeften coördine­ ren. Het gaat hierbij om vormen van economische ‘zelfhulp’. A priori is er geen reden waarom dit niet zou kunnen worden uitgebreid naar vormen van ‘zelfzorg’, bijv. in het verlengde van publieke voorzieningen. Idealiter zou men buurteconomie kunnen opvatten als een verzorgingsstelsel in eigen beheer, met gebruikmaking van professio­ nele hulpverleners en gesubsidieerd door de overheid. Dit is echter de aanduiding van een verderliggend perspectief; ‘zelfzorg’ is doel, geen middel. Actueel is het tekort aan publieke voorzieningen.

4.3. Werkloosheidsbeleid en gemeenschapsont­ wikkeling

De omvang van de langdurige werkloosheid in de grote steden is al vaak onder de aandacht ge­ bracht (zie Min. van SZW, 1984). Maar ook in de grote steden is de werkloosheid geconcentreerd in bepaalde wijken (Huizinga, 1978). De cumu­ latieve effecten van werkloosheid, bestaanson- zekerheid en criminaliteit tasten vooral het leefklimaat aan van specifieke lokale gemeen­ schappen. Door de absolute omvang van de pro­ blemen ontstaat een gecompliceerd patroon van

samenhangende problemen. Deze samenhang in problemen betekent dat ze elkaar versterken en dat een geïntegreerde aanpak nodig is, dat wil zeggen een samenhang in maatregelen en voor­ zieningen. Mensen zonder baan vormen geen homogene groep. Er bestaan grote verschillen in achtergrondsproblemen, arbeidsmarktperspec­ tieven en materiële omstandigheden. Het beleid moet met deze diversiteit en deze samenhangen rekening houden.

De toepassing en ontwikkeling van de zorgfunc- tie in het werkloosheidsbeleid moet daarom op lokaal niveau gestalte krijgen. Doelstelling hier­ bij zou gemeenschapsontwikkeling moeten zijn, dat wil zeggen de ondersteuning van collectieve produktieve inspanningen binnen lokale gemeen­ schappen, naar het voorbeeld van de lokale werk- initiatieven (zie ook OECD, 1985). De combi­ natie van zorg- en herintredefunctie moet voor­ komen dat men de informele sector afsluit van de formele. Doorstroming naar de formele sec­ tor kan een expliciet doel zijn van sommige lo­ kale werkinitiatieven, bijvoorbeeld als een star- tersproject of als een werk/leerproject. Ook samenwerking met het bedrijfsleven bij terug- ploegexperimenten, bijvoorbeeld in het kader van stadsvemieuwingsactiviteiten moet mogelijk zijn. Men kan zelfs overwegen om bewoners niet alleen te betrekken bij de plannings- en ontwerp­ fase, maar ook bij het beheer van de woning­ voorraad (c.q. bij onderhoudsactiviteiten), of zelfs bij de bouw. Bouw- en hulpmaterialen, complete in- en afbouwpaketten en gespeciali­ seerde werktuigen zouden bewoners ter beschik­ king gesteld kunnen worden. Dergelijke combina­ ties van terugploeg- en zelf-doen experimenten worden in het buitenland toegepast (De Vocht,

1984).

Dit alles vereist een integratie van uitkerings-, arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid op lo­ kaal niveau. Wil een dergelijk beleid van de grond komen, dan vergt dit deels meer bevoegdheden op lokaal niveau, deels meer coördinatie op rijksniveau (zie Van Kessel en Remmits, 1985). Een (veel) verder reikend perspectief is om de sector van de onbetaalde arbeid te zien als een derde voorzieningswijze. Een voorzieningswijze die zich onderscheid van de marktsector omdat het niet om marktgoederen (koopkrachtige vraag) handelt en van de publieke sector omdat het gaat om voorzieningen in eigen beheer, die verbonden zijn met de eigen sociale subcultuur. Lokaal beleid zou dan de coördinatie omvatten van voorzieningswijzen, die ieder hun eigen doel­ stellingen en mogelijkheden hebben. Men zou

zich daarbij kunnen voorstellen dat de markt­ sector de gemeenschapssector voorziet van hulp­ middelen, materialen en energie (zie bij. Stretton, 1976). De publieke sector zou aanvullende voor­ zieningen tot stand moeten brengen, zoals col­ lectieve werkplaatsen, bedrijvencentra, gereed- schapuitleencentra, databanken, scholingsvoor­ zieningen e.d.; kortom een infrastructuur. ‘Resource’- en netwerkontwikkeling zijn centrale taken voor het lokale beleid.

5. De toekomst is anders

5.1. Naar een integratie van formele en informele activiteiten

In brede kring bestaat, om uiteenlopende re­ denen, een aversie tegen werken met behoud van uitkering. De één is bevreesd voor verdringings­ effecten, de ander voor concurrentievervalsing. Verdringing van betaalde arbeid treedt vooral op bij werken met behoud van uitkering binnen arbeidsorganisaties (de weg die het kabinet heeft ingeslagen). Buiten arbeidsorganisaties kan wer­ ken met behoud van uitkering alleen indirect, nl. via concurrentievervalsing, tot verdringing leiden. Omdat lokale werkinitiatieven zich niet op een marktvraag richten is de kans hierop niet groot. Het Centraal Instituut voor het Midden en Kleinbedrijf vond op grond van een onder­ zoek onder niet-loonvormende en loonvormende (maar niet kostendekkende, dus gesubsidieerde) arbeidsprojecten slechts een geringe potentie tot concurrentievervalsing en constateerde dat ‘... concurrentie- en budgetvervalsing kan worden voorkomen door het stellen van regels.’ (CIMK, 1984, blz. 76) Via de toetsingsprocedure zijn de regels echter zo scherp gesteld dat het niet waarschijnlijk lijkt dat lokale werkinitiatieven gefiatteerd zullen worden.

Ook bestaat de vrees dat het toestaan van werken met behoud van uitkering het zwart werken zal witten, zonder dat de concurrentievervalsing wordt weggenomen. Deze angst doet enigszins geforceerd aan, omdat tot dusver niet is gebleken dat werklozen een groot aandeel hebben in het zwarte arbeidscircuit. Onderzoek wijst uit dat de meest succesvolle zwartwerkers ook een baan hebben (‘second jobbers’). Via deze baan leggen zij de contacten met hun klanten. De groei van het geldvolume van het zwarte arbeidscircuit kan daarom niet op het conto van de werkloze zwart­ werkers geschreven worden. Gemiddeld zijn hun zwarte bijverdiensten eerder gedaald dan gestegen en naar schatting reiken de verdiensten niet uit boven een bedrag van ƒ700 per jaar (Kazemier en Van Eek, 1986).

De verklaring voor de groei van de ‘schaduw- economie’ (waaronder ook de fiscale fraude is begrepen) berust volgens de meeste analyses dan ook niet op de gestegen werkloosheid, maar op de gestegen belasting- en premiedruk en op het teveel aan regels (de loketteneconomie). Het me­ chanisme dat verantwoordelijk wordt gesteld voor de verschuiving van formele naar zwarte activiteiten is het zgn. ‘wig-mechanisme’. De ‘wig’ is het verschil tussen netto- en brutoloon c.q. het verschil tussen wat de één bij een transactie verdient en de ander bij een transactie moet betalen. Des te groter het verschil des te hoger zijn de op brutobasis berekende prijzen vergele­ ken met de verdiende (netto-) inkomens. Vooral de arbeidsintensieve (dienstverlenende) activi­ teiten dreigen zich uit de formele markt te prij­ zen. Zij verplaatsen zich naar de schaduwsector, waar de brutolasten worden ontdoken, waardoor de transacties zowel voor consument als voor producent voordeliger zijn.

De beste manier om het zwarte arbeidscircuit te bestrijden is het versmallen van het bruto- nettotraject. Ook uit het oogpunt van werkloos­ heidsbestrijding zou dit een goede zaak zijn. Daartoe staan twee wegen open: men verlaagt zonder meer de brutolasten of men kiest een an­ dere heffingsgrondslag dan de factor arbeid. Een keuze voor de eerste weg zal gevolgen hebben voor de positie van de uitkeringsgerechtigden. De groei van de lastendruk is de laatste jaren immers vooral veroorzaakt door de stijging van de sociale zekerheidsuitgaven. Verlaging van deze lasten­ druk zal dus gevolgen hebben voor de sociale uit­ keringen, tenzij men een uitweg zoekt waarbij het ‘wig’-mechanisme wordt geneutraliseerd zon­ der daarvoor de sociale zekerheid te offeren. Een dergelijke uitweg kan gevonden worden in een andere heffingsgrondslag voor de sociale zeker­ heid. Dit lijkt structureel de beste oplossing om­ dat het onverstandig is juist de produktiefactor die overvloedig beschikbaar is zwaar te belasten. Men kan (in navolging van bijv. Denemarken) overgaan tot fiscalisering van de sociale zeker­ heid (bijv. via de btw). In feite worden de lasten dan weggemasseerd omdat ze terugkeren via de prijzen, maar hier staat een aantal voordelen tegenover. Het ‘wig’-mechanisme vervalt, de lasten worden niet eenzijdig bij de uitkeringsge­ rechtigden gelegd en men kan verschillende tarieven hanteren. Zo kan men een laag (of n u l ­ tarief leggen op (bepaalde) arbeidsintensieve, dienstverlenende activiteiten en bijvoorbeeld een hoog tarief op materiaal-intensieve activi­ teiten. In plaats van de informele sector te be­

strijden, zou een dergelijk beleid de integratie van de informele sector bevorderen. De elimina­ tie van de keuzemogelijkheid tussen ‘wit’ en ‘zwart’ laten doen, betekent de overgang naar de situatie van Gershuny: alleen de keuzemogelijk­ heid tussen laten doen en zelf doen resteert. Een dergelijke aanpak leidt in eerste instantie niet tot een verlaging van de collectieve lasten­ druk, maar tot een andere financieringswijze. Maar indien de verlaging van de loonkosten de arbeidsinzet bevordert, dan zal de premiedruk vanzelf afnemen.

Ook nu weer moet geconstateerd worden dat het kabinet een andere weg inslaat. Om de inzet van arbeid te vergroten heeft het gekozen voor de strategie van de flexibilisering van de arbeid. Dit resulteert in een werkloosheidsbeleid dat een combinatie is van (een aanbodsgerichte) arbeids­ marktpolitiek en sociale zekerheidsbeleid. Om de arbeidsinzet te verhogen worden (overbodige, maar ook beschermende) regels afgeschaft en de (laagste) lonen verlaagd, om de inzet van de werklozen (de zoekactiviteit) te vergroten wor­ den de uitkeringen verlaagd en het regime ver­ scherpt. Waar dit beleid ook in mag resulteren, één ding is wel zeker: het zwart werken zal niet verdwijnen.

5.2. Van ‘wig-mechanisme’ naar ‘poverty-trap’ Wat verbazing moet wekken is niet dat er werk­ lozen zijn die zwart bijverdienen, maar dat het er zo weinigen zijn. Werklozen hebben immers een sterk motief om zwart bij te verdienen omdat extra inkomsten op de uitkering verhaald wor­ den. In deze zin zitten werklozen opgesloten in een ‘poverty-trap’. Diegenen die de positie van hulpkracht innemen kunnen niet meer verdienen dan een uitkering, terwijl de bijstandswerkers die meer uren zouden kunnen gaan werken en dus meer betaald zouden krijgen er in bijstand op achteruit zullen gaan en dus op hetzelfde in­ komensniveau blijven steken. Wat ligt er dan meer voor de hand dan dat zij in allerlei zwarte activiteiten compensatie gaan zoeken?

Het kabinet mag zich dan wel tot doel gesteld hebben om het zwarte circuit de wind uit de zeilen te nemen door de bestrijding van het ‘wig- mechanisme’, maar de wijze waarop het dit, via het arbeidsmarkt- en het sociale zekerheidsbeleid, ten uitvoer brengt, versterkt weer een ander mo­ tief tot zwart werken.

5.3. Het einde van het gouden tijdperk van de loonarbeid

Traditioneel was de arbeid die door de huis­

houdens werd verricht een mengeling van zelf­ voorziening, loonarbeid en onregelmatige neven­ werkzaamheden. Reguliere, voltijdse loonarbeid was eerder uitzondering dan regel. Het loonin- komen was veelal een aanvulling op de inkomsten (in geld of nature) uit andere bezigheden. Pas in de loop van de 19e eeuw nam de betekenis van de loonarbeid zodanig toe dat het de primaire inkomensbron werd. De periode na de Tweede Wereldoorlog zal misschien ooit geboekstaafd staan als het ‘gouden tijdperk van de loonarbeid’: het tijdperk waar nagenoeg volledige werkgele­ genheid werd bereikt, en waar het loon van de kostwinner toereikend was voor een (gemiddeld) huishouden. Door de huidige economische en culturele ontwikkelingen lijkt dit tijdperk nu definitief achter ons te liggen.

Natuurlijk, het is niet gemakkelijk om ontwik­ kelingen op hun toekomstige waarde in te schat­ ten. Maar het kost niet veel fantasie om op grond van de huidige ontwikkelingen op de arbeids­ markt te voorspellen dat toekomstige patronen van betaalde en onbetaalde arbeid anders zullen zijn dan in het verleden. Afwisselingen van pe­ rioden met een baan door perioden zonder baan zullen zich veelvuldig gaan voordoen, zij het niet voor iedereen. Veel mensen zullen niet hun hele arbeidszame leven een baan hebben, laat staan een baan voor het leven. Bovendien zal de gemid­ delde arbeidsweek voor individuen zich verkorten en de beschikking over betaalde arbeidstijd ook daardoor afnemen. Voor tal van huishoudens zal reguliere loonarbeid weer worden wat het, historisch gezien, meestal is geweest: één van de manieren om inkomen te verwerven, naast zelf­ voorziening, zelfstandig ondernemen en neven­ werkzaamheden.

Nieuwe arbeidspatronen en nieuwe levensstijlen ontwikkelen zich in samenhang. In sommige van deze levensstijlen zal onbetaalde arbeid een belangrijke rol spelen. Zelfvoorziening is echter niet zozeer een overlevingsstrategie van werk- lozen/armen, als wel de uitdrukking van een specifieke levensstijl gebaseerd op de vaardig­ heden, de opbrengsten en de contacten in het da­ gelijkse betaalde werk. De kwaliteit van de be­ taalde arbeid is over het algemeen van grote in­ vloed op de kwaliteit van de onbetaalde arbeid. De segmentering die zich in het formele arbeids­ circuit voortzet, zet zich door in het informele circuit. Het ontstaan van een informeel arbeids­ circuit is daarom niet zonder meer een teken van vooruitgang, ook al wanen sommigen zich in ‘bevrijd gebied’. Voor de verliezers in de strijd

om de (betere) banen is het zwarte arbeidscircuit een laatste toevluchtsoord: een schemerzone,niet alleen in economische, maar ook in culturele zin. Men kan deze ontwikkeling op z’n beloop laten en afwachten wat er gaat gebeuren, men kan er ook op anticiperen en het werkloosheids­ beleid mede tot instrument van samenlevingsop­ bouw maken. ‘In het ene geval verlaat men zich er op, dat de buiten de ineenschrompelende ar­ beidsmarkt verblijvende delen van de bevolking zich er wel door heen zullen slaan, er wel zullen komen en zich wel zullen weten te redden, waarbij zwart werken en kleine criminaliteit zowel als de grofste vormen van uitbuiting en zelfuitbuiting met instemming of schouderopha­ lend op de koop toe worden genomen. In het andere geval, namelijk in het kader van een politieke programmering van de dubbele econo­ mie, gaat het er om hoe die beperkte sfeer van informele arbeid institutioneel kan worden onderkend, gesteund, beveiligd en uitgebouwd.’ (Offe, 1986, blz. 73).

Een dualistisch werkloosheidsbeleid vergt een synergetische visie op de zorg- en herintrede functie. In het kader van de zorgfunctie kunnen werklozen werkervaring opdoen, via de herintre- defunctie kunnen zij verder opgeleid en ge­ schoold worden voor particulieren en publieke arbeidsorganisaties. Maar aangepaste scholings­ voorzieningen (bijv. in de vorm van korte cur­ sussen op de CVY’s) kunnen ook nuttig zijn voor activiteiten in het kader van de zorgfunctie. Wil een dergelijke aanpak echter kans van slagen hebben, dan zal het beleid er in moeten slagen het ‘wig-mechanisme’ te elimineren zonder daar­ door een ‘poverty-trap’ te creëren.

Dit is de uitdaging van een modern werkloos­

heidsbeleid. □

N oot

1. De term ‘derde arbeidscircuit’ verwijst hier naar pro­ jecten voor werken met behoud van uitkering; en is niet zonder meer vergelijkbaar met wat daaronder in België wordt verstaan.

Literatuur

- Bekemans, L. (red.), Local Employment Initiatives,

Maastricht 1983.

- Berger, J., Der Wohlfahrtstaat in der Vollbeschäfti­ gungsklemme, in: M. Ernst-Pörksen (red.), Alterna­ tieven der Ökonomie-Ökonomie der Alternativen,

AS 104, Berlijn 1984.

- Boekema, F. en L. Verhoef, Lokale initiatieven, De­ venter 1984.

- Broeder, A.L. den, Sociale zekerheid en onbeloonde arbeid: uitvoering en dienstverlening tussen wet en werkelijkheid, in Merens-Riedstra,M.S. e.a. (red.),

Werken tussen loon en uitkering, Leiden 1986. - CIMK, Arbeidsprojecten, concurrentie, werkgelegen­

heid, Amsterdam 1984.

- CDA, Wetenschappelijk Instituut, Werkloosheid en de krisis in onze samenleving, Den Haag 1984. - Gershuny, J., A fter industrial society, Londen 1978. - Gershuny, J., Social innovation and the division o f

labour, Oxford 1983.

- Gorz, A., Voorbij de economie. Een kritiek op duaal- economische opvattingen. In: E. van den Abbeele (red.), Ontmanteling van de groei, Nijmegen 1985. - Hall, R.E., Why is the unemployment rate so high at

full employment? Brookings Papers o f Economic Activity, 2 ,1 9 7 0 .

- Hall, R.E., Prospects for shifting the Philipscurve through manpower policy, BPEA 1971.

- Huber, J., Naar een nieuw arbeidsconcept in een nieuw economisch kader, in R. Jacobs, Anders Wer­ ken, Hasselt 1983.

- Hirsch, F ., Social limits to growth, Cambridge (Mass.) 1976.

- Huizinga, J.H., De spreiding van werkloosheid in Amsterdam, EGI-paper XVIII, Amsterdam 1978. - Kazemier, B. en R. van Eek, D e zwarte arbeids­

markt, ESB, 8 okt. 1986.

- Kessel, H. van en A. Remmits, Groot denken op klei­ ne schaal, doctoraalscriptie, IWA, Amsterdam 1985. - Klap, Ch. en J. Krozer, De beperkingen van de buurt-

economie, Marge, 1984/5.

- Knight, B. en R. Hayes, Selfhelp in the inner City,

LVSC, Londen 1981.

- Knight, B. en R. Hayes, The selfhelp economy,

LVSC, Londen 1982.

- Min. van SZW, Werkloosheid in de grote steden, Den Haag 1984.

- NCW, Discussienota inkomensbeleid/minimabeleid,

Den Haag 1984.

- Offe, C., Visies op de toekomst van de arbeids­ markt, Somso-Folia nr. 18, Amsterdam 1986 (1 9 8 3 ). - OECD, Creating jobs at the local-level, Parijs 1985. - Pahl, R.E., Divisions o f labour, Oxford 1984. - Stretton, H., Capitalism, socialism and the environ­

ment, Cambridge 1976.

- V ocht, C. de, Zelfwerkzaamheid en stadsvernieuwing in tijden van economische recessie, KOES, nr. 4, 1984.

- Wachter, M. de en E. Visser, Doelmatigheid intre- dingsbevorderende arbeidsmarktinstrumenten, COB/ SER, Den Haag 1986.

- Werkgroep 2000, Buurteconomie, Amersfoort 1983.