participatie in
klimaatadaptatie
Age Niels Holstein
GRaBS
Het GRaBS project (Green and Blue Space Adaptation for Urban Areas and Eco Towns) is een netwerk van toonaangevende pan-Europese organisaties die betrokken zijn bij de integratie van klimaatadaptatie in regionale en lokale ontwikkeling en planvorming.
De 14 projectpartners zijn afkomstig uit 8 EU lidstaten. Ze vertegenwoordigen een breed spectrum van overheden. Gebruik makend van hun diverse achtergronden en ervaringen gaan alle partners de uitdagingen van de klimaatverandering aan, met variërende strategische of beleidsmatige inzet. De projectpartners van GRaBS zijn:
Oostenrijk: ●Provincie Steiermark Griekenland: ●Gemeente Kalamaria Italië: ●Etnambiente SRL ●Provincie Genua
●Universiteit van Catania
Litouwen:
●Klaipeda University Coastal Research and Planning Institute
Nederland:
●Stadsdeel Nieuw-West, gemeente Amsterdam
Slowakije:
●Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, Country Office Slovakia
Zweden:
●Malmö
Verenigd Koninkrijk:
●London Borough of Sutton
●Northwest Regional Development Agency ●Southampton City Council
●Town and Country Planning Association ●Universiteit van Manchester
Het project werd ge-co-financierd door de Europese Unie, Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds (ERDF) en mogelijk gemaakt door het INTERREG IVC-programma.
3
4
9
12
15
26
37
38
39
Inhoudsopgave
Voorwoord
Samenvatting
1
Inleiding
2
Principes voor participatie
3
De principes toegepast bij planvorming voor klimaatadaptatie
4
Participatie in de praktijk
5
Conclusies en aanbevelingen
Bijlage 1: Woordenlijst voor kernbegrippen
Bijlage 2: Literatuurlijst en suggesties voor verder lezen
GRaBS Expert paper 2
participatie in
klimaatadaptatie
Age Niels Holstein
Town and Country Planning Association 17 Carlton House Terrace
London SW1Y 5AS +44 (0)20 7930 8903 tcpa@tcpa.org.uk www.tcpa.org.uk Participatie in Klimaatadaptatie
GRaBS Expert paper 2. Age Niels Holstein
Gepubliceerd door de Town and Country Planning Association. Maart 2011 Copyright © Age Niels Holstein, de TCPA, en de GRaBS-projectpartners
we are:independent and open to all who want better places
we have achieved: greener cities, new towns, and better homes
we create: ideas, knowledge, publications, campaigns, and independent policies
we aim to: secure homes, empower
communities, and deliver a sustainable future
In het najaar van 2010 werden verschillende Europese landen geconfronteerd met aanzienlijke begrotingstekorten en waren er ook al enkele tekenen van sociale onrust. In deze moeilijke financiële tijden is er een serieus risico dat de uitdaging om onze steden klimaatbestendig te maken over het hoofd wordt gezien – terwijl juist de mensen die het meest getroffen worden door de economische crisis vaak ook het meest kwetsbaar zijn voor de gevolgen van extreem weer. De groene en blauwe infrastructuur zijn belangrijk voor de aanpassing van onze steden aan de gevolgen van overstromingen en hittegolven. Bewoners spelen een belangrijke rol bij het vaststellen van de juiste maatregelen voor klimaataanpassing en de daadwerkelijke implementatie daarvan. Deze tweede expertpaper wordt als publicatie van het GRaBS-project uitgebracht. Het verkent de relaties tussen de gevolgen van
klimaatveranderingen in onze stedelijke gebieden en de wijze waarop we bewonersgroepen het beste kunnen betrekken bij de plannen om ons aan te passen aan de klimaatverandering en de uitvoering daarvan. Even belangrijk is: Hoe kunnen we dat zó doen dat zowel de sociale samenhang in de stad als het milieu daar wel bij varen!
Diane Smith
Project Manager GRaBS en Manager Europese zaken en algemene bedrijfsvoering van de TCPA
Het GRaBS-project (Green and Blue Space Adaptation for Urban areas and Eco Towns) onderzoekt hoe we de groene en blauwe infrastructuur binnen de bestaande stad en bij nieuwbouw kunnen gebruiken, om ons aan te passen aan de voorspelde klimaatverandering. Deze tweede GRaBS-expert paper verkent gedetailleerd hoe bewoners kunnen participeren in de strategieën, de plannen en de uitvoeringspraktijken die nodig zijn om ons aan te passen aan de klimaatverandering. Hij beschrijft tevens concrete voorbeelden van
klimaatparticipatie van verschillende GRaBS-partners. Als afsluiting worden conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Deze publicatie kan gratis worden gedownload op de nieuws-sectie van de website:
http://www.grabs-eu.org.
Doel van deze publicatie
De effecten van klimaatverandering worden steeds duidelijker zichtbaar in ons dagelijks leven. We worden geconfronteerd met de gevolgen van extreme
weersomstandigheden, zoals extreme droogte, overstromingen en hevige regenval. De Europese landen zullen daarom niet alleen adequate maatregelen moeten nemen om het risico van voortgaande
klimaatverandering te verkleinen (dit is mitigatie van klimaatverandering), maar zullen ook actie moeten ondernemen om zich aan te passen aan de klimaatverandering die nu al plaatsvindt. Deze gecombineerde uitdaging is een actuele en urgente opgave voor onze steden en regio’s.
Deze expert paper is een van de eerste studies naar burgerparticipatie in planvorming voor klimaatadaptatie in de steden en stedelijke regio’s van Europa. Hij onderzoekt hoe je bewoners kunt betrekken bij de ontwikkeling en de implementatie van
adaptatieplannen die zich richten op de gevolgen van de klimaatverandering voor de stedelijke omgeving. Goed geplande en georganiseerde
participatieprocessen kunnen lokale gemeenschappen
meer invloed geven op hun eigen toekomst. Ze zullen ook tot betere klimaatadaptatieplannen leiden. Deze expert paper analyseert welke aspecten cruciaal zijn bij het opzetten van participatiestrategieën voor stedelijke plannen voor klimaatadaptatie. Daarnaast worden leerzame voorbeelden geschetst van
participatieprocessen voor klimaatadaptatie in enkele Europese regio’s.
Waarom is participatie
noodzakelijk?
Om te zorgen dat we in onze steden beter bestand zijn tegen extreme weersomstandigheden is het noodzakelijk om goede adaptatiestrategieën te ontwikkelen. Maar het is ook belangrijk bewoners hierbij te betrekken.
Bewoners zullen zich er meer van bewust moeten worden, dat ze in hun alledaagse leven te maken kunnen krijgen met klimaatproblemen. Maar zij kunnen ook zelf bijdragen aan de oplossingen door een actieve rol te spelen in de adaptatiestrategieën. Het is wel een uitdaging om burgers te betrekken bij ontwikkelingen en beleidsdoelstellingen die vaak pas op de langere termijn spelen. Maar als
klimaatadaptatie ook rechtstreeks inspeelt op de dagelijkse behoeften en prioriteiten van mensen nu, zal de relevantie daarvan eerder worden ingezien. Goede participatie in planvorming is een vorm van politiek bestuur dat mensen insluit en daardoor de (lokale) democratie versterkt en ondersteunt. Ook is actieve participatie van bewonersgroepen in de plannen voor klimaataanpassing een goede
lakmoesproef voor de vitaliteit van de 'civil society’. Die plannen zijn vaak niet alleen in hun eigen belang, maar het is ook vaak zo dat klimaatadaptatie het leven van bewoners en hun omgeving rechtstreeks
beïnvloedt.
● De tijdsdimensie: lange termijn problemen en een veranderende lokale bevolking: Soms lijkt er
geen duidelijk verband te bestaan tussen de oplossing die een plan kan bieden en de actuele belangen van mensen die betrokken zijn. Een groot aantal adaptatiestrategieën richt zich op de lange termijn. Het zijn vaak voorstellen voor oplossingen van problemen die zich pas na een lange tijd urgent zullen voordoen (soms pas na een periode van 20-50 jaar). In een dergelijk geval kan het ingewikkeld zijn om lokale gemeenschappen te laten
participeren. Zij zijn niet altijd de direct begunstigden van het plan en zullen daarom eventueel ook geen direct belang ervaren bij de uitvoering ervan.
● Ruimte voor invloed van bewoners: Goede
participatie moet ruimte voor invloed bieden aan mensen die betrokken willen zijn. Er kan een spanning ontstaan tussen het zeer beperkt aantal keuzes die er voor planvorming in de praktijk zijn en de gewenste openheid voor bewoners om echt invloed te kunnen uitoefenen. Dit probleem moet opgelost worden door in het begin van het planproces duidelijk te zijn over het niveau van burgerbetrokkenheid dat de planvorming voor klimaatadaptatie in die specifieke situatie toelaat. Het gebruik van de ‘Participatiepiramide’ (een variant van de bekende ‘Participatieladder’ van Arnstein) kan hierbij behulpzaam zijn. Het onderscheid tussen de verschillende niveaus van burgerbetrokkenheid binnen die participatiepiramide kan helpen om te beoordelen hoe intensief de participatie zou kunnen zijn.
● Waarden – de verbondenheid van bewoners met de huidige situatie versus de noodzaak van verandering: Een lokale gemeenschap kan zeer
gehecht zijn aan gebieden die heel kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de klimaatverandering en die daarom eigenlijk aangepast zouden moeten worden om die gevolgen te kunnen opvangen. De
waardering voor deze plaatsen zoals ze nu zijn, kan het draagvlak voor klimaatadaptatiemaatregelen ernstig ondermijnen. Participatiestrategieën zullen daarom rekening moeten houden met gevoelens van hechting en verbondenheid met huidige situaties. Die kunnen zowel tot ondersteuning van als tot weerstand tegen klimaataanpassing leiden.
● Integratie of op zichzelf staande
burgerparticipatie: Binnen de plancontext moet
een keuze gemaakt worden voor integratie van
Wat is de rol van
participatie?
De duurzaamheid van klimaataanpassing is niet alleen afhankelijk van de inhoud van de plannen. De steun van bewoners en andere stakeholders is een even belangrijke voorwaarde. Alleen plannen met draagvlak onder de bevolking gaan lang mee. Dit soort plannen worden met succes ingevoerd en ook langdurig in stand gehouden. Dat kan alleen wanneer de plannen ook rekening houden met de behoeftes van
toekomstige generaties. Dit is ook het uitgangspunt van de breed geaccepteerde definitie van duurzaamheid, zoals die Brundtland-commissie heeft geïntroduceerd. Adaptatiestrategieën voor onze steden zullen aan kracht winnen, wanneer ze aansluiten bij initiatieven die bewoners zelf in de stad nemen om hun eigen omgeving klimaatbestendig te maken. Bottom up activiteiten van bewoners zijn een belangrijke bouwsteen voor de transformatie van de stedelijke omgeving, die nodig is met het oog op de klimaatverandering.
Hoe mensen denken over het klimaat wordt in hoge mate bepaald door de cultuur waarin zij leven. De cultuur geeft betekenis aan persoonlijke ervaringen. Participatie bij planvorming voor klimaatadaptatie zal ook gekleurd worden door de culturele betekenissen die mensen hechten aan het begrip klimaat. Bij deze participatie zal de kloof tussen het technische begrip van klimaatverandering, dat wetenschappers en beleidsmakers hanteren, en de persoonlijke ervaringen en aspiraties van burgers moeten worden overbrugd. Er zal een directe verbinding gemaakt moeten worden met de leefwereld van bewoners en hun subjectieve beleving van het weer en de klimaatverandering, om draagvlak te verwerven voor de planvorming. Pas dan kan actieve betrokkenheid bij de adaptatiestrategieën tot stand worden gebracht.
Wat zijn de belangrijkste
dilemma’s?
Beleidsmakers en planologen zullen met enkele belangrijke vragen en dilemma’s rekening moeten houden, als ze burgerparticipatie in klimaatadaptatie serieus willen nemen:
participatie bij klimaatadaptatie in bestaande
planprocessen, of voor participatie in een op zichzelf staand planproces voor klimaatadaptatie. De eerste keuze betekent dat gebruik gemaakt kan worden van een bestaande infrastructuur voor participatie. Klimaatadaptatie is dan een aspect waarover geparticipeerd wordt binnen een context van integrale planvorming. De tweede keuze zou kunnen betekenen dat een nieuwe, duidelijke structuur opgezet moet worden voor participatie bij klimaatadaptatie als op zich zelf staand planproces, waarbij alle belanghebbende bewoners en
bewonersgroepen worden betrokken.
Hoe kan de participatie
opgezet en uitgevoerd
worden?
Als we bewoners op het lokale niveau betrekken bij de planvorming, zouden we ook een poging moeten wagen om het bewustzijn te verhogen over het belang van lokale acties voor het oplossen van problemen die ook op een hoger ruimtelijk schaalniveau spelen. Zo kan een ‘getrapte’ aanpak ontstaan, waarin de urgente problemen die op een globale of zelfs mondiale ruimtelijke schaal aan de orde zijn, op een logische wijze in verbinding worden gebracht met
implementatiestrategieën op het lagere ruimtelijke
‘Participatieroute’
Terugkoppelingsmechanismen:
● Van stap 1 naar stap 2: Kalibreer de informatie in relatie tot de bijzonderheden van de doelgroepen ● Van stap 3 naar stap 1 en van stap 3 naar stap 2: Haalbaarheidstoets
● Van stap 4 naar stap 3: Beoordeling proportionaliteit ● Van stap 4 naar stap 2: Details afstemmen
● Van stap 4 naar stap 1: Congruentie toets
Stap 1: Bepaal welke informatie noodzakelijk is MONITORING EN TERUGKOPPELING Concept communicatiestrategie Stap 5: Definitieve communicatie-strategie – het doel
van het participatieproces
Stap 4: Breng het gehele participatieproces in kaart Stap 3: Stel de noodzakelijke investeringen vast voor de deelnemers Stap 2: Ontwerp een netwerkstrategie (outreach)
schaalniveau, waarbij we de lokale stakeholders en bewoners(groepen) betrekken. Een complexe participatiestrategie die alle ruimtelijke schaalniveaus integreert zou op het hogere ruimtelijke schaalniveau vormen van vertegenwoordiging of afvaardiging kunnen toepassen. Die zouden dan wel op een duidelijke manier verbonden moeten zijn met meer directe vormen van participatie en beïnvloeding op de lagere ruimtelijke schaalniveaus.
Voor het tot stand brengen van duurzame
adaptatiestrategieën is het essentieel bij top down benaderingen om de informatie en de opbrengsten van bottom up perspectieven te gebruiken.
Het afgebeelde stroomdiagram (de ‘participatieroute’, opgenomen als figuur 2 in de expert paper) beeldt een logische volgorde uit van participatiegebeurtenissen. Deze moeten op een begrijpelijke manier worden ‘ontworpen’ om te waarborgen dat er een goede verbinding tot stand komt tussen het
participatieproces als geheel, de input en de voorstellen van alle deelnemers in dit participatieproces én de uiteindelijke
besluitvormingsfase waarin de geplande maatregelen en strategieën voor klimaatadaptatie formeel worden goedgekeurd. Binnen dit stroomdiagram is het noodzakelijk de volgende afzonderlijke stappen te onderscheiden:
● Stap 1: Bepaal welke informatie noodzakelijk is om het bewustzijn te verhogen over de impact van de klimaatverandering en bepaal het niveau van participatie c.q. de intensiteit van de participatie.
● Stap 2: Ontwerp een netwerkstrategie (outreach).
● Stap 3: Stel vast welke investeringen noodzakelijk zijn voor de deelnemers van het participatieproces (bevordering van vaardigheden en benodigde faciliteiten).
● Stap 4: Plan het participatieproces in de tijd aan de hand van ijkmomenten, die ook duidelijk gerelateerd zijn aan het besluitvormingsproces.
● Stap 5: Bereid een definitieve
communicatiestrategie voor, gericht op het uiteindelijke doel van het participatieproces.
De communicatiestrategie bouw je op aan de hand van de individuele stappen. Zo ontstaat een continue
wisselwerking tussen de inhoudelijke onderdelen van de strategie en de uiteindelijke boodschap die je via de communicatie wil overbrengen.
Samenvattende conclusies en
aanbevelingen
Deel de informatie en kies een startpunt
● Start de burgerparticipatie door toegang te geven tot adequate informatie en verhoog het bewustzijn over klimaatadaptatie.
● Stel duidelijke doelstellingen vast voor het participatieproces en ontwerp een netwerk- en outreachstrategie.
● Beslis van te voren of je gebruik wil maken van een ondersteunende participatie-infrastructuur die specifiek is toegesneden op een op zichzelf
staand planproces voor klimaatadaptatie, of integreer klimaatadaptatie in bestaande planprocessen en maak dan gebruik van de hieraan verbonden
participatie-infrastructuur.
Getrapte benadering
● Wees duidelijk, eerlijk en transparant over het geboden niveau van de participatie c.q. de intensiteit van de participatie bij aanvang van het planproces voor klimaatadaptatie.
● Stel de investeringen vast die noodzakelijk zijn voor de bevordering van de vaardigheden van de deelnemers, de benodigde faciliteiten en zorg voor een daadwerkelijke allocatie van alle benodigde middelen voor het gehele participatieproces.
● Maak een verbinding tussen nationaal beleid, regionale en lokale activiteiten door de informatie en opbrengsten van bottom up participatieprocessen te integreren in top down benaderingen.
Civil society
● Sluit aan bij de civil society. Inventariseer relevante activiteiten of initiatieven die al genomen zijn door bewoners(groepen) en/of maatschappelijke
organisaties.
● Breng concrete praktijken en voorbeelden tot stand die zowel de effectiviteit van het plansysteem verhogen als de eigen kracht van bewoners(groepen) om hun leefomgeving meer klimaatbestendig te maken.
Communicatie
● Beslis van te voren of je klimaatadaptatie als een eigen boodschap wil brengen, wanneer je burgerparticipatie wil bevorderen, of richt je meer op de inhoud van de maatregelen die de klimaatadaptatie daadwerkelijk fysiek tot stand brengen.
● Overbrug de kloof tussen beleidsmakers en de persoonlijke ervaring van burgers door gebruik te maken van aansprekende klimaatbeelden en kunst en cultuur in participatiebijeenkomsten.
1.1
De uitdagingen voor participatie
in klimaatadaptatie
Internationaal wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het klimaat aan het veranderen is als gevolg van menselijk handelen. Er is recentelijk kritiek geweest op enkele onderzoeksprocedures van het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Toch leiden de talloze wetenschappelijke
onderzoeksresultaten tot de dwingende conclusie dat er op dit moment daadwerkelijk veranderingen in globale weerpatronen plaatsvinden, die zich ook in de toekomst zullen voortzetten.
De allereerste reactie op dit wetenschappelijke bewijs was dat ingrijpen noodzakelijk is om de factoren te beïnvloeden die de klimaatverandering veroorzaken – in het bijzonder het terugdringen van excessieve uitstoot van broeikasgassen. Die ontstaan door verbranding van fossiele brandstoffen. Deze actie wordt mitigatie van de klimaatverandering genoemd. Mitigatie heeft de hoogste politieke prioriteit, onder andere met het doel een internationaal verdrag tot stand te brengen als vervolg op het Kyoto protocol. In eerste instantie is er op de Klimaatconferentie van de VN die werd gehouden in Kopenhagen in december 2009 (COP15) weinig vooruitgang geboekt om zo’n wettelijk verdrag vast te stellen. In de daaropvolgende conferentie in Cancún in 2010 is het perspectief hierop verbeterd.
Nu de effecten van de klimaatverandering steeds meer zichtbaar worden in ons alledaagse leven, zijn meer mensen zich ook gaan realiseren dat er naast de voortzetting van doelgerichte acties om de
klimaatverandering te mitigeren, we ons ook daadwerkelijk moeten aanpassen aan de veranderingen die nu al plaatsvinden. Dit heet
klimaatadaptatie. Klimaatverandering is niet langer iets dat op enig moment in de toekomst aandacht zal vragen. Het vindt nu al plaats en daarom zullen er deugdelijk beleid en concrete strategieën voor
klimaatadaptatie moeten komen. En die zullen ook zonder dralen moeten worden uitgevoerd. We kunnen het ons eenvoudigweg niet veroorloven passief af te wachten totdat grootschalige overstromingen van onze rivieren plaatsvinden door de voorspelde toename van regen. Ook kunnen we niet langer accepteren dat we geconfronteerd zullen worden met toenemende gezondheidsproblemen door hittegolven in onze binnensteden en zelfs meer sterfgevallen – zoals de extreem hete zomer van 2003 duidelijk heeft gemaakt. Op de GRaBS-conferentie over klimaat en participatie die in november 2009 in Amsterdam plaatsvond, hield Richard Langlais, senior onderzoeksleider van het Nordic Institute in Stockholm, een sterk pleidooi voor wat hij ‘adaptigatie’ noemde. Hij beargumenteerde dat we maatregelen nodig hebben die niet alleen het risico van een voortgaande klimaatverandering
verminderen, maar die ons ook in staat stellen om ons aan te passen aan de veranderingen die nu al
plaatsvinden. Een veelzijdige planologische benadering die zich richt op de verschillende aspecten van
klimaatverandering (zoals stijging van de temperatuur, droogte, toenemende regenval en stormen) kan het juiste kader bieden voor de gewenste actie.
Bijvoorbeeld: De aanleg van groene daken in onze
1
Inleiding
De effecten van klimaatverandering worden steeds duidelijker zichtbaar in ons dagelijks leven
steden kan leiden tot energiebesparingen in onze woningen (en daarmee tot reducties van emissies van kooldioxide) en tegelijkertijd het leven in onze steden tijdens hete zomers koeler en aangenamer maken. De adaptatie van onze dorpen, steden en regio’s kan niet langer wachten. Daarmee krijgt de betrokkenheid van de bewoners bij de klimaataanpassing zelfs een urgenter belang dan de participatie bij de mitigatie van klimaatverandering. Goed georganiseerde en
uitgevoerde participatieprocessen zullen ook betere adaptatieplannen opleveren. Ze zorgen voor draagvlak bij de meerderheid van de bewoners die hebben meegewerkt of bij de direct belanghebbenden van de planvorming. Er zal nog wel baanbrekend werk op dit vlak verricht moeten worden, want tot heden zijn er nog weinig voltooide participatieprocessen voor klimaatadaptatie met actieve betrokkenheid van bewonersgroepen, maatschappelijke organisaties én individuele bewoners.
Deze expert paper analyseert daarom welke aspecten van dit soort processen cruciaal zijn bij het opzetten van goede participatiestrategieën voor stedelijke adaptatieplannen. De GRaBS-partners hopen dat dit een stimulans zal zijn voor politici, bestuurders, professionals en vertegenwoordigers van bewoners om deel te nemen aan de discussie over
klimaatadaptatie en een bijdrage te leveren aan een goede uitvoeringspraktijk.
De opgave om goede participatie tot stand te brengen is zeer relevant voor klimaatadaptatie, want
aanpassing is een basale vorm van interactie van burgers met hun eigen leefomgeving. Deze expert paper wil daarom een bijdrage leveren aan de
Inzet 1
Het GRaBS-project
Het GRaBS-project (Green and Blue Space
Adaptation for Urban Areas and Eco Towns) is een van de eerste Europese projecten dat werkt aan het bewust maken van mensen over de acties die nodig zijn voor de adaptatie van stedelijke
gebieden aan de klimaatverandering. Het probeert het opstellen van actieplannen voor
klimaatadaptatie in stedelijke regio’s en steden te bevorderen. De twee belangrijkste doelstellingen zijn:
● De lokale en regionale planvorming te
verbeteren zodat het belang van de groene en blauwe infrastructuur wordt ingezien voor een complete stedelijke ontwikkeling in de
bestaande stad of op uitbreidingslocaties die rekening houdt met de gevolgen van de klimaatverandering.
● Het faciliteren van actieve uitwisseling van kennis en ervaringen het ontsluiten van actuele goede praktijkvoorbeelden van strategieën voor klimaatadaptatie voor gemeentes, provincies en regio's in Europa. Op grond van deze doelstellingen werken de GRaBS-partners samen om de volgende concrete resultaten te bereiken:
● De waarde van groene en blauwe ruimte: De kennis en expertise verhogen van de projectpartners over de gebruikswaarde van groene en blauwe infrastructuur.
● Implementatiestrategieën:Het identificeren en bevorderen van relevante planvorming en daadwerkelijke implementatie van
adaptatiemaatregelen.
● Een klimaateffectkaart:De ontwikkeling van een klimaatkaart op regionale en locale schaal om de risico’s en kwetsbaarheden van stedelijke gebieden voor klimaatverandering te visualiseren.
● Adaptatie actieplannen:Het opstellen van regionale en lokale adaptatie actieplannen als onderdeel van vastgesteld beleid.
● Burgerparticipatie:Het bevorderen van kennis en de betrokkenheid van stakeholders en bewoners bij de planvorming,
implementatie en het beheer van de groene en blauwe infrastructuur.
Als je de steun voor de implementatie van
klimaatadaptatie in steden wil veilig stellen, dan zul je bewoners moeten betrekken bij de planontwikkeling
vormgeving van onze steden als een omgeving die flexibel inspeelt op de klimaatverandering en tegelijkertijd productieve en inspirerende
verblijfskwaliteit biedt aan huidige en toekomstige bewoners en gebruikers van de stad.
Deze expert paper is gewijd aan de GRaBS-doelstelling voor burgerparticipatie (zie inzet 1). Hij verkent de onderbouwing voor goede
burgerparticipatie in klimaatadaptatie en levert advies over een goede uitvoeringspraktijk.
1.2
Opbouw van de expert paper
Deze tweede GRaBS expert paper beschrijft
mogelijkheden om bewoners te laten participeren in adaptatieplannen en hun implementatie. Hij verkent de verbinding tussen de uitdagingen die de
klimaatverandering aan onze steden en hun bewoners stelt en de middelen die er zijn om iedereen die te maken krijgt met de consequenties van de
klimaataanpassing in stedelijke gebieden, hier ook bij te betrekken. Bewoners zullen zich er meer van bewust moeten worden, dat ze in hun alledaagse leven te maken kunnen krijgen met klimaatproblemen. Maar zij kunnen ook zelf bijdragen aan de oplossingen door een actieve rol te spelen in de
adaptatiestrategieën.
Er zijn al verschillende recente publicaties (zie de literatuurlijst in bijlage 2) over vormen van participatie bij klimaatadaptatie, maar ze gaan bijna allemaal exclusief over ‘community-based’ adaptatie in agrarische gebieden van ontwikkelingslanden. Deze expert paper is een van de eerste studies over de mogelijkheden voor participatie in klimaatadaptatie in
steden en verstedelijkte regio’s van Europa. Hij richt zich voornamelijk op burgerparticipatie in planvorming voor adaptatie, hoewel de relevantie en het belang van acties op het gebied van adaptatie buiten de
planologie, in het bijzonder initiatieven van bewoners of bewonersgroepen zelf, volledig erkend worden. De expert paper behandelt niet gedetailleerd de
noodzakelijk onderdelen en de monitoring van de resultaten van adaptatieplannen en strategieën zelf. Deze komen uitvoerig aan de orde in andere GRaBS-publicaties, aangezien dit soort plannen en strategieën de belangrijkste doelen en resultaten van iedere GRaBS-partner zijn. Deze expert paper is van belang voor iedereen die meer inzicht probeert te verkrijgen in participatieprocessen in planvorming voor stedelijke klimaatadaptatie of voor wie een actieve rol wil spelen in die processen – als bestuurder, politicus of
beleidsmaker van de lokale overheid, als actieve vrijwilliger of lid van een maatschappelijke organisatie; of gewoon als een burger die in een stad woont die bloedheet wordt in de zomer (en misschien wel overstroomt in de herfst).
Omdat een goede uitvoeringspraktijk van participatie in klimaatadaptatie nog steeds schaars is, beschrijft deze expert paper eerst belangrijke
participatieprincipes waarmee rekening moet worden gehouden (in hoofdstuk 2) en onderzoekt vervolgens hoe deze principes systematisch toegepast kunnen worden bij participatie in klimaatadaptatie (in
hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 worden enkele leerzame voorbeelden van concrete participatiepraktijken over het voetlicht gebracht, die uitgevoerd zijn door GRaBS-partners. De expert paper sluit af met een reeks aanbevelingen die behulpzaam kunnen zijn voor lokale en regionale overheden, planologen, maatschappelijke organisaties (ngo’s), bewonersgroepen en andere stakeholders.
2.1
Algemene principes voor
participatie in planvorming
Het succes van burgerparticipatie bij het formuleren van planoplossingen voor de gevolgen van de
klimaatverandering is van veel factoren afhankelijk. Het is niet goed mogelijk om ‘participatiewetten’ te
destilleren uit de uitvoeringspraktijk, die vervolgens opgevolgd zouden moeten worden in ieder
participatieproces. Toch zijn er in goede
participatiepraktijken vaak wel gemeenschappelijke karakteristieken en overeenkomsten te ontwaren. De meeste mensen zijn het er dan ook wel over eens dat een intersubjectieve evaluatie van participatiepraktijken goed mogelijk is. Als we ons realiseren dat een kritische beoordeling van participatieprocessen zich richt op de kwaliteit van de burgerbetrokkenheid, dan zouden we kunnen concluderen dat goede participatie meer overeenkomsten heeft met een kunst dan met een wetenschap. Voordat we ingaan op participatie in klimaatadaptatie kan het daarom helpen om eerst algemene principes te bespreken en invalshoeken om te kijken naar burgerparticipatie.
In de bredere context van planvorming zijn op zijn minst vier bepalende aspecten te onderscheiden die van doorslaggevende invloed zijn op de vormgeving van participatiestrategieën:
● Civil society.
● Het plansysteem en zijn uitwerking in de praktijk. ● Een infrastructuur voor ondersteuning van
(participatie in) planvorming. ● Participatietechnieken.
Hieronder volgt een beschouwing over deze vier aspecten.
2.1.1 De vitaliteit van de civil society
De democratische tradities en instituties vormen de omgeving waarbinnen planvorming zich voltrekt.Respect voor de democratische spelregels en de uitkomsten van democratische besluitvorming is slechts een minimumvoorwaarde voor de
instandhouding van de democratie. Als voorbereiding op formele besluitvorming zijn de participatie van bewoners(groepen), lokale gemeenschappen en individuele burgers even belangrijk voor een vitale representatieve democratie.
Planvorming is een doelgerichte en sturende activiteit. Serieuze participatie incorporeert democratische principes in planvorming en levert daarmee ook een voorbeeld van het type bestuur (of breder:
‘governance’) dat mensen insluit en daardoor actief democratische waarden versterkt en ondersteunt. De mate waarin bewoners participeren kan als een betrouwbare lakmoesproef worden beschouwd van de vitaliteit van de civil society – of hun motief nu is dat ze een belang hebben bij de planvorming, of omdat ze de effecten van die planvorming in de toekomst direct of indirect zullen ondergaan.
Maatschappelijke problemen kunnen ook op andere manieren dan via gestructureerde planprocessen tot een oplossing worden gebracht. Planologen of andere professionals die zich met planvorming bezig houden zouden zich dat wellicht wat vaker moeten realiseren. Activiteiten die burgers op eigen initiatief ondernemen verlopen niet altijd planmatig, maar kunnen even belangrijk zijn als door formele besluiten geïnitieerde plannen van het politieke bestuur of het management van doelgerichte ontwikkelingen door de private sector. Maatschappelijke activiteiten van burgers zelf hebben namelijk vaak een groot bereik en kunnen een aantrekkingskracht uitoefenen op veel individuele stakeholders om deel te nemen – soms op een onverwachte of zelfs onorthodoxe manier. Om steun voor de implementatie van
klimaatadaptatieplannen te verwerven, is het belangrijk bewoners te betrekken bij het maken van die plannen. Maar adaptatieplannen zullen alleen ‘momentum’ krijgen wanneer ze aansluiten bij wat
2
bewoners zelf doen om een duurzame stedelijke ontwikkeling te bevorderen. Veel bewonersactiviteiten ontstaan bottom up. Dat zou wel eens het fundament kunnen opleveren voor de transformatie die onze steden nodig hebben om klimaatbestendig te worden. Bijvoorbeeld: Bewonersinitiatieven om de
groenstructuur in de eigen buurt uit te breiden of te verbeteren zouden wel eens essentieel kunnen zijn in de adaptatiestrategie om hitte in de stad tegen te gaan. Dit soort activiteiten moet meegenomen worden in een beoordeling van de context van plannen voor klimaatadaptatie in stedelijke gebieden. Onderstaande punten verdienen hierbij aandacht: ● Vertrouw ook op het vermogen van buurtbewoners
zelf om antwoorden te vinden op de klimaatverandering;
● Stel een inventarisatie op van relevante activiteiten of initiatieven die al ondernomen worden door lokale bewoners en/of maatschappelijke organisaties.
● Analyseer welke concrete aanleidingen en mogelijkheden er zouden kunnen zijn die gebruikt kunnen worden om de ‘performance’ of effectiviteit van het plansysteem te verbeteren, maar die ook inspelen op de eigen krachten die
bewoners(groepen) aanspreken om hun
leefomgeving meer klimaatbestendig te maken.
2.1.2 Hoe werkt het systeem in de
praktijk?
Elke plansituatie heeft te maken met Europese, nationale, regionale of zelfs lokale wetten en regels. Die beïnvloeden ook de wijze waarop bewoners, belanghebbenden, en individuele burgers zullen participeren. Specifieke regelgeving die betrekking heeft op burgerparticipatie bij de ontwikkeling en/of besluitvorming van plannen is bij uitstek relevant: Zijn er aparte wetten, beleidsregels of richtlijnen die bepalen dat participatie in ruimtelijke planning en milieubeleid op een voorgeschreven wijze dient plaats te vinden?1Zijn er overheidsinstellingen of particuliere
organisaties die de verantwoordelijkheid hebben er op toe te zien dat die regelgeving ook in de praktijk wordt toegepast? Buiten de formele wetten en regels
kunnen ook geïnstitutionaliseerde tradities of in de praktijk aanwezige routines het feitelijke handelen van de belangrijkste actoren en sleutelfiguren in de planvorming beïnvloeden en als gevolg daarvan ook vaak de inrichting en uitvoering van
participatieprocessen.
2.1.3 Bronnen voor informatie, advies of
hulp – de infrastructuur voor
ondersteuning bij planvorming
In de meeste landen zijn er mogelijkheden voor bewoners, bewonersgroepen, maatschappelijke organisaties of andere groepen om informatie en advies te krijgen, hulp en/of assistentie, als ze betrokken willen worden bij planvorming, of meer actief, als ze die doelgericht willen beïnvloeden. Al deze hulpbronnen vormen bij elkaar een infrastructuur voor ondersteuning. Organisaties in deze infrastructuur hebben soms ook de mogelijkheid om fondsen of geld beschikbaar te stellen voor openbare burgerparticipatie. De aansluiting van deze infrastructuur op formele plansystemen en/of planprocessen varieert sterk. Uit onderzoek blijkt dat een goede algemene infrastructuur voor ondersteuning, die burgers de vaardigheden geeft om te participeren, waardevoller is dan incidentele faciliteiten die specifiek beschikbaar worden gesteld voor consultatie bij een individueel plan.2Dit soortconsultatie is vaak eenmalig of, wat ernstiger is, wekt soms de indruk om voor de bühne te worden
georganiseerd zodat een formele verplichting kan worden ‘afgevinkt’. Dit soort participatie garandeert uiteindelijk slechts een zeer beperkte invloed. Het zou nuttig kunnen zijn om te investeren in een duurzame infrastructuur van onafhankelijke organisaties (al dan niet van de overheid) die de informatie verschaffen, of indien gewenst, training en advies geven aan
participanten die op hun eigen voorwaarden bijdragen willen leveren. Dit soort organisaties kan ingedeeld worden in drie typen:
● Organisaties die zich heel specifiek richten op ruimtelijke planning.
● Organisaties die een bredere focus hebben, maar die zich ook specifiek bezig houden met
planologische onderwerpen.
1 De Aarhus Conventie over democratie en milieu heeft een bijzondere betekenis voor burgerparticipatie bij klimaatadaptatie, omdat het een juridisch bindend instrument is dat burgerrechten op het Europese niveau beschermt. Drie fundamentele rechten voor het algemene publiek worden vastgelegd in de conventie: Het recht op toegang tot informatie over milieu-aspecten; het recht op inspraak bij besluitvorming over het milieu en het recht op toegang tot juridische bijstand. Het recht op inspraak bij besluitvorming over het milieu is in het bijzonder van toepassing bij besluiten over klimaatadaptatieplannen.
2 Zie b.v. het interim- en het eindrapport van het EU INTERREG IIB project APaNGO, die kunnen worden gedownload op
● Organisaties die algemene bijstand geven aan bewoners en het algemene publiek voor allerlei maatschappelijke kwesties die aan de orde zijn.
2.1.4 De uitvoering in de praktijk –
participatietechnieken en specifieke
hulpmiddelen (tools)
Er zijn veel specifieke participatietechnieken en hulpmiddelen (tools) die gebruikt kunnen worden om bewoners beter te betrekken bij planprocessen: ● De meeste technieken en tools hebben betrekking
op de presentatie van informatie en consultatie. Voorbeelden hiervan zijn factsheets, informatie op websites, open dagen en tentoonstellingen.
● Het gebruik van sommige technieken en tools heeft een verderstrekkende ambitie: Het is echt de bedoeling om mensen invloed te geven in de
planvorming, wat in sommige gevallen leidt tot een serieuze samenwerking of co-productie van plannen door de overheid en bewoners(groepen). De
vormen die hiervoor gebruikt worden variëren van workshops tot referenda en burgerjury’s.
De uitdaging voor klimaatadaptatie is om bestaande participatietechnieken en tools op een vernieuwende manier te gebruiken, zodat ze meerwaarde hebben in relatie tot klimaatthema’s en specifieke
adaptatiemaatregelen. Enkele mogelijkheden hiervoor worden verderop in deze paper besproken (in het bijzonder in hoofdstuk 4). Het GRaBS-project ontwikkelt zelf een specifieke informatie tool: De klimaatbeoordelingskaart (Climate Risk and
Vulnerabilities Assessment Tool: zie inzet 2 in paragraaf 3.3.3).
3.1
De context voor percepties van
klimaatverandering
Als we bewoners(groepen) willen betrekken bij klimaatadaptatie zouden we vooraf een belangrijke vraag moeten stellen – die overigens dikwijls over het hoofd wordt gezien: ‘Hoe ervaren ‘normale’ mensen het klimaat’? Wat komt in hen op wanneer ze denken over het klimaat en klimaatverandering (in de
toekomst of al zelf ervaren)?
3.1.1 Klimaat als cultureel concept
Een eerste observatie naar aanleiding van bovengestelde vragen moet zijn dat het woord ‘klimaat’ een veel bredere toepassing heeft in alledaags taalgebruik dan de technische verwijzing naar weerpatronen die zich in reeksen van jaren manifesteren.3Het begrip klimaat drukt een fundamentele relatie uit tot de omgeving waarin wij leven – in de breedste betekenis van dat woord. Het is een metaphor we live by4en daardoor
vinden klimaat en klimaatgerelateerde concepten ingang in gesprekken over allerlei situaties:
‘Het klimaat van de onderhandelingen is onder nul gedaald’
‘Ik vond de atmosfeer op het werk heel prettig’ In dergelijke uitspraken wordt ‘klimaat’ gebruikt om positieve of negatieve gevoelens over het al dan niet onderdeel zijn van diverse omgevingen uitgedrukt. Uit dit soort voorbeelden wordt duidelijk dat de alledaagse perceptie van klimaat niet gereduceerd kan worden tot
een verzameling van objectieve parameters die
meteorologen of klimaatwetenschappers gebruiken. Ons denken over ‘klimaat’ maakt onderdeel uit van een groter cultureel systeem dat onze ervaringen inkadert. Als we nadenken over onze ervaringen met weerpatronen, dan moeten we constateren dat observaties over het weer
op grote schaal gereproduceerd worden in culturele uitingen en de massamedia. Dat leidt tot ‘rigide’ concepten over de seizoenen of weerincidenten. Onze denkbeelden over de winter bijvoorbeeld, zouden wel eens heel sterk beïnvloed kunnen zijn door cultureel bepaalde beelden over Kerstmis (I’m dreaming of a white Christmas…). Zulke denkbeelden worden soms gecombineerd tot wat we een klimaatmythologie zouden kunnen noemen: Bekende verhalen of scenario’s over weerpatronen en/of incidenten die in culturele artefacten en de massamedia worden gereproduceerd.5
De culturele representatie van Nederlandse klimaatervaring omvat bijvoorbeeld:
● Nederlandse schaatsheroïek: De beroemde Friese Elfstedentocht kan alleen plaatsvinden in strenge
3
De principes toegepast bij
planvorming voor
klimaatadaptatie
Het zou heel goed mogelijk kunnen zijn dat de Elfstedentocht nooit meer plaats zal vinden
3 Dit punt wordt op overtuigende wijze ook gemaakt door Mike Hulme in zijn studie Why we disagree about Climate Change (Cambridge University Press, 2009).
4 ‘Een beeldspraak waarmee we leven’: Deze uitdrukking is geïntroduceerd in de jaren ‘80 door de discourse theoretici George Lakoff en Mark Johnson in hun zeer invloedrijke studie Metaphors we live by (University of Chicago Press, 1980).
5 Klimaatwetenschappers en meteorologen zouden zich er bewust van moeten zijn dat zulke concepties ook een rol kunnen spelen als naar hun werk wordt verwezen in publieke media en in de maatschappij in het algemeen. De reproductie van IPCC-geciteerd onderzoek in de massamedia en diverse culturele contexten zou ook tot nieuwe klimaatmythologieën kunnen leiden.
winters. Als gevolg van het broeikaseffect en de globale opwarming van ons klimaat, is het heel goed mogelijk dat hij nooit meer georganiseerd kan worden! De laatste Elfstedentocht was in 1997. ● Traumatische overstromingsgeschiedenissen: Onder
andere de watersnoodramp van 1953 in Zeeland (waarbij 1.800 mensen om het leven kwamen en 100.000 mensen hun huis en bezittingen verloren) en de heroïsche bescherming van onze dijken (die bijvoorbeeld gemythologiseerd is in de populaire cultuur in het verhaal van Hans Brinker, die Spaarndam redde van de overstroming door zijn vinger in de dijk te steken!).
Dit zijn veelvuldig terugkerende, in het oog springende elementen in de Nederlandse klimaatmythologie. Alleen een systematische culturele analyse zou de ‘dieptestructuur’ van de nationale klimaatverhalen kunnen ontrafelen.
Een van de effecten van de klimaatverandering zou kunnen zijn dat er een groeiende afstand ontstaat tussen populaire klimaatverhalen, die een samenballing zijn van historische klimaatervaringen, en actuele persoonlijke klimaatervaringen. Dat zou je wellicht het eerste kunnen aflezen aan een dieper wordende kloof tussen de klimaatmythes en ervaringen die jonge mensen zelf met het klimaat hebben – waarmee ook duidelijk wordt dat persoonlijke ervaringen met het klimaat leeftijdsgebonden zijn. De herkenning van weerpatronen is vanzelfsprekend afhankelijk van terugkerende ervaringen in periodes van talloze jaren. In dit opzicht zijn jonge mensen een zeer interessante doelgroep voor participatiestrategieën bij
klimaatadaptatie:
● Jonge mensen hebben hun ervaringen met het klimaat vaak nog niet gedetailleerd in kaart gebracht.
● Zij zijn misschien beter in staat om scherp waar te nemen dat er een discrepantie is tussen verhalen en mythes over het klimaat en hun eigen ervaringen. ● Zij hebben een grote kans de serieuze
verschuivingen in het klimaat en de gevolgen daarvan in hun eigen leven mee te maken.
Deze observaties over klimaat en cultuur zijn belangrijk en relevant omdat ze inzicht geven in de
referentiekaders die mensen collectief delen en dus activeren wanneer je ze vraagt te participeren in klimaatadaptatie. Een effectieve
communicatiestrategie zal daarom rekening houden met de werking van deze referentiekaders.
3.1.2 Het delen van sociaal-culturele
begrippen om burgerparticipatie bij
klimaatadaptatie aan te moedigen
De paragraaf hierboven heeft duidelijk gemaakt dat de wijze waarop wij klimaatverandering waarnemen afhankelijk kan zijn van culturele mythes, diverse sociaal-culturele klimaatbegrippen en persoonlijke ervaringen met het klimaat. Een vaak vergeten factor bij succesvolle participatie is de noodzaak van een gemeenschappelijke basis voor het begrijpen van de uitdagingen waarop de planvorming een antwoord moet geven. Dit is net zo belangrijk als een goede regelgeving en transparante processen en plansystemen. Het creëren van een gemeenschappelijke basis op grond van gedeelde sociaal-culturele klimaatbegrippen en persoonlijke ervaringen voor iedereen die betrokken is (of zou moeten worden), kan een vertrekpunt zijn bij het opstellen van de plannen voor de klimaatadaptatie. Dit gemeenschappelijke vertrekpunt kan tot uitdrukking worden gebracht in overkoepelende adaptatieconcepten. Deze moeten afgestemd zijn op de percepties van lokale bewoners en hunklimaatconcepten. Hierdoor kunnen ze helpen om de bewoners aan te moedigen betrokken te zijn bij klimaatadaptatie. Een dergelijke benadering gaat over de grenzen van bestaande professionele disciplines of sectoren heen. De urgentie van het vinden van
planoplossingen zou gearticuleerd moeten worden met behulp van de beeldspraak die we toepassen op ons eigen leven (‘metaphors we live by’). Dat stimuleert om het juiste begrip bij lokale bewoners(groepen) tot stand te brengen en zo een effectieve oproep te doen om te participeren in de plannen.
Ook een bredere toepassing van kunst en culturele activiteiten in participatiebijeenkomsten kan
aansprekende resultaten hebben. Kunst en cultuur zijn geworteld in een gemeenschappelijke basis van betekenisgeving en hebben daarom de potentie om actief overkoepelende concepten te genereren die inspelen op de gedeelde ervaringen met het klimaat. Het is onmogelijk hiervoor een recept uit te schrijven, omdat die overkoepelende adaptatieconcepten juist moeten ontstaan in reactie op hele specifieke lokale situaties. Ze creëren als het ware een mentale kaart (mental map) die een interpretatieve basishouding tot uitdrukking brengt ten opzichte van aanvaardbare opties voor de klimaataanpassing van de eigen
leefomgeving. Om de juiste mentale kaart te vinden is een hele uitdaging.
3.2
Dilemma’s voor participatie in
klimaatadaptatie
Beleidsmakers en planologen zullen met enkele belangrijke vragen en dilemma’s rekening moeten houden, als ze burgerparticipatie in klimaatadaptatie serieus willen nemen. Hieronder brengen we er een aantal in kaart:
3.2.1 De tijdsdimensie: lange termijn
problemen en een veranderende
lokale bevolking
Soms lijkt er geen duidelijk verband te bestaan tussen de oplossing die een plan kan bieden en de actuele belangen van mensen die betrokken zijn. Dit dilemma kan aan de orde komen bij het opstellen van plannen voor klimaatadaptatie. Alleen een deel van de adaptatieplannen zal voorstellen doen voor de
oplossing van problemen die direct aan de orde zijn en waarmee bewoners dan ook acuut geconfronteerd worden; zoals overstromingsgevaar of extreme hittegolven. Dit zijn plannen voor rampen risico reductie (disaster risk reduction). Dit soort plannen zal waarschijnlijk wel op steun kunnen rekenen van de lokale bevolking als die direct getroffen zal worden bij zo’n ramp. De kans op actieve en positieve participatie van bewoners en bewonersgroepen is dan groot. Een groot aantal adaptatiestrategieën richt zich echter op de lange termijn. Het zijn vaak voorstellen voor oplossingen van problemen die zich pas na een lange tijd urgent zullen voordoen (soms pas na een periode van 20-50 jaar). In die tijd zal de samenstelling van de bevolking die dan te maken krijgt met de gevolgen van de klimaatverandering hoogstwaarschijnlijk aanzienlijk gewijzigd zijn ten opzichte van huidige bewoners. In een dergelijk geval kan het ingewikkeld zijn om lokale gemeenschappen te laten participeren. Zij zijn niet altijd de direct begunstigden van het plan en zullen daarom eventueel ook geen direct belang ervaren bij de uitvoering ervan.
3.2.2 Ruimte voor invloed van bewoners –
de objectiviteit van deugdelijke
planoplossingen versus de
gewenste interactie bij een open
participatie
Goede participatie moet ruimte voor invloed bieden voor mensen die betrokken willen zijn. Maar als een objectieve analyse van risico’s en kwetsbaarheden
voor de gevolgen van klimaatverandering aantoont dat er slechts beperkte oplossingsmogelijkheden zijn voor toekomstige problemen, dan kan dat op gespannen voet staan met de gewenste openheid voor bewoners om echt invloed te kunnen uitoefenen. Dit probleem moet opgelost worden door in het begin van het planproces duidelijk te zijn over het niveau van burgerbetrokkenheid dat de planvorming voor
klimaatadaptatie in die specifieke situatie toelaat. Het gebruik van de ‘Participatiepiramide’ (figuur 1 op pagina 21) kan hierbij behulpzaam zijn. Het onderscheid tussen de verschillende niveaus van burgerbetrokkenheid binnen die participatiepiramide kan helpen om te beoordelen hoe intensief de participatie zou kunnen zijn. Eerlijke en transparante communicatie over de keuzes die gemaakt moeten worden en de daadwerkelijke invloed die bewoners kunnen hebben op die keuzes en de daaropvolgende besluitvorming zijn een conditio sine qua non voor serieuze participatie. Dat is onafhankelijk van het uiteindelijk gekozen niveau van betrokkenheid.
3.2.3 Waarden – de verbondenheid van
bewoners met de huidige situatie
versus de noodzaak van verandering
Een lokale gemeenschap kan zeer gehecht zijn aan gebieden die heel kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de klimaatverandering en die daarom eigenlijkaangepast zouden moeten worden om die gevolgen te kunnen opvangen. Een onbedoeld bijeffect van de doorgevoerde veranderingen ten behoeve van de klimaataanpassing kan zijn dat een gebied geheel losgekoppeld wordt van zijn geschiedenis, waardoor bewoners kunnen ervaren dat ze het gebied verliezen. De waardering voor deze plaatsen zoals ze nu zijn, kan het draagvlak om ze aan te passen dus ernstig
ondermijnen. Participatiestrategieën zullen rekening moeten houden met gevoelens van hechting en verbondenheid met huidige situaties. Die kunnen zowel tot ondersteuning voor als tot weerstand tegen klimaataanpassing leiden.
3.2.4 Steun als een indicator voor
duurzaamheid
Dilemma’s die onder de oppervlakte van specifieke keuzes voor klimaataanpassing aanwezig zijn, kunnen de houding van stakeholders en bewoners ten opzichte van de planvorming beïnvloeden. Ze zouden namelijk de bereidheid om mee te denken over voorstellen voor klimaatadaptatie kunnen verminderen.
De steun van stakeholders en bewoners voor de plannen is meestal een van de doelen van
participatie in planvorming. Het is ook een kernbegrip in de definitie van duurzaamheid. Voor het draagvlak van plannen is het belangrijk duidelijk te maken op welke wijze ze kunnen bijdragen aan gunstige voorwaarden voor welvaart en leefbaarheid. Plannen die aan deze voorwaarden voldoen, worden eerder met succes ingevoerd en ook langdurig in stand gehouden. Ze zijn duurzaam wanneer ze ook rekening houden met de behoeftes van toekomstige
generaties. Dit is ook het uitgangspunt van de breed geaccepteerde definitie van duurzaamheid, zoals de Brundtland-commissie hem heeft geïntroduceerd: Duurzame ontwikkeling komt tegemoet aan ‘de behoeften van het heden zonder daarmee de mogelijkheden voor toekomstige generaties om aan hun behoeften te kunnen voldoen in gevaar te brengen’.
3.3
De structurering van
participatieprocessen voor
klimaatadaptatie
3.3.1 De bestaande participatiestructuur
en klimaatadaptatie – externe
integratie versus augmentatie
De noodzaak om ons aan te passen aan deklimaatverandering zou een impuls kunnen geven om traditionele patstellingen in participatie bij planvorming te ontlopen. Klimaatverandering werkt zonder aanzien des persoons. Daardoor ontstaat een echt gedeeld belang: Een overstroming, een landverschuiving of extreme droogte in een gebied treft iedereen die daar woont of verblijft. Door bij de planvorming in te spelen op overduidelijke gemeenschappelijke belangen, biedt klimaatadaptatie de mogelijkheid iedereen in te sluiten bij de participatie. Méér dan bij de gebruikelijke ruimtelijke planvorming, die meestal vanuit het belang van de overheid of vanuit het belang van een private ontwikkelaar wordt opgezet.
Het proces van participatie in klimaatadaptatie kan op talloze manieren worden vormgegeven. Die vorm hangt vaak samen met de wijze waarop gebruik gemaakt wordt van de aanwezige participatie-infrastructuur. Hierbij kunnen twee uitersten binnen een bandbreedte worden onderscheiden: Externe integratie en augmentatie. Dit laatste begrip betekent dat aanpassing aan klimaatverandering echt als een
zelfstandig onderwerp wordt geaccentueerd (geaugmenteerd). Dit gebeurt bijvoorbeeld door hiervoor op zichzelf staande planinitiatieven te nemen. ● Externe integratie: Uitgangspunt voor de participatie
is dat gebruik wordt gemaakt van de participatie-infrastructuur die ontstaan is binnen reeds gestarte of voltooide planvorming. Bewoners,
bewonersgroepen en maatschappelijke organisaties die al betrokken zijn binnen bestaande
planprocessen en/of plankaders worden via een aanwezige participatie-infrastructuur nu ondersteund om een bijdrage te leveren aan de klimaatadaptatie. Deze optie verdient de voorkeur als de
adaptatiestrategie of het adaptatieplan er vooral uit bestaat klimaatadaptatie in te bedden als aspect binnen andere planprocessen en/of
beleidstrajecten. Het is dan van belang expliciet thema’s van klimaatadaptatie te benoemen en te introduceren in geplande participatiebijeenkomsten of participatiestrategieën voor die plannen. Als die benadering van participatie nog niet gepland is, dan is het wenselijk bestaande planprocessen aan te vullen met participatie die ook specifiek gericht is op klimaatadaptatie.
● Een op zichzelf staand beleid voor
klimaatparticipatie: Een nieuwe, duidelijke structuur voor participatie in klimaatadaptatie wordt opgezet, waarbij alle betrokken bewoners worden benaderd. In dit scenario zal het hoge prioriteit moeten krijgen hoe de opbrengsten van de participatieprocessen vervolgens verwerkt worden in bestaande lokale en regionale plankaders. Hierover zal duidelijke
besluitvorming moeten plaatsvinden. Alle
deelnemers aan de participatieprocessen moeten duidelijke informatie krijgen hoe hun input gebruikt zal worden. De belangrijkste onderdelen van het participatieproces zullen van tevoren moeten worden vastgesteld, waaronder ijkmomenten waarop beslissingen over geplande stappen in het participatieproces worden genomen. Ook moet duidelijk zijn op welke wijze het participatieproces precies past op de gewenste
klimaatadaptatiestrategie – door de gekozen netwerkstrategie (hoe de doelgroepen van de participatie worden bereikt), de inhoud en het proces van de planvorming in het algemeen. Tussen deze twee uitersten bestaan vanzelfsprekend ook mengvormen. Zo zou klimaatadaptatie in een participatieproces over een ruimtelijk structuurplan als
één aspect aan de orde kunnen worden gesteld. Tegelijkertijd kunnen separaat voor onderdelen van de klimaatadaptatiestrategie toch aparte
participatiebijeenkomsten worden georganiseerd.
3.3.2 Ruimtelijke schaalniveaus en
participatie – nationaal, regionaal en
lokaal
Op het niveau van een continent of een land kunnen we door wetenschappelijk onderzoek binnen een bepaalde bandbreedte relatief betrouwbare
voorspellingen doen over specifieke gevolgen van de klimaatverandering. De wetenschappelijke scenario’s geven ons ook aanleiding passende antwoorden voor klimaatadaptatie te vinden. Zo weten we bijvoorbeeld dat groen en water in een stad:
● Een gunstig effect hebben op de luchttemperatuur (temperen van het zogenaamde ‘hitte-eiland-effect’) ● Zorgen voor een gezonder microklimaat in de
stedelijke openbare ruimte (koelte door verdamping (waaronder de zogenaamde evapotranspiratie van groen) en schaduw)
● Helpen om water langer vast te houden en zo hoos-en stortbuihoos-en beter te verwerkhoos-en (waardoor lokale overstromingen worden voorkomen of beheerst) Helaas is er vaak onvoldoende zicht op de precieze gevolgen van klimaatverandering voor een specifieke plek in de stad (zie hieronder, paragraaf 3.3.3.). Daardoor is het ook moeilijk om op grond van de voorspelde klimaatverandering aanpassingsmaatregelen te treffen die echt toegesneden zijn op de specifieke eigenschappen van een lokaal gebied. Hierdoor zouden bewoners van dat gebied meer begrip kunnen krijgen voor de wenselijkheid van de klimaatadaptatie. Het is een uitdaging voor participatiestrategieën om het lokale schaalniveau te verbinden met het globale. In planologische terminologie: In de participatie verbanden aan te brengen tussen de nationale, regionale/provinciale en lokale schaalniveaus. In de praktijk zien we vaak dat het heel moeilijk is bewoners te betrekken bij strategische
planningsvraagstukken, zoals die bijvoorbeeld door de effecten van de mondiale verandering van het klimaat zijn ontstaan. Zelfs als lokale gemeenschappen zich bewust zijn van de grote opgaven,dan blijven die vaak nog abstract en dus niet echt tastbaar. Ze geven geen aanleiding tot concrete acties van bewoners zelf. Mensen zijn meestal gemotiveerd om te participeren
in planvorming als ze ervan overtuigd zijn dat in deze specifieke stedelijke context (straat, blok, buurt, wijk, stadsdeel, stad, regio) deze hele specifieke reactie op de klimaatverandering ertoe doet en een verschil kan maken.
Het lijkt daarom logisch om veel aandacht te geven aan het lokale schaalniveau bij burgerparticipatie in klimaatadaptatie. Bewoners zou je bewust kunnen maken dat de lokale acties ook een bijdrage leveren aan oplossingen van problemen die op een veel hoger schaalniveau spelen. De relevantie van adaptatie (vaak beschermende lokale maatregelen) voor mitigatie (vaak preventieve globale maatregelen) die wij in paragraaf 1.1. aan de orde stelden, komt beter tot zijn recht wanneer je in de adaptatiestrategie de
ruimtelijke schaalniveaus goed op elkaar betrekt. Voor adaptatiestrategieën in stedelijke gebieden is het adagium van de Lokale Agenda 21 – think global, act local – nog onverkort van toepassing
Een ‘getrapte aanpak’ komt binnen bereik, wanneer doelen voor het hogere ruimtelijke schaalniveau worden verbonden met lokale implementatiestrategieën. Hierbij zouden belanghebbenden en lokale gemeenschappen op het juiste niveau moeten participeren. In deze getrapte aanpak kunnen vormen van representatie op het hogere ruimtelijke schaalniveau (afvaardiging en/of vertegenwoordiging, bijvoorbeeld via een inbreng van koepelorganisaties) op transparante wijze worden verbonden met directe participatie op het lagere schaalniveau. Zonder de details te behandelen, zou je dit top down organisatieprincipe als volgt schematisch kunnen samenvatten:
● Nationaal niveau: Nationale regeringen betrekken strategische partners (regionale of lokale overheden, instituties, ngo’s, etc.) bij het ontwerpen en
Het is een uitdaging voor participatiestrategieën om het lokale niveau te verbinden met het globale
inrichten van het nationale klimaatadaptatiebeleid. Deze strategische partners hebben ook de (informele) verplichting de perspectieven van partners te representeren die betrokken zijn of actief participeren op regionaal of lokaal niveau. ● Regionaal of lokaal niveau: Regionale of lokale
overheden betrekken strategische partners (instituties, ngo’s, lokale groepen,
bewonersorganisaties en individuele bewoners) bij de implementatie van nationaal
klimaatadaptatiebeleid en het opstellen van regionale of lokale klimaatadaptatieplannen.
Bij de uitwerking van duurzame adaptatiestrategieën is het essentieel om bij de top-down benadering de opbrengsten en de informatie van bottom-up perspectieven te betrekken:
● De noodzaak voor klimaatadaptatie ontstaat in een lokale situatie. Bewoners(groepen) weten dikwijls het beste welke concrete gevolgen klimaatverandering kan hebben. Er zijn ook op dit moment meestal nog geen wetenschappelijke data beschikbaar over die gevolgen op het lokale schaalniveau. De reacties van bewoners op de gevolgen van
klimaatveranderingen in de praktijk, zijn waardevolle voorbeelden van alledaagse adaptatiestrategieën. ● Representatieve besluitvormingsprocessen (zoals die bijvoorbeeld plaatsvinden in gemeenteraden en stadsdeelraden) zullen alleen duurzaam zijn als ze hun wortels hebben in de civil society en worden gevoed door concrete initiatieven van lokale gemeenschappen.
3.3.3 Het bepalen van het juiste niveau
c.q. de intensiteit van de participatie
in de adaptatiestrategie – De
Participatiepiramide
Het is erg belangrijk om bewoners(groepen) al vroeg bij de planvorming te betrekken. Een
verantwoordelijke overheid zal in het begin moeten bepalen op welk niveau de bewonersgroepen
betrokken kunnen zijn bij een plan of een (ruimtelijke) strategie. De Participatiepiramide6(die afgeleid is van de internationaal meer bekende ‘Participatieladder’ van Arnstein) staat afgebeeld in figuur 1 op de volgende pagina. Hij helpt bij het vaststellen van het niveau of de intensiteit van de burgerparticipatie.
Het niveau van betrokkenheid van bewonersgroepen kan per planproces verschillen. Hierover zal een keuze moeten worden gemaakt. Van de basis naar de top geven de lagen in de participatiepiramide een
toename van de intensiteit en de invloed van burgers op het planproces weer. Hieronder beschrijven we de verschillende niveaus en de overwegingen die een rol kunnen spelen bij het bepalen van de intensiteit van de participatie:
● Informatie: Elk participatieproces moet beginnen met het geven van toegankelijke informatie, die duidelijk maakt waarom planvorming nodig is. Voor klimaatadaptatie betekent dit dat uitgelegd moet worden welke risico’s en kwetsbaarheden er zijn bij klimaatverandering. Het is ook goed te vertellen dat bepaalde veranderingen ook voordelen kunnen hebben. Bijvoorbeeld: In Noord- en West-Europese steden zullen er door de temperatuurstijging meer mogelijkheden ontstaan voor buitenactiviteiten en recreatie. Het is dus goed om klimaatinformatie publiek toegankelijk te maken. In sommige situaties kan het echter praktisch onmogelijk zijn bewoners actief te laten participeren in een adaptatieplan. Er zijn dan zodanige beperkingen (bijvoorbeeld: de noodzaak van een specifieke aanpassing is zo urgent, dat er absoluut geen ruimte is voor alternatieven of onderhandelingen) of politieke restricties (bijvoorbeeld: alle mogelijkheden zijn dichtgetimmerd door voorafgaande politieke besluitvorming) dat er geen sprake meer kan zijn van serieuze invloed van bewoners. In dat geval is Elk participatieproces moet beginnen met het geven van toegankelijke informatie, die duidelijk maakt waarom planvorming nodig is
6 De Participatiepiramide is een instrument dat wordt toegepast in de Amsterdamse Wijkaanpak om te beoordelen op welk niveau of met welke intensiteit burgerparticipatie kan plaatsvinden.
Figuur 1 De Participatiepiramide
Civil society
Bewoners(groepen) nemen zelf het initiatief om hun eigen omgeving vorm te geven. Het politieke systeem faciliteert en
stimuleert individuele bewoners, lokale groepen en ngo’s om een actieve rol te
spelen in de maatschappij
Co-productie
De lokale of regionale overheid en bewoners ‘produceren’ gezamenlijk het plan. Beide partijen zijn verantwoordelijk
voor het plan; beiden moeten er dus mee instemmen
Consultatie
Er is open en transparante interactie en overleg met bewoners(groepen) over de keuzes die nog open staan in het plan. Hoe de input van bewoners
een rol kan spelen in het besluitvormingsproces, is aan het begin van het participatieproces duidelijk voor alle deelnemers
Informatie
De bewoners worden op de hoogte gehouden en voorzien van relevante informatie over het planproces en hebben ook gemakkelijk toegang tot alle informatie die belangrijk
zal zijn bij de besluitvorming
het beter om geen intensieve participatie te starten. Wel zullen alle bewoners die te maken krijgen met de plannen goed geïnformeerd moeten worden over het planproces en de daarop volgende politieke besluitvorming over het adaptatieplan. Die
informatie moet helder, duidelijk en voldoende gedetailleerd zijn.
● Consultatie: Als er nog diverse keuzes gemaakt moeten worden in het plan en het beleid is voldoende flexibel om werkelijke invloed toe te staan, dan kunnen individuele bewoners en/of bewonersgroepen op serieuze wijze worden geconsulteerd over die keuzes.
● Co-productie: Wanneer bewoners en lokale
overheden werkelijk de verantwoordelijkheid willen
delen bij het opstellen van een plan en zij ook in staat en bereid zijn de macht te delen bij de besluitvorming, dan kan co-productie van een plan worden overwogen. Binnen het GRaBS-project zijn er diverse mogelijkheden om de stedelijke
groenstructuur uit te breiden of te verbeteren. Wellicht kan in sommige gevallen de
verantwoordelijkheid hiervoor op basis van gelijkwaardigheid worden gedeeld tussen de regionale of lokale overheid en lokale
gemeenschappen.
● Civil society: Investeringen in het vergroten van vaardigheden van burgers, het opbouwen van een adequate participatie-infrastructuur en het
beschikbaar stellen van faciliteiten voor
hoeven te zijn aan planprocessen) zullen bijdragen aan de ontwikkeling van actief burgerschap. Ze kunnen leiden tot vernieuwende initiatieven en mogelijke oplossingen voor de uitdagingen die de klimaatverandering aan de samenleving stelt. De potentiële winst die dat oplevert kan getoond worden aan de hand van diverse voorbeelden van huidige initiatieven van bewoners. Hieronder een greep uit die voorbeelden:
● De lokale voedselproductie (ook wel
stadslandbouw genoemd) groeit in veel steden. Voedsel verbouwen in de groene infrastructuur van de stad (zoals in stedelijke moestuinen), kan niet alleen de adaptieve vermogens van steden vergroten, maar kan ook een bijdrage leveren aan de mitigatie van klimaatverandering. CO2
emissies kunnen afnemen in vergelijking met de standaard productieprocessen en door het veel beperktere transport van geoogste voeding. ● Op sommige plekken brengen bewoners zelf de
veranderingen van het weer in kaart – in
Amsterdam werken amateurmeteorologen nauw samen met het KNMI.
● Verschillende natuurprojecten besteden aandacht aan klimaatverandering en publiceren over de gevolgen van de klimaatverandering op de stedelijke flora en fauna. Deze zogenaamde ‘fenologie’ (natuurkalender) helpt om mensen meer bewust te maken van de impact van klimaatverandering.
● Er zijn buurten waar bewoners het initiatief hebben genomen voor klimaatbestendige speelplekken voor hun kinderen, waarbij ook de invloed van de seizoenen en de gevolgen van de klimaatverandering als spelaanleiding zijn opgepakt.
3.3.4 Noodzakelijke stappen in het
participatieproces bij
klimaatadaptatie
De keuze voor het juiste participatieniveau kan gezien worden als de eerste en noodzakelijke stap in een logische keten van gebeurtenissen die op een
transparante wijze ‘ontworpen’ moeten worden om te waarborgen dat er een goede verbinding tot stand
Inzet 2
Het verschaffen van de juiste informatie: De
GRaBS-Klimaateffectkaart
Het verband tussen de beschikbare informatie, keuzemogelijkheden voor adaptatie en de
bijzonderheden van het voorgestelde planproces moet op een toegankelijke en begrijpelijke manier gepresenteerd worden. Op dit moment weet het merendeel van de bevolking heel erg weinig over de mogelijke gevolgen van de klimaatverandering in hun eigen plaats. In de meeste stedelijke gebieden kunnen bewoners niet adequaat geïnformeerd worden over de omvang van de lokale of regionale gevolgen. Gedetailleerde kennis hierover is eenvoudigweg nog niet beschikbaar. Wanneer cruciale informatie niet beschikbaar is of in de praktijk alleen maar toegankelijk in een wetenschappelijke of professionele vorm, dan zal het moeilijk zijn lokale gemeenschappen te overtuigen van het eigen belang betrokken te zijn bij het voorbereiden van adaptatiemaatregelen voor hun eigen buurt of stad.
Dit is een van de belangrijkste redenen waarom de partners in het GRaBS-project hebben besloten een nieuwe applicatie te ontwikkelen die bestuurders en politici, maar ook geïnteresseerde
bewoners(groepen) kunnen helpen een beter inzicht te krijgen in de lokale gevolgen van de
klimaatverandering. De GRaBS-Klimaateffectkaart is ontworpen als hulpmiddel bij de besluitvorming over klimaatadaptatie. Hij is gebaseerd op de research en de technologie van de University of Manchester. De gevolgen van de gewijzigde relevantie van klimaatfactoren (bijvoorbeeld
temperatuurstijging, stormen) op het lokale niveau, worden aangegeven op een gebruiksvriendelijke kaart. Dit maakt het eenvoudiger om beslissingen te nemen over adequate adaptatiemaatregelen. De GRaBS-partners verwachten dat het ook mogelijk moet zijn de klimaateffectkaart voor
communicatiedoeleinden en bij de participatie te gebruiken. De klimaatinformatie wordt visueel gepresenteerd en is dus concreter zichtbaar gemaakt.
komt tussen het participatieproces als geheel, de input en de voorstellen van alle deelnemers én de uiteindelijke besluitvormingsfase waarin de geplande maatregelen en strategieën voor klimaatadaptatie formeel worden goedgekeurd. Hieronder worden deze noodzakelijke stappen beschreven:
● Stap 1: Bepaal welke informatie noodzakelijk is om het bewustzijn te verhogen over de impact van de klimaatverandering en bepaal het niveau van participatie c.q. de intensiteit van de
participatie: Elk serieus participatieproces begint bij
het geven van voldoende, relevante en juiste informatie. De Participatiepiramide, de Stap 1: Bepaal welke informatie noodzakelijk is MONITORING EN TERUGKOPPELING Concept communicatiestrategie Stap 5: Definitieve communicatie-strategie – het doel
van het participatieproces
Stap 4: Breng het gehele participatieproces in kaart Stap 3: Stel de noodzakelijke investeringen vast voor de deelnemers Stap 2: Ontwerp een netwerkstrategie (outreach) Figuur 2 ‘Participatieroute’ Terugkoppelingsmechanismen:
● Van stap 1 naar stap 2: Kalibreer de informatie in relatie tot de bijzonderheden van de doelgroepen ● Van stap 3 naar stap 1 en van stap 3 naar stap 2: Haalbaarheidstoets
● Van stap 4 naar stap 3: Beoordeling proportionaliteit ● Van stap 4 naar stap 2: Details afstemmen
