De wickedness van aardgasvrije wijken: Een onderzoek naar de governancecompetenties bij de aanpak rond aardgasvrije wijken

Masterscriptie

DE WICKEDNESS VAN AARDGASVRIJE WIJKEN

Een onderzoek naar de governancecompetenties bij de aanpak rond

aardgasvrije wijken

11 juni 2019

Auteur: B. Hulsbosch 1411438

Master Management van de Publieke Sector

Universiteit Leiden, Faculteit Governance and Global Affairs, Instituut Bestuurskunde

Begeleider: Dr. G.E. Breeman Tweede lezer: Dr. C.J.A. van Eijk

De wickedness van aardgasvrije wijken

Een onderzoek naar de governancecompetenties bij de aanpak rond aardgasvrije

wijken

Universiteit

Universiteit Leiden

Faculteit

Governance and Global Affairs

Master

Management van de Publieke Sector

Afstudeerrichting

Strategie, Advisering en Verandermanagement

Eerste lezer

Dr. G.E. Breeman

Tweede lezer

Dr. C.J.A. van Eijk

Naam

Britt Hulsbosch

Studentnummer

1411438

1

Voorwoord

Met deze scriptie rond ik de Master Management van de Publieke Sector af. Hoewel het schrijven van deze scriptie zeker niet altijd makkelijk was en behoorlijk wicked, heb ik ontzettend veel van het scriptieproces geleerd.

Het schrijven van deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder de hulp en medewerking van de respondenten. Daarom wil ik graag de respondenten bedanken voor de vrijgemaakte tijd en vooral voor de inspirerende en enthousiaste inzichten waarmee ze over hun werk en de energietransitie hebben gesproken.

Ik wil graag mijn scriptiebegeleider dr. G.E. Breeman bedanken voor het bieden van inspiratie, tips en de juiste handvatten waardoor ik mijn scriptie succesvol heb kunnen afronden. Ook wil ik mijn tweede lezer Dr. C.J.A. van Eijk bedanken voor het lezen van mijn scriptie.

Daarnaast wil ik mijn ouders en zus bedanken voor de motivatie en steun. Tot slot wil ik mijn vrienden, vriendinnen en huisgenoten bedanken voor de vele kopjes koffie, steun en ontspanning gedurende het schrijven van deze scriptie.

Britt Hulsbosch

2

Samenvatting

In het ontwerp-Klimaatakkoord van 2018 is het doel gesteld dat Nederland in 2050 geheel aardgasvrij is. Om dit te realiseren, dienen in de gebouwde omgeving 7,6 miljoen bestaande woningen verduurzaamd te worden (Klimaatberaad, 2018b, p. 21). Het Klimaatakkoord stelt dat dit volgens een wijkgerichte aanpak moet gebeuren, waarbij verschillende actoren op lokaal niveau samen dienen te werken om dit te bewerkstelligen. In het kader van de energietransitie zijn de afgelopen jaren in Nederland diverse projecten opgezet om de omslag naar aardgasvrije wijken te realiseren. De vraag is echter of al deze strategieën afdoende zijn afgewogen om het hoofd te bieden aan de complexiteit van het energievraagstuk. Op verschillende schaalniveaus en door verschillende actoren wordt geworsteld met de vraag hoe het energiesysteem in de toekomst kan worden vormgegeven, zodat het voor iedereen toegankelijk en betaalbaar wordt. Tijdens eerdere projecten is geprobeerd deze kennis en inzichten grotendeels te verkrijgen. In het kader van het ‘Programma Aardgasvrije Wijken’ zijn in november 2018 in meerdere gemeenten proeftuinen gestart met als doel om verdere kennis op te halen en om met de werkelijke uitvoering van aardgasvrije wijken te beginnen. Hoewel veel van deze projecten een voortvarende start maakten, vertonen zij ook bepaalde tekortkomingen en moeizaamheden.

De energietransitie vormt een grote maatschappelijke uitdaging voor de Nederlandse maatschappij. Het realiseren van de transitie naar aardgasvrije en klimaatneutrale woningen vormt een complex vraagstuk, waarbij diverse beleidsdomeinen, meerdere schaalniveaus en verschillende betrokken actoren zorgen voor een uitdagende, dynamische omgeving. Volgens de wetenschappelijke literatuur over complexe vraagstukken, kan de energietranistie en het realiseren van aardgasvrije wijken worden gezien als een wicked problem. Een wicked problem is een zeer complex sociaal planningsvraagstuk zonder eenduidige probleemdefinitie of eindoplossing (Rittel & Webber, 1973; Termeer, Dewulf & Breeman, 2013; Termeer, Dewulf, Breeman & Stiller, 2015).

Het doel van het onderzoek is om bij te dragen aan nieuwe kennis inzichten om de duurzame transitie van woningen op gang te brengen en te versnellen. Door het vraagstuk te zien als een wicked problem, kan effectief worden ingespeeld op de specifieke en complexe uitdagingen die bij dit vraagstuk spelen. De literatuur bespreekt een aantal mogelijke aanpakken om effectief met wicked problems om te gaan. De aanwezigheid van bepaalde governancecompetenties is essentieel bij het vormgeven van een governancestructuur die het vermogen heeft om processen te bevorderen die wicked problems effectief aanpakken (Termeer et al., 2013; 2015). Met ‘governancecompetentie’ wordt het vermogen van beleidsmakers bedoeld om wicked problems te observeren en hier adequaat op te acteren en het vermogen van de governancestructuur om de observaties en acties te bevorderen (Termeer et al., 2015, p. 683). Dit onderzoek bekijkt aan de hand van een verdiepende casestudy of deze aanpakken in de praktijk relevant zijn tijdens het werken aan aardgasvrije wijken als wicked problem. Hierbij is onderzocht of de vijf volgens de literatuur benodigde governancecompetenties (reflexiviteit, veerkracht,

3 responsiviteit, revitalisering en schaalgevoeligheid) aanwezig zijn bij proeftuin ‘Nijmegen-Dukenburg Aardgasvrij’ en of deze toereikend zijn om het vraagstuk effectief te benaderen. Dit is onderzocht aan de hand van de hoofdvraag:

In welke mate is de aanpak van Aardgasvrij Dukenburg geschikt voor het omgaan met aardgasvrije wijken als ‘wicked problem’?

Hierbij is het proces van een van de ingediende aanvragen voor de subsidie aardgasvrije wijken onderzocht. De aanpak van het proeftuinenproject is getoetst aan vijf governancecompetenties. Het theoretisch raamwerk van Termeer et al. (2013; 2015) is hierbij gebruikt, inclusief diepte-interviews. Vervolgens is bekeken of het theoretisch raamwerk deze competenties inzichtelijk kan maken voor dit proeftuinproject en welke mogelijke aanvullingen op het raamwerk uit het onderzoek naar voren komen.

Uit het onderzoek blijkt dat dat de governancecompetenties grotendeels zijn gewaarborgd tijdens het proces van de totstandkoming van de ingediende aanvraag. Hierbij blijkt dat de governancecompetenties ‘reflexiviteit’ en ‘veerkracht’ het beste zijn gewaarborgd, waarbij in beide gevallen in twee van de drie dimensies alle indicatoren waren gewaarborgd. De governancecompetenties ‘responsiviteit’ en ‘schaalgevoeligheid’ zijn beide goed gewaarborgd in de observatiedimensie, maar in de dimensies van ‘handelen’ en ‘faciliteren’ in mindere mate. Het revitaliserend vermogen van de actoren om stagnatie in de interactieprocessen tussen de verschillende stakeholders aan te pakken en te voorkomen is, in vergelijking met de andere competenties, het minst goed gewaarborgd in de governancestructuur. De aanpak van Aardgasvrij Dukenburg waarborgt grotendeels de governancecompetenties die in de literatuur als centrale competenties worden aangehaald om een geschikte governancestructuur vorm te geven, die inspeelt op de uitdagingen die wicked problems kenmerken.

4

Inhoudsopgave

1.1 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 7

1.2 Probleemstelling ... 7

1.3 Onderzoeksvraag ... 8

1.4 Leeswijzer ... 8

2. Aardgasvrije wijken en wicked problems ... 10

2.1 De energietransitie: aardgasvrije wijken ... 10

2.2 Complexe hedendaagse samenleving: wicked problems ... 13

2.3 Aardgasvrije wijken als wicked problem ... 15

3. Literatuurreview ... 20

3.1 Omgaan met wicked problems ... 20

3.1.1 Van government naar governance: netwerkbenadering ... 20

3.1.2 Draagvlak en public engagement ... 22

3.2 Competentie raamwerk ... 23

3.2.1 Dimensies: observeren, handelen en faciliteren ... 23

3.2.1 Governancecompetenties ... 23

3.3 Wicked problems: soorten en gradaties ... 25

3.4 Onderzoeken effectieve aanpak voor wicked problems ... 26

4. Theoretisch kader ... 27 4.1 ‘Competentie raamwerk’ ... 27 4.1.1 Reflexiviteit ... 27 4.1.2 Veerkracht ... 28 4.1.3 Responsiviteit ... 29 4.1.4 Revitalisering ... 30 4.1.5 Schaalgevoeligheid ... 31 4.2 Verwachtingen ... 33 5. Casusbeschrijving ... 34

5.1 Caseselectie: Proeftuin Nijmegen-Dukenburg aardgasvrij ... 34

5.2 Profiel stadsdeel Dukenburg... 35

6. Methoden ... 37

5 6.1.1 Soort onderzoek ... 37 6.1.2 Dataverzameling ... 38 6.1.3 Kenmerken data ... 38 6.1.4 Verloop onderzoek ... 40 6.1.5 Data-analyse ... 41 6.2 Operationalisatie ... 41 6.3 betrouwbaarheid en validiteit ... 44 7. Analyse ... 46 7.1 Reflexiviteit ... 46 7.2 Veerkracht ... 50 7.3 Responsiviteit ... 54 7.4 Revitalisering... 59 7.5 Schaalgevoeligheid ... 62

7.6 Tussenresultaten: balans governancecompetenties ... 67

8. Conclusie ... 70

8.1 Conclusies ... 70

8.2 Reflectie... 73

Literatuurlijst ... 76

Bijlagen ... 82

Bijlage A - Organogram Aardgasvrij Nijmegen... 82

6

1. Inleiding

In juni 2018 werd het ontwerp-Klimaatakkoord in Nederland opgesteld. Dit akkoord moet ervoor zorgen dat de internationale doelstellingen van het Klimaatakkoord van Parijs en de Sustainable Development Goals (SDGs) worden behaald. Een van de SDGs is het “verzekeren van toegang tot betaalbare, betrouwbare, duurzame en moderne energie voor iedereen” (SDG Nederland, z.d.). De overstap naar klimaatneutrale en duurzame energiebronnen speelt een centrale rol bij het behalen van de klimaatdoelen en het reduceren van de CO2-uitstoot. Om de internationale energiedoelstellingen te behalen, is de energiebesparing in bestaande woningen cruciaal (Hoppe, Bueren, Sanders, 2016, p.75). Besloten is dat 7,6 miljoen bestaande woningen in Nederland de komende jaren moeten stoppen met het gebruik van aardgas en overstappen op duurzame energiebronnen (Klimaatberaad, 2018b).

In het ontwerp-Klimaatakkoord is afgesproken om in 2030 de CO2-uitstoot met 50% gereduceerd te hebben ten opzichte van 1990 en om daarnaast in 2050 volledig aardgasvrij te zijn (Klimaatberaad, 2018b). Echter, uit recent onderzoek blijkt dat Nederland op het gebied van de energietransitie onderaan de EU-lijst van landen met duurzame energie staat (Nederlandse Omroep Stichting, 2019). Gemeenten staan voor grote uitdagingen om deze doelen aan de hand van een wijkgerichte aanpak te behalen. Om de duurzaamheidsambities waar te maken en een brede maatschappelijke omslag te kunnen realiseren, is een energietransitie noodzakelijk (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.). Over de manier waarop deze energietransitie het beste vormgegeven kan worden en welke prioriteiten hierbij van belang zijn, bestaan verschillende meningen. Gemeenten, netwerkbeheerders, vastgoedeigenaren en burgers vragen zich tevens af hoe een aardgasvrije wijk het beste kan worden gerealiseerd op een wijze die voor alle betrokkenen schoon, betaalbaar en kansrijk is (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.). Hierbij gaat het niet alleen om bestuurlijke en sociale uitdagingen, maar ook om technische uitdagingen en de rol van lokale overheden in deze governancestructuur (Hoppe, Bueren & Sanders, 2016; KWINK-groep, 2018). Daarnaast bieden verscheidene stakeholders met een aanzienlijke hoeveelheid macht en geld weerstand en bestaat een continue strijd tussen korte- en langetermijnbelangen (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.).

Door onder meer de verschillende belangen van betrokken actoren en de sterke verbondenheid tussen technische, bestuurlijke en sociale uitdagingen kan gesteld worden dat de energietransitie en het realiseren van aardgasvrije wijken een moeilijk te structuren en complex vraagstuk is. Het vraagstuk bevindt zich in een dynamische omgeving, die onderhevig is aan nieuwe ontwikkelingen en bijkomende uitdagingen. Om die reden zijn conventioneel overleg en beleidsstrategieën onvoldoende en niet passend om het vraagstuk effectief aan te pakken en voortgang te realiseren. (Termeer et al., 2015, p. 681) Een wicked problem, een zeer complex sociaal planningsvraagstuk zonder eenduidige probleemdefinitie of eindoplossing, kan niet worden aangepakt door de middelen of processen te gebruiken die het probleem in eerste instantie hebben gecreëerd (Brown, Harris & Russell, 2010). Wicked problems hebben

7 verschillende kenmerken die voor uitdagingen bij beleidsmakers zorgen. Deze uitdagingen moeten bekeken en aangepakt worden door andere mechanismen en strategieën te gebruiken die inspelen op specifieke complexe kenmerken die wicked problems bevatten (Rittel & Webber, 1973).

1.1 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Door het energievraagstuk te beschouwen als een wicked problem, kunnen de uitdagingen zorgvuldig en effectief worden benaderd, wat relevante leerpunten en inzichten met zich meebrengt voor de aanpak rond aardgasvrije wijken. De aanwezigheid van bepaalde governancecompetenties is essentieel bij het vormgeven van een governancestructuur die het vermogen heeft om processen te bevorderen die wicked problems effectief aanpakken (Termeer et al., 2013; 2015). Nederland staat momenteel aan de vooravond van de transitie, waarbij 7,6 miljoen bestaande woningen aangepast moeten worden. Het is relevant om in het licht van de theorieën over wicked problems de aanpak voor een aardgasvrije wijk onder de loep te nemen en te bekijken welke uitdagingen hier liggen en welke factoren en bestuurlijke competenties hiervoor van belang zijn. Uit eerder onderzoek naar de energietransitie en de aanpak rondom aardgasvrije wijken blijkt dat nog veel onduidelijkheid bestaat over de rol van lokale overheden hierbij, over het creëren van draagvlak en burgerparticipatie en over wet- en regelgeving (Hoppe, Bueren & Sanders, 2016; KWINK-groep, 2018). Dit onderzoek speelt in op de behoefte aan inzicht in deze kennisvragen en de wijze waarop governancestructuren ingericht moeten worden om effectief om te kunnen gaan met de wickedness van het energievraagstuk. Wetenschappelijk gezien is het relevant om te bekijken hoe het theoretisch raamwerk van Termeer et al. (2013; 2015) betrekking heeft op de aanpak van aardgasvrije wijken als wicked problem. De toepassing van deze theorie op nieuwe vraagstukken kan bijdragen aan nieuwe inzichten en kennis over de theorie. Een verdiepend onderzoek naar de aanwezigheid van governancecompetenties tijdens het proces van de ingediende aanvraag door de gemeente, kan de verhoudingen en relaties tussen de verschillende governancecompetenties in deze startfase van het proeftuinproject inzichtelijk maken.

1.2 Probleemstelling

De energietransitie vormt een grote maatschappelijke uitdaging voor de Nederlandse maatschappij. Het realiseren van de transitie naar aardgasvrije en klimaatneutrale woningen vormt een complex vraagstuk, waarbij diverse beleidsdomeinen, meerdere schaalniveaus en verschillende betrokken actoren zorgen voor een uitdagende, dynamische omgeving. Actoren worstelen hierbij met de vraag hoe het energiesysteem in de toekomst kan worden vormgegeven zodat het voor iedereen toegankelijk en betaalbaar wordt. Om effectief om te gaan met deze uitdagingen, is het cruciaal om te leren over en te experimenteren met aardgasvrije wijken.

8

1.3 Onderzoeksvraag

Het doel van het onderzoek is om bij te dragen aan nieuwe kennis inzichten om de duurzame transitie van woningen op gang te brengen en te versnellen. Door het vraagstuk te zien als een wicked problem, kan effectief worden ingespeeld op de specifieke en complexe uitdagingen die bij dit vraagstuk spelen. Hierdoor kunnen beperkingen en stagnatie van de processen worden verholpen bij de aanpak rond aardgasvrije wijken. Aan de hand van een verdiepend onderzoek naar de essentiële governancecompetenties bij de aanpak van wicked problems, wordt getracht zicht te krijgen op mogelijke beperkingen en stagnaties van processen. Hierbij wordt onderzocht in hoeverre het waarborgen van de governancecompetenties uit het theoretisch raamwerk kan worden beschouwd als een effectieve governancestructuur voor de aanpak rond aardgasvrije wijken als wicked problem. Onderzocht is hoe een effectieve aanpak kan worden vormgegeven aan de hand van de aan- of afwezigheid van de governancecompetenties reflexiviteit, veerkracht, responsiviteit, revitalisering en schaalgevoeligheid, aan de hand van het theoretisch raamwerk van Termeer et al. Dit raamwerk biedt inzicht in en speelt in op de verschillende probleemcomponenten van wicked problems. Aan de hand van een casestudie naar het proeftuinproject ‘Nijmegen-Dukenburg Aardgasvrij’, wordt onderzocht op welke uitdagingen wordt ingespeeld en welke governancecompetenties gewaarborgd worden bij de proeftuin in de gemeente Nijmegen. De hoofdvraag luidt:

In welke mate is de aanpak van Aardgasvrij Dukenburg geschikt voor het omgaan met aardgasvrije wijken als ‘wicked problem’?

Deze onderzoeksvraag wordt beantwoord door te onderzoeken óf en in welke mate de governancecompetenties reflexiviteit, veerkracht, responsiviteit, revitalisering en schaalgevoeligheid gewaarborgd zijn bij het proeftuinproject Aardgasvrij Dukenburg. Vervolgens wordt gekeken of er op basis van de mate van aanwezigheid van de verschillende competenties, adequaat wordt ingespeeld op de uitdagingen die wicked problems kenmerken. Dit wordt onderzocht aan de hand van een kwalitatieve casestudie waarbij diepte-interviews met de formele betrokken partijen bij dit project worden gebruikt om de benodigde data op te halen.

1.4 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat in op de inhoud van de energietransitie naar aardgasvrije wijken en zet uiteen waarom deze transitie beschouwd kan worden als wicked problem. Vervolgens worden de centrale theorieën over wicked problems en de vereiste aanpakken besproken in het literatuuroverzicht in Hoofdstuk 3. Het theoretisch kader in Hoofdstuk 4 gaat dieper in op deze theorieën en werkt centrale variabelen aan de hand van het raamwerk van Termeer et al. (2013; 2015) verder uit. Vervolgens behandelt Hoofdstuk 5 een case-selectie en de casusbeschrijving van de casus proeftuinproject Dukenburg Aardgasvrij, gevolgd door de gebruikte methoden en het type onderzoek in Hoofdstuk 6. In Hoofdstuk 7 volgt de analyse van het proces van de ingediende aanvraag van het proeftuinproject, die door middel van diepte-interviews

9 de aanwezigheid van verschillende governancecompetenties in het preftuinproject bespreekt. Tot slot biedt Hoofdstuk 8 de conclusie, reflectie en aanbevelingen van het onderzoek.

10

2. Aardgasvrije wijken en wicked problems

2.1 De energietransitie: aardgasvrije wijken

De overgang van een energiesysteem gedomineerd door fossiele brandstoffen naar een energiesysteem van duurzame energiebronnen wordt omschreven als energietransitie. Het gaat hierbij om een langdurig proces, dat gekenmerkt wordt door een structurele verandering in zowel de energieopwekking als het energiegebruik. Fossiele brandstoffen als olie, kolen of gas worden hierbij vervangen door duurzame alternatieven als zon, wind of biomassa. (Energy Cities, 2014) Een centraal onderdeel van de Nederlandse energietransitie is het geheel afstappen van aardgas. Nederland heeft als doel om in 2050 aardgasvrij te zijn en enkel gebruik te maken van duurzame energiebronnen. In de bebouwde omgeving betekent dit dat ruim 7,6 miljoen bestaande woningen dienen te stoppen met het gebruik van aardgas. (Klimaatberaad, 2018b) Burgers zullen hierdoor in hun directe omgeving geconfronteerd worden met veranderingen die nodig zijn om de energietransitie in gang te zetten. Voor het realiseren van een transitie is daarom een brede maatschappelijke omslag noodzakelijk. (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.) Een transitieproces bestaat uit een technologische ontwikkeling en socio-technologische processen, die zich op verschillende niveaus afspelen. Enerzijds is het van belang dat een sociale en maatschappelijke omslag plaatsvindt; anderzijds zijn technologische ontwikkelingen noodzakelijk om dominante structuren te veranderen en transities succesvol te laten verlopen. (Geels & Kemp, 2000) Met deze energietransitie wordt dus de overgang naar een duurzaam energiesysteem bedoeld, waarbij grote sociale en technologische uitdagingen een rol spelen.

De afgelopen jaren is het belang van de energietransitie en de overstap naar nieuwe energiebronnen steeds duidelijker en groter geworden. Het gebruik van fossiele brandstoffen zorgt voor een toename van de CO2-uitstoot en een mondiale temperatuurstijging. Door het gebruik van duurzame energiebronnen en het nemen van energie-efficiënte maatregelen, kan mogelijk tot 90% van de CO2-reductie worden bereikt die nodig is om de opwarming van de aarde tegen te gaan (IEA & Organisation for Economic Co-operation Development, 2014). Daarnaast zijn fossiele brandstoffen niet onuitputtelijk. Om in de toekomst in de energiebehoefte van de Nederlandse huishoudens te kunnen voorzien, zijn duurzame alternatieve energiebronnen noodzakelijk. Uit onderzoek van het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) blijkt dat de Nederlandse samenleving “tot in de haarvaten verweven is met aardgas” en dat een tekort aan aardgas kan leiden tot maatschappelijke onrust en zelfs verstoring van de openbare orde. (Start, 2018) De energietransitie is dus zowel op mondiaal als op lokaal niveau van belang om het welzijn van burgers in de toekomst te kunnen blijven verzekeren.

Zowel op internationaal als nationaal niveau zijn afspraken gemaakt om de energietransitie te realiseren. In 2015 hebben de Verenigde Naties het verzekeren van “toegang tot betaalbare, betrouwbare, duurzame en moderne energie voor iedereen” als duurzaam ontwikkelingsdoel opgenomen op de mondiale duurzame ontwikkelingsagenda voor 2030 (SDG Nederland, z.d.). Tevens werden in het Klimaatakkoord van Parijs internationale doelstellingen om de CO2-uitstoot te reduceren

11 vastgelegd. Europa moet in 2050 CO2-vrij zijn. Dit betekent voor Nederland een grootschalige verandering in de energiehuishouding. (Faber, Idenburg & Kupers, 2015, p. 8) De gebouwde omgeving, die grotendeels bestaat uit woningen, is verantwoordelijk voor ruim 30% van het energieverbruik (tabel 1). Het realiseren van aardgasvrije en energieneutrale woningen is daarom van belang voor het realiseren van de klimaatdoelstellingen. In vergelijking met andere Europese landen loopt Nederland echter achter in de verduurzaming van zijn energiesystemen. De International Energy Agency (IEA) concludeerde in 2014: ‘dat ondanks de aanzienlijke vooruitgang bij het ontkoppelen van emissies van economische groei en industriële energie-efficiëntie, Nederland een van de meest fossiele en CO2-intensieve economieën blijft onder IEA-lidstaten’1 _{(Revel, 2014, p. 67). Recent onderzoek wijst uit dat de positie van Nederland} op het gebied van duurzaamheid in de afgelopen jaren niet is verbeterd. Nederland staat momenteel onderaan de EU-lijst van duurzame energie en is daarmee het verst verwijderd van het verwezenlijken van de tussentijdse klimaatdoelen van 2020. Zweden wekt momenteel meer dan de helft van de energie op uit duurzame energiebronnen en Finland en Oostenrijk wekken meer dan 30% van de energie op uit duurzame energiebronnen. In Nederland bedroeg dit aandeel in 2017 bijna 7 procent en moet volgend jaar 14 procent zijn. (Eurostat, 2019; Nederlandse Omroep Stichting, 2019)

Tabel 1. Feiten energietransitie Nederland

Doel CO2-reductie in 2030 (t.o.v. 1990) – Regeerakkoord/Nationaal Klimaatakkoord 49% Doel CO2-reductie in 2050 (t.o.v. 1990) – Regeerakkoord/Nationaal Klimaatakkoord 95% Doel aantal aardgasvrije woningen in 2030 – Nationaal Klimaatakkoord 2 miljoen Doel aantal aardgasvrije woningen in 2050 – Nationaal Klimaatakkoord, CBS 7,7 miljoen Percentage hernieuwbare energie geproduceerd in Nederland, gemiddeld op jaarbasis in

2017 (bron: CBS)

6,6%

Totale uitstoot CO2 in Nederland in 2017 (bron: CBS) 164 miljard kg Aandeel gebouwde omgeving in CO2-uitstoot in 2017 (bron: CBS) 24,1% Aantal woningen voorzien van een warmtepomp in 2017 (bron: CBS) 220.000 Bron: Enexis, z.d.

1 _{Orgineel citaat: ‘Despite the significant progress in decoupling emissions from economic growth}

and industrial energy efficiency, the Netherlands remains one of the most fossil fuel- and CO2-intensive economies among IEA member countries’ (Revel, 2014, p. 67).

12 Ook wetenschappers erkennen de noodzaak van de energietransitie als een centraal vraagstuk in klimaatproblemen. Een aanzienlijke hoeveelheid literatuur is beschikbaar over energievraagstukken in een complexe stedelijke omgeving ( Hoppe & Van Bueren, 2014; De Jong, 2013), energietransitie met een lokaal karakter (Van Bueren & Steenhuisen, 2013; Warbroek & Hoppe, 2015), modellen om een transitie te realiseren (Geels & Kemp, 2000; Rotmans, 2003), verschillende transitiestrategieën, zoals top-down en bottom-up gestuurde aanpakken en de ondersteuning van burger-energie-initiatieven (Arentsen & Bellekom, 2014; Oteman, Wiering & Helderman, 2014; Hufen & Koppenjan, 2015; Warbroek et al., 2015). Daarnaast zijn diverse onderzoeken naar beleidsplannen uitgevoerd, op zoek naar best practices (KWINK-groep, 2018; Squarewise, z.d.). Er is echter weinig literatuur te vinden over het realiseren van aardgasvrije wijken. Empirisch onderzoek naar de benodigde voorwaarde voor een effectieve aanpak rond aardgasvrije wijken is beperkt, gezien Nederland zich bevindt in de startfase van het proces om woningen aardgasvrij te maken (figuur 1). Het belang van een geschikte aanpak voor het realiseren van aardgasvrije wijken is echter cruciaal, wil Nederland processen versnellen en opschalen om zijn energiedoelen te behalen. Tevens vinden bepaalde onderzoekers dat meer aandacht besteed moet worden aan het leeraspect van beleidsvorming: kennisproductie, kennisverspreiding en op ervaring gebaseerd leren van beleid. (Kiss & Neij, 2011) Door naar de proeftuinen van aardgasvrije wijken te kijken, wordt het leren over en van experimenten sterker belicht. Daarnaast is onvoldoende onderzoek gedaan naar de specifieke complexe aard van het energievraagstuk, wat van groot belang is om oplossingen voor deze uitdagingen te creëren. De volgende paragraaf gaat daarom in op wicked problems en waarom het energievraagstuk als een dergelijk probleem benaderd dient te worden. Dit biedt inzichten en oplossingen voor de uitdagingen die spelen in de wijken.

Figuur 1. De geplande ontwikkeling van de energietransitie

13

2.2 Complexe hedendaagse samenleving: wicked problems

In de afgelopen tientallen jaren is de Nederlandse maatschappij aanzienlijk veranderd. De huidige samenleving wordt vormgegeven in een complexe en dynamische omgeving, waar processen als individualisering, globalisering en digitalisering zich afspelen. (Herold, 2017, p. 75) Dit heeft ervoor gezorgd dat de rol van de overheid en het bedrijfsleven veranderd zijn. De verhoudingen en interactie tussen de publieke en de private sector worden anders vormgegeven. De taken van de overheid bestonden voorheen grotendeels uit redelijk overzichtelijke vraagstukken, ook wel tame problems genoemd. Deze tame problems, zoals het aanleggen van infrastructuur of riolering in steden, zijn sociale planningsvraagstukken met een duidelijke probleemdefinitie en eindoplossing. (Rittel & Webber, 1973, p. 160) Inmiddels zijn de taken van de overheid steeds complexer, minder overzichtelijker en slecht te structureren geworden (Dijstelbloem, 2007 uit Herold, 2017, p. 75). De overheid heeft vaker te maken met zeer complexe maatschappelijke planningsvraagstukken die in samenwerking met diverse publieke en private organisaties op verschillende schaalniveaus (nationaal, regionaal of lokaal) aangepakt moeten worden (Korsten, 2019). Deze complexe vraagstukken worden in de literatuur beschreven als wicked problems (Rittel & Webber, 1973). Wicked problems hebben in tegenstelling tot tame problems verschillende kenmerken die voor uitdagingen bij beleidsmakers zorgen (Rittel & Webber, 1973).

Rittel & Webber introduceerden in 1973 voor het eerst de term wicked problems. Deze benadering wordt beschouwd als een klassiek leerstuk, dat door veel onderzoekers bediscussieerd en uitgewerkt is. Sinds de jaren 70 zijn wicked problems ook veelvuldig als casestudie in verschillende wetenschappelijke disciplines geanalyseerd om zowel mondiale als lokale beleidskwesties aan te pakken, bijvoorbeeld in relatie tot klimaatproblemen (Lazarus, 2009; Levin, Bernstein & Auld, 2012; Lehtonen, Salonen, Cantell, Riuttanen, 2018), openbaar bestuur (Head, 2008; Durant & Legge 2006), gezondheidszorg (Glouberman & Zimmerman, 2002) en voedselzekerheid (Breeman, Dijkman & Termeer, 2015; Rush, 2018). Onderzoekers hebben de theorie daarnaast verder uitgebreid door onder andere verschillende gradaties van wicked problems te onderscheiden (Head & Alford, 2015; 2017) en door een netwerkstrategie te ontwikkelen voor publieke managers (Weber & Khademian, 2008; Tett, Crowther, & O’Hara, 2003). Deze en andere onderzoeken hebben bijgedragen aan het inzichtelijk, toepasbaar en meetbaar maken van de kenmerken en uitdagingen van wicked problems. Uit deze onderzoeken zijn vijf verschillende uitdagingen voor beleidsmakers te herleiden. Deze worden hieronder toegelicht. (Candel, Breeman & Termeer, 2015)

Uitdaging 1. Probleemdefinitie: diversiteit aan frames en visies

Ten eerste zijn wicked problems moeilijk te definiëren. Het formuleren van het probleem is al een probleem op zich. (Termeer et al., 2013) Dit komt, doordat bij een wicked problem verschillende frames aanwezig zijn om naar het probleem te kijken. Overeenstemming over het dominante frame en een definitieve probleemdefinitie zijn hierdoor lastig te bereiken (Rittel & Webber, 1973, p. 161; Candel

14 et al., 2015 p. 426). Korsten stelt dat bij een wicked problem sprake is van cognitieve complexiteit, waarbij ‘onzekerheid bestaat op het vlak van kennis over de oorzaken en uitingsvormen’ (2019, p. 4). Verschillende actoren benaderen het probleem vanuit een andere invalshoek en definiëren het probleem anders, afhankelijk van de oorzaak of het gevolg dat zij eraan toekennen. Hierdoor zorgt elke poging tot het creëren van een aanpak voor een verandering in het begrip van het probleem (Termeer et al, 2013).

Uitdaging 2. Continue contextuele veranderingen in de omgeving

Ten tweede zijn wicked problems dubbelzinnig en betwistbaar. Dit komt doordat wicked problems sterk verbonden en verweven zijn met andere problemen en doordat zij onderlinge afhankelijkheden bevatten. Elk wicked problem kan hierdoor worden beschouwd als een symptoom van een ander probleem of wordt door een ander probleem beïnvloed (Rittel & Webber, 1973, p. 158). Deze verbondenheid zorgt niet alleen voor een complexe sociale dynamiek, maar maakt het tevens moeilijk een oplossing te creëren voor het probleem. De continue contextuele veranderingen en de verbondenheid tussen de verschillende deelcomponenten resulteren in onzekerheid en onvoorspelbare uitkomsten (Candel et al., 2016, p. 426). Er is sprake van niet-lineaire relaties tussen de verschillende variabelen, waarbij kleine veranderingen in de voorwaarden grote verschillen kunnen maken in de uiteindelijke uitkomsten (Peters, 2017, p. 386).

Uitdaging 3. Ongelimiteerde eisen en bedenkingen

Een derde uitdaging voor beleidsmakers betreft de sociale complexiteit; veel verschillende stakeholders zijn betrokken bij het vraagstuk, wat het sociaal en politiek complex maakt (Korsten, 2019). Bij een wicked problem is veelal sprake van een multi-actorsetting; waarbij meerdere actoren betrokken zijn. Samenwerking is hierbij noodzakelijk door het ontbreken van een centrale autoriteit die over ‘alle taken, bevoegdheden en doorzettingsmacht beschikt’ om het probleem aan te pakken (Peters, 2019). Het probleem is hierdoor uiterst gevoelig voor veranderingen in politieke aandacht of media-aandacht (Maibach et al., 2012). Dit zorgt voor een groot aantal kwesties op de beleidsagenda, wat ongelimiteerde eisen en bedenkingen van stakeholders tot gevolg kan hebben (Candel et al, 2015). Wicked problems zijn in hoge mate bestand tegen oplossingen, doordat het probleem veel kwesties beslaat of andere kwesties uit het probleem voortkomen, die tevens aandacht behoeven. Rittel & Webber (1973) kaarten deze uitdaging aan als de no stopping rule, wat een onderscheidend kenmerk van wicked problems vormt in vergelijking met tame problems, die een duidelijke eindoplossing hebben.

Uitdaging 4. Onproductieve samenwerking en interactiepatronen

Wicked problems kunnen overweldigend zijn door de hoeveelheid verbonden kwesties, betrokken actoren en mogelijke perspectieven op het probleem (Weber & Khademian, 2008, p. 336). Het vraagstuk is hierdoor niet simpelweg aan te pakken door één enkele oplossing te gebruiken. Het is

15 voor beleidsmakers dan ook niet duidelijk of zij de juiste stappen zetten, doordat het vraagstuk nooit geheel opgelost kan worden en het probleem zich blijft ontwikkelen (Termeer et al, 2013, p. 29). Dit kan als zeer frustrerend worden ervaren (Roberts, 2000, p. 2). Een vierde uitdaging betreft het gevaar dat deze frustratie onproductieve interactiepatronen tussen de verschillende betrokken actoren veroorzaakt. Dit kan ervoor zorgen dat stagnatie plaatsvindt: processen en voortgang lopen stuk door de hoeveelheid belangen en aspecten waarmee rekening gehouden moet worden. (Termeer et al., 2013)

Uitdaging 5. Schaalinteracties

Tot slot hebben wicked problems te maken met schaalinteracties, waarbij geschakeld moet worden tussen verschillende schaalniveaus en waarbij een duidelijke, ‘natuurlijke’ schaal waarop het probleem moet worden aangepakt ontbreekt (Rittel & Webber, 1973, p. 165). Doordat wicked probems verbonden en verweven zijn met andere kwesties, vinden zij plaats binnen verschillende beleidsdomeinen, die op verschillende schalen zijn vormgegeven. Wicked problems overschrijden dus de grenzen van verschillende (bestuurlijke) schaalniveaus. Termeer & Dewulf spreken van verschillende governancebenaderingen met betrekking tot de schaal voor de aanpak van wicked problems (2014, p. 39). Deze verschillende theorieën hebben elk een andere kijk op de manier waarop het openbaar bestuur is vormgegeven en hoe schaalniveaus zijn ingedeeld rond onder andere rechtsgebieden, politieke macht en autoriteit. Hoewel klimaatproblemen bijvoorbeeld een mondiaal probleem vormen, vindt klimaatadaptatie vooral juist op lokaal niveau plaats. Een effectieve aanpak op het ene beleidsdomein of bestuurlijke schaalniveau is niet direct op- of af te schalen naar een ander beleidsdomein (Young, 2002). Rekening houden met verschillende schaalniveaus vormt hierdoor de vijfde grote uitdaging bij de aanpak van wicked problems.

2.3 Aardgasvrije wijken als wicked problem

Om oplossingen te creëren voor het vormen van aardgasvrije wijken, is het van belang om goed zicht te hebben op hoe het vraagstuk in elkaar steekt en welke type uitdagingen hierbij spelen. Daarom bespreekt deze paragraaf aan de hand van de vijf hierboven besproken uitdagingen, waarom het vraagstuk als wicked problem moet worden beschouwd.

Ten eerste kan gesteld worden dat het energievraagstuk moeilijk te definiëren is, doordat verschillende frames bestaan om naar het vraagstuk te kijken. Een erkend dominant frame ontbreekt, waardoor verscheidene opvattingen bestaan over het probleem en hoe dit moet worden aangepakt. Zo verschilt het beeld van de energietransitie en de hierbij gekozen aanpak sterk tussen de verschillende Europese landen: ‘In Duitsland is de Energiewende een diepgaande systeemverandering van de Duitse economie en samenleving, in Engeland gaat het meer om een van bovenaf gestuurde technologische aanpak ter vermindering van CO2-emissies’ (Faber et al., 2015, p. 9). Zo wordt enerzijds het realiseren van aardgasvrije wijken als een technisch vraagstuk gezien en anderzijds als een overwegend

16 maatschappelijk en sociaal vraagstuk (Klimaatberaad, 2018a). Afhankelijk van door welk frame gekeken wordt en welke waarden hierbij spelen, kunnen een probleemdefinitie en aanpak worden geformuleerd. Valentine, Sovacool & Brown (2017) stellen dat concurrerende wereldbeelden botsende perspectieven in energiebeleidsanalyses onderbouwen. Aannames en waarden kunnen hierbij een ‘strijdbare en zelfs bijtende’ rol spelen in het genereren van een objectieve energieanalyse (Valentine et al, 2017, p. 623). In de bestaande dominante ideologieën kunnen zes conflicterende energieframes worden onderscheiden, waardoor relevante energievraagstukken door groepen mensen worden betwist en het creëren van oplossingen voor onder andere aardgasvrije wijken bemoeilijkt wordt (Sovacool et al., 2016 in Valentine et al, 2017, p. 628). De zes verschillende frames voor energiebeleid komen grotendeels overeen met de uitdagingen die wicked problems kenmerken en zijn weergeven in onderstaande tabel 2.

Tabel 2. Zes oorzaken van conflicten in energie besprekingen (Sovacool et al., 2016 in Valentine et al, 2017, p. 628)

Oorzaak van bewering of discussiepunt

Uitleg Academische disciplines die

deze bewering ondersteunen

Concurrerende belangen Energie is big business en geen partij wil

verliezen wanneer het verlies iemands levensonderhoud betreft.

Politieke economie, politieke ecologie, geografie

Complexiteit en veranderingen

Stakeholders baseren hun steun op data- en technologieprojecties die controversieel zijn en snel veranderen.

Engineering, industriële processen, innovatiestudies, energiebeleid

Risico en onzekerheid Verschillende interpretaties van gevaren en hun

implicaties kunnen mensen overtuigen om slechte beslissingen te nemen.

Risicomanagement, projectmanagement, sociale psychologie

Ondemocratische uitsluiting

Energiesystemen kunnen mensen uitsluiten of marginaliseren van het besluitvormings- of licentie proces.

Sociale rechtvaardigheid, hedendaagse ethiek, juridische studies

Waarden en ideologie Verschillende systemen van waarden en

overtuigingen kunnen leiden tot competitie over wat prioriteit moet krijgen.

Politieke wetenschappen, sociologie, antropologie, culturele studies

Energie-evangelisatie Energie is een controversieel onderwerp,

waardoor de uitkomst een kwestie van religieus of politiek geloof kan worden – het afwaarderen of negeren van tegengestelde informatie.

Sociologie van verwachting, groepspsychologie,

17 Ten tweede speelt het vraagstuk zich af in een dynamische context waarin continue veranderingen in de omgeving opspelen, zoals nieuwe technologische ontwikkelingen, media-aandacht en wijzigingen in de politieke koers en wet- en regelgeving. De problemen rondom het vormgeven van aardgasvrije wijken zijn als symptoom te beschouwen van de mondiale klimaatveranderingen en de hieruit bestaande noodzaak van de energietransitie. Het vraagstuk is daarnaast nauw verbonden met vraagstukken over hoe bijvoorbeeld het levensonderhoud van burgers gewaarborgd kan worden, hoe op lokaal niveau democratische legitimiteit gewaarborgd kan worden en hoe sociale ongelijkheid tussen burgers kan worden tegengegaan (Hoppe, Van Bueren, Sanders, 2016). Het tegengaan van toenemende sociale ongelijkheid kaarten Valentine et al. (2017) aan als ‘ondemocratische uitsluiting’, waarbij energiesystemen mensen kunnen uitsluiten of marginaliseren van het besluitvormings- of licentieproces. Het vraagstuk is dus verweven in en onderdeel van andere vraagstukken, wat risico’s en onzekerheden met zich meebrengt (Valentine et al, 2017). In het energietransitiebeleid voor aardgasvrije wijken wordt het energiesysteem vaak ten onrechte benaderd als een simpel systeem, waarbij veranderingen in dit systeem slechts beschouwd worden als een ‘relatief overzichtelijk vraagstuk’ (Faber et al., 2015, p. 10). Dit systeem wordt gekenmerkt door een lineaire dynamiek, waarbij in de context van energie-efficiëntie-analyses een kosten-batenanalyse volstaat (Felder, 2016). Deze benadering houdt geen rekening met de onderlinge verbondenheid tussen de probleemcomponenten, doordat de eigenschappen van het systeem simpelweg worden gezien als de optelsom van afzonderlijke componenten (Faber et al., 2015, p. 10). Echter, in de praktijk blijkt dit niet te gelden, doordat juist sprake is van sterke terugkoppelingsmechanismen, waardoor de kosten-batenanalyse in deze systeembeleving een te enge benadering vormt. Faber et al. stellen (2015, p.10):

‘In de markt voor energietechnologieën is in de praktijk echter juist sprake van sterke terugkoppelingsmechanismen, niet in het minst doordat de leercurve van technologieën afhankelijk is van de toepassing. De kostencurvebenadering geeft ook geen rekenschap van afhankelijkheden tussen de technologieën binnen het energiesysteem.’

Kijkend naar aardgasvrije woningen kan dan ook gesteld worden dat de klimaatwinst van het overstappen naar bijvoorbeeld een warmtepomp niet per definitie hetzelfde is tussen woningen, maar sterk afhankelijk is van andere technologische toepassingen, zoals de mate van isolatie in een woning.

Ten derde is het aantal betrokken actoren in de wijken groot, die tevens op verschillende (bestuurlijke) niveaus opereren en invloed uitoefenen om hun eisen en belangen te behartigen. Deze partijen hebben elk te maken met een eigen interne dynamiek en besluitvormingsstructuur (De Vries, 2019). Valentine et al. (2017) kaarten echter aan dat verschillende waardensystemen en overtuigingen kunnen leiden tot competitie over wat prioriteit moet krijgen. Hierbij speelt de eerdergenoemde dynamische context een centrale rol, waarbij stakeholders hun steun baseren op data- en technologieprojecties die controversieel zijn en snel veranderen (tabel 2). Mede door de ongelimiteerde

18 eisen en bedenkingen van stakeholders is niet slechts één beleidsoplossing aan te dragen (Termeer et al, 2013).

Door de verschillende eerder beschreven frames, definities en actoren bij dit vraagstuk, is het moeilijk om tot een generieke aanpak voor gemeenten te komen voor het nastreven van het doel om aardgasvrij te worden. Diverse aanpakken zijn geformuleerd om aardgasvrije wijken te realiseren, zoals het gebruik van zon-PV, elektrische warmtepompen of elektrische warmtenetten. Daarnaast is innovatie via slimme combinaties van nieuwe technieken mogelijk door de combinatie van bijvoorbeeld de productie van groen gas of groene brandstof uit biomassa en elektriciteit. (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.) Tevens bestaat geen garantie dat het energievraagstuk in de toekomst zal worden verholpen. Het vraagstuk kent dan ook geen duidelijke eindoplossing: nieuwe ontwikkelingen, zoals efficiëntere vormen van energieopwekking of andere uitdagingen, ontstaan uit eerdere oplossingen en veranderen continu de context van en inzicht in het vraagstuk. Hierdoor is een continue en blijvende behoefte aan het inspelen op deze ontwikkelingen.

Het vierde kenmerk betreft de aanwezigheid van onproductieve interactiepatronen en stagnatie, doordat de complexiteit van het vraagstuk overweldigend is, wat demotiverend werkt op beleidsmakers om oplossingen te creëren om het probleem aan te pakken. Hoewel het moeilijk aan te tonen is dat sprake is van stagnatie en onproductieve interactiepatronen, is wel duidelijk dat een groot aantal actoren in een multi-level governance setting betrokken is bij het vraagstuk. Dit een aanwijzing dat processen door de aanzienlijke hoeveelheid verschillende eisen en bedenkingen kunnen vastlopen. Stutvoet (2018) stelt in haar proefschrift dan ook: ‘Het gaat én om techniek, én om geld, én om bewoners die willen, én om een verandering bij corporatie, én om een verandering bij bouwers, én om experimenteren, én om regelgeving (…)’ (p. 332). Het is aannemelijk dat het in acht moeten nemen van al deze verschillende aspecten demotiverend kan werken op beleidsmakers. Wel is te zien dat gemeenten uitstellen om te beginnen aan het realiseren van aardgasvrije wijken. Zij wachten op nieuwe technologische ontwikkelingen, omdat hun inwoners eerst overtuigd moeten worden van de werking van deze technologische oplossingen. Echter, doordat de leercurve van technologische ontwikkelingen afhankelijk is van experimenteren en sterke terugkoppelingsmechanismen heeft, is het tijdig aan de slag gaan en investeren in technologische ontwikkelingen juist noodzakelijk. Hierdoor kunnen processen vastlopen. Dit kan ook blijken uit het feit dat, hoewel technisch gezien al oplossingen gevonden zijn om de energietransitie in gang te zetten en aardgasvrije wijken te realiseren, dit in de praktijk nog niet is gebeurd. Hieruit kan worden opgemaakt dat de diversiteit aan belangen en actoren deze processen vertraagt of dat zij de voortzetting van deze technische oplossingen beperkt. Zoals eerder aangekaart, is het vraagstuk nauw verbonden met andere problemen. Doordat technische oplossingen vaak gepaard gaan met hoge kosten waarbij financieringsopties niet voor iedereen geschikt zijn, kunnen deze oplossingen mogelijk sociale ongelijkheid in de hand spelen (CE Delft, 2017, p. 4).

19 Tot slot is sprake van schaalinteractie. Dit transitieproces, bekeken vanuit een ‘multi-level benadering’, gaat uit van een socio-technologische ontwikkeling met processen die zich op drie verschillende niveaus afspelen (Geels & Kemp, 2000). Hoewel aardgasvrije wijken op wijkniveau aangepakt moeten worden, zijn deze ook verbonden met andere bestuurlijke schaalniveaus. Om Nederland aardgasvrij te maken, zijn daarnaast kaders nodig op regionaal, provinciaal en nationaal niveau. Enerzijds dient dus een aanpak geformuleerd te worden op lokaal niveau; anderzijds moet op basis hiervan een generieke aanpak worden geformuleerd, waarbij regie vanuit de overheid nodig is voor het stellen van kaders en het maken van systeemkeuzes (DWA, 2018). Een aansluiting moet gemaakt worden tussen deze top-down-sturing enerzijds en de bottom-up-aanpak anderzijds. Gestreefd wordt om per soort wijk die in Nederland bestaat, een naar behoren werkende aanpak te verkrijgen aan de hand van een voorbeeldwijk. Daarna kan deze aanpak op grotere schaal worden toegepast om de transitiesnelheid te verhogen en de doelen tijdig te behalen. Momenteel blijkt het echter ‘ingewikkeld om oplossingen voor schone energie op grote schaal in de praktijk te brengen’ (Hoppe, Buren, Sanders, 2016). Omdat het vraagstuk verbonden en verweven is met andere kwesties, is ook afstemming en coördinatie nodig tussen deze verschillende beleidsdomeinen. Daarnaast stelt het Planbureau voor de Leefomgeving dat een continue strijd tussen korte- en langetermijnbelangen plaatsvindt (Planbureau voor de Leefomgeving, z.d.). Niet alleen raakt het vraagstuk verschillende beleidsterreinen; ook gaat het om een proces dat zich over een lange tijdsperiode strekt.

Op basis van deze vijf kenmerken kunnen aardgasvrije wijken beschouwd worden als een wicked problem. Deze benadering van het vraagstuk is van belang, omdat wicked problems een andere aanpak vereisen dan tame problems. Hoofdstuk 3 biedt daarom een literatuuroverzicht van de manier waarop wicked problems geobserveerd, aangepakt en onderzocht kunnen worden.

20

3. Literatuurreview

De volgende paragrafen geven een zo compleet mogelijk beeld van de bestaande dominante benaderingen in de literatuur over het omgaan met wicked probems. Uit dit overzicht volgen eveneens de meest relevante kritieken op tekortkomingen van deze benaderingen. Tot slot wordt een raamwerk geïntroduceerd dat verschillende theorieën en benaderingen met elkaar combineert voor het omgaan met wicked problems. Dit raamwerk stelt onderzoekers in staat om overheidsinstanties en organisaties te analyseren en hun vermogen om wicked problems aan te pakken te onderzoeken. Hierdoor kunnen nieuwe inzichten worden verkregen over de competenties van overheidsinstanties en wat verbeterd kan worden in de governancestructuur in de omgang met wicked problems.

3.1 Omgaan met wicked problems

3.1.1 Van government naar governance: netwerkbenadering

Uit de kenmerken die Rittel & Webber toeschrijven aan wicked problems wordt duidelijk dat conventionele strategieën en overlegmechanismen ontoereikend zijn voor de uitdagingen die deze vraagstukken met zich meebrengen (Termeer et al., 2015). Zoals reeds besproken bestaat consensus in de literatuur over de groeiende frequentie van wicked problems in de hedendaagse maatschappij (Herold, 2017; Korten, 2019). Deze is complex en kenmerkt zich doordat onvoorspelbare situaties zich kunnen voordoen, wanneer interacties in het systeem plaatsvinden met onderlinge verbondenheid en afhankelijkheid. De interactie tussen verschillende actoren veranderen tevens continu in een complexe samenleving (Herold, 2017, p. 76). Ferlie et al. (2011) stellen dat in de laatste twee decennia een internationale verschuiving zichtbaar is in publieke organisaties van een hiërarchische structuur naar een netwerkstructuur. Newman (2001) onderschrijft in zijn theoretisch model Network Governance model of public management dergelijke netwerken als een beleidsreactie op wicked problems. Wanneer gekeken wordt naar de ontwikkelingen die zich in het openbaar bestuur in Nederland hebben voorgedaan, is tevens een verandering in de rol en werkwijze van de overheid zichtbaar (Kickert et al. 1997). Herold kaart dit verschijnsel aan als een ontwikkeling van government naar governance: “De overheid ontwikkelt zich van een verticale organisatie (government) naar meer horizontale ketens en netwerken (governance)” (2017, p.85). Uit de literatuur over het openbaar bestuur blijkt dat met name netwerkvormen effectief zijn bij de aanpak van wicked problems. Hierbij is van belang dat in dit netwerk een open beleidsontwikkeling kan plaatsvinden. Openheid in de beleidsontwikkeling brengt namelijk relevante kennis en praktijkervaring in de beleidsontwikkeling met zich mee (Herold, 2017, p. 83). De literatuur over de aanpak van wicked problems richt zich dan ook op samenwerking (collaboration) en het belang van een netwerkbenadering in het openbaar bestuur om wicked problems aan te pakken (Roberts, 2000; Weber & Khademian, 2008; Koppenjan & Klijn, 2004). Hierbij kunnen netwerken in het openbaar bestuur gezien worden als complexe structuren van meerdere organisaties waarin actoren

21 onderling van elkaar afhankelijk zijn (O’Toole). Collaboration is van belang, omdat partijen door het bundelen van hun krachten meer kunnen bereiken dan als individuele, onafhankelijke actors (Roberts, 2000). Van Bueren & Klijn (2003) stellen dat gezamenlijke actie en intensieve interactie vereist zijn om de onzekerheden die wicked problems met zich meebrengen het hoofd te bieden. Wicked problems zijn te complex en niet door één enkele persoon te bevatten of op te lossen, waardoor meerdere partijen nodig zijn die hun kennis en competenties inbrengen (Herold, 2017, p. 94). Een fundamentele uitdaging om maatschappelijke problemen doeltreffend aan te pakken in een netwerkaanpak, is volgens Weber & Khademian de overdracht, ontvangst en integratie van kennis tussen stakeholders. Om die reden voegen zij een kennisdimensie toe aan de netwerkbenadering: publieke managers dienen netwerken vorm te geven die effectieve kennisoverdracht mogelijk maken. (2008)

In het ontwerp-Klimaatakkoord is vastgelegd dat het realiseren van aardgasvrije wijken in de bebouwde omgeving via een wijkgerichte aanpak gerealiseerd moet worden. Hierbij dienen gemeenten een nieuwe regierol te vervullen en moeten zij samenwerken met verschillende stakeholders binnen een participatieproces om kennisoverdracht te bewerkstelligen en de transitievisie-warmte en de uitvoeringsplannen op wijkniveau te realiseren (Klimaatberaad, 2018a, p. 2). Een wijkgerichte aanpak met diverse betrokken stakeholders vereist een netwerkbenadering waarbij verschillende actoren op gelijke voet met elkaar samenwerken om het doel van een aardgasvrije wijk te realiseren. Volgens Herold (2017) kunnen verschillende typen beleidsprocessen onderscheiden worden (p. 244). Hierbij kan gesproken worden van een ‘open cocreërend kennis(deel)proces’. Dit houdt in dat verschillende partijen kennis delen die bijdraagt aan oplossingen waarbij het faciliteren van netwerkfactoren om kennis en praktijkoplossingen te delen centraal staat. In termen van kennis is hierbij sprake van ‘een gelijkwaardigheid tussen wetenschapskennis en praktijkkennis, mede omdat bij cocreëren gelijkwaardigheid wordt betracht tussen alle individuele perspectieven.’ (Herold, 2017, p. 109).

De huidige complexe samenleving vraagt in het omgaan met wicked problems dus om een netwerkaanpak. De overheid heeft zich ontwikkeld van een verticale organisatie naar meer horizontale ketens en netwerken. De vraagstukken zijn te complex om enkel vanuit overheidsinstanties met een top-down-strategie effectief het vraagstuk aan te pakken. Onderzoekers hebben in de afgelopen jaren het belang en het gebruik van een netwerkaanpak aangekaart en onderzocht. Hierdoor zijn de mogelijkheden van netwerken zichtbaar geworden voor de aanpak van wicked problems. Als reactie hierop is de ontwikkeling van het openbaar bestuur van een verticale werkwijze naar een meer horizontale werkwijze te zien. Voor de aanpak van de energietransitie en het realiseren van aardgasvrije wijken als wicked problems is een co-creërende beleidsontwikkeling nodig, waarbij diverse partijen op gelijke voet met elkaar samenwerken en kennis delen om samen het probleem beter te kunnen omvatten en aanpakken.

22

3.1.2 Draagvlak en public engagement

Naast de grote hoeveelheid literatuur over het belang van een netwerkbenadering bij de aanpak van wicked problems, wordt ook het belang van public engagement in de literatuur aangehaald (Head, 2008; Carcasson, 2016; Head & Xiang, 2016). De maatschappelijke betrokkenheid van de gemeenschap is van essentieel belang bij de aanpak van wicked problems. Ostrom pleit voor het streven naar versterking van sociaal kapitaal en sociale normen, zoals wederkerigheid, vertrouwen en eerlijkheid op lokaal niveau voor de aanpak van collectieve actieproblemen. Dit ziet hij als een gepastere aanpak voor sommige soorten problemen dan te vertrouwen op voornamelijk externe en gecentraliseerde wetgeving en regels (Ostrom, 2005, p. 287). Carcasson pleit voor deliberative engagement bij de aanpak van wicked problems. Dat houdt het volgende in. De betrokkenheid van burgers wordt in de huidige maatschappij vormgegeven door enerzijds belangenbehartiging en anderzijds een focus op de expertise van experts. Echter, overmatig vertrouwen op experts en belangenbehartigers of lobbyisten kan de aanpak van wicked problems vermoeilijken door het voeden van een negatieve ‘feedback-loop’ van polarisatie, cynisme en apathie, die het huidige politieke landschap kenmerkt. (Carcasson, 2016, p. 44) Deliberative engagement begint bij het ophalen van de onderliggende waarden die inherent zijn aan maatschappelijke problemen en richt zich op het ontwikkelen van wederzijds begrip en interactie tussen perspectieven, wat de basis vormt voor continue aanpassing, overleg en creativiteit bij de aanpak van wicked problems (p. 45). Bij het effectief omgaan met wicked problems moet dus ook aandacht worden besteed aan en geïnvesteerd worden in publieke betrokkenheid door sociale normen in de maatschappij te versterken en door deliberatieve besluitvorming te gebruiken.

Wanneer gekeken wordt naar de aanpak rond aardgasvrije wijken als wicked problem, vormt een relevant aspect het in gang zetten van de energietransitie. Volgens de literatuur kan een transitieproces echter alleen succesvol verlopen wanneer in de maatschappij voldoende draagvlak wordt gecreëerd en tevens signalen worden afgegeven aan zowel de publieke als de private sector om veranderingen door te voeren en technologische innovatie te stimuleren (Geels & Kemp, 2000). Dit vormt de basis voor het realiseren van de stimulans om een transitieproces in gang te zetten en een brede maatschappelijke omslag te creëren. Betrokkenheid van de maatschappij is dus van belang voor wicked problems, omdat het enkel overlaten en vertrouwen op experts en lobbyisten ervoor zorgt dat polarisatie en negatieve feedback-loops kunnen ontstaan.

Deze verschillende benaderingen gaan in de basis uit van het belang en de meerwaarde van een netwerkaanpak bij wicked problems. Daarnaast wordt het belang van publieke betrokkenheid, sterke sociale normen bij het effectief omgaan met wicked problems en transitieprocessen benadrukt in de literatuur. In de afgelopen jaren is echter door verschillende onderzoekers kritiek geuit op netwerkbenaderingen voor het omgaan met wicked problems. De twee voornaamste punten van kritiek worden besproken in paragraaf 3.2. Allereerst wordt stilgestaan bij een extra dimensie van observeren.

23 Vervolgens wordt het belang van het onderscheiden van verschillende soorten en gradaties wicked problems behandeld.

3.2 Competentie raamwerk

3.2.1 Dimensies: observeren, handelen en faciliteren

Hoewel onderzoekers erkennen dat een netwerkaanpak van waarde is bij wicked problems, stelt een aantal onderzoekers dat de literatuur beperkingen kent. Termeer et al. (2013; 2015) stellen dat niet alleen gefocust dient te worden op actie-strategieën, maar dat meerdere dimensies van belang zijn en moeten worden belicht. Door enkel de focus te leggen op de manier waarop een wicked problem aangepakt dient te worden, kunnen andere relevante uitdagingen spoedig uit het oog worden verloren en worden verwaarloosd in de aanpak. Vandaar dat Termeer et al. een competentie raamwerk (capability framework) hebben ontworpen, die niet alleen ingaat op actie-strategieën om effectief met wicked problems om te gaan maar die daarnaast nog inspeelt op twee andere centrale dimensies (2013; 2015). Om die reden stellen Termeer et al. (2013; 2015) ten eerste dat een observatiedimensie moet worden toegevoegd. De aanpak van wicked problems wordt beïnvloed door de manier waarop de betrokkene naar het probleem kijkt, waardoor snel de aspecten van een probleem worden genegeerd die buiten het zicht vallen of waarvoor geen actieprogramma is opgesteld (Termeer et al, 2015, p. 681). De observatiedimensie biedt aandacht aan bijvoorbeeld de verschillende probleemdefinities die er spelen, de type stakeholders die betrokken zijn en hoe er zicht wordt gehouden om contextuele veranderingen of politieke ontwikkelingen waar te nemen (Termeer et al, 2015). Ten tweede is het van belang om zicht te krijgen op hoe de governancestructuur bijdraagt aan de aanpak van een wicked problem. Om die reden dient een dimensie te worden toegevoegd die zich richt op de faciliterende processen die governancestructuren kunnen voortbrengen. Hierbij gaat het om de beschikbare capaciteiten en competenties die een governancestructuur bezit, om effectief om te kunnen gaan met het probleem. Governancestructuren zijn vaak onvoldoende uitgerust met de juiste middelen om processen te faciliteren en effectief om te gaan met wicked problems (Termeer et al, 2015, p. 682). Omdat de verschillende dimensies elkaar versterken, benadrukken de onderzoekers dat voor een volledig beeld de actie-dimensie moet worden aangevuld met een observerende en een faciliterende dimensie in de governancestructuur.

3.2.1 Governancecompetenties

Of een governancestructuur het vermogen heeft om wicked problems te observeren, actief aan te pakken en processen te bevorderen, is afhankelijk van hoe om wordt gegaan met de eerdergenoemde uitdagingen van wicked problems. Termeer et al. (2013; 2015) introduceren verschillende governancecompetenties, die een governancestructuur dient te bezitten om effectief te kunnen omgaan met de uitdagingen van wicked problems (tabel 3). Met ‘governancecompetentie’ wordt het vermogen

24 van beleidsmakers bedoeld om wicked problems te observeren en hier adequaat op te acteren en het vermogen van de governancestructuur om de observaties en acties te bevorderen (Termeer et al., 2015, p. 683). Door verschillende theorieën te combineren, zijn Termeer et al. (2015) gekomen tot vijf governancecompetenties, die inspelen op de eerdergenoemde uitdagingen. Deze governancecompetenties zijn reflexiviteit, veerkracht, responsiviteit, revitalisering en schaalgevoeligheid (Termeer 2013; 2015; Breeman et al, 2015). Door te kijken naar de verschillende governancecompetenties wordt niet getracht om wicked problems op te lossen, maar om het inzicht te vergroten in het vermogen van de overheid (of governancestructuur) om met wicked problems om te gaan. Een aantal onderzoekers gebruikte eerder al het ‘competentie raamwerk’ om overheidsinstellingen en organisaties te onderzoeken in het vermogen om effectief te kunnen inspelen op wicked problems. Met behulp van dit raamwerk is inzicht verkregen in welke competenties gewaarborgd worden of juist ontbreken bij deze instellingen, waardoor leerpunten getrokken en aanbevelingen gegeven kunnen worden. De volgende paragraaf gaat in op het tweede kritiekpunt: de generalisering van wicked problems.

Tabel 3. Wicked problems: uitdagingen en benodigde governancecompetenties (Breeman et al, 2015, p. 428)

Uitdaging bij wicked problems Governancecompetentie

1. Probleemdefinitie: diversiteit aan frames en visies op het probleem

Reflexiviteit: het vermogen om te gaan met verschillende perspectieven (multiple frames).

2. Continue contextuele

veranderingen in de omgeving van het probleem

Veerkracht: het vermogen om flexibel in te spelen op onzekerheden en constant veranderende omstandigheden.

3. Ongelimiteerde eisen en bedenkingen van stakeholders

Responsiviteit: het vermogen om effectief en tijdig te observeren en te reageren op kwesties die dringend zijn in politiek en maatschappij.

4. Onproductieve samenwerking en interactiepatronen

Het vermogen om stagnatie in de interactieprocessen tussen de verschillende stakeholders aan te pakken en te voorkomen; het inzicht om onproductieve interactiepatronen in het proces te herkennen en te herstellen.

5. Schaalniveau-interactie zorgt voor onbegrip of problemen bij de implementatie

Het vermogen om kwesties tussen verschillende schalen en levels waar te nemen en aan te pakken.

25

3.3 Wicked problems: soorten en gradaties

Naast dat een grote hoeveelheid literatuur beschikbaar is over mogelijke strategieën om wicked problems aan te pakken, is in de literatuur veel discussie over de term wicked problem en zijn inhoud, de verschillende typen wicked problems en of de conceptualisering als wicked problem wel zinvol en nuttig is bij de aanpak van complexe vraagstukken.

Naast het eerder besproken verschil tussen wicked problems en tame problems benadrukken onderzoekers dat meer verschillende soorten en gradaties wicked problems te onderscheiden zijn. Een tweede kritiek in de literatuur richt zich dan ook op het feit dat het bestempelen van iets tot een wicked problem te generiek en totaliserend is (Peters, 2017). Het beschouwen van een wicked problem als één soort probleem draagt volgens deze critici niet bij aan de analyse van het probleem. Tevens onderschrijft deze visie het idee dat succes onmogelijk is (Alford & Head, 2017). Deze onderzoekers stellen dat verschillende soorten en maten van wickedness te onderscheiden zijn (Peters, 2017; Alford & Head, 2017). Het ontwikkelen van één aanpak voor wicked problems is hierdoor niet effectief, doordat de verschillende soorten en gradaties van wicked problem verschillende aanpakken vereisten. Complexe vraagstukken bestaan uit verschillende probleemcomponenten, die technische, economische en sociale expertise en aanpakken vereisen. Dat al deze competenties en kennis in één enkele aanpak of strategie gewaarborgd kunnen worden bij de aanpak van het probleem, is geen realistische verwachting (Alford & Head, 2017, p. 401). Om die reden is de observatiedimensie in het competentieraamwerk van groot belang voor de analyse. Turnbull & Hoppe stellen daarnaast dat vraagstukken niet als wicked problems geconceptualiseerd moeten worden, maar in termen van ‘de mate van ongestructureerde problemen’ en de daarnaast te onderscheiden ‘mate van politieke afstand’ tot het vraagstuk (Turnbull & Hoppe, 2018). Volgens hen bestaat geen speciale ontologische klasse van wicked problems en is het daarom niet noodzakelijk om een speciale aanpak voor deze vraagstukken te ontwikkelen. In plaats daarvan stellen zij dat ‘ongestructureerde of hardnekkige problemen’ het best behandeld kunnen worden met behulp van praktisch oordeel en de acceptatie van langetermijnprocessen. Ook Alford & Head (2017) benadrukken dat ondanks het feit dat deze problemen niet op te lossen zijn, kleine stappen en successen mogelijk zijn. Een relevant aandachtspunt bij het onderzoeken of een aanpak geschikt is om met wicked problems om te gaan, is dus dat deze aanpak zich richt op langetermijnprocessen en dat aan de hand van kleine stappen en successen wordt gewerkt aan het vraagstuk. Termeer & Dewullf gaan hier verder op in en spreken van het concept small wins (2018). Zij stellen dat de evaluatie van beleidsstrategieën- en aanpakken voor wicked problems een zekere paradox bevat, doordat onderzoekers trachten een oplossing te vinden voor een probleem dat niet op te lossen is. Om die reden benadrukken zij het belang van het kijken naar kleine successen bij het werken aan wicked problems. Door het gebruik van het competentieraamwerk wordt niet één specifieke strategie of aanpak voor wicked problems onderzocht, maar wordt inzichtelijk gemaakt hoe de governancestructuur kan inspelen op de uitdagingen van het

26 vraagstuk. Hierdoor kan gekeken worden in welke mate en balans de competenties nodig zijn voor het specifieke wicked problem.

3.4 Onderzoeken effectieve aanpak voor wicked problems

Om te onderzoeken in weke mate een governancestructuur geschikt is om met een wicked problem om te gaan, dient het vraagstuk in de context van een verticale governancebenadering van netwerken bekeken te worden. De netwerken en de relaties tussen de netwerken die betrokken zijn bij het vraagstuk dienen inzichtelijk gemaakt te worden. Het competentieraamwerk biedt de mogelijkheid om al deze verschillende aspecten uit te lichten en te analyseren in welke mate de governancestructuur in staat is om de benodigde competenties te activeren. Daarnaast moeten er drie dimensies (observeren, handelen en faciliteren) worden meegenomen bij het kijken naar de vijf benodigde governancecompetenties die gewaarborgd moeten zijn in de governancestructuur bij de aanpak van wicked problems (Termeer et al., 2013; 2015). Dit theoretisch raamwerk speelt in grote mate in op de uitdagingen die wicked problems volgens Rittel & Webber met zich meebrengen. Daarnaast benadrukt de huidige literatuur met betrekking tot wicked problems dat nog discussie bestaat over wat wicked problems precies zijn en hoe deze verder gedefinieerd en gecategoriseerd kunnen worden. Hierbij dienen de politieke dimensie (de mate van politieke afstand) en de historische context van het vraagstuk niet vergeten te worden. Dit moet mee worden genomen bij het gebruik van het competentieraamwerk, waarin deze aspecten in de verschillende governancecompetenties terugkomen.

Het volgende hoofdstuk 4 gaat in het theoretisch kader verder in op de vijf governancecompetenties in de dimensies van observeren, acteren en faciliteren.