• No results found

Zoals een goed overheidswerkgever betaamt : Op welke manier wordt er invulling gegeven aan het goed werkgeverschap van art. 125ter AW, en voegt de invoering van dit artikel iets toe aan de algemene beginselen van behoor

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Zoals een goed overheidswerkgever betaamt : Op welke manier wordt er invulling gegeven aan het goed werkgeverschap van art. 125ter AW, en voegt de invoering van dit artikel iets toe aan de algemene beginselen van behoor"

Copied!
47
0
0

Bezig met laden.... (Bekijk nu de volledige tekst)

Hele tekst

(1)

Master Arbeidsrecht

Zoals een goed overheidswerkgever betaamt

Op welke manier wordt er invulling gegeven aan het goed werkgeverschap

van art. 125ter AW, en voegt de invoering van dit artikel iets toe aan de

algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

Naam: Fleur Bakker

Studentnummer: 10010971

Scriptiebegeleider: Mevrouw mr. drs. B.B.B. Lanting Tweede lezer: Mevrouw mr. Y.B. Berkeljon

17 juli 2014

(2)

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1

Inleiding

4

1.1 Aanleiding tot het onderzoek 4

1.2 Probleemstelling 5

1.3 Plan van aanpak 5

Hoofdstuk 2

De achtergrond van de invoering van het goed

7

werkgeverschap in het ambtenarenrecht

2.1 Inleiding 7 2.2 Normalisering 7 2.3 Integriteit 8 2.4 Tegenhanger van 7:611 BW 9 2.5 Goed ambtenaarschap 9 2.6 Conclusie 10

Hoofdstuk 3

Het goed werkgeverschap in het arbeidsrecht

11

3.1 Inleiding 11

3.2 Open norm 11

3.3 De reflexwerking van het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW 12 3.4 Het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW en het 13

rechtscheppende karakter

3.4.1 Verplichting tot werkverschaffing 13

3.4.2. Arbeidsomstandighedenbeleid 14

3.5 Het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW als toets voor de 15 besluitvorming van de werkgever

3.5.1 Beëindiging van de arbeidsovereenkomst 16

3.5.2 Wijzigen van arbeidsvoorwaarden 16

3.6 Vergelijking met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 17

3.7 Conclusie 18

Hoofdstuk 4

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de 20

overheidswerkgever

4.1 Inleiding 20

4.2 Het ontstaan van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 20 4.3 De inhoud van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 21

4.3.1 Het gelijkheidsbeginsel 21

4.3.2 Het vertrouwensbeginsel 22

4.3.3 Het rechtszekerheidsbeginsel 23

4.3.4 Het beginsel van fair play 24

4.3.5 Het beginsel van het verbod van détournement de pouvoir 25

4.3.6 Het motiveringsbeginsel 25

4.3.7 Het zorgvuldigheidsbeginsel 26

4.4 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur na inwerking- 27 treding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

4.4.1 Wet normalisering rechtspositie ambtenaren 27 2

(3)

4.4.2 Doorwerking van de algemene beginselen van behoorlijk 28 bestuur in het privaatrecht

4.4.3 Wat zegt de wetgever? 29

4.5 Conclusie 29

Hoofdstuk 5

Het goed werkgeverschap van art. 125ter AW in de

32

praktijk

5.1 Inleiding 32

5.2 Het goed werkgeverschap van art. 125ter AW en werkgerelateerde 32 schade

5.2.1 Schadevergoeding op basis van de rechtspositiereglementen 32 5.2.2 Schadevergoeding op basis van een civielrechtelijke norm 33 5.2.3 Schadevergoeding op basis van het goed werkgeverschap 34 5.3 Het goed werkgeverschap van art. 125ter AW in overige gevallen 37 5.4 conclusie 39

Hoofdstuk 6

Eindconclusie

41

Literatuurlijst 44

(4)

Hoofdstuk 1

Inleiding.

1.1

Aanleiding tot het onderzoek

In mijn studie arbeidsrecht krijg ik veel te maken met het begrip goed

werkgeverschap. In het reguliere arbeidsrecht is dit begrip al geruime tijd verankerd in art. 7:611 BW. In dit artikel is ook de tegenhanger, namelijk het goed

werknemerschap, te vinden. De bepaling van artikel 7:611 is niet meer weg te denken uit de dagelijkse praktijk, het is een kapstokbepaling geworden. Het is een open norm die in de jurisprudentie wordt ingekleurd door de heersende

maatschappelijke opvattingen en de redelijkheid en billijkheid.

Sinds 2006 kent ook het ambtenarenrecht een dergelijke bepaling.1 Het goed

werkgeverschap voor de overheidswerkgever is neergelegd in art. 125ter Ambtenarenwet. Het artikel luidt als volgt:

“Het bevoegd gezag en de ambtenaar zijn verplicht zich als een goed werkgever en

een goed ambtenaar te gedragen.”

In het ambtenarenrecht is dit echter nog niet zo’n vertrouwd begrip als in het

arbeidsrecht. Het ambtenarenrecht valt niet onder het privaatrecht, maar onder het bestuursrecht. Dit betekent dat het ambtenarenrecht niet los kan worden gezien van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit de Awb en de daarmee

samenhangende algemene beginselen van behoorlijk bestuur kon er al een verplichting voor de overheidswerkgever om zich als goed werkgever te gedragen worden afgeleid. Daarnaast is het goed werkgeverschap met de komst van art. 125ter als wettelijke norm verankerd in de Ambtenarenwet.

Op 4 februari 2014 heeft de Tweede Kamer met grote meerderheid het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen.2 In de Eerste Kamer

moet het voorstel nog worden goedgekeurd.

Het belangrijkste gevolg van deze wet is dat de arbeidsrechtelijke positie van ambtenaren gelijk wordt aan die van werknemers in de marktsector. Het private arbeidsrecht wordt van toepassing op ambtenaren. Door invoering van de wet zal in de toekomst niet de bestuursrechter, maar de burgerlijke rechter kennis moeten nemen van de arbeidsgeschillen tussen ambtenaren en de overheidswerkgever.

1 Wet van 22 december 2005, stb. 2005, 695.

2 Wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren, Kamerstukken II 2013/14, 32550, nr. 45.

4

(5)

Mocht deze wet in werking treden, zal dit mogelijk gevolgen kunnen hebben voor de benadering van het goed werkgeverschap voor de overheidwerkgever.

1.

2

Probleemstelling

Een overheidswerkgever diende bij de bepaling van de rechtspositie van een ambtenaar al rekening te houden met de (ongeschreven) algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daar is in 2006 de bepaling van art. 125ter Ambtenarenwet aan toegevoegd, waarin is neergelegd dat een overheidswerkgever zich als goed

werkgever moet gedragen jegens haar ambtenaren. In deze scriptie wil ik verder ingaan op de verhouding tussen bovenstaande verplichtingen. De vraag die centraal zal staan in mijn scriptie is dan ook de volgende:

Op welke manier wordt er invulling gegeven aan het goed werkgeverschap van art. 125ter AW, en voegt de invoering van dit artikel iets toe aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

Daarnaast zal ik aandacht besteden aan de eventuele gevolgen die de mogelijke invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren voor dit vraagstuk zal hebben.

1.3

Plan van aanpak

Om een antwoord te vinden op bovenstaande probleemstelling zal ik in hoofdstuk 2 eerst aandacht besteden aan de achtergrond van de invoering van artikel 125ter AW. Wat was de aanleiding voor de invoering van het artikel, en wat is de bedoeling van de wetgever geweest?

Vervolgens zal ik in het derde hoofdstuk de invulling van artikel 7:611, en het goed werkgeverschap in de marktsector behandelen. Hoe beheerst het goed

werkgeverschap de arbeidsverhouding, en wat kunnen we allemaal scharen onder de kapstokbepaling?

In hoofdstuk 4 komen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan de orde. Wat houden deze beginselen in en wat betekenen zij in de praktijk voor het

handelen van de overheidswerkgever jegens ambtenaren? Daarnaast zal ik

behandelen in hoeverre de algemene beginselen van behoorlijk bestuur nog zullen

(6)

gelden in de relatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar wanneer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zal zijn ingevoerd.

Een onderzoek naar praktijkvoorbeelden aan de hand van jurisprudentie bespreek ik in hoofdstuk 5. Op welke manier heeft artikel 125ter AW reeds een rol gespeeld in de rechtspraktijk?

Tot slot zal hoofdstuk 6 een conclusie bevatten, waarin ik een antwoord zal geven op de probleemstelling.

(7)

Hoofdstuk 2

De achtergrond van de invoering van het goed

werkgeverschap in het ambtenarenrecht.

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zal ik de achtergrond van de invoering van artikel 125ter in de Ambtenarenwet nader bekijken. Wat was de aanleiding voor de invoering van dit artikel, en wat stond de wetgever voor ogen bij de invoering?

2.2

Normalisering

Het gelijk trekken van de rechtspositie van ambtenaren en die van private werknemers houdt de politiek al lange tijd bezig.

Onnodige verschillen tussen overheidspersoneel en werknemers in de marktsector moeten zoveel mogelijk worden weggenomen. Dit proces wordt ook wel aangeduid als het normaliseringsproces. De normalisering is af te leiden uit verschillende ontwikkelingen. Voorbeelden hiervan zijn het privatiseren van het Algemeen

Burgerlijk Pensioenfonds3 en de invoering van de Wet op de ondernemingsraden4 in

de sector overheid.

Inmiddels ligt er een wetsvoorstel voor de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren bij de Eerste Kamer.5 Het uitgangspunt van deze wet is dat de

arbeidsverhouding bij de overheid uiteindelijk gelijk worden aan de arbeidsverhouding in de private sector. Ook de invoering van het goed werkgeverschap kunnen we in de lijn van de normalisering plaatsen. Op 3

november 1997 nam de tweede kamer de motie Zijlstra aan. 6 In deze motie werd

een verzoek gedaan aan de regering om te onderzoeken onder welke voorwaarden het mogelijk is om de ambtelijke status geheel af te schaffen. Dit resulteerde in een advies van de Raad voor het OverheidsPersoneelsbeleid ( ROP). De ROP bracht in het advies naar voren dat het “natuurlijke” moment voor de afschaffing van de ambtelijke status nog niet was aangebroken. De ROP voegde hier aan toe wel een voorstander te zijn van de doorzetting van een geleidelijk normaliseringsproces.7

Naar aanleiding van dit advies werd door de regering besloten dat er eerst aandacht

3 Wet van 21 december 1995, stb. 1995,639. 4 Wet van 13 april 1995, stb. 1995, 231.

5 Wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren, Kamerstukken II 2013/14, 32550, nr. 45. 6 Kamerstukken II 1996/97, 25282, nr. 8.

7 Avies ROP,nr. 17, 16 december 1998, par 4.

7

(8)

besteed moest worden aan de bijzondere status van de ambtenaar en de openbare dienst, en de daaruit voortvloeiende normen en waarden8.

In een later advies van de ROP worden de veranderde verhoudingen tussen de overheid en de samenleving aangehaald9. In de advies maakt de ROP duidelijk dat

het voor het functioneren van de overheid als arbeidsorganisatie belangrijk is dat er aandacht wordt besteed aan het democratisch, rechtstatelijk en integriteitsbesef van ambtenaren.

2.3

Integriteit

Naar aanleiding van het advies van de ROP om meer aandacht te besteden aan integriteit heeft er in 2003 een wijziging van de Ambtenarenwet plaatsgevonden.10

Met deze wetswijziging werd een basis gelegd voor de klokkenluidersregeling, voor een regeling omrent financiële belangenverstrengeling en een

openbaarmakingverplichting voor geregistreerde nevenfuncties. In dezelfde lijn kunnen we de invoering van art. 125ter AW plaatsen. Dit artikel maakt sinds 2006 onderdeel uit van de Ambtenarenwet.11 Het artikel schrijft voor dat het bevoegd

gezag en de ambtenaar zich als goed werkgever en als goed ambtenaar moeten gedragen. In de memorie van toelichting die is uitgevaardigd bij de invoering van onder andere art. 125ter wordt benadrukt dat de overheid een belangrijke

voorbeeldfunctie vervult op het gebied van gemeenschappelijke normen en

waarden. 12 Het herstel van de gemeenschappelijke normen en waarden wordt als

een speerpunt van het kabinetsbeleid genoemd. Burgers mogen van een overheid verwachten dat deze haar taak op een eerlijke, democratische en onbevooroordeelde wijze uitvoert. Om dit te bewerkstelligen is het volgens de wetgever van groot belang dat de grondbeginselen die verbonden zijn aan het werken bij de overheid duidelijk kenbaar zijn. Tegelijk met artikel 125ter werd ook artikel 125quater ingevoerd. Op grond van dit artikel dient het bevoegd gezag een integriteitbeleid te voeren gericht op het goed ambtelijk handelen, het integriteitsbeleid dient een vast onderdeel te zijn van het personeelsbeleid en er moest een gedragscode worden opgesteld voor goed ambtelijk handelen. Daarnaast werd voor een vroegtijdige bewustwording van de beginselen van het ambtenaarschap voorzien in een verplichte eed of belofte bij de aanstelling als ambtenaar. De invoering van art. 125ter AW hangt dus samen

8 Kamerstukken II 2003/04, 29463, nr. 3, par 1.1. 9 Advies ROP, nr. 21, 22 december 1999. 10 Wet van 23 januari 2003, stb. 2003,60. 11 Wet van 22 december 2005, stb. 2005, 695 12 Kamerstukken II 2003/04, 29463, nr. 3, par 1.2

8

(9)

met regels over goed ambtenaarschap, goed werkgeverschap en integriteit. In de memorie van antwoord wordt het begrip goed werkgeverschap verder toegelicht. Met goed werkgeverschap wordt volgens de wetgever de plicht van de

overheidswerkgever bedoeld om er voor zorg te dragen dat ambtenaren niet onnodig worden blootgesteld aan integriteitrisico’s en verleidingen. 13 De overheidswerkgever

moet de ambtenaar hiertegen beschermen. Ook wordt onder goed werkgeverschap de zorg voor de cultuur van de organisatie en de voorbeeldrol voor leidinggevenden verstaan. Leidinggevenden dienen als eerst invulling te geven aan het

integriteitbeleid en moeten zelf een toonbeeld zijn van integriteit. Daarnaast dienen ze te zorgen voor een gezonde organisatiecultuur, waar mensen open staan voor kritiek en waarin collega’s elkaar toetsten en elkaar aan durven te spreken op het gedrag.

2.4

Tegenhanger van 7:611 BW

In art. 7:611 BW staat het goed werkgeverschap en het goed werknemerschap voor de marktsector beschreven. De bepaling van art. 125ter AW is hierop geïnspireerd, zo blijkt uit de memorie van toelichting bij dit artikel. 14 De bepaling is als

ambtenaarsrechtelijke tegenhanger van art. 7:611 BW ingevoerd. Goed

ambtenaarschap en goed werkgeverschap zijn ingevoerd als open normen. Deze open normen geven volgens de wetgever, net als in het burgerlijk arbeidsrecht, ruimte voor rechtsontwikkeling en kunnen als restbepalingen een nuttige functie vervullen. De wetgever spreekt de verwachting uit dat het goed werkgeverschap van het bevoegd gezag mede zal worden ingekleurd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verder moeten de open normen door het bevoegd gezag en door de bestuursrechter nader worden ingevuld in concrete situaties.

2.5 Goed ambtenaarschap

In het ambtenarenrecht kenden we al een aantal bepalingen omtrent goed

ambtenaarschap. Een voorbeeld hiervan is art. 50, eerste lid van het ARAR. In deze bepaling staat beschreven dat de ambtenaar is gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt. In art. 125ter AW wordt het goed ambtenaarschap opnieuw benadrukt. Volgens de wetgever benadrukt opname van deze norm in de

13 Kamerstukken I 2005/06, 29463, C, p. 3. 14 Kamerstukken II 2003/04, 29463, nr. 3, par 6.

9

(10)

Ambtenarenwet het belang van het goed ambtenaarschap.15 De norm wordt als het

ware opgetild en in de Ambtenarenwet zelf geregeld. Ook zou het belang van integriteit op deze manier meer zichtbaar worden gemaakt.

2.6

Conclusie

Het goed werkgeverschap in het ambtenarenrecht is verankerd in de wettelijke norm van art. 125ter AW. De invoering van dit artikel is te verklaren vanuit het normaliseringsproces van de ambtelijke status. Om een geleidelijke normalisering te bewerkstelligen moest er eerst aandacht besteed worden aan het bijzondere

karakter van de ambtelijke status. Het integriteitbesef werd onderdeel van de

politieke agenda. De overheid vervult een belangrijke voorbeeldfunctie op dit gebied, en moet vanuit dit oogpunt ten alle tijden als goed werkgever handelen. Volgens de wetgever zorgt een goed werkgever ervoor dat ambtenaren niet onnodig bloot

worden gesteld aan integriteitrisico’s. Daarnaast dient er ook zorg te worden gedragen voor de cultuur van de organisatie, en moeten leidinggevenden een voorbeeldrol vervullen. De bepaling van art. 125ter AW zou een tegenhanger van art. 7:611 BW moeten zijn. De wetgever heeft bedoeld een open norm te creëren, die ruimte laat voor rechtsontwikkeling. Daarnaast moet het artikel als restbepaling fungeren. Het goed ambtenaarschap werd in art. 125ter AW opgenomen om het belang van integer handelen te benadrukken.

15 Kamerstukken II 2003/04, 29463, nr. 3, par 6.

10

(11)

Hoofdstuk 3 Het goed werkgeverschap in het arbeidsrecht.

3. 1 Inleiding

In het arbeidsrecht bestaat het goed werkgeverschap al geruime tijd. Het goed werkgeverschap in het arbeidsrecht ligt besloten in artikel 7:611 BW. In dit artikel staat dat de werkgever en de werknemer verplicht zijn zich als goed werkgever en goed werknemer te gedragen. Deze bewoording lijkt veel op de tekst van art. 125ter AW. Zoals in het vorige hoofdstuk is besproken wordt art. 125ter AW door de wetgever immers beschouwd als een tegenhanger van art. 7:611 BW. Of aan beide artikelen ook op dezelfde manier invulling wordt gegeven is de vraag. In dit

hoofdstuk zal ik uiteenzetten hoe het goed werkgeverschap de arbeidsverhouding in de marktsector beheerst. De jurisprudentie waarin een beroep wordt gedaan op het goed werkgeverschap is zeer uitgebreid. Ik zal in hoofdlijnen een overzicht geven van het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW. Opmerking verdient dat ook op het terrein van het goed werknemerschap dit artikel een grote rol heeft gespeeld. In deze scriptie beperk ik me echter tot het goed werkgeverschap, dus zal ik geen aandacht besteden aan het goed werknemerschap van art. 7:611 BW.

3.2

Open norm

Goed werkgeverschap is een vaag begrip. Het is een open norm in de wet. Deze open norm kan worden ingekleurd aan de hand van de heersende maatschappelijke opvattingen. Artikel 7:611BW biedt daarmee de mogelijkheid om het arbeidsrecht bij de tijd te houden. Een open norm is niet oneigen aan het contractenrecht. De artikelen 6:2 en 6: 248 BW bepalen dat schuldeiser en schuldenaar verplicht zijn zich jegens elkaar te gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en

billijkheid en dat een overeenkomst er door wordt ingekleurd. Uit de memorie van toelichting bij art. 7:611BW blijkt dat de bepaling, naast de artikelen uit boek 3 en 6, is ingevoerd omdat deze niet slechts ziet op de bedoeling van partijen onderling, maar ook op de voor het arbeidsrecht relevante verhoudingen en ontwikkelingen.16

De wetgever meent dat door een uitdrukkelijke verwijzing naar het goed werkgeverschap beter wordt aangesloten bij de aard en terminologie van het

arbeidsrecht. De rechtspraak omtrent het goed werkgeverschap van art. 7:611BW is inmiddels zeer uitgebreid. In vele situaties wordt er een beroep gedaan op de open norm. Vandaag de dag beslaat het goed werkgeverschap de meest uiteenlopende verplichtingen voor de werkgever. Er is door verschillende auteurs gepoogd een

16 Kamerstukken II 1993/94, 23438, nr. 3, p. 15.

11

(12)

systematiek aan te brengen in het leerstuk van het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW. Hier valt echter geen eenduidige indeling uit af te leiden. Op basis van de bestaande opvattingen kom ik tot de volgende functies van art. 7:611 BW: Het artikel heeft een reflexwerking, een rechtsscheppend karakter en wordt gebruikt als toets voor de besluitvorming van de werkgever.17

3.3

De reflexwerking van het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW.

De invulling van het goed werkgeverschap wordt mede bepaald door de eisen van redelijkheid en billijkheid. Dit heeft de Hoge Raad erkend in het Agfa-arrest.18 Wat

de eisen van redelijkheid en billijkheid inhouden, kan worden afgeleid uit artikel 3:12 BW. Dit artikel schrijft voor dat bij de vaststelling van de eisen van redelijkheid en billijkheid rekening moet worden gehouden met de levende rechtsovertuiging, en met de maatschappelijke en persoonlijke belangen die bij het geval betrokken zijn. Normen die behoren tot de ‘levende rechtsovertuiging’ kunnen via artikel 7:611 BW dus doorwerken in de verhouding tussen werkgever en werknemer. Deze normen zijn vaak niet rechtstreeks van toepassing, maar vallen door de reflexwerking van art. 7:611 BW onder het goed werkgeverschap. Een belangrijk voorbeeld hiervan zijn de grondrechten. Een goed werkgever moet de grondrechten van zijn

werknemers eerbiedigen. Een praktijkvoorbeeld hiervan vinden we in de Koma zaak uit 1986.19 In deze zaak kwam het recht op privacy aan de orde. Het bedrijf Koma

hield camera toezicht in praktisch elke bedrijfsruimte. Het doel van dit toezicht was het snel kunnen ingrijpen bij constatering van technische problemen, en de

kwaliteit van de eindproducten bewaren. Volgens de rechtbank en het Hof kon dit belang van de werkgever duidelijk niet opwegen tegen het belang van de

werknemers op hun privacy. Het Hof toetste in deze zaak niet direct aan het recht op privacy, maar kwam tot het oordeel op basis van het goed werkgeverschap. Naast grondrechten kunnen ook niet rechtreeks werkende internationale rechtsnormen, gezaghebbende juridische interpretaties en niet rechtstreeks bindende gedragscodes een rol spelen bij de invulling van het goed

werkgeverschap.20 Een voorbeeld hiervan zijn aanbevelingen van de Stichting van

17 Deze functies zijn bijvoorbeeld terug te vinden in het commentaar wat Verhulp heeft geschreven op art.

7:611 BW. Zie E. Verhulp, in: Tekst & Commentaar Arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2010. Ook Heerma van Voss beschrijft dergelijke functies van het goed werkgeverschap in G.J.J Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als

bron van vernieuwing in het arbeidsrecht, Reeks VvA, 1999.

18 HR 8 april 1994, NJ 1994, 704( Agfa/Schoolderman). 19 Hof Den Bosch 2 juli 1986, NJ 1987, 451 (Koma).

20 G.J.J Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van vernieuwing in het arbeidsrecht, Reeks VvA, 1999,

par. 1.2.

12

(13)

de Arbeid. Deze kunnen onder bepaalde voorwaarden doorwerken in een individuele arbeidsovereenkomst.21

3.4 Het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW en het rechtscheppende

karakter

In de praktijk is gebleken dat er zich veel omstandigheden gedurende de loop van de arbeidsovereenkomst voordoen waarover niets, of weinig in de wet is geregeld. Het goed werkgeverschap van art. 7:611BW biedt in omstandigheden als deze een uitkomst. In deze paragraaf zal ik twee belangrijke voorbeelden hiervan bespreken.

3.4.1 Verplichting tot werkverschaffing

Een voorbeeld van een leemte in de wet is de vraag naar de verplichting van de werkgever om werk te verschaffen. In de wet is hier niets over te vinden. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet op de arbeidsovereenkomst van 1907 blijkt dat de wetgever geen algemene regel heeft willen stellen omtrent deze vraag. Het antwoord op de vraag moet afhangen van de aard van de dienstbetrekking en van de

overeengekomen arbeid, alsmede van de bijzondere omstandigheden van het geval.22 De vraag naar de verschaffing van arbeid moet worden beantwoord aan de

hand van het goed werkgeverschap. De omstandigheden van het geval kunnen meebrengen dat de werkgever niet als goed werkgever handelt indien hij de

werknemer niet tewerkstelt. Dit is bijvoorbeeld het geval indien het loon afhankelijk is van de feitelijke tewerkstelling,23 of als het uitvoeren van de werkzaamheden

essentieel is voor het op peil houden van de vakbekwaamheden.24 Uit de

rechtspraak kan ook worden afgeleid dat een goed werkgever niet zonder goede reden iemand op non-actief mag stellen. Hier is een zwaarwegende grond voor nodig.25 Verder is de werkgever verplicht op grond van art. 7:611 BW om de

gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer in staat te stellen passende arbeid te verrichten.26 Dit is een mooi voorbeeld van een inmiddels uitgebreide verplichting

voor de werkgever, waarvan het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW de basis is geweest. De eerste private re-integratieverplichting was gebaseerd op het goed werkgeverschap. Daarna hebben vele wetten waarin de re-integratieplicht is

21 Zie M.A.C. de Wit, Het goed werkgeverschap als intermediair van normen in het arbeidsrecht,

Deventer:kluwer, 1999.

22 HR 26 maart 1965, NJ 1965, 163 m. nt. Scholten ( Walsweer c.s./ Acmesa). 23 Zie bijv. HR 23 januari 1980, NJ 1980,264 m nt. Stein.

24 Zie bijv. Rb. Amsterdam 3 april 1975, NJ 1975, 285 .

25 Zie bijv. Rb. Amsterdam 16 september 1999, KG 1999,285. en Rb Amsterdam 1 augustus 2001, JAR 2001/190. 26 Zie bijv. HR 8 november 1985, NJ 1886, 309 m nt. Stein( Van Haaren/ Cehave). en HR 13 december 1991, NJ

1992, 441.( Goldsteen/ Roeland).

13

(14)

neergelegd hun intrede gedaan, en momenteel bestaan er voor werkgever en werknemer veel verplichtingen om dit gebied.27

3.4.2 Arbeidsomstandighedenbeleid

Een goed werkgever zorgt voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden. Deze verantwoordelijkheid is verankerd in een wettelijke bepaling. De zorgplicht voor de werkgever is neergelegd in art. 7:658 BW. Op grond van dit artikel kunnen

werknemers ook een schadevergoeding vorderen bij het niet nakomen van de zorgplicht. Om een beroep te doen op dit artikel moet het gaan om schade die is ontstaan in de uitoefening van de werkzaamheden. In gevallen die niet aan dit vereiste voldoen, kan het goed werkgeverschap van art. 7:611BW een oplossing bieden. De werkgever kan volgens de Hoge Raad aansprakelijk zijn voor schade die een werknemer heeft geleden buiten de uitoefening van diens werkzaamheden, indien deze schade is ontstaan doordat de werkgever zich niet als goed werkgever heeft gedragen. Hierbij kan men denken aan schade die ontstaat tijdens een

bedrijfsuitje waar de werknemers worden blootgesteld aan bijzondere risico’s. In een zaak van april 2009 werd een werkgever veroordeeld voor de schade die een

werkneemster had opgelopen bij een door de werkgever georganiseerde workshop. Tijdens de workshop moesten de werknemers dansen op rolschaatsen. De

werkgever had zich door het blootstellen van het personeel aan dit hoge risico niet als goed werkgever gedragen.28 Een ander voorbeeld van aansprakelijkheid die werd

gebaseerd op goed werkgeverschap vinden we terug in een uitspraak over een piloot die schade opliep tijdens zijn wachtdagen tussen een heen- en terugreis in

Ivoorkust. Tijdens een taxirit van zijn hotel naar een restaurant werd hij slachtoffer van een verkeersongeval. Op de werkgever ruste de plicht om maatregelen te nemen om de bijzondere risico’s in een derdewereldland te beperken, bijvoorbeeld door zelf voor vervoer te zorgen of de werknemers te waarschuwen voor de risico’s in

combinatie met het aanbieden van een goede verzekering.29 Daarnaast rust er nog

een bijzondere verzekeringsplicht op de werkgever. Uit het arrest De

Bont/Oudenallen30 kan worden afgeleid dat een goed werkgever gehouden is om te

zorgen voor een goede verzekering voor het personeel, indien de werkzaamheden dit met zich mee brengen. Dit is het geval indien werknemers als bestuurders van

27 Zie J. Van Slooten, volg het spoor terug. in: B.B.B. Lanting, S.S.M. Peters en M. Westerveld(red.), Een trip

langs de hagen van het sociale zekerheidsrecht, Den Haag: BJU 2011, p. 65-72.

28 Zie bijvoorbeeld HR 17 april 2009, JAR 2009/128 ( M/V communicatie/ Van den Brink). 29 HR 18 maart 2005, JAR 2005/100 ( KLM/ De Kuijer).

30 HR 9 augustus 2002, NJ 2004,235 m.nt. Heerma Van Voss( De Bont/Oudenallen).

14

(15)

voertuigen betrokken kunnen raken bij een ongeval, maar ook als ze op een andere manier deelnemen aan het verkeer.31 Indien de werkgever geen adequate

verzekering heeft afgesloten, is hij gehouden de niet verzekerde schade te

vergoeden. Ook de zorg voor een gezonde werkomgeving valt onder de verplichtingen van een goed werkgever. Artikel 3 van de Arbowet verlangt dat de gezondheid van de werknemer beschermd wordt. Rechten die op dit artikel kunnen worden gebaseerd, maar die niet rechtstreeks uit dit artikel voortvloeien kunnen via 7:611 BW

doorwerken in de individuele arbeidsovereenkomst. In gevallen waarin de Arbowet leemten of onduidelijkheden bevat, biedt het goed werkgeverschap de mogelijkheid om deze op te vullen.32 In een zaak die voorkwam bij de Kantonrechter in Groenlo

ging het om een werknemer die de hele dag werd blootgesteld aan de harde muziek van een collega. De werknemer vorderde dat zijn werkgever hier een einde aan maakte. De rechter oordeelde dat de werkgever aan al zijn verplichtingen op grond van de Arbowet had voldaan, en dat er ook geen sprake was van schending van de zorgplicht van art. 7:658 BW. Er lag volgens de rechter wel een verplichting voor de werkgever op grond van het goed werkgeverschap, om de werknemer een andere werkplek aan te bieden of oordoppen te verschaffen.33 Daarnaast waakt een goed

werkgever ook voor de psychosociale arbeidsomstandigheden van de werknemers. Hierbij kan worden gedacht aan het tegengaan van seksuele intimidatie. Een

werkneemster die te maken krijgt met seksuele intimidatie kan van haar werkgever een overplaatsing vragen naar een andere afdeling binnen het bedrijf.34

3.5 Het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW als toets voor de besluitvorming

van de werkgever

De gezagsverhouding tussen werkgever en werknemer brengt met zich mee dat de werkgever een zekere aanwijzingsbevoegdheid heeft. De werkgever moet dagelijks beslissingen nemen over zijn werknemers. De wijze waarop de werkgever van deze aanwijzingsbevoegdheid gebruik maakt kan worden getoetst aan het goed

werkgeverschap. Het goed werkgeverschap moet volgens de Hoge Raad in volle omvang door de rechter worden getoetst.35 In veel situaties dient de werkgever bij

zijn handelen rekening te houden met de eisen van het goed werkgeverschap.

31 HR 12 december 2008, JAR 2009/15 ( Maatzorg/ Van der Graaf).

32 Zie M.A.C. de Wit, Het goed werkgeverschap als intermediair van normen in het arbeidsrecht,

Deventer:kluwer, 1999. par. 8.2.3.

33 Rb. Groenlo, 14 april 1997, JAR 1997,113.

34 Rb. Amsterdam 22 december 1993, KG 1994, 138, Prg. 1994, nr. 4153. 35 HR1juli 1993, NJ 1993,667.

15

(16)

3.5.1 Beëindiging van de arbeidsovereenkomst

Bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst dient een werkgever zorgvuldig te werk te gaan. In de rechtspraak is bij verschillende vormen van beëindiging gewezen op het goed werkgeverschap. Zo is een werkgever bij een ontslag op staande voet, waarbij hij niet geheel zeker is van de toedracht, verplicht om een onderzoek uit te voeren. Uit de eisen van goed werkgeverschap vloeit voort dat dit onderzoek

zorgvuldig moet worden uitgevoerd.36 Ook een ontslag in de proeftijd kan strijd

opleveren met het goed werkgeverschap. Zo werd in een zaak voor de kantonrechter Schiedam de werkgever veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding op basis van art. 7:611BW, omdat hij een ontslag in de proeftijd niet liet afhangen van de bekwaamheid van de werkneemster, maar van tekortkomingen in de organisatie zelf.37 Het ontslag was in strijd met het doel van de proeftijd, namelijk om de

geschiktheid van de werknemer te beoordelen. Een werknemer die volgens zijn contract in Engeland zou gaan werken, kreeg tijdens zijn proeftijd te horen kreeg dat hij in België moest gaan werken. De werknemer wilde hier over na denken, en werd als reactie hierop nog tijdens de proeftijd ontslagen. Ook dit ontslag achtte de rechter in strijd met het goed werkgeverschap.38 Bij ontbindingsprocedures speelt

het goed werkgeverschap ook een rol. Het niet handelen als goed werkgever kan leiden tot het betalen van een hogere ontbindingsvergoeding. 39 In een zaak van juli

2013 klaagde de werknemer dat er plotseling door de werkgever afbrekende kritiek op zijn functioneren werd gegeven zonder inhoudelijk overleg om tot verbetering te komen en dat zijn functie werd uitgehold door het afnemen van taken. In de ontbindingsprocedure oordeelde de rechter dat de werkgever hiermee zodanig in strijd met de norm van goed werkgeverschap heeft gehandeld dat een hogere vergoeding gerechtvaardigd is.40

3.5.2 Wijzigen van arbeidsvoorwaarden

Er is steeds vaker behoefte aan interne flexibiliteit binnen een onderneming. Een werkgever kan eenzijdige wijzigingen opleggen indien er in de arbeidsovereenkomst een wijzigingsbeding is opgenomen waarin is bepaald dat de werkgever de

mogelijkheid heeft om arbeidsvoorwaarden te wijzigen indien hij daarvoor een zwaarwichtig belang heeft en het belang van de werknemer in redelijkheid daarvoor

36 Zie bijvoorbeeld Rb. Amsterdam, 21 februari 2001, JAR 2001/52. 37 Rb Schiedam, 22 juli 2003, JAR 2004/22, m. nt. Beltzer.

38 Rb. Utrecht, 22 juli 1998, JAR 1998/194.

39 Zie bijvoorbeeld Rb. Almelo, 14 juli 2011, LJN BR1631 en Rb. Amsterdam, 28 mei 1998,JAR 1998/145. 40 Rb. Utrecht, 3 juli 1013, 2054793.

16

(17)

dient te wijken. In gevallen waarin partijen geen eenzijdig wijzigingsbeding zijn overeengekomen, en de werkgever de noodzaak van wijzigen van de

arbeidsvoorwaarden ziet, kan het toch mogelijk zijn om een eenzijdige wijziging op te leggen. Deze gevallen worden dan getoetst aan de norm van het goed

werkgeverschap. Bij deze toets gelden de criteria die zijn neergelegd in het

Stoof/Mammoet arrest.41 Een werkgever kan overgaan tot een voorstel tot wijziging

van de voorwaarden indien er sprake is van gewijzigde omstandigheden. Vervolgens moet worden beoordeeld of de werkgever als goed werkgever aanleiding heeft

kunnen vinden tot het doen van het voorstel en of het door hem gedane voorstel redelijk is. Daarbij moeten alle omstandigheden van het geval in aanmerking

worden genomen waaronder de aard van de gewijzigde omstandigheden, de aard en ingrijpendheid van het voorstel, het belang van de werkgever en de onderneming, en de positie van de betrokken werknemer en zijn belang bij de arbeidsvoorwaarde in kwestie. Indien de werkgever de toetst heeft doorstaan, moet er worden onderzocht of aanvaarding van het voorstel in redelijkheid van de werknemer gevergd kan worden. De jurisprudentie op dit gebied is erg casuïstisch. Zo werd een wijziging, waarbij er voor de werknemer een reisafstand van meer dan 65 kilometer zou

ontstaan, in strijd geacht met het goed werkgeverschap omdat de werkneemster ooit had bedongen vanuit huis te mogen werken.42 In een andere zaak werd de

standplaats van een vrachtwagen veranderd om veiligheidsredenen, en nam de reistijd van de vrachtwagenchauffeur dagelijks met zestig minuten toe. Dit voorstel van de werkgever werd wel redelijk geacht.43 Een aanpassing van de arbeidstijden

wordt niet vaak in strijd bevonden met het goed werkgeverschap. Zo moest een werkneemster in de zorg haar avonddiensten eerder beginnen, en kon haar eigen belang om haar zoon te begeleiden met zijn huiswerk hier niet tegen op wegen. 44

Gevallen waarin werknemers financiële gevolgen zullen ondervinden aan het voorstel, worden veelal in strijd geacht met het goed werkgeverschap.45

3.6

Vergelijking met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

In de literatuur is wel eens gesteld dat er een vergelijking valt te maken tussen de verplichtingen voor een private werkgever op basis van het goed werkgeverschap, en de verplichtingen die er voor een overheidswerkgever bestaan op basis van de

41 HR 11 juli 2008, JAR 2008/204 (Stoof/Mammoet). 42 Rb. Haarlem 17 maart 2010, LJN BL8963.

43 Hof Arnhem 22 maart 2011, LJN BP8529. 44 Rb. Utrecht 27 april 2011, LJN BQ3288.

45 Zie bijvoorbeeld Rb. Utrecht 13 mei 2009, LJN BI3516 en Hof Amsterdam 27 juli 2010, LJN BN9262.

17

(18)

algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De regels van het goed

werkgeverschap in het civiele recht zouden veel gelijkenis vertonen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waar een overheidswerkgever rekening mee moet houden.46 Een overheidswerkgever heeft een zekere beslissingsbevoegdheid, en de

invulling van deze bevoegdheid moet in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals in de vorige paragraaf is besproken wordt ook de besluitvorming van een civiele werkgever getoetst, maar dan aan de regels van het goed werkgeverschap op basis van art. 7:611 BW. Zo is bijvoorbeeld een ontslag in de proeftijd in strijd met de regels van het goed werkgeverschap indien de proeftijd wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de proeftijd is bedoeld, het beoordelen van de geschiktheid van de werknemer. Deze regel lijkt veel op het beginsel van het verbod van détournement de pouvoir, op grond waarvan een overheidswerkgever de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet mag

gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend. Een ander voorbeeld is het vertrouwensbeginsel, op grond van dit beginsel mag het

bestuursorgaan door haar gewekt vertrouwen niet beschamen. Ook voor de civiele werkgever vloeien dergelijke regels voort uit het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW. Zo werd bijvoorbeeld een schorsing onrechtmatig geacht omdat er in een brief aan de werknemer de verwachting was gewekt dat het ondernemen van dergelijke stappen achterwege zou blijven, indien de werknemer voortaan tijdig op het werk zou verschijnen.47 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en de regels die

daar voor een overheidswerkgever uit voortvloeien, komen in het volgende hoofdstuk verder aan bod.

3.7 Conclusie

Het goed werkgeverschap van art. 7:611 BW beslaat vele arbeidsrechtelijke

vraagstukken, en vervult verschillende functies. Met de invoering van de open norm van art. 7:611 BW heeft de wetgever ruimte gelaten voor rechtsontwikkeling, en om het arbeidsrecht bij de tijd te houden. Er gaat een reflexwerking uit van het goed werkgeverschap, het heeft een rechtsscheppend karakter en het handelen van de werkgever kan eraan worden getoetst. Het goed werkgeverschap wordt ingevuld door de redelijkheid en billijkheid. Grondrechten en andere niet rechtsreeks werkende rechtsnormen kunnen via het goed werkgeverschap een rol spelen in de

46 Zie hierover G.J.J Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van vernieuwing in het arbeidsrecht,

Reeks VvA, 1999, hoofdstuk 2.

47 Hof Amsterdam 10 februari 1983, NJ 1984, 116. En .J.J Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van

vernieuwing in het arbeidsrecht, Reeks VvA, 1999, par. 2.5.

18

(19)

individuele arbeidsverhouding. Het rechtscheppende karakter van het artikel brengt met zich mee dat leemten en onduidelijkheden in het recht kunnen worden opgelost aan de hand van het goed werkgeverschap. Op deze manier is ook de vraag naar de verplichting tot werkverschaffing beantwoord. De omstandigheden van het geval kunnen meebrengen dat de werkgever niet als goed werkgever handelt indien hij de werknemer niet tewerkstelt. Ook op het gebied van de

arbeidsomstandigheden heeft het goed werkgeverschap een rol gespeeld. Indien er geen plaats is voor schadevergoeding op grond van schending van de zorgplicht van art. 7:658 BW, kan de werknemer in bepaalde gevallen een beroep doen op het goed werkgeverschap. Op deze grond is er een bijzondere zorgplicht voor de werkgever ontstaan. Waar de Arbowet onduidelijkheden bevat, biedt het goed werkgeverschap evenzeer een oplossing voor de werknemer. Het goed werkgeverschap biedt, naast het rechtscheppende karakter, ook een toetsingsmaatstaf voor het handelen van de werkgever. Deze toets zien we terug in situaties waarin de werkgever gebruikt

maakt van zijn aanwijzingsbevoegdheid. Zo dient een goed werkgever bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst zorgvuldig te werk te gaan. De werkgever moet zorg dragen voor een zorgvuldig onderzoek bij een ontslag op staande voet, mag geen ontslag verlenen in de proeftijd indien dit ontslag niet overeenkomstig de bedoeling van de proeftijd is, en het niet handelen als goed werkgever kan zich uiten in een hogere ontbindingsvergoeding. De toets aan het goed werkgeverschap zien we ook terug in zaken omtrent wijziging van arbeidsvoorwaarden. Het voorstel van de werkgever tot wijzigen van de arbeidsvoorwaarden moet op zijn redelijkheid worden getoetst aan de eisen van het goed werkgeverschap. In de literatuur is een parallel gesuggereerd tussen de regels die er voor een civiele werkgever bestaan op basis van het goed werkgeverschap, en de regels die een overheidswerkgever in acht moet nemen op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Beide zien namelijk op de invulling van een zekere beslissingsbevoegdheid van de werkgever. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur komen in het volgende hoofdstuk aan bod.

(20)

Hoofdstuk 4 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de

overheidswerkgever.

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan de orde. Wat houden deze beginselen in en wat betekenen zij in de praktijk voor het

handelen van de overheidswerkgever jegens ambtenaren? Daarnaast zal ik

behandelen in hoeverre de algemene beginselen van behoorlijk bestuur nog zullen gelden in de relatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar wanneer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zal zijn ingevoerd.

4.2 Het ontstaan van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn rechtsbeginselen die zien op de verhoudingen tussen de overheid en de burgers. De overheid heeft

bestuursrechtelijke bevoegdheden die invloed hebben op de rechten en plichten van de burgers. Er is sprake van een gezagsverhouding die wordt gekenmerkt door een zekere beslissingsbevoegdheid van het bevoegd gezag. Deze beslissingsbevoegdheid moet daarom voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De beginselen kunnen worden gezien als gedragregels voor de overheid. Al het handelen van de overheidswerkgever dient in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De algemene beginselen zijn vooral in de rechtspraak tot stand gekomen. Rechters beriepen zich bij de invulling van vage normen en leemtes in de wet steeds vaker op wat redelijk en behoorlijk is bij

bestuurshandelen.48 In 1994 werd bij de invoering van de Awb in art. 8:77

bevestigd dat de bestuursrechter bij zijn oordeel algemene rechtsbeginselen en ongeschreven rechtsregels mag betrekken. Daarnaast werden een aantal van de algemene beginselen gecodificeerd in de wet. Zo is het zorgvuldigheidsbeginsel opgenomen in art. 3:2 Awb en het motiveringsbeginsel in art. 3:46 Awb. Niet alle algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn opgenomen in de Awb. Het

vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel zijn bijvoorbeeld niet terug te vinden in de wet. Dit is een bewuste keuze van de wetgever, omdat dit als te complex en overbodig werd bevonden.49

48 Zie hiervoor G.H. Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer: Kluwer 1999, Hst. 1.

49 Zie hierover J.H. Gerards, Meer rechtsbeginselen in de Awb? Gezichtspunten voor toekomstige codificatie, In: T. Barkhuysen e.a. (red.), Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag 2010, p. 787 en 788.

20

(21)

4.3 De inhoud van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Zowel bij de voorbereiding, inhoud en inrichting van besluiten van de overheidswerkgever spelen de beginselen een grote rol. De rechter toetst de besluiten aan de beginselen. De beginselen zien op alle verhoudingen tussen overheid en burger, in deze scriptie zal ik me beperken tot de relatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar. Voor het ambtenarenrecht zijn het

gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir, het rechtszekerheidbeginsel, het motiveringsbeginsel, het

zorgvuldigheidsbeginsel ,het beginsel van fair play en het daarmee samenhangende verbod van partijdigheid het meest van belang. Ik zal de beginselen afzonderlijk van elkaar bespreken, echter in de praktijk is het zo dat er zich vaak een schending van meerdere beginselen tegelijk voordoet omdat de beginselen elkaar op veel gebieden overlappen.

4.3.1 Het gelijkheidsbeginsel

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen naar de mate van hun

gelijkheid op dezelfde wijze dienen te worden behandeld. Dit beginsel is niet terug te vinden in de Awb. Hoewel er vaak een beroep wordt gedaan op het beginsel,

vernietigt de rechter niet vaak een besluit wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dit vindt met name de oorzaak in het feit dat gevallen niet vaak op relevante punten vergelijkbaar zijn.50 Een voorbeeld hiervan is een zaak waarin strafontslag werd

verleend aan een douaneambtenaar. De ambtenaar voerde geen controles uit, wat in strijd was met de werkvoorschriften. Hij beriep zich op het gelijkheidsbeginsel omdat een andere collega, die ook geen controles uitvoerde, niet werd ontslagen. Dit beroep kon niet slagen omdat de collega niet expliciet was gewaarschuwd in

tegenstelling tot de ambtenaar in casus.51 Indien een ambtenaar een beroep op het

gelijkheidsbeginsel aannemelijk maakt, is het aan het bevoegd gezag om te onderbouwen dat er geen sprake is van gelijke gevallen.52

Een voorbeeld van een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel deed zich voor in een zaak van januari 2013. Het ging om uitbetaling van verlofuren bij het einde van het dienstverband. Aan eiseres werden de verlof uren niet uitbetaald. Bij haar collega gebeurde dit wel en daarom beriep ze zich op het gelijkheidsbeginsel. Het bevoegd gezag verweerde zich met het feit dat de collega meer bezig was geweest met

50 Zie R.J.N. Schlössels, Kronieken beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2002/19, p. 287. 51 CRvB 20 juni 2006, TAR 2006/155.

52 Bijv. CRvB 14 juli 2005, TAR 2005/156 en CRvB 10 december 2013, TAR 2014/54.

21

(22)

het vergroten van haar kansen op de arbeidsmarkt dan eiseres. Volgens de rechter was dit voor eiseres niet anders, en werd het niet uitbetalen van de verlofuren aan eiseres in strijd geacht met het gelijkheidsbeginsel.53 Een overheidswerkgever dient

dus rekening te houden met het gelijkheidsbeginsel, en moet zich bij het handelen jegens de ambtenaar weerhouden van ongerechtvaardigd onderscheid.

4.3.2 Het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel verlangt dat het bestuursorgaan gewekt vertrouwen niet mag beschamen. De ambtenaar moet erop kunnen vertrouwen dat gedane

toezeggingen door de overheidswerkgever worden nagekomen. Op goede gronden berustende verwachtingen moeten zo enigszins mogelijk worden gehonoreerd.54 Ook

het vertrouwensbeginsel is niet gecodificeerd in de Awb. Uit de jurisprudentie blijkt dat een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen indien er aan twee

voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet er sprake zijn van gerechtvaardigd vertrouwen, en daarnaast moet het vertrouwen doorgang kunnen vinden.55 Bij de

vraag naar het gerechtvaardigd vertrouwen is het van belang door wie het vertrouwen is gewekt, en in welke hoedanigheid de toezegging is gedaan. Een toezegging door iemand die niet bevoegd is om beslissingen te nemen is niet in overeenstemming met de eis van het gerechtvaardigd vertrouwen. En een toezegging tijdens een bedrijfsuitje zal veel minder snel gerechtvaardigd vertrouwen opleveren dan een toezegging tijdens een beoordelingsgesprek. Een toezegging moet

uitdrukkelijk, ongeclausuleerd en ondubbelzinnig zijn.56 Indien is vastgesteld dat er

sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, komt aan bod of het vertrouwen ook daadwerkelijk doorgang kan vinden. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van een belangenafweging tussen het dienstbelang en het belang van de ambtenaar en is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Een voorbeeld van een gehonoreerd beroep op het vertrouwensbeginsel van een ambtenaar jegens de overheidswerkgever vinden we in een zaak van oktober 2013. Een militair had zich bij zijn terugkomst uit Afghanistan schuldig gemaakt aan wangedrag. Nadat de werkgever bekend was geworden met dit wangedrag zijn er een aantal

rechtspositionele besluiten genomen waaruit de ambtenaar mocht opmaken dat hij niet ontslagen zou worden. Er was bijvoorbeeld afgezien van schorsing, er had een nieuwe uitzending plaats gevonden en de militair mocht starten met een nieuwe

53 Rb. ’s-Gravenhage 23 januari 2013, TAR 2013/61. 54 Volgens CRvB 17 november 1978, RSV 1979/48.

55 Zie B. Assink, Het vertrouwensbeginsel in ambtenarenzaken: welke belofte maakt schuld?, TAR 2013/4. 56 Zie bijvoorbeeld CRvB 15 juli 2010, TAR 2010/151..

22

(23)

opleiding. Na al deze besluiten is uiteindelijk toch ontslag verleend. Dit werd in strijd geacht met het vertrouwensbeginsel.57 De ambtenaar had er in dit geval op

mogen vertrouwen dat hij niet ontslagen zou worden. De overheidswerkgever mag op goede gronden berust vertrouwen dat gewekt is bij de ambtenaar in beginsel dus niet beschamen.

4.3.3 Het rechtszekerheidsbeginsel

Het rechtszekerheidsbeginsel is een derde beginsel dat we niet terug vinden in de Awb. Het rechtszekerheidbeginsel is een zeer fundamenteel beginsel. Het houdt onder andere in dat het geldende recht moet worden toegepast. Burgers moeten worden beschermd tegen onvoorspelbaar gedrag van het bevoegd gezag. Het

beginsel verlangt tevens dat een besluit wat betreft zijn rechtsgevolgen duidelijk en ondubbelzinnig is geformuleerd. Daarnaast kan uit het beginsel worden afgeleid dat besluiten niet met terugwerkende kracht, ten nadele van burgers, mogen worden gewijzigd. Het rechtszekerheidsbeginsel heeft op dit gebied een groot raakvlak met het hierboven besproken vertrouwensbeginsel. Zo levert het strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel indien een ambtenaar wordt ontslagen, en hij pas van dit besluit kennis neemt na de datum van ontslag. De ambtenaar wordt dan

geconfronteerd met het feit dat er over deze periode geen aanstelling, en geen bezoldiging meer bestond. Dit blijkt uit een zaak die zich in 1995 voordeed bij de CRvB. In deze zaak ging het om een besluit tot strafontslag dat werd genomen op 2 december 1992. Op diezelfde datum ging het ontslag in. De ambtenaar werd pas op 23 december 1992 in kennis gesteld van dit besluit. Dit achtte de CRvB in strijd met het rechtszekerheidbeginsel, het besluit kon geen stand houden.58 Dit is anders

indien de ambtenaar er redelijkerwijs rekening mee had kunnen houden dat hij per die datum ontslagen kon worden. Dat is bijvoorbeeld het geval indien de ambtenaar en het bevoegd gezag een datum voor het ontslag zijn overeengekomen.59

Ook het terugvorderen van een bezoldiging kan strijd opleveren met het

rechtszekerheidsbeginsel. Indien er bijvoorbeeld een onverschuldigde bezoldiging aan de ambtenaar is betaald, en de onverschuldigdheid de ambtenaar ten tijde van de betaling redelijkerwijs niet duidelijk kon zijn, kan de bezoldiging in het algemeen

57 Rb. ’s-Gravenhage 11 oktober 2013, TAR 2013/173. 58 CRvB 13 juli 1995, TAR 1995/205.

59 CRvB 11 oktober 1990, TAR 1990/236.

23

(24)

niet worden teruggevorderd. Indien de ambtenaar wel op de hoogte was van het feit dat hij te veel ontving, geldt er een beperkte terugvorderingstermijn.60

4.3.4 Het beginsel van fair play

Het beginsel van fair play brengt met zich mee dat het bevoegd gezag moet streven naar een eerlijke, en transparante manier van besluitvorming. Het bijstellen van functie-eisen tijdens de sollicitatieprocedure is bijvoorbeeld geen eerlijke manier van besluitvorming, en wordt door de rechter in strijd geacht met het beginsel van fair play.61 Een ander voorbeeld van strijd met het fair play beginsel doet zich voor in

een zaak van maart 1992. In deze zaak ging het om een ambtenaar die verdacht werd van diefstal. De ambtenaar werd in een gesprek door de overheidswerkgever, geheel onvoorbereid, voor de keuze gesteld om zelf ontslag te nemen, of om ontslag te krijgen met aangifte van diefstal. In datzelfde gesprek liet de werkgever de

ambtenaar een ontslagaanvraag tekenen. Er is aan de ambtenaar geen gelegenheid geboden om het een en ander te over denken, of om juridisch advies in te winnen. Deze handelswijze achtte de rechter niet in overeenstemming met het beginsel van fair play.62 Het beginsel ziet er tevens op dat de ambtenaar in de gelegenheid gesteld

moet worden om voor zijn belang op te komen, er wordt daarom ook wel eens gesproken van het verdedigingsbeginsel. Het verbod van partijdigheid ziet ook op een eerlijke en transparante besluitvorming en is daarom onlosmakelijk verbonden met het beginsel van fair play. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder

vooringenomenheid en moet ervoor waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden(art. 2:4 Awb). Elke schijn van partijdigheid moet door het bevoegd gezag worden tegengegaan. In het ambtenarenrecht is er een aantal malen een beroep op het verbod van partijdigheid gedaan in het kader van het opmaken van de beoordeling van de ambtenaar.63 Er is mij echter nog geen zaak

bekend waarin een beroep op het verbod jegens een overheidswerkgever door de rechter werd gehonoreerd.

60 Zie hierover H. Uhlenbroek en K. van Zijtveld, ‘Verlaging en terugvordering van beloning: mag de broekriem

worden aangehaald?, TAR 2013/2. par. 2.1

61 Zie bijvoorbeeld CRvB 1 december 2005, TAR 2006/54. 62 CRvB 12 maart 1992, TAR 1992/91.

63 Zie CRvB 20 januari 2011, TAR 2011/ 116 en CRvB 12 mei 2011, TAR 2011/186.

24

(25)

4.3.5 Het beginsel van het verbod van détournement de pouvoir

Het verbod van détournement de pouvoir, ook wel misbruik van bevoegdheid, is neergelegd in art. 3:3 Awb. Het bestuursorgaan mag de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend. Een beroep op détournement de pouvoir is vaak moeilijk te bewijzen. Veel bevoegdheden zijn ruim omschreven en het bevoegd gezag heeft vaak een grote discretionaire bevoegdheid.64 In het ambtenarenrecht komen we succesvolle

beroepen op misbruik van bevoegdheid tegen in ontslagzaken. Zo werd de functie van een hoogleraar moleculaire celbiologie aan de Universiteit Twente opgeheven. Er werd reorganisatieontslag verleend. In deze zaak werd de leerstoelgroep waar de hoogleraar werkzaam was opgeheven. De hoogleraar werd ontslagen, alle andere medewerkers van de leerstoelgroep werden overgeplaatst. Er waren daarnaast veel aanwijzingen van disfunctioneren van de hoogleraar aanwezig. De hoogleraar beriep zich op het verbod van détournement de pouvoir. Gezien bovenstaande feiten

oordeelde de rechter dat aan het reorganiseren uitsluitend het disfunctioneren van de hoogleraar ten grondslag lag, en dat er sprake was van misbruik van

bevoegdheid.65 De rechter heeft in meerdere gevallen een dergelijk beroep op

détournement de pouvoir gehonoreerd. 66 Een overheidswerkgever mag

reorganisatieontslag niet gebruiken, indien het feitelijke motief voor het ontslag bijvoorbeeld disfunctioneren of een verstoorde arbeidsverhouding is.

4.3.6 Het motiveringsbeginsel

Het motiveringsbeginsel brengt tot uitdrukking dat besluiten van het bevoegd gezag voldoende gemotiveerd moeten zijn. Daarnaast moet de motivering op een voldoende feitelijke grondslag berusten. De vaststelling van de feiten moet hebben kunnen leiden tot het genomen besluit. De motivering moet duidelijk kenbaar gemaakt worden. Het beginsel is te vinden in art. 3:46 Awb. In de daaropvolgende artikelen wordt het beginsel nader uitgewerkt. Het beginsel verlangt dat er met voldoende concrete feiten en omstandigheden onderbouwd kan worden waarom het besluit is genomen. Zo dient een motivering omtrent een negatieve beoordeling van een

ambtenaar concrete voorbeelden te bevatten.67 Daarnaast dient bij het opleggen van

een strafontslag voldoende duidelijk uit de motivering te blijken dat de ambtenaar

64 Zie hierover ook R.J.N. Schlössels, kronieken beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2013/41. par. 2.3. 65 CRvB 26 juli 2012, JB 2012/215, m.nt. R.J.N. Schlössels.

66 Zie bijvoorbeeld CRvB 3 juli 1987, TAR 1987/ 211 en AG Amsterdam 9 januari 1990, TAR 1990/97. 67 Zie bijvoorbeeld CrvB 27 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:650.

25

(26)

zich aan de verweten gedraging heeft schuldig gemaakt.68 Het moet de rechter door

de motivering voldoende duidelijk zijn dat het besluit op een deugdelijke grondslag berust.

4.3.7 Het zorgvuldigheidsbeginsel

Bij bespreking van het zorgvuldigheidsbeginsel wordt vaak gesproken van formele, en materiële zorgvuldigheid. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel brengt met zich mee dat de overheidswerkgever binnen het besluitvormingsproces zorgvuldig moet handelen. Art. 3:2 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Deze eis heeft veel overeenkomsten met het motiveringsbeginsel. Het besluit moet goed voorbereid worden, en de overheidswerkgever moet over de benodigde informatie beschikken. Zo werd in een zaak van november 2007 een sollicitatie afgewezen op basis van een advies van de Selectie Advies Commissie. Dit advies was op een moeizaam leesbaar, handgeschreven briefje beschreven. Uit dergelijk advies kon niet worden afgeleid wat er tijdens het gesprek was besproken. De rechter oordeelde dat in het kader van het zorgvuldigheidsbeginsel verwacht kan worden dat uitgebreider en leesbaarder vermeld wordt wat er tijdens het gesprek besproken is, zodat kan worden nagegaan of het selectiegesprek zorgvuldig heeft plaatsgevonden en of er afgegaan kan worden op de bevindingen en de beslissing van de selectiecommissie.69 Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt ook met zich mee

dat indien de overheidswerkgever ontslag wegens functionele ongeschiktheid wil verlenen, en er aanwijzingen zijn dat de ongeschiktheid wordt veroorzaakt door ziekte, de werkgever onderzoek moet doen naar het bestaan van een eventuele medische oorzaak van de ongeschiktheid.70 Bij een zorgvuldige voorbereiding zal de

overheidswerkgever ook de bepalingen omtrent de hoorplicht in acht moeten

nemen. In art. 4:8 Awb is neergelegd dat indien het bevoegd gezag een beschikking wil nemen waartegen de belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal

hebben, het bevoegd gezag de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen om zienswijze in te dienen. Dit is denkbaar in de situatie van een ongevraagd ontslag.

Het materiële zorgvuldigheidsbeginsel, wat ook vaak het evenredigheidsbeginsel wordt genoemd, vinden we in art. 3:4 van de Awb. Het bestuursorgaan moet bij het

68 Zie bijvoorbeeld CRvB 5 april 2012, TAR 2012/128.

69 Rb Rotterdam 28 november 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BC2256. 70 Zie bijvoorbeeld CRvB 28 augustus 2008, TAR 2009/47.

26

(27)

nemen van besluiten overgaan tot een evenredige belangenafweging. Het belang van de ambtenaar moet door de overheidswerkgever dus worden afgewogen tegen het algemeen belang. Deze toetst komen we vaak tegen in zaken omtrent strafontslag en andere disciplinaire straffen. De op te leggen straf moet evenredig zijn aan de

gedraging van de ambtenaar. Zo toetst de rechter vaak of het strafontslag niet onevenredig zwaar is, en of er niet eerst een voorwaardelijk strafontslag had moeten worden opgelegd.71 Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag niet te snel van het

uiterste middel van strafontslag gebruik mag maken, veelal moet er een laatste waarschuwing of inhouding van de bezoldiging aan vooraf zijn gegaan.72 Indien een

ambtenaar ontslagen wordt omdat hij een strafbaar feit heeft gepleegd, is het niet van belang dat de ambtenaar hiervoor strafrechtelijk vervolgd wordt. Ook het feit dat de strafrechter vaststelt dat er geen sprake is van een strafbare gedraging, hoeft een evenredig ontslag niet in de weg te staan.73

4.4 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur na inwerkingtreding van de

Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

4.4.1 Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

Zoals eerder aangegeven is de normalisering van de ambtelijke status al jaren onderwerp van de politiek en ligt er bij de eerste kamer inmiddels een voorstel tot wijziging van de ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, de Wet

normalisering rechtspositie ambtenaren.74 Het uitgangspunt van deze wet is dat de

arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de privaatrechtelijke arbeidsverhoudingen. Er worden uitzonderingen gemaakt voor de gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om het niet te doen. Dit zullen de gevallen zijn die belast zijn met een grote mate van uitoefening van openbaar gezag zoals politie, defensie en de rechterlijke macht. Het eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling wordt vervangen door een arbeidsovereenkomst en het private arbeidsrecht, waaronder ook art. 7:611BW, wordt van toepassing op ambtenaren. Daarnaast zal het privaatrechtelijke cao-stelsel gaan gelden voor de werknemers in overheidsdienst. Onderwerpen die kenmerkend zijn voor het werken

71 Zie de noot van L.J.J. Rogier bij CRvB 21 mei 1992, TAR 1992/153. 72 Zie bijvoorbeeld CRvB 1 december 2005, TAR 2006/26.

73 Zie bijvoorbeeld CRvB 20 februari 2014, AB 2014/134 en CRvB 21 november 2013, AB 2014/102. 74 Wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren, Kamerstukken II 2013/14, 32550, nr. 45.

27

(28)

bij de overheid, zoals integriteit en het voorkomen van belangenverstrengeling, zullen evengoed een plaats krijgen in de nieuwe Ambtenarenwet. De ambtenaar zal niet langer rechtsbescherming tegen publiekrechtelijk handelen via de

bestuursrechter genieten, de burgerlijke rechter wordt bevoegd om kennis te nemen van de arbeidsgeschillen bij de overheid. De ambtenaar zal dus rechtstreeks voor de burgerlijke rechter een beroep kunnen doen op art. 7:611 BW. Indien de

arbeidsverhouding tussen ambtenaar en de overheid een privaatrechtelijke

verhouding wordt, kunnen we ons afvragen op weke wijze de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan een rol spelen. In de volgende paragrafen zal ik hier verder op in gaan.

4.4.2 Doorwerking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het privaatrecht Er zijn meerdere situaties denkbaar waarin de overheid privaatrechtelijk handelt. Een voorbeeld hiervan deed zich voor in de zaak Amsterdam/Ikon. 75 In deze zaak

ging het om een erfpachtovereenkomst die de gemeente Amsterdam had gesloten met Ikon. Het pand dat door Ikon gepacht werd had de bestemming woonruimte. Op grond van de erfpachtvoorwaarden was het niet toegestaan de bestemming van het pand te veranderen zonder voorafgaande toestemming van B&W. Toen Ikon daarom verzocht, is de toestemming niet verleend. Inmiddels had Ikon het pand al verbouwd en als kantoor in gebruik genomen. Ikon beriep zich daarbij op het

gelijkheidsbeginsel, omdat andere bedrijven hun panden ook als kantoor in gebruik hadden genomen terwijl er een woonbestemming op zat. In 1987 kwam deze zaak voor de Hoge Raad. De Hoge Raad wees het beroep van Ikon op het

gelijkheidsbeginsel toe, en oordeelde dat de overheid bij het uitoefenen van bevoegdheden uit een erfpachtovereenkomst moet handelen overeenkomstig de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Met deze uitspraak maakte de Hoge Raad duidelijk dat de overheid bij het uitoefenen van privaatrechtelijke

bevoegdheden gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en dat de burgerlijke rechter het overheidsoptreden aan de beginselen mag toetsen. Dit alles heeft later ook een plaats gekregen in de wet. In artikel 3:1, tweede lid Awb is neergelegd dat de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van overeenkomstige toepassing zijn op bestuurshandelingen anders dan besluiten. In artikel 3:14 BW staat

beschreven dat een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. In latere uitspraken omtrent de toepasselijkheid van de algemene

75 HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727, AB 1987, 273.

28

(29)

beginselen bij privaatrechtelijk handelen verwijst de Hoge Raad ook naar deze artikelen.76 Ook bij het toepassen van het private arbeidsrecht jegens haar

ambtenaren zal de overheid dus gebonden zijn aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

4.4.3. Wat zegt de wetgever?

In de memorie van toelichting bij de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren wordt er ook het een en ander gezegd over de toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De wetgever benadrukt dat het toepassen van het private arbeidsrecht op de rechtsverhouding tussen ambtenaar en

overheidswerkgever niet weg neemt dat de positie van de overheidswerkgever afwijkt van de positie van de werkgever in de particuliere sector. Het staat de overheid niet vrij om zich bij de toepassing van het private arbeidsrecht als willekeurige

marktpartij te gedragen. In tegenstelling tot een private werkgever, dient de overheid het algemeen belang te dienen. In de memorie van toelichting wordt uitdrukkelijk gezegd dat de overheid ingevolge art. 3:14 BW verplicht is om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen bij de toepassing van het private arbeidsrecht. De normalisering mag niet tot gevolg hebben dat de

overheidswerkgever ook de normen en waarden van de markt overneemt. De wetgever staat dus voor ogen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gewoon van toepassing blijven op de verhouding overheidswerkgever en ambtenaar, indien de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking treed.77

4.5

Conclusie

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn beginselen die zien op de rechtsverhouding tussen overheid en burger. Deze verhouding wordt gekenmerkt door een zekere beslissingsbevoegdheid van de overheid. De overheid dient bij al haar handelen rekening te houden met de beginselen, dus ook in relatie tot haar ambtenaren. Op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan er een vorm van ‘goed werkgeverschap’ voor de overheidswerkgever worden afgeleid. Zo dient een overheidswerkgever rekening te houden met het gelijkheidsbeginsel, en moet zich bij het handelen jegens de ambtenaar weerhouden van ongerechtvaardigd onderscheid. Daarnaast moet gerechtvaardigd gewekt vertrouwen bij een ambtenaar

76Zie bijvoorbeeld HR 24 april 1992, NJ 1993, 232, AB 1992, 542( zeeland/hoondert) en HR 7 mei 2004, AB 2004, 247 (Gemeente Heerde/Goudsmid).

77 Kamerstukken II, 2010/11, 32550, nr. 3, p. 8.

29

(30)

zo enigszins mogelijk worden nagekomen. Een overheidswerkgever mag niet handelen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Een ambtenaar moet erop kunnen vertrouwen dat het geldende recht wordt toegepast, en dat besluiten niet met terugwerkende kracht ten nadele van de ambtenaar mogen worden gewijzigd. Een ambtenaar moet kunnen rekenen op een eerlijke en transparante manier van besluitvorming. Dit komt tot uitdrukking in het beginsel van fair play. Op grond van dit beginsel mag een ambtenaar bijvoorbeeld niet onverwachts geconfronteerd

worden met het tekenen van een ontslagbesluit. De ambtenaar moet zich hierop voor kunnen bereiden en advies kunnen inwinnen. Daarnaast moet de

overheidswerkgever elke schijn van partijdigheid voorkomen. Er mag geen misbruik worden gemaakt van de bevoegdheden die de overheid toekomen. Zo mag je een bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven. Een reorganisatie ontslag met als onderliggende reden disfunctioneren is hier een voorbeeld van. De overheidswerkgever dient op grond van het

motiveringsbeginsel elk besluit te motiveren, deze motivering kenbaar te maken aan de ambtenaar, en daarnaast moet de motivering op deugdelijke gronden berusten. De werkgever moet kunnen verklaren waarom een bepaald besluit jegens een ambtenaar genomen wordt. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt met zich mee dat elk besluit een zorgvuldige voorbereiding verlangt. De overheid moet alle relevante informatie verzamelen omtrent de af te wegen belangen. Een ambtenaar moet er op kunnen vertrouwen dat aan het genomen besluit een zorgvuldige voorbereiding en afweging van belangen is voorafgegaan. De algemene beginselen leggen dus

gedragsregels op aan de overheidswerkgever. Wanneer we kijken naar de normen die de algemene beginselen in de praktijk opleggen aan de overheidswerkgevers dan valt op dat het gaat om normen en gedragsregels die in het civiele arbeidsrecht vaak op min of meer vergelijkbare wijze gelden, maar dan vooral als uitvloeisel van het beginsel van goed werkgeverschap van art. 7:611 BW. De ambtenaar kan zich jegens de overheidswerkgever beroepen op de beginselen. Indien de Wet

normalisering rechtspositie ambtenaren wordt ingevoerd zullen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur formeel gewoon van toepassing blijven op de relatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar. Naar verwachting zal materiële invulling ook niet veel anders worden dan nu het geval is. In artikel 3:14 BW staat beschreven dat een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Ook is in artikel 3:1, tweede lid Awb neergelegd dat de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van overeenkomstige toepassing zijn op bestuurshandelingen anders

(31)

dan besluiten. Dit betekent dat de overheid bij privaatrechtelijk handelen is

gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In de jurisprudentie wordt dit standpunt meerdere malen bevestigd. Op deze gronden zullen de

beginselen dus gewoon van toepassing blijven in de nieuwe situatie. Daarnaast heeft ook de wetgever in de memorie van toelichting bij de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren nog eens uitdrukkelijk uitgesproken dat de beginselen van toepassing moeten blijven op de situatie tussen overheidswerkgever en ambtenaar, ook indien het private arbeidsrecht op hen van toepassing is.

Referenties

GERELATEERDE DOCUMENTEN

wetenschappelijk onderwijs en onderzoek en lobbyen zij voor de randvoorwaarden die nodig zijn om deze ambities te verwezenlijken.. Het VSNU-bureau ondersteunt dit met het

belooft Shayinés, „want voor papier worden er bomen geveld, en die zijn nodig voor de zuurstof..

• firewalls: botsingen tussen verschillende waarden worden voorkomen door de waarden institutioneel te scheiden. Eén organisatie, afdeling of persoon wordt verantwoordelijk voor

De Hoge Raad heeft (slechts) aangegeven dat gekeken dient te worden naar de verzekeringsmogelijkheden en de heersende maatschappe- lijke opvattingen omtrent de vraag voor welke

Beiden weten vaak in eerste instantie niet of het om lang- of kortdurend verzuim zal gaan, en de Wet verbetering poortwachter gaat ervan uit dat werknemer en werkgever samen

• Voor medewerkers die voor onbepaalde tijd in dienst zijn keert Blue Circle Payrolling de volgende 52 weken een salaris tijdens ziekte uit van 70% van het uitkeringsdagloon met

“De BUCH heeft ingegrepen en dat heeft zijn

In tijden zoals deze kan het ons veel hoop en vertrouwen geven als we onszelf eraan blijven herinneren dat we niet alleen zijn, maar dat er overal heel veel mensen zijn die, net