•
I~
BESCHOUWINGZijlicht op
de wetgeving
Door H. van Maarseveen
R
e~elgeving . is in hoofdzaak tesItueren m bureaucratische omgevingen, daar komt zij tot stand. Niet zozeer de politieke bewindvoer-ders maar de bij hen betrokken
amb-tenaren formuleren de regels. Verte-genwoordigende organen vervullen daarbij een legitimerende rol vooral doordat zij fiatteren. Hun initië
-t'ende en amenderen de betekenis is
betrekkelijk gering. Het is daarom van belang het oog te richten op de bureaucratische processen waarin de
Vanzelfsprekend worden in
een beleidsnota onaangename
waarheden vermeden.
boomkwekerijen gekweekte bomen
tenzij in uitzonderlijke gevallen steeds vergunning zou worden ver
-leend. Bij een vergunning zou soms ook een herplantingsverplichting moeten worden opgelegd en soms ook voorschriften tot beperking van hin
-der voor omwonenden.
Eén zo 'n waarheid is dat
de wetgevingsproblematiek
mede beheerst wordt door
bureaucratische
regelmatigheden.
Zijn chef en wethouder waren zeer te
spreken over de korte bepaling en de toelichting. De gemeenteraad vond het een staaltje van heldere, beknop
-regelgeving gestalte krijgt, in die processen wordt een deel van de wetgevingsproblemen gegenereerd.
Het kapverbod
Mijnheer .X was drie jaar geleden medewerker bij de
Afdeling Parken en Beplanting van de gemeente Y, een middelgrote landelijke gemeente. Door politiek rumoer rond het omhakken van een oude kastanjeboom op een particulier landgoed kwam de gemeenteraad tot het oor
-deel dat er een kapvet'bod moest komen. Aan X werd op -gedragen het concept te maken. Bij zijn voorbereidende studie werd al één ding snel duidelijk: het omhakken van
snelgroeiende populieren en wilgen was in geen enkel op-zicht overheidsbemoeienis waard en evenmin het omhak
-ken van te oude, niet-verkochte boompjes op boomkwek
e-l"ijen. Hij ontwierp een kort artikel voor de Algemene
Plaatselijke Verordening, luidende:
1. Het kappen van bomen is vet·boden.
2. Van dit verbod kan ontheffmg worden verleend door B
enW.
3. Het verbod is niet van toepassing op snelgl"oeiende
populieren en wilgen en op bomen in de plaatselijke
boomkwekerijen.
Na een nacht slapen besefte X hoe dom dit voorstel voor zijn eigen cardèt'e was, welke kansen hij hiermede liet li g-gen. Hij maakte een nieuwe concept-bepaling, aldus:
1. Het kappen van bomen is vel"boden, tenzij met vergun
-ning van B en W.
2. Aan een vergunning kunnen voor chriften worden ver
-bonden.
In de toelichting nam hij een passage op dat voor sne
l-gl"oeiende populiel"en en wilgen alsmede voor de in de
Henc van Ma.arseveen is hoogleraar staats-en bestuursrecht acm de
juridische faculteit van de EUR en reda.cteur van het Nederlands
Juristenblad, NJB.
Dit artikel is overgenomen uit het NJB,16 mei 1991, afl. 20 .
te wetgeving en ging graag akkoord. Mijnheer X zat verder op fluweel want:
-hij moest een klein bureau vormen voor de behandeling van de vergunningsaanvragen, die zoals verwacht voor 98% snelgroeiende populieren en wilgen betroffen;
-hij ontwierp beleidsregels inzake wat B en Wals bomen zouden aanmerken;
-hij kreeg twee voor zwaar werk afgekeurde plantsoenme-dewerkers toegevoegd, die de buiteninspectie gingen ver-zorgen met een dienstauto; hij kreeg moeilijkbeden met de boomkwekerijen en moest bevoegdheidsovereenkomsten met hen sluiten inzake algemene vergunningverleningen per kwartaal- elk kwartaal moesten de kwekerijen staten met te kappen bomen indienen waarvoor dan een generale
vergunning werd verleend;
-hij ontwierp een aantal gerichte hinder- en herplantin
gs-voorschriften die per vergunning werden gevarieerd; -hij moest veel vergaderen met collega's van pt'ovincie,
rijkswaterstaat en waterschap over de vernieuwing van bermbomen, die vrijwel uitsluitend snelgroeiende populie -ren en wilgen zijn;
-hij moest Arob-procedures voet'en.
Inmiddels is hij hoofd van het bureau kapvergunningen,
heeft twee administratieve medewerkers en twee insp
ec-teurs met dienstauto ter beschikking, hij geniet respect onder zijn collega's want 'hij heeft iets van zijn baan g
e-maakt', hij is schalen hoger geklommen en zijn perspecti
e-ven zijn florissant. Had X zijn oorspronkelijk concept in
-gediend, dan was hij nog in dezelfde scbaal medewerker
geweest, want zijn werk zou nauwelijks zijn toegenomen: die twintig vergunningszaken per jaar had hij er wel bij kunnen doen. X is een bekwame, creatieve, ambitieuze
ambtenaar en dat is het soort ambtenaar dat men bij de
overheid tegenwoordig graag ziet. Maar men kan redelij
-kerwijze van zo'n ambtenaar niet vergen dat hij zijn werk doet met verontachtzaming van zijn eigen carriére, En zijn
carrière is gebaat bij het uitdijen van taken.
Met dit voorbeeld wordt dan ook deze wetmatigheid bena
-drukt: bestuursrechtelijke wetgeving brengt uitvoeringsa
c---
19
---IDEE - NOVEMBER '91 11 11 11 11tiviteiten en uitvoeringskosten met zich mede waarvan de
omvang recht evenredig is met de ambitie en creativiteit van de wetgevende en uitvoerende ambtenaren. De 'kwali
-teit' van die wetgeving doet daarbij niet zoveel terzake. De WAO
De Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering bedoelt werknemet·s te vet'zekeren tegen de geldelijke gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. De wet is enkele jaren geleden hel'zien met de bedoeling dat de toetreding tot de
WAO zou wOl'den ingedamd. In geen Westeuropees land is
de arbeidsparticipatie zo verbijsterend laag als in Nederland; bovendien bleek wie voor 15% at'beidsonge
-schikt was, voor 100% arbeidsongeschikt verklaard te
worden wegens de overweging dat er voor betl'Okkene toch
geen werk voorhanden zou zijn. Het doel van de wets wijzi-ging is niet bereikt. Integendeel, de instroom in de WAO blijft gestaag toenemen. Dat heeft allel'lei oorzaken. Eén daarvan is het eigen belang van de uitvoeringsorganen. Het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor, in de
wandeling het GAK geheten, waat'aan veel zogenaamde be -ddjfsverenigingen hun administratie hebben opgedt'agen,
is zo'n uitvoeringsorgaan. Het is belast met de impleme n-tatie van de WAO. Stel dat het GAK bij de uitvoering van de gewijzigde wet volgend de bedoelingen van de wetgever het aantal WAO'ers zou weten temg te bl'engen, bijvoor
-beeld tot de helft, wat heeft dat dan voor gevolgen voor het GAK zelf? Dat is eenvoudig: er zullen wegens de vermind
e-ring van de wet'klast vel.e hondel'den personeelsleden -van hoog tot laag- ontslagen moeten worden. Zou het GAK dan zo gek zijn om de wet confot'm de bedoelingen van de we t-gever te implementel'en? Neen dus. Et, is voor het uitvoe -ringsorgaan zo'n ruime beool'delingsmarge dat men zon
-der de wet geweld te hoeven aandoen toch tot een l'oyale
toepassing kan komen. En als de GemeenschappeJjjke
Medische Dienst, die aan het GAK adviseert ovel' de mate
van at'beidsongeschiktheid, veel strengere maatstaven zou aanleggen, komen et' mindet' aanVl'agen om keut'ing en minder aanvragen om voorzieningen, en zal de GMD dus
vele tientallen at'tsen de straat op moeten sturen. Rede Jjj-kerwijze kan de wetgever niet vet'wachten dat uitvoerders
zo in eigen vlees zullen snijden.Wil dit zeggen dat et' c
on-spit'aties bestaan om de WAO te frustreren of dat de uit-voerders aan het frauderen zijn? Neen. Was dat maar zo,
dan kon het vingertje vet'wijtend worden geheven. Maal' zo is het ni.et. Het gaat om iets fundamentelers. Overheids -ot'ganisaties hebben net als pt'ivate ondernemingen het primaire en immanente doel om zichzelf in stand te hou-den, om te overleven, zichzelf te continueren; dat c
ontinu-eren is alleen mogelijk onder de voorwaarde dat de afze t-bare produktie blijft groeien. Dat betekent in het WA O-voorbeeld: hoe meer WAO'ers hoe beter voor het GAK, hoe beter voor het GMD, want hun produktie neemt toe: de produktie van uitket'ingsbeschikkingen, voorzienings -beschikkingen en keuringsadviezen groeit en dus groeit de
organisatie, dus ontstaan betere cat'rière-perspectieven voor het zittende personeel, dus komen er vacatures voor nieuw personeel, nemen management-taken toe, worden
de taken en lasten verzwaard en de beloningen navenant. De WAO is een voorbeeld uit vele. Wil men andere? Hoe complexer de belastingwetgeving, hoe beter voor de bel
as-tingdienst als uitvoerder en dus zal een vereenvoudigi:ng
van de belastingwetgeving onherroepelijk leiden tot een
extra-complicering in de uitvoering. Hoe meet' bijstand
sge-rechtigden, hoe beter voor de Gemeentelijke Sociale
Diensten, want die groeien in personeel en taken, en hun positie in de gemeentelijke dienstenhiërarchie stijgt.
Uitvoelwg van wetgeving is geen automatisme, maar een proces dat in hoge mate gestuurd wordt door het eigen b
e-lang van de uitvoet'ingsorganen. Men kan dit fOl'muleren als een wetmatigheid: hoe minder belang uitvoeringsol'ga
-nisaties hebben bij de doelstellingen van een regeling, des
te mindel' zullen die doelstellingen worden bereikt. Of an-del's: de doeleffectiviteit van een regeling is recht evenre -dig aan het belang dat uitvoeringsorganen bij de doelstel
-lingen hebben. Of nog ingewikkelder: de doeleffectiviteit van een I'egeling is een afhankelijke variabele van het ei -genbelang van de uitvoeringsorganisatie.
De AWW
In 1959 tl'ad de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW)
in werking. Deze volksverzekeringswet garandeer'de onder meer weduwen met kinderen onder de 18 jaar en vrouwen van 40 jaar en ouder die weduwe werden, tot hun 65e een inkomen op minimum-niveau. Het inkomen werd t
oege-kend ook al had zij een hoog arbeidsinkomen. Als zij her
-trouwde verviel de uitkering, maar ontving zij een bruid s-schat ter grootte van een jaal'-uitkering ineens. Later wel'd de regeling uitgebl'eid tot gescheiden vrouwen wiel' ex-man overleed. De regeling paste in de situatie van de 50-er jaren, toen er alleen een Armenwet bestond. Dat het soms
te royaal uitpakte -de miljonairs-weduwe kreeg de uitk
e-I'jng ook-wel'd geaccepteerd om de I'egeling zo eenvoudig
mogeJjjk te houden. Met de invoering van de Algemene
Bijstand wet in 1966 verviel de sociale noodzaak voor de AWW, omdat weduwen die niet in hun levensonderhoud konden voorzien, op bijstand zouden kunnen terugvallen.
Niettemin werd de wet gehandhaafd. Eind 1988 vond de Centl'ale Raad van Beroep dat weduwoaal's op geJjjke voet als weduwen een ar'beidsloos inkomen dienden te ontvan -gen, Daarmede wet'd duidelijk dat de
A
WW geen funda -ment meel' had in de sociale rechtvaat'digheid. Wel dege-lijk dienen mensen die tengevolge van het overJjjden van hun pal'tnel' in behoeftige omstandigheden geraken een bijstandsuitkering te ontvangen, maar er is geen zinnige
reden te bedenken tet' t'echtvaardiging van het geven van
een uitkedng aan een ieder, waarvan de partnet' ovet'lijdt. Et' was dus alle aanleiding om de A WW af te chaffen, zij het met een royale overgangsregeling voor hen die t'eeds een A WW-uitkedng genoten. Dat echter zou betekenen dat beleids- en wetgevingsambtenaren van het Ministede
van Sociale Zaken een deel van hun taken zouden verli
e-zen en het uitvoeringsapparaat bij de Sociale Vet'zek
e-ring bank voor het grootste deel zou moeten afvloeien, Dus werd een nieuw wetsvoorstel ontwOl'pen -de Algemene
Nabestaandenwet- en in maart van dit ja~r bij de Tweede
---
20
---IDEE · NOVEMBER '91,
•
Ka ba! reil plit kOl er gro tig} COIl gev raa stij ba~ ver voe mal Hel De bek trel We tisc zoe den len Hel met len. aml 001 app doo er1
hoe nog stm wel' aml ron In c stUl litie slUl van dies '80 Het pels voel maf gek. den stuc gent van•
Kamer ingediend. Die wet gaat voor allerlei nabestaanden basis-uitkeringen en verlengde basis-uitkeringen garand
e-l"en. Zij is dl"ie keel" langer dan de AWW, tien keer gec om-pliceerder en vijfentwintig keer moeilijker uitvoerbaar. El' komen processen wegens de l"egeling defecten en bovenal:
er is een reeks van uitvoeringsregelingen voorzien. Daar
-mede zijn de belangen van de wetgevingsbureaucratie en uitvoeringsorganisaties voor jaren zeker gesteie!: zij zullen groeien. Dit voorbeeld is een illustratie van deze l"ege
lma-tigheid: naarmate een wetgevingsapparaat kans ziet meer
complexe, meer defecte, meer duistere en tot nadere regel
-geving nopende wetgeving te produceren, wordt het
appa-raat omvangrijker, monopoli eert het deskundigheid en
stijgt het in bureaucratisch aanzien. Naarmate de uitvoe
r-baarheid moeilijkel" wordt gemaakt, groeit de belangen
-verstrengeling tussen wetgevers en uit-voerders, en verstel"ken zij elkaars pri-maire doelstellingen.
Herhali"g
De bovengenoteerde regelmatigheden zijn bekend, maar plegen weinig aandacht te
trekken. Niemands belang is erbij gebaat. Wetenschappers die op deze punten kl"Ï
-tisch zijn kunnen niet meer op onder
-zoeksopdrachten rekenen, want zij Wo,"
-den geacht geen beleidsrelevantie te zuI
-len produce,oen.
Het Ministede van Justitie za] dan ook
meer nota's publiceren, inspecties inste l-len, zichzelf breder maken, groeien in
ambtelijk aantal en bestuurlijk belang.
Ook het ministerie i een bureaucI"atisch
apparaat dat aan de wet van overleving
doOl" groei voldoet. Hoe meer wetgeving er komt en hoe slechter de wetgeving is,
hoe betel" voo I" het ministerie. Er zullen nog meel" aanwijzingen, richtlijnen en
studies moeten worden opgesteld, het
wel"k dijt uit, het politiek belang stijgt, het aantal nodige
ambtenal"en vermenigvuldigt zich evenredig. De cirkel is
l·ond.
In de ja,"en '60 en '70 van deze eeuw was het openbaar b e-stuur voorwerp van ambtelijke, wetenschappelijke en po
-litieke aandacht. De reorgani atie van het binnenlands be -stuur was een belangwekkend project. Het leidde tot om -vangl"ijke ambtelijke afdelingen en metershoge stapels stu
-dies, rapporten en nota's" Verder niet. In de jaren '70 en
'80 ontwikkelde de loechtspraak zich tot aandachtspunt.
Het leidde tot grote amhtelijke afdelingen, metel"shoge·sta
-pels studie, rappoloten en nota's. Het zal in de jaren '90
voeren tot een grote l"eOI"gani atie van de rechtel"lijke
macht. Of niet? In de afgelopen tien jaar is wetgeving o
p-gekomen als gewichtig onderwerp. Het is bezig uit te mon
-den in gl"ote ambtelijke afdelingen en metershoge stapel
tudies, rapporten en nota's. In de jaren tien van de vol
-gende eeuw zal het resulteren in een grote reologanisatie
van de wetgevende appal"aten. Ofniet?
Reductie
Een goede dosis cynisme met betrekking tot de wetgevings -problematiek kan leiden tot een herijking van theoretische
inzichten. Misschien ook tot een reductie van de theore
ti-sche complexiteit. Enkele reducties lijken het opschl"ijven waal"d:
-De wetgevingsplooblemen zijn in hoofdzaak problemen
van bestuuI"srechtelijke wetgeving. Ook op het gebied van het burgerlijk en strafrecht speelt het een en ander, maar dat zinkt in het niet vergeleken met de bestuursrechtelijke
regelingsproblemen. Dan dient men zich ook daarop te
richten en niet langer te spreken over wetgeving in het al
-gemeen. Algemene beschouwingen zijn er genoeg gelevel"d,
ze zijn niet meer van deze tijd, het gaat om probleemge
-De flits, als illusoir instrument van beheersing en voorbeeld van schimmige wetgeving l"ichte overwegingen.
-Op het gebied van de bestuursrechtelijke wetgeving heeft het Ministerie van Justitie zo ongeveer de minste deskun
-digheid in huis van alle ministeries. Financiën, Sociale
Zaken, VROM, of Economische Zaken zijn stuk voor stuk
meer ervaren en meer deskundig dan Justitie. Justitie is
derhalve nauwelijks gerechtigd om zich de problemen toe
te eigenen. Ofschoon ook in ambtelijke circuits arrogantie
heel wat vermag, kan het onerval"enheid en gebrek aan deskundigheid niet compenseren.
-Het merendeel van de bestuursrechteJijke wetgeving heeft
geen enkele morele of ethische lading. Het is goeddeels
plat-instrumentele wetgeving, waarvan de regels net zo
goed anders hadden kunnen uitvallen. Maar hoe kan men
dan de eis rechtvaardigen dat mensen deze wetgeving
nauwgezet zonder eigenbaatberekening zullen opvolgen? Welk legitimatie-appèl gaat er van die wetgeving uit? Instrumentele wetgeving en normbesef hebben op zichzelf niets met elkaar te maken. Er dient dus gezocht te worden
---
21
naar speciale sancties en incentives wil men de opvolging
van deze wetgeving stimuleren. Anders gezegd: het
arse-naal aan positieve en negatieve bestuursl'echtelijke
sanc-ties zou op een creatieve manier vervangen respectievelijk
aangevuld moeten worden.
-Bij hestuursrechtelijke wetgevingsprocessen speelt het eigen belang van de wetgevende en uitvoerende appal'aten
een aanmet'kelijke rol. De effectiviteit ervan wOI·dt
dik-wijls verhoogd door samenspel met cliëntèle en lobhies.
Hoe is het bureaucratische eigenhelang als motivatie in het
wetgevingsproces te ecarteren?
-Zolang de problemen amhtelijk worden behandeld zal de
politiek er geen gt'eep op krijgen. Maat' ook als men op
ruime schaal niet-belanghebbende buitenstaanders zou
in-schakelen, valt er geen soelaas te verwachten. In de
poli-tieke constellatie van vandaag is er nu eenmaal ook een
sa-menspel tussen democratie en
amhtenaren-bureaucratie te constateren.
De conclusie van het vorenstaande ligt voor de hand:
van-uit een theot'etisch gezichtspunt kan men reduceren wat
men wil, voor de bureaucratische praktijk van de
wetge-ving zal het weinig uitmaken. Men kan de vele nota's dus ongelezen laten, zij het met het hesef dat zij in elk geval de illusie levend houden dat er in Den Haag ijverig VOOt' het
rechtssysteem gezorgd wordt . •
"Zoveel schijn., zoveel zijn."
Column door Allan Varkevisser
"Kennen door zien", zo heet een klein maar interessant
boekje van de docent wetenschapsfilosofie E. Vermeulen aan de Universiteit van Amsterdam. Het behandelt in kort bestek het probleem van de onderlinge verwevenheid van het zien, als zintuiglijke waarneming, en theorie, als
het theoretische standpunt van waaruit wordt
waargeno-men. Verschillende gezichtspunten leveren verschillende
beelden van 'de' werkelijkheid op. Vermeulen verzet zich
tegen het opleggen van één bepaalde zienswijze aan
an-deren: "Van de vele verschijningsvormen mag er niet één
als 'de normale' of 'echte' vorm worden gecanoniseerd.
De
overige mogen niet alleen maar als bedrieglijk worden verworpen". Elke verschijningswijze of reconstructie zegtiets over de werkelijkheid. Een pluralisme, gemotiveerd
op filosoflSche gronden.
Met deze genuanceerde gedachtengang in mijn achter-hoofd las ik onlangs het gratis informatieblad van de Postbank "Geldkoers". Op de middenpagina worden
twee studenten, Maurice en Monique, aan het woord
ge-laten die gebruik maken van de moderne betaalgemak-ken, zoals die aan hen door de Postbank worden
gebo-den. Maurice en Monique 'thuisbankieren' vanuit hun kleine studentenwoning, hebben een automatische over-schrijving voor huur en telefoon, beschikken over een speciale Studenten Voordeelpas waartnee zij korting kun-nen krijgen in bepaalde winkels, en voor f25,- kunnen zij een heuse credit-card aanschaffen. Een citaat: "Sinds
en-kele maanden beschikt Maurice Klinkenberg over een Studenten-Voordeelpas. 'Ik krijg met de pas bij meer winkels korting dan ik had gedacht. In mijn woonplaats
kan ik korting krijgen bij een aantal restaurants, m'n kapper, een doe-het-zelfzaak, muziekwinkel, drogisterij
en laatst kreeg ik zelfs korting op mijn broodje
shoar-ma. " Wat een vrijheid, wat een gemak!
Hoewel student, beschikt Maurice toch over alle
eigen-tijdse betalingsmogelijkheden, net als 'echte
volwasse-nen'. Althans, zo wil de Postbank ons doen inzien. Het
zal wel aan mijn theoretische voorkeur voor thema 's als
bureaucratisering en identiteitsproblematiek liggen, want waar anderen vrijheid voorspiegelen, zie ik
gebonden-heid.
De
Postbank probeert jonge studerende mensen met goedkope broodjes shoarma te verleiden tot eenverbinte-nis. Door de kortingen op de studiebeurzen en de gelijk-tijdige verhoging van het collegegeld, is de financiële
af-hankelijkheid van studenten toegenomen. Zij moeten nog beter op hun luttele centjes letten en worden nu met een Studenten-Voordeelpas een netwerkje van winkeliers en
Postbank binnen gelokt. Gezien hun 'bestedingsontw ikke-lingen' zijn mensen die studeren gedwongen om hier hun
geld uit te geven.
Op deze wijze vormt zich langzamerhand een circuit waarin 'de student' als identiteit opnieuw uitkristalli -seert. Het signalement luidt ongeveer als volgt:
De
stu-dent is tussen de 18 en de 27 jaar oud (ouder dan 27 jaar krijg je geen beurs meer), heeft een rekening bij dePostbank, legitimeert zich in het openbaar vervoer met een OV-jaarkaart, koopt bij C&A en A.lbert Heijn en
ge-niet daar een fikse korting door het tonen van de studen-ten voordeelkaart. Wat een verschil met de heterogeniteit
in levenswijze van de mensen die studeerden tot aan het
einde van de jaren zeventig!
Tot zover deze korte beschouwing. Met mijn blik als me
-dewerker van een wetenschappelijk bureau, dat zich
bezig houdt met bureaucratieproblematiek en
cmtuur-analyse, zie ik de wereld aldus. In D66 moet dit toch een vrij uitzonderlijke benadering zijn. Opvallend is dat re -acties op eerders publicaties waarin een dergelijke
inve,s-hoek werd gepresenteerd, zijn uitgebleven, behalve dan van de kant van Jan Glastra van Loon in het interview dat in dit nummer van Idee staat afgedrukt. Toch is een
uitwisseling van inzichten cruciaal voor het slagen van een zinvolle reconstructie van 'de' immer veranderende, en daardoor moeilijk grijpbare, werkelijkheid.
U bent dus allen van harte welkom bij de SWB, en vooral
in dit tijdschrift.
